Az eleai iskolához tartozó görög filozófus, Zénon, mintegy két és félezer éve úgy vélte, hogy a gyorslábú Akhilleusz soha nem fogja utolérni a tízszer lassabb teknősbékát, ha a teknősbékának egy kilométer előnyt adva kezdenek futóversenybe, mivel mire Akhilleusz lefutja az első kilométert, a teknősbéka is elmozdul száz métert és így a végtelenségig, Akhilleusz mindig csak a teknősbéka hül(l)ő lábnyomába léphet. Kérdés, nem a zénoni Akhilleusz helyzetébe hozza-e magát a magyar jogalkotó, ha az Európai Unió joganyagának azzal az állapotával harmonizál, amelyet a szervezet időközben maga mögött hagyott, s miként lehet a soha-utol-nem-érés - nyilvánvalóan trükkös, a hétköznapi érzetnek ellentmondó aporiáját - legyőzni.
A kormány 2001. február 2-án T/3708 számon törvényjavaslatot nyújtott be az Országgyűléshez melynek célja - az indokolás szerint - a magyar joganyag és az Európai Unió menekültügyi vívmányainak, az acquis-nak a harmonizálása. Rövid kommentáromban két kérdésre keresek választ.
- Szükség van-e a tervezett jogszabály-változtatásra most, legkevesebb három-öt évvel1 a csatlakozás és az Európai Unió menekültügyi jogszabályainak kialakulása előtt?
- Összhangban-áll-e a törvényjavaslat a közösségi vívmányokkal?
A részletes válasz előtt nézzünk szembe egy alapvető problémával: arra a kérdésre, hogy szükség van-e a javasolt szabályokra és összhangban fognak-e állni-e az elfogadandó szabályok a Közösség menekültügyi rendszerével 2001 januárjában csak azt lehet válaszolni, hogy ez bizonytalan, de nem valószínű. Más szavakkal: felesleges most a magyar szabályozást a jelenleg érvényes közösségi acquis-hoz igazítani, amikor az Amszterdami szerződéssel módosított EK szerződés új IV. címe2 szerinti joganyag még csak ködös körvonalait mutatja a Bizottság tervezőinek asztalán, és senkinek nem lehet fogalma arról - sem Brüsszelben, sem Budapesten -, hogy miképpen fog az végleges formájában kinézni. Ne feledjük, az új szabályokat a Közösség Parlamentjével együttműködve, egyhangú tanácsi döntéssel kell majdan elfogadni.
A Bizottság évente kétszer áttekinti a "szabadság, biztonság és jog" területéhez vezető úton megtett lépéseket. Az utolsó ilyen eredménytábla (scoreboard)3 jelzései szerint a következő menekültügyi szabályok (területek) fognak változni a közeljövőben:
- pénzügyi együttműködés a kibocsátó és tranzit országokkal;
- a menekülteljárás lefolytatásáért felelős állam kijelölését megállapító (dublini) rendszer;
- a kérelmezők ujjlenyomatának cseréjét szolgáló, 2000 decemberében létrehozott EURODAC-rend-szer4 működési részletei;
- a menekült státusz megadásának és visszavonásának eljárási szabályai, minimális követelményei, hosz-szabb távon az egész Közösségben egységes eljárás;
- a menekülők (kérelmezők) fogadására vonatkozó minimális követelmények;
- az elismert menekültek státuszának közelítése, egységesítése;
- az ideiglenes védelem szabályai;
- a kiegészítő védelem (humanitárius státusz) szabályai;
- az Európai Menekültügyi Alap végrehajtási szabályai;
- a tömeges beáramlás esetére létrehozandó pénzügyi tartalék szabályai.5
Nincs kétség afelől, hogy a változások érdemiek lesznek. A legtöbb felsorolt területen semmilyen uniós szabály nem létezik, a meglévők (például az eljárás minimális garanciáira vonatkozó 1995. évi határozat) nem kötelező és a IV. cím szerinti utódja hatálybalépésekor közel tíz esztendős - tehát alighanem felülvizsgálandó - lesz. A nem is olyan régen (1997-ben) hatályba lépett dublini egyezmény körüli sok vita és újító szándék illusztrálhatja, mi vár a most éppen létező acquis-ra.6
A törvényjavaslat indokolása kifejti, hogy az "Európai Unió szakértőinek véleménye szerint .. .a tagállamok rendelkezésére álló öt év alatt az uniós szabályozásban tartalmilag nem várható változás".7 Ez téves kiindulópont, éppen az ellenkező igaz, s a Bizottság 2000 novemberi menetrendjét erre kellő bizonyítéknak látom. (Gondoljunk csak bele, nem alapvető változás-e a Menekültügyi Alap létrehozatala8, vagy a biztonságos származási és a biztonságos harmadik ország definíciójának átalakítása?9) A törvényjavaslat alkotói - ha jó szándékúan is -, de egy olyan joganyaggal harmonizálnak, amely a magyar belépéskor az Unióba már jogtörténet lesz. Vállalkozásuk ahhoz a szabóéhoz hasonlít, aki a csecsemő érettségi öltönyét kezdi a baba ismert méreteiből következtetve kiszabni. Ha nem akarjuk évente átírni menekültügyi (és idegenrendészeti) törvényünket, érdemes a csatlakozás előtti utolsó percig várnunk. Az elősegítené a magyarországi jogbiztonságot, és csökkentené a Parlament leterheltségét.
I. Ellenérvként felvethető, hogy a jogharmonizációs program,10 illetve az Európai Unió Közösségi vívmányai átvételének nemzeti programja11 "elvárja" a jog harmonizációját a jelenlegi acquis-hoz.
Ez igaz, de
- egyik dokumentum sem kötelező jogszabály, hanem pusztán az állami irányítás önmagának címzett eszköze;
- a bennük rögzített határidők eddig is többször módosultak;
- az Európai Unió és Magyarország között semmilyen hatályos szerződés nem követeli meg a menekültügyi jogharmonizáció teljessé tételét 2001-2002-ben.
Az Európai Unió maga nyilvános dokumentumaiban nem jelezte, hogy itt és most ezeket a szabályokat el kellene fogadnia Magyarországnak. Sem a 2000 februárjában felülvizsgált ún. Csatlakozási partnerség,12 sem a Tanács speciális állásfoglalása a csatlakozásról,13 sem a Bizottság 2000. november 8-án közzétett jelentése14 nem írja elő a menekültügyben tervezett lépéseket. A jelentés éppenséggel a következőt mondja: "Jogi szempontból a magyar menekültügyi jog már jórészt összhangban van az acquis-val. A még nyitva álló kérdések főleg a megalapozatlan kérelmek tágan értelmezett meghatározására vonatkoznak. További erőfeszítések szükségesek a meglévő szabályozás megfelelő alkalmazására". Más szavakkal: azon kívül, hogy túlságosan sokféle formáját ismeri a magyar jog a nyilvánvalóan megalapozatlan kérelmeknek - azaz túl szigorú - nincs más érdemi teendő, mint a létező jog végrehajtása!
Összefoglalva az eddigieket:
A törvények módosítása önmagunknak szabott feladat, amely közelebb vihet a jelenlegi acquis-hoz, de nem ment fel az alól, hogy a majdan létrejövő új szabályozáshoz igazodjunk a majdani csatlakozáskor. Két lépésben tesszük, amit egyben is tehetnénk. Erre nemzetközi szerződés nem kötelez bennünket, és az Unió 2000-ben született, a magyar csatlakozással kapcsolatos dokumentumaiból sem derül ki, hogy éppen ezekre a változtatásokra és éppen most lenne szükség.
Az acquis-val való összehasonlítás előtt hangsúlyosan emlékeztetek arra, hogy a magyar jog legfontosabb nemzetközi mércéje nem a folyton változó, Magyarországot nem kötelező közösségi jog, hanem a Magyar Köztársaság által vállalt nemzetközi szerződések és az országot kötelező szokásjog összessége, beleértve az ebben a tekintetben kiemelkedően fontos emberi jogi normákat. Ha az acquis és a nemzetközi jogi kötelezettség összeütközik, akkor az utóbbit kell előnyben részesíteni, ez a magyar Alkotmány 7. §-ból fakadó, kivételt nem ismerő parancs. A strasbourgi Emberi Jogok Európai Bíróságának több tucat ítélete mutatja, hogy a közösségi normáknak (vagy az azokkal összhangban levőnek gondolt hazai normáknak) a betartása nemzetközi jogsértésnek minősülhet. Ez a kommentár azonban nem vállalkozik a tervezett szabályozás és a teljes nemzetközi jogi környezet összevetésére, csupán fenntartja annak lehetőségét, hogy a tervezett szabály tarthatatlanságát ne az acquis-ra, hanem a valóban kötelező nemzetközi jogra hivatkozva állapítsa meg. Az általános nemzetközi jog és a közösségi jog kapcsolatát különösen érdekessé teszi, hogy a Magyarország által elfogadandó acquis-nak részét alkotják olyan nemzetközi jogi egyezmények, amelyeket nem az Európai Unióban hoztak létre. Mindenekelőtt ilyen maga a Genfi Egyezmény a menekültek státuszáról és az Emberi jogok európai egyezménye. Ezeket - s a mérvadó értelmezésüket jelentő bírói döntéseket - kétszeres okból kell figyelembe venni: mert nemzetközi egyezményként kötelezik Magyarországot, és mert az acquis részeként tiszteletben kell tartanunk őket.
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
