Az eleai iskolához tartozó görög filozófus, Zénon, mintegy két és félezer éve úgy vélte, hogy a gyorslábú Akhilleusz soha nem fogja utolérni a tízszer lassabb teknősbékát, ha a teknősbékának egy kilométer előnyt adva kezdenek futóversenybe, mivel mire Akhilleusz lefutja az első kilométert, a teknősbéka is elmozdul száz métert és így a végtelenségig, Akhilleusz mindig csak a teknősbéka hül(l)ő lábnyomába léphet. Kérdés, nem a zénoni Akhilleusz helyzetébe hozza-e magát a magyar jogalkotó, ha az Európai Unió joganyagának azzal az állapotával harmonizál, amelyet a szervezet időközben maga mögött hagyott, s miként lehet a soha-utol-nem-érés - nyilvánvalóan trükkös, a hétköznapi érzetnek ellentmondó aporiáját - legyőzni.
A kormány 2001. február 2-án T/3708 számon törvényjavaslatot nyújtott be az Országgyűléshez melynek célja - az indokolás szerint - a magyar joganyag és az Európai Unió menekültügyi vívmányainak, az acquis-nak a harmonizálása. Rövid kommentáromban két kérdésre keresek választ.
- Szükség van-e a tervezett jogszabály-változtatásra most, legkevesebb három-öt évvel[1] a csatlakozás és az Európai Unió menekültügyi jogszabályainak kialakulása előtt?
- Összhangban-áll-e a törvényjavaslat a közösségi vívmányokkal?
A részletes válasz előtt nézzünk szembe egy alapvető problémával: arra a kérdésre, hogy szükség van-e a javasolt szabályokra és összhangban fognak-e állni-e az elfogadandó szabályok a Közösség menekültügyi rendszerével 2001 januárjában csak azt lehet válaszolni, hogy ez bizonytalan, de nem valószínű. Más szavakkal: felesleges most a magyar szabályozást a jelenleg érvényes közösségi acquis-hoz igazítani, amikor az Amszterdami szerződéssel módosított EK szerződés új IV. címe[2] szerinti joganyag még csak ködös körvonalait mutatja a Bizottság tervezőinek asztalán, és senkinek nem lehet fogalma arról - sem Brüsszelben, sem Budapesten -, hogy miképpen fog az végleges formájában kinézni. Ne feledjük, az új szabályokat a Közösség Parlamentjével együttműködve, egyhangú tanácsi döntéssel kell majdan elfogadni.
A Bizottság évente kétszer áttekinti a "szabadság, biztonság és jog" területéhez vezető úton megtett lépéseket. Az utolsó ilyen eredménytábla (scoreboard)[3] jelzései szerint a következő menekültügyi szabályok (területek) fognak változni a közeljövőben:
- pénzügyi együttműködés a kibocsátó és tranzit országokkal;
- a menekülteljárás lefolytatásáért felelős állam kijelölését megállapító (dublini) rendszer;
- a kérelmezők ujjlenyomatának cseréjét szolgáló, 2000 decemberében létrehozott EURODAC-rendszer[4] működési részletei;
- a menekült státusz megadásának és visszavonásának eljárási szabályai, minimális követelményei, hosz-szabb távon az egész Közösségben egységes eljárás;
- a menekülők (kérelmezők) fogadására vonatkozó minimális követelmények;
- az elismert menekültek státuszának közelítése, egységesítése;
- az ideiglenes védelem szabályai;
- a kiegészítő védelem (humanitárius státusz) szabályai;
- az Európai Menekültügyi Alap végrehajtási szabályai;
- a tömeges beáramlás esetére létrehozandó pénzügyi tartalék szabályai.[5]
Nincs kétség afelől, hogy a változások érdemiek lesznek. A legtöbb felsorolt területen semmilyen uniós szabály nem létezik, a meglévők (például az eljárás minimális garanciáira vonatkozó 1995. évi határozat) nem kötelező és a IV. cím szerinti utódja hatálybalépésekor közel tíz esztendős - tehát alighanem felülvizsgálandó - lesz. A nem is olyan régen (1997-ben) hatályba lépett dublini egyezmény körüli sok vita és újító szándék illusztrálhatja, mi vár a most éppen létező acquis-ra.[6]
A törvényjavaslat indokolása kifejti, hogy az "Európai Unió szakértőinek véleménye szerint .. .a tagállamok rendelkezésére álló öt év alatt az uniós szabályozásban tartalmilag nem várható változás".[7] Ez téves kiindulópont, éppen az ellenkező igaz, s a Bizottság 2000 novemberi menetrendjét erre kellő bizonyítéknak látom. (Gondoljunk csak bele, nem alapvető változás-e a Menekültügyi Alap létrehozatala[8], vagy a biztonságos származási és a biztonságos harmadik ország definíciójának átalakítása?[9]) A törvényjavaslat alkotói - ha jó szándékúan is -, de egy olyan joganyaggal harmonizálnak, amely a magyar belépéskor az Unióba már jogtörténet lesz. Vállalkozásuk ahhoz a szabóéhoz hasonlít, aki a csecsemő érettségi öltönyét kezdi a baba ismert méreteiből következtetve kiszabni. Ha nem akarjuk évente átírni menekültügyi (és idegenrendészeti) törvényünket, érdemes a csatlakozás előtti utolsó percig várnunk. Az elősegítené a magyarországi jogbiztonságot, és csökkentené a Parlament leterheltségét.
- 231/214 -
I. Ellenérvként felvethető, hogy a jogharmonizációs program,[10] illetve az Európai Unió Közösségi vívmányai átvételének nemzeti programja[11] "elvárja" a jog harmonizációját a jelenlegi acquis-hoz.
Ez igaz, de
- egyik dokumentum sem kötelező jogszabály, hanem pusztán az állami irányítás önmagának címzett eszköze;
- a bennük rögzített határidők eddig is többször módosultak;
- az Európai Unió és Magyarország között semmilyen hatályos szerződés nem követeli meg a menekültügyi jogharmonizáció teljessé tételét 2001-2002-ben.
Az Európai Unió maga nyilvános dokumentumaiban nem jelezte, hogy itt és most ezeket a szabályokat el kellene fogadnia Magyarországnak. Sem a 2000 februárjában felülvizsgált ún. Csatlakozási partnerség,[12] sem a Tanács speciális állásfoglalása a csatlakozásról,[13] sem a Bizottság 2000. november 8-án közzétett jelentése[14] nem írja elő a menekültügyben tervezett lépéseket. A jelentés éppenséggel a következőt mondja: "Jogi szempontból a magyar menekültügyi jog már jórészt összhangban van az acquis-val. A még nyitva álló kérdések főleg a megalapozatlan kérelmek tágan értelmezett meghatározására vonatkoznak. További erőfeszítések szükségesek a meglévő szabályozás megfelelő alkalmazására". Más szavakkal: azon kívül, hogy túlságosan sokféle formáját ismeri a magyar jog a nyilvánvalóan megalapozatlan kérelmeknek - azaz túl szigorú - nincs más érdemi teendő, mint a létező jog végrehajtása!
Összefoglalva az eddigieket:
A törvények módosítása önmagunknak szabott feladat, amely közelebb vihet a jelenlegi acquis-hoz, de nem ment fel az alól, hogy a majdan létrejövő új szabályozáshoz igazodjunk a majdani csatlakozáskor. Két lépésben tesszük, amit egyben is tehetnénk. Erre nemzetközi szerződés nem kötelez bennünket, és az Unió 2000-ben született, a magyar csatlakozással kapcsolatos dokumentumaiból sem derül ki, hogy éppen ezekre a változtatásokra és éppen most lenne szükség.
Az acquis-val való összehasonlítás előtt hangsúlyosan emlékeztetek arra, hogy a magyar jog legfontosabb nemzetközi mércéje nem a folyton változó, Magyarországot nem kötelező közösségi jog, hanem a Magyar Köztársaság által vállalt nemzetközi szerződések és az országot kötelező szokásjog összessége, beleértve az ebben a tekintetben kiemelkedően fontos emberi jogi normákat. Ha az acquis és a nemzetközi jogi kötelezettség összeütközik, akkor az utóbbit kell előnyben részesíteni, ez a magyar Alkotmány 7. §-ból fakadó, kivételt nem ismerő parancs. A strasbourgi Emberi Jogok Európai Bíróságának több tucat ítélete mutatja, hogy a közösségi normáknak (vagy az azokkal összhangban levőnek gondolt hazai normáknak) a betartása nemzetközi jogsértésnek minősülhet. Ez a kommentár azonban nem vállalkozik a tervezett szabályozás és a teljes nemzetközi jogi környezet összevetésére, csupán fenntartja annak lehetőségét, hogy a tervezett szabály tarthatatlanságát ne az acquis-ra, hanem a valóban kötelező nemzetközi jogra hivatkozva állapítsa meg. Az általános nemzetközi jog és a közösségi jog kapcsolatát különösen érdekessé teszi, hogy a Magyarország által elfogadandó acquis-nak részét alkotják olyan nemzetközi jogi egyezmények, amelyeket nem az Európai Unióban hoztak létre. Mindenekelőtt ilyen maga a Genfi Egyezmény a menekültek státuszáról és az Emberi jogok európai egyezménye. Ezeket - s a mérvadó értelmezésüket jelentő bírói döntéseket - kétszeres okból kell figyelembe venni: mert nemzetközi egyezményként kötelezik Magyarországot, és mert az acquis részeként tiszteletben kell tartanunk őket.
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
