Az állam, illetve jogilag szabályozott szervezetek, közösségek különböző feladatokat látnak el. Maga az állam is annak érdekében jött létre, alakult ki, hogy bizonyos közfeladatokat teljesítsen. E közfeladatok, illetve funkciók alapvetően három nagy csoportba sorolhatóak.
Az első a tradicionális funkció, amely azon feladatok ellátását jelenti, amelyeket az állam kialakulásától kezdve ellát a társadalom megszervezése érdekében (pl. jogalkotás, jogalkalmazás, honvédelem, rendvédelem). A második a szociális-jóléti funkció: az ezen körbe tartozó feladatok jóval később jelentek meg, továbbá szorosan kapcsolódnak a jóléti állam (welfare state) szerepköréhez. A redisztribúció itt egyszerre cél és eszköz. Néhány szociális funkció: oktatás, szociális ellátó rendszer működtetése, munkanélküliség kezelése. A harmadik a gazdaságpolitikai funkció: az államok az 1929-33-as gazdasági válság hatására - a keynes-i tanok alapján - beavatkoznak a kereslet-kínálat befolyásolásával a gazdasági-piaci viszonyokba abból a célból, hogy megelőzzék az újabb nagy válságok kialakulását (konjunktúra elősegítése, dekonjunktúra fékezése).[1]
Vitathatatlan, hogy napjainkra a közfeladatok rendkívül széles tárháza alakult ki; az állam, valamint az általa felhatalmazott szervezetek (önkormányzatok, köztestületek stb.), illetve az általuk működtetett intézmények (költségvetési szervek) számos szolgáltatást nyújtanak, ennek megfelelően az egyének széles körű elvárásokat fogalmaznak meg a közterhek megfizetéséért cserébe.
A közfeladatok ellátásának szüksége értelemszerűen igényli (feltételezi) azt, hogy a teljesítésükhöz a megfelelő pénzügyi források álljanak rendelkezésre. Alapvető jelentőségű kérdés, hogy e rendelkezésre állás jogi szempontból miképpen biztosítható; hogyan szabályozandó, milyen jogi garanciák kapcsolhatóak hozzá. Mivel egy ország működése szempontjából az állami költségvetés elfogadása és megfelelő végrehajtása kulcskérdésnek bizonyul, a legfontosabb garanciális szabályokat az alkotmányok tartalmazzák. Ebből adódóan az alkotmányjog a pénzügyi jog lehetőségeit behatárolja. Ugyancsak fontos szempont, hogy a költségvetés általában politikai kérdés is: mivel alapvetően érinti (érintheti), befolyásolja a természetes személyek, illetve a gazdasági szereplők érdekeit, lehetőségeit, a költségvetések a nyilvánosság fokozott figyelmére tarthatnak számot.
A költségvetés fogalmát Navratil Ákos a következőképpen határozta meg: "Azt a számszerü összeállítást, mely az állam, ill. köztestület háztartásának egy következő, meghatározott tartamu időközben valószinüleg elérendő bevételeit és előreláthatólag teljesítendő kiadásait rendszeresen feltünteti és ennyiben az állam vagy köztestület tervezett munkásságának is programmját adja, állami, községi stb. költségvetésnek mondjuk. A költségvetés szó helyett nálunk is használatos az idegen származásu budget szó (bouge, bougette, francia szó = bőrtáska). Költségvetésről valamely háztartásban csak fejlett gazdasági és közjogi viszonyok között lehet szó. Pénzgazdaság kell hozzá. A naturálgazdaság a budget számszerüségét nem birná meg. Amint fejlett közjogi viszonyokat kiván, úgy egyúttal az alkotmányosságnak, a parlamentarizmusnak is legerősebb támasza. A költségvetés a kormányzat és igazgatás irányításának és ellenőrzésének eszköze a parlamentek kezében."[2]
Az Alkotmánybíróság egyik döntésében megállapította, hogy a költségvetési törvény kiemelt kezelését a sajátos jogi jellege, különleges alkotmányos szerepe, illetve a kiemelkedő gazdasági és politikai jelentősége indokolja. A költségvetés pedig nem más a tartalma szerint, mint az állam gazdálkodásának éves terve. A költségvetés címzettjei az állam szervei, amelyeket a törvény felhatalmaz arra, hogy a költségvetésben számukra biztosított előirányzatot az egyéb jogszabályok figyelembevételével felhasználják kötelezettségeik teljesítésére vagy más, jogilag megengedett célokra. A költségvetési törvény csak az elfogadásának módját tekintve törvény, tartalma szerint viszont inkább egyedi pénzügyi döntések sorozata.[3]
A költségvetés biztosítja a feladatok ellátásához szükséges kiadások, valamint e kiadások fedezetéül szolgáló bevételek tervezésének és teljesítésének egy adott időszakra vonatkozó számszerű (pénzben pontosan rögzített) kereteit. A bevételek megszerzésének szabályai már a költségvetésen kívül esnek: külön jogszabályok rendezik a bevételek típusait - így elsődlegesen a különböző közterheket, illetve adósságot keletkeztető ügyleteket -, másrészt pedig azok megszerzését, kezelését, kikényszerítését.
- 157/158 -
A tanulmány alapvető célkitűzése, hogy áttekintse a történeti alapoktól kezdődően a költségvetésekhez kapcsolódó főbb elméleti, alkotmányjogi, illetve pénzügytani kérdéseket, különös figyelmet szentelve annak vizsgálatára, hogy az alkotmányjogi keretek milyen módon befolyásolhatják a rendelkezésre álló pénzügyi eszközök tervezését, beosztását, (újra)elosztását, azaz magának a költségvetésnek az elfogadását, végrehajtását, ellenőrzését.
A költségvetési jog története (fejlődése) voltaképpen arról szól, hogy miképpen tették jogi szabályozás - és ezáltal politikai, illetve jogi kontroll - tárgyává az állami pénzügyi eszközök (alapok) megtervezését és rendelkezésre bocsátását. A költségvetés alapvető két oldalát a bevételek és kiadások alkotják: szükség van tehát annak vizsgálatára, hogy a mai pénzügyi jogi rendszerekben alapvetőnek számító követelmények megvalósulásához milyen út vezetett.
A történelmi fejlődési szakaszok vizsgálatát a rendi korszaktól kezdve szükséges kezdeni. Az ezt megelőző korszakban - patrimoniális monarchia időszakában - az uralkodó és az állam vagyona nem különült el egymástól. Az uralkodó döntéseit, magatartását nem korlátozta tőle független szerv vagy testület, a bevételek és kiadások meghatározása tekintetében korlátok nem léteztek.[4]
A középkori magyar államban a rendek megerősödéséből fakadó egyik fontos, és egyben az uralkodói önkénnyel szembeni garanciális jelentőségű vívmány volt az adómegajánlás jogának megszerzése: e jog birtokában a rendi gyűlés volt jogosult meghatározni, illetőleg jóváhagyni az uralkodó által kivethető közterheket (azok fajtáit és mértékét). A költségvetés bevételi oldalának kialakítási joga az uralkodó szemszögéből korlátozás alá esett, azonban e korlátozás nem érintette a kiadási oldal - az állami juttatások, megrendelések, beszerzések - meghatározásának jogát vagy egyéb, garanciális korlát megállapítását.
E sajátosságból fakadt a polgári átalakulás során az egyik legfontosabb törekvés, nevezetesen hogy megteremtsék a költségvetés mindkét oldala felett az ellenőrzés lehetőségét a demokratikusan választott testületek, továbbá egyéb, a költségvetés kialakításához és végrehajtásához kapcsolódó garanciákat (szabályokat) is megállapítsanak. E követelmény lényegét Mariska Vilmosa következőképpen határozta meg: "A népképviselet befolyása az állami kiadások és bevételek megállapítására, névszerint a költségvetés parlamenti megszavazása és megtagadása, mint egyik leglényegesebb és leghathatósabb alkotmánybiztosíték első sorban ugyan államjogi és politikai kérdés, de tisztán pénzügyi szempontból is nagy jelentőségű, mert sikerrel kecsegtető ellenszere a pénzügyek gondatlan kezelésének és egyik első feltétele az államháztartás nyilvánosságának s a pénzügyi kormányzat iránti bizalomnak."[5]
Hogy pontosan miképpen fejlődött az államháztartás kiadási és bevételi oldalának kapcsolata, arra nézve meghatározott történelmi korszakok (államfejlődési stádiumok) egyes jellemzőit érdemes áttekintő jelleggel ismertetni.
A patrimoniális monarchia időszakában nem volt külön államháztartás, az uralkodó magánháztartása volt lényegében az államháztartás, amely az uralkodó birtokainak bevételein alapult. A bevételek sorsáról (a kiadásokról) az uralkodó döntött, az uralkodói hatalom különleges természetéből folyó bevételek száma még csekély volt, és jelentőségük sem volt túl nagy (a birtokokból befolyó bevétel mellett tipikus jövedelemforrás volt a regálé). A rendi monarchia korszakához köthető az államháztartás kialakulásának kezdete. Az uralkodói birtokból befolyó jövedelmek még jelentősek voltak, azonban egyre inkább fokozódott más bevételi formák jelentősége is (pl. regálék, királyi haszonvételek, illetékek). A korszak további sajátossága, hogy a kiadások elkezdték elveszíteni magánjogi jellegüket, az adók kivetése terén pedig a rendek különböző jogosítványokat szereztek. Az abszolút monarchia időszakában a rendek beleszólási jogának a korlátozása és a tisztán az uralkodó akaratától függő államháztartás megalapozása volt az elsődleges uralkodói célkitűzés. Előtérbe került az adóelv, egyoldalúan, a bevételi viszonylatban igyekeztek a közjogi elemeket kiterjeszteni. A parlamentarizmus kifejlődésével mind a bevételi, mind a kiadási oldalon érvényre kívánták juttatni a közjogi elemet: a magánjogi bevételek (pl. regálék) csak maradványszinten maradnak meg, az adóelv győzedelmeskedett, a bevételi és a kiadási oldal közüggyé vált. A parlamentarizmus pénzügye minden vonatkozásban közjogi jellegű, a népakarat következményeként kerül meghatározásra.[6]
A rendek jogait Kautz Gyula a következőképpen írta le a XVIII-XIX. század fordulójának időszakában: "Modern-európai értelemben tehát a magyar financzügyi eszmék ez időben nem ütötték meg a mértéket; voltak azonban azok körében olyak is, melyek apáink ez iránybani tájékozottsága felől fényesen tanuskodnak. Igy jelesül nem birtak ugyan egy öszpontosított és határozott közgazda-
- 158/159 -
sági elveken alapuló pénzügy-rendszer szükségességének ismeretével, de az még sem vonatott már kétségbe, mily nagyfontosságú országos érdek a hazára nézve egy jólrendezett állami pénzalap, mely rendes jövedelem-forrásokkal ellátva s folyton befolyó bevételekből alakulva, a hon, közerővel létesitendő nagy czéljainak anyagi közegeit szolgáltassa. - Többrendbeli törvényhozási határozatok- meg országgyűlési nyilatkozatokból továbbá kitetszik, hogy ez időben is ragaszkodtak őseink alkotmányunk azon sarkalatos elvéhez, hogy a pénzügyi dolgok ne egyoldalúlag fejedelmi hatalomszó által, hanem a karok és rendek tényleges közreműködésével intéztessenek és szabályoztassanak. - Ez elvnek folyományakép a financz-regálék, a só- és bányaügy, a pósta-jövedelem s egyéb országos bevételi források tekintetében egyenesen követeltetett egyfelől, hogy az illető adók és dijak, valamint a sóár felemelése s megváltóztatása ne az országgyűlésen kívűl történjék, a koronajószágok elidegenithetetlenségének elve csorbitatlanúl fenntartassék, az egyes korona-jövedelmi ágakból, péld. a só-ár fölemeléséből eredő jövedelem-növekedés a törvényben kijelőlt köz-czélokra fordíttassék stb."[7]
A történelmi tapasztalatok azt a tanulságot fogalmazták meg, hogy a költségvetés kialakításának jogát is a demokratikusan választott szervekre kell bízni, ugyanis ennek hiányában nem garantálható a fenntartható gazdálkodás: "Minthogy fejlettebb közületekben a gazdaság közvetlensége hiányzik és így az az önszabályozódás nincsen meg a közületi gazdaságban, mely az egyéni gazdaságban a dolog természeténél fogva végbemegy, megfelelő biztosítékokról kell gondoskodni. A költekezés korlátainak megszabása néha a magángazdaságban sem könnyű; a közületeknél a nehézségek erősen fokozódnak, mert mások azok, akik a terveket csinálják, melyek megvalósítása kiadásokat von maga után és mások, akik a terheket viselik. A tervek kovácsait, az alkotásra vágyó vezető férfiakat könnyen elkápráztatja a terv szépsége és az államháztartás széles keretei könnyen azt a hitet keltik bennük, hogy ebben a keretben az ő tervük is még helyet találhat. Egyéni, sőt magánérdekcsoportok törekvései is könnyen befolyást nyernek költséges intézmények létesítési terveire vagy intézkedések meghozatalára, mert tetszetős érvekkel tudják alátámasztani követelésüket. Ily módon számtalan kísértésnek van kitéve a közéleti háztartás, minek súlyát csak az képes megítélni, aki a közélet árnyoldalát is ismeri. A múlt számtalan példáját mutatja annak, hogy a közületi háztartás mily fokú elfajulásához vezethetnek e tényezők. Csak a francia forradalmat megelőző ottani állapotokra, XV. Lajos király gazdálkodására és esztelen költekezésére kell gondolnunk, mely a forradalmat felidéző okok között sem játszott kis szerepet. Bízvást mondhatjuk, hogy a költségvetési jog kifejlődésének egyik főtényezője a könnyelmű költekezés volt, melynek ellensúlyozására eszközöket kerestek. E költekezésekben a fejedelmek kegyenceinek való juttatások is nagy szerepet játszottak, aminthogy a kincstárnak magánosok gazdagodására való juttatások magánosok gazdagodására való kihasználása éppenséggel nem tartozik a ritkaságok közé. Ezeken az állapotokon az országgyűlés ellenőrzése és a közületi háztartásban a nyilvánosság meghonosítása sokat segített. A költségvetés nem hivatali titok többé, mint régen volt, hanem a nyilvánosság elé tartozik. A hírlapok útján is közlik adatait, hogy az adózok tudják, miért fizetik az adókat. Minél fejlettebb és egészségesebb a közélet, annál nagyobb biztosítékot jelent a költségvetésnek a nyilvánosság ellenőrzése alá helyezése."[8]
Vannak azonban olyan helyzetek, amikor a nyilvánosság sem jelent kellő garanciát, különösképpen a beruházások terén. Heller Farkas erre a következőképpen mutatott rá a francia példán keresztül: "Franciaország valóban igen nagyvonalú volt e téren; csak Freycinet öt milliárdos vasúti és csatornaépítési programmjára kell gondolni. De a francia államadósságok keletkezésének is és kivált Páris eladósodásának is egyik főoka éppen a gyors léptű beruházásokban volt. A parlament és a közvélemény ellenőrzésére e téren kevéssé lehet számítani, mert a nagy közmunkák megrendeléseket és foglalkoztatást jelentenek, az áldozatokat pedig könnyen lehet elvállalni akkor, ha amint ez a beruházásoknál legalább is nagy részben történni szokott, a fedezetet a közkölcsönök teremtik elő és így a teher nagy része a jövő nemzedékekre hárul."[9]
Ehhez még az is hozzáfűzhető, hogy a megfelelő garanciális előírások sem mellőzhetőek; ezek kialakítása azért különösen fontos, mert ezek hiányában "a költségvetés csak egy darab papír, kivéve, ha léteznek garanciák, amelyek lehetővé teszik a költségvetés hatályosulását. A költségvetés-készítés három részből tevődik össze: a tervezet megszövegezéséből, a felhatalmazásból vagy elfogadásból, a végrehajtásból vagy a költségvetési kontrollból."[10]
Végül érdemes megemlíteni Paul Leroy-Beaulieu gondolatait, aki a két oldal (a bevételi és a kiadási oldal) kapcsolatának fejlődésén túl rámutatott arra is, hogy a nyilvánosság elve különböző megfontolásokból nem érvényesült egyes korszakokban: "E budgetek vagy előirányzatok eredet a nemzetek
- 159/160 -
azon jogában gyökerezik, melynél fogva tőlük függ az adók visszautasítása vagy megajánlása. Az egész parlamentáris rendszer legfőbb biztosítékát képezi az adózók e joga, mely ma általánosan el van ismerve. A nemzet képviselőinek fölvilágosítására, szavazatainak megnyerésére állították fel a kiadások és bevételek e részletes és pontos, számszeres és összehasonlító kimutatását. Minden oly országban, hol nincs parlamentáris kormányzat, hol az uralkodó nem kénytelen az alattvalók küldötteinek szavazatát kinyerni az adókhoz és államkölcsönökhöz, minden oly országban nincs valóságos budget, legfölebb annak árnyképe s következőleg nincsenek jó financziák, nincs szilárd hitel. Philippe de Commines írta már: 'Nincs király, nincs hűbérúr, ki saját jószágán kívül a fizetésre kötelezettek beleegyezése vagy hozzájárulása nélkül adót vethetne ki alattvalóira, ha csak önkénykedni, vagy erőszakoskodni nem akar.' Ez elvet, melyet a régi monarchia alatt sokszor szem elől tévesztettek, soha nem szűntek meg kétségtelen igazságnak tartani. Ez elvet a gyakorlatban sokszor megsértették, de soha nem támadták meg elméletben. 1787-ben a párisi parlament első elnöke, ünnepélyes ülésben, a következő szavakat XVI. Lajoshoz: 'A franczia monarchia alkotmányos elve, hogy az adókhoz hozzájáruljanak azok, kik azokat fizetni tartoznak.'"[11]
A költségvetési jog fejlődésének egy másik fontos aspektusa tehát a nyilvánosság követelményének érvényre juttatása: a költségvetési adatok, tervek már az érdeklődök számára is hozzáférhetőek, így azok kialakításához már társadalmi vita is kapcsolódhat. Ez azonban nem volt minden államfejlődési korszakra jellemző (pl. az abszolutizmus korszakában). Ebből adódóan a francia Nemzetgyűlés által 1789-ben elfogadott Emberi és Polgári Jogok Nyilatkozatának XIII. és XIV. cikke a következő követelményt fogalmazta meg: "XIII. A karhatalom és a közigazgatás költségeinek fedezésére nélkülözhetetlenül szükséges mindenkinek közös hozzájárulása; s e hozzájárulást, kinek-kinek képessége szerint, a polgárok összessége közt egyenlően kell elosztani. XIV. A polgároknak saját személyükben vagy képviselők útján joguk van e közös hozzájárulás szükségszerűségét megállapítani s azt szabadon megszavazni, valamint felhasználását nyomon követni, s meghatározni mennyiségét, alapját, elosztását, behajtását és időtartamát."[12]
Az 1831-ben elfogadott belga alkotmányban foglalt szabályok is modellértékű mérföldkőként határozhatóak meg. Ezen alkotmány többek között az 1791-es francia alkotmányon és az 1815-ös holland alaptörvényen alapult; az előbbiből egy sor rendelkezést átvett a közpénzügyek rendszerére vonatkozó szabályok körében is.[13] A belga alkotmány alaptételként rögzítette a parlament költségvetési jogát, amely a későbbi alkotmányok legnagyobb részébe is bekerült.[14] A hatályos szöveg egyébként az V. részben (a 170-181. szakaszokban) foglalkozik a közpénzügyekkel, és többek között rendelkezik a nullum tributum sine lege elvről (az adót törvény állapíthatja meg), illetve rendelkezik az állam által felhatalmazott szervezetek adóztatási lehetőségéről, valamint tartalmazza azt az előírást is, amely szerint az adókról évenként kell szavazni, és megújítás hiányában csak egy évig hatályos a bevezető jogszabály. A költségvetés elfogadásának jogát a Képviselők Házának jogkörébe utalja az alkotmány, emellett rendelkezik arról is, hogy a vallon, a flamand és a német közösség pénzügyi rendszerét külön törvények szabályozzák. Külön alapelvként rögzítik a költségvetések és az elszámolások (zárszámadások) közzétételének követelményét. A közpénzügyi szabályok tárgyalása a Számvevőszékre vonatkozó előírások megfogalmazásával zárul.
Az 1848-as év a pénzügyi jog fejlődése szempontjából is jelentős volt Magyarországon. Az 1848. évi VIII. törvénycikk rendelkezett "a közös teherviselésről": "Magyarország s a kapcsolt részek minden lakosai, minden közterheket különbség nélkül egyenlően és aránylagosan viselik." A független magyar felelős ministerium alakításáról szóló 1848. évi III. törvénycikk 37. §-a megfogalmazta a költségvetéskészítési és a zárszámadási kötelezettséget: "A ministerium az ország jövedelmeinek és szükségeinek kimutatását - s a multra nézve az általa kezelt jövedelmekrőli számadását országgyülési megvizsgálás, s illetőleg jóváhagyás végett - évenként az alsó táblánál bemutatni köteles."[15]
Az országgyülés évenkénti üléseiről szóló 1848. évi IV. törvénycikk 6. §-a garanciális jelleggel fogalmazta meg, hogy "Az évi ülés az utolsó évrőli számadásnak, és következő évi költségvetésnek a ministerium által leendő előterjesztése, s az irántoki határozatnak meghozatala előtt be nem rekesztethetnek, sem az országgyülés fel nem oszlathatik."
A szabadságharc leverését követően, az osztrák jog uralmának időszakában önálló magyar költségvetési jog sem létezett, az ún. "magyar" költségvetés - amely szerves részét képezte az osztrák birodalmi költségvetésnek - Bécsben készült. Az alkotmány rögzítette, hogy a költségvetést és az adókat törvénybe kell foglalni, azonban a császárt is feljo-
- 160/161 -
gosította törvényi szintű jogforrás kibocsátásának jogával, amellyel lényegében korlátok nélkül élhetett. Ezeket a jogi normákat a császár helyett a valóságban a Minisztertanács alkotta meg, és pátens alakjában a császár nevében adták ki. Az 1850 és 1867 közötti pénzügyi jogalkotás rendkívül aktív volt, számtalan különböző szintű jogforrás jelent meg.[16]
Az 1867. évi XII. törvénycikk ("kiegyezés") eredményeképpen létrejött az Osztrák-Magyar Monarchia mint egy speciális reálunió a magyar és az osztrák fél között. A kiegyezési törvénycikk kijelölte a közös ügyeket: a külügyet, a hadügyet és a meghatározottak fedezésére vonatkozó pénzügyet (16-17. §): "A pénzügyet annyiban ismeri a magyar országgyülés közösnek, a mennyiben közösek lesznek azon költségek, melyek a fenebbiekben közöseknek elismert tárgyakra forditandók. Ez azonban ugy értelmezendő: hogy az emlitett tárgyakra megkivántató összes költségek közösen határoztassanak meg. [...] Magyarország minden egyéb államköltségét, a magyar felelős ministerium előterjesztésére, az országgyülés alkotmányos uton fogja elhatározni; azokat, mint átalában minden adót, a magyar ministerium, minden idegen befolyás teljes kizárásával, saját felelőssége alatt veti ki, szedi be és kezeli." A törvénycikk meghatározta a "közösügyi bizottságok" (delegációk) megalakítását, működését és az alkufolyamatot (azaz a hozzájárulás arányáról való megegyezést).
Az I. világháborút követően önállóvá vált Magyarországon elsődleges kérdéssé vált az államháztartás rendezése, az ehhez szükséges kölcsön a Népszövetség közreműködésével valósult meg, azonban cserébe Magyarország lemondott a pénzügyi szuverenitásáról (ld. az 1924. évi IV. törvénycikket), hiszen népszövetségi főbiztos (Jeremiah Smith) ellenőrizte a bevételeket és a kiadásokat, a pénzeszközök felhasználását (meg is vétózhatott kiadásokat), a zálogként lekötött állami bevételek pedig zárolt számlákra érkeztek, és e számlák feletti rendelkezéshez a főbiztos hozzájárulására volt szükség.[17]
A II. világháború utáni időszakban az állami pénzügyekről szóló 1979. évi II. törvény (Ápt.) emelhető ki, amely célul tűzte ki az állami pénzügyek rendszerének, irányításának, működésének és ellenőrzésének alapvető szabályozását. Egy ilyen jellegű törvény, mint az ún. "államháztartási törvény", "régi vágya volt a pénzügyi jog tudománya művelőinek", azonban az 1980-as évek végére már nem feltétlenül volt korszerűnek tekinthető, mivel fontossá vált a monetáris és a fiskális politika megfelelő elhatárolása, valamint az, hogy a költségvetés és a bankok pénzügyei önállósuljanak.[18] Az Ápt. szabályozta az állami költségvetés céljait, bevételeit és kiadásait, a kapcsolódó eljárási szabályokat, a tanácsok költségvetését, a nemzetközi pénzügyeket, a bankrendszert, a vállalati pénzügyi rendszert, az ellenőrzést és a számvitelt.
Az Országgyűlés hatalma a szocializmus korszakában erőteljesen korlátozott volt, gyakorlatilag elveszítette jogalkotói funkcióját. Az Alkotmány ugyanis a következő jogkört biztosította a kollektív államfői testület, a Népköztársaság Elnöki Tanácsa (NET) számára: "Ha az Országgyűlés nem ülésezik, az Országgyűlés jogkörét az Elnöki Tanács gyakorolja; az alkotmányt azonban nem változtathatja meg."[19] Az alkotmányi felhatalmazásnak megfelelően a NET törvényerejű rendeleteket alkothatott, és mivel az Országgyűlés évente átlagosan csak 8,5 napot ülésezett, ezért a törvényalkotási tevékenysége nem volt jelentős, évente csak néhány törvény került elfogadásra. Az 1982-es év abból a szempontból "kiemelkedő", hogy mindössze két törvényt fogadtak el: az egyik a zárszámadási, a másik pedig a költségvetési törvény volt.[20] Az Ápt. meghatározta az állami költségvetés fogalmát is: a definíció szerint az állami költségvetés a központi költségvetést és a tanácsok költségvetését foglalta magában, ugyanakkor a rendszerébe beletartoztak az elkülönített állami pénzalapok is.
A rendszerváltást követően szükségessé vált az államháztartás rendbetétele (is), így alapvető jelentőségű kérdés volt a megfelelő pénzügyi jogi szabályozás kialakítása. Az államháztartás komplex jogi szabályozását az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény (régi Áht.) elfogadásával alkotta meg az Országgyűlés. Ezt megelőzően átmeneti szabályokat alkottak a költségvetésről, az államháztartás viteléről. Ilyen törvény volt a Magyar Köztársaság 1991. évi állami költségvetéséről és az államháztartás vitelének 1991. évi szabályairól szóló 1990. évi CIV. törvény, amely a preambulumában rögzítette, hogy "az Országgyűlés az államháztartási rendszer újraszabályozását megelőzően, a közpénzekkel való hatékony és ellenőrizhető gazdálkodás igényével az 1991. évi állami költségvetésről és annak végrehajtásához kapcsolódóan az államháztartás vitelének egyes átmeneti szabályairól" szól. Ugyancsak átmeneti államháztartási szabályokat rögzített a 1991. évi XLVII. törvény a költségvetés mellett. Megjegyzendő, hogy e törvény az 1992-es év legnagyobb feladataira is kitért bevezetőjében: "az 1992. évi gazdaságpolitika középpontjában a gazdaság strukturális átalakítása, az infláció mérséklése, valamint - a piacgaz-
- 161/162 -
daság építésével együttjáró - foglalkoztatási és szociális gondok enyhítése áll. A hosszabb távra szóló gazdasági növekedés megalapozása érdekében fokozatosan mérsékelni kell a költségvetésen keresztüli jövedelemátcsoportosítást úgy, hogy közben a kiadások belső arányai is módosuljanak az alapvető társadalmi és gazdasági követelményekhez igazodóan." Ilyen előzmények alapján került megalkotásra a régi Áht., amely már egységes jelleggel, az államháztartási alapelvekre hivatkozással kívánta az államháztartást átfogó jelleggel szabályozni.
A központi költségvetésre vonatkozó szabályozás mellett a helyi önkormányzatok pénzügyeinek fejlődését is szükséges röviden áttekinteni. A dualizmus korában a köztörvényhatóságok rendezéséről szóló 1870. évi XLII. törvénycikk 2. §-a deklarálta, hogy "Önkormányzati jogánál fogva a törvényhatóság saját belügyeiben önállólag intézkedik", ennek keretében pedig rögzítette "az önkormányzat és közigazgatás költségeit megállapitja, s a fedezetről gondoskodik." A törvényhatóságok (azaz a vármegyék, szabad királyi és más városok stb.) határozatban rendelkeztek a költségvetésükről; a törvénycikk ezt olyan, a közgyűlés hatáskörébe tartozó feladatként definiálta, amely csak miniszteri jóváhagyás után volt végrehajtható (a törvénycikk emellett rendelkezett részletszabályokról is); a Buda-Pest fővárosi törvényhatóság alakitásáról és rendezéséről szóló 1872. évi XXXVI. törvénycikk is hasonló szabályokat tartalmazott. Ugyancsak tartalmazott költségvetésekre vonatkozó előírásokat a községek rendezéséről szóló 1871. évi XVIII. törvénycikk. A közigazgatás rendezéséről szóló 1929. évi XXX. törvénycikk a törvényhatósági bizottság közgyűlésének jogkörébe utalta a saját gazdasági természetű ügyek irányítását, valamint a költségvetés és zárszámadást elfogadását. A II. világháborút követően az első tanácstörvény (1950. évi I. törvény) a tanács kizárólagos határozathozatali jogkörébe sorolta a helyi gazdasági terv és a költségvetés megtárgyalását és elfogadását (az összeállítás a végrehajtó-bizottság feladata volt). A második tanácstörvény (1954. évi X. törvény) deklarálta, hogy a tanács vezeti - egyebek mellett - a helyi gazdasági tevékenységet, ennek keretében pedig a hatáskörébe tartozott az állami népgazdasági terv és az állami költségvetés keretein belül a költségvetés megállapítása, továbbá irányította és ellenőrizte a terv és a költségvetés végrehajtását, megvitatta az ezzel kapcsolatos beszámolókat. Az utolsó tanácstörvény (1971. évi I. törvény) úgy rendelkezett a pénzügyi terv és a költségvetés elfogadásáról, mint át nem ruházható tanácsi hatáskörről; ezen kívül említést tett a költségvetési beszámolóról is. A rendszerváltást megelőzően az Ápt. is szabályozta a tanácsok költségvetését, továbbá általános jelleggel rögzítette, hogy az állami költségvetés a központi költségvetést és a tanácsok költségvetését foglalja magában. A rendszerváltás időszakában új alapokra kellett helyezni a helyi közigazgatást: az önkormányzati rendszer kiépítése lehetőséget kínált a helyi közügyek ténylegesen demokratikus intézésére. Az autonómia azonban csak a pénzügyi autonómia[21] biztosításával juthat érvényre, ennek megfelelően került sor például a helyi adókra vonatkozó törvény megalkotására az önkormányzati törvény mellett.
A történeti alapok tárgyalását követően célszerű néhány olyan általános, a jog területén kívül eső jellemzőt, törvényszerűséget, megközelítést is megvizsgálni, amelyek a költségvetések tartalmára hatással lehetnek.
1. A Wagner-törvény. Az állami kiadások rendszerének fejlődésével, bővülésével kapcsolatban -egyfajta összegző jellegű megállapításként - említhető Adolf Wagner törvénye is, amelyet első alkalommal 1863-ban fogalmazott meg a köz-, illetve az állami tevékenység kiterjedésének növekedéséről. E növekedés pénzügyi szempontból a növekvő állami szükségletekben, illetve növekvő állami kiadásokban nyilvánul meg. Egy későbbi megfogalmazásban Wagner a következőket fejtette ki: "Történelmileg és statisztikailag megfigyelhető és kimutatható a köz-, illetve állami tevékenység kiterjedésének tendenciája a két szerves államcél, a nemzetgazdaság és a kultúra területén az idő előrehaladtával. Ez a kiszélesedés úgy jelenik meg, mint egyfajta szabályosság, és olyan egyértelműen hagyja a belső okainak és körülményeinek feltárását, hogy megengedhetőnek tűnik a köz-, (ideértve a közösségi) feladatok, különösképpen az állami tevékenység növekvő kiterjedésének törvényéről beszélni, olyan értelemben, amelyben ez a kifejezés a szociális és gazdasági jelenségek területén használatos." Wagner hangsúlyozta kifejezetten, hogy ez a törvény "abszolút és még relatív módon a magángazdasági szervezetek mellett és helyett a közületeknek, különösen az állami szervezeti formáknak növekvő kiterjedését" jelenti.[22]
2. A Popitz-törvény. A kiadások terén megfogalmazott második fontos törvényszerűséget Johannes Popitz alkotta meg. A "nagyobb költségvetés vonzerejének törvénye" a közszektorok - nevezetesen a központi költségvetés az alárendelt testü-
- 162/163 -
letek - viszonyát vizsgálta. Popitz megállapította, hogy "fölfelé" történik egy súlyponteltolódás, egy "vonzás a nagyobb költségvetés részéről." Ennek indokaként a központi költségvetés (a központi állam) nagyobb finanszírozási rugalmasságát nevezte meg, amely az új nagyobb feladatokat jobban le tudja küzdeni, különösen akkor, ha a tagországok nagyságuk és teljesítőképességük terén igen különbözőek: "a politikai nézetek általában azt eredményezik, hogy néhány kérdés, amelyet addig helyi szinten oldottak meg, tömeges igények kialakulásához vezet: a helyi jóléti szolgáltatások átváltoztak törvényileg szabályozott ellátássá." Popitz a központi állam e vonzását elkerülhetetlennek tartotta, saját maga azonban kétségtelenül nem használta a "törvény" kifejezést. A jelenség különösen az első világháborút követően volt megfigyelhető Németországban, a Birodalom és a Tartományok közötti viszonylatban.[23]
3. Az állami kiadások (feladatok köre) és a "Starve the beast" jelenség. Az állami működéssel, illetve az államháztartással kapcsolatos egyik legfontosabb kérdés, hogy mekkora az állam optimális mérete, melyek azok a feladatok, amelyek teljesítését az államnak (önkormányzati rendszernek) kell vállalni, hogyan lehet ezek finanszírozási alapját megteremteni, továbbá ugyanilyen fontos kérdés, hogy miképpen lehet a kialakult viszonyokat megváltoztatni.
A közfeladatok köre a költségvetésre döntő hatással van, hiszen a finanszírozandó feladatokhoz egyrészt hozzá kell rendelni a megfelelő kiadásokat, másrészt pedig biztosítani kell e kiadások teljesítéséhez szükséges bevételeket.
Fontos (politikai) kérdés, hogy miképpen lehet az ellátandó feladatok körét megváltoztatni: "Amennyiben a szavazópolgárok a rájuk kirótt adóterhek nagyságából következtetnek a kormányzati szféra méreteire, a kormányzati programok számát és a kormányzati szféra méretét a választópolgárok akarata ellenére csak akkor lehet növelni egy demokratikus társadalomban, ha a törvényhozó és végrehajtó hatalom birtokosai úgy tudják fokozni az adóterheket, hogy a szavazópolgárok nem veszik észre: megnövekedett adóterheik finanszírozzák az egyre terebélyesedő régi, valamint az egyre ambiciózusabb új programokat."[24]
Az állami kiadások méretéhez kapcsolódóan említendő meg a "bestia kiéheztetésének" ("Starve the beast") jelensége (stratégiája), amely a következőt jelenti, és a következőképpen jelent meg a szakirodalomban: "A bestia kiéheztetésének elmélete amellett érvel, hogy az adóbevételek csökkentése egy hatékony stratégia a kormányzati kiadások csökkentésére, vagy legalábbis korlátozására. A bestia kiéheztetésének támogatói szerint az alacsony bevételek és az ennek eredményeként kialakuló hiány a választott tisztviselőket a kiadások csökkentésére ösztönzi. [...] Bár már a '70-es évek végén is megjelentek a jelenség mögött álló ötletek, az első kifejezett említésére 1985-ben a szövetségi költségvetéssel kapcsolatban egy meg nem nevezett fehérházi tisztviselő részéről került sor egy Wall Street Journal-ban közölt cikkben. A tisztviselő úgy érezte, hogy a Reagen-adminisztráció nem tett meg mindent a költségek lefaragása érdekében, és kijelentette, hogy 'nem éheztettük ki a bestiát.' ('We did not starve the beast.')"[25] A leírt jelenségben a bestia (a szörnyeteg) nem más, mint az állam, amely az adóbevételek folytán túl nagyra nőtt, és méretét csak úgy lehet csökkenteni a lehető legkisebb elégedetlenség mellett a koncepció szerint, ha csökkentik az adókat, és ezáltal érik el a kiadások csökkentését. Pszichológiai szempontból az is tanulságos, amelyet e megszemélyesítéssel kapcsolatban Bernard L. Diamond fogalmazott meg tanulmányában.[26]
A közfeladatok terjedelmének megváltoztatása tehát különös körültekintést igényel a jogalkotó részéről: nem elegendő a költségvetések tartalmának megváltoztatása, szükség van ugyanis számos esetben annak vizsgálatára is, hogy mindezt a választópolgárok miképpen értékelnék, ahhoz hogyan viszonyulnának.
4. A költségvetési korlát felpuhulása. Az önkormányzatok - vagy akár más intézmények, így például bankok - kimentéséhez, adósságuk átvállalásához kapcsolódóan érdemes megemlíteni a kemény, illetve a puha költségvetési korlát fogalmát, ugyanis az önkormányzatok állami kimentése egyes közgazdászok szerint a puha költségvetési korlát azon újabb megnyilvánulása, miszerint a magyar piacgazdaság sem tud szakítani a tervgazdálkodás rossz beidegződéseivel.[27] A Kornai János által leírt költségvetési korlát a következőket jelenti egy statikus modellben: egy adott szervezet (vállalkozás, intézmény stb.) összes költése nem lépheti túl a költségvetési korlátot, azaz a rendelkezésére álló pénzkészletet. Ez a tiszta eset a kemény költségvetési korlát. Intertemporális költségvetési korlátról akkor van szó tehát, ha a szervezet költési folyamata - beleértve az adósságszolgálatot - nem lépi túl tartósan a jövedelmi kereteket, beleértve a felvett hiteleket. Ha a szervezet képtelen a teljesítésre, akkor kényszerhitelezés esete következik be (hiszen nem fizeti ki a bankot, a munkavállalókat, a szerződéses partnert, az adót nem fizeti meg stb.), amelynek a felszámolás (megszűnés) lehet az
- 163/164 -
eredménye. A másik eset a kimentés. Ez történhet úgy is, hogy egyik-másik kényszerhitelező belenyugszik az adósságba, elengedi azt vagy eltűri a késedelmes fizetést (azaz a pénzügyi fegyelem megsértője és a sértett fél kollaborál). Vagy valamely intézmény - például az állam - aktív segítséget nyújt: a kimentés biztosítja, hogy túléli a szervezet a tartós veszteséget és fizetőképtelenséget, a kimentés puhítja a költségvetési korlátot. Puha költségvetési korlátról csak akkor lehet beszélni, ha a kimentés szervezetek egész csoportját érinti gyakran, hosszabb időtávon át újra és újra bekövetkezik, és a kimentésre vonatkozó kollektív tapasztalat már beépült a vezetés várakozásába, a puha költségvetési korlát jelensége mögött végeredményben egy dinamikus elkötelezettségi és szavahihetőségi dilemma húzódik meg: a kimentő intézmény (az állam) arra akarja késztetni a szervezetet, hogy saját maga fedezze a kiadásait, és elkötelezi magát, hogy nem fogja kimenteni. Ezt az elkötelezettséget azonban bizonyos körülmények között képtelen betartani, és ha ez gyakran megesik, akkor ez az elkötelezettség nem lesz hihető. A puha költségvetési korlát jelensége ott léphet fel, ahol az egyenrangú piaci szereplők horizontális viszonyai mellett, arra ráépülve vagy ahelyett van egy vertikális, alá-fölé rendeltségi viszony, például a szocialista rendszerben az állam és az állami vállalat, de ilyen lehet egy állam-bank, állam-társadalombiztosítás vagy állam-helyi önkormányzat kapcsolat is (az állam van felül e relációban). A puha költségvetési korlát létezése különböző hatásokkal jár. Így például ha a felettes intézmény (az állam) egyfajta "biztosítóként" működik közre, kompenzál a veszteségekért, akkor eltompul a "biztosítottak" felelősségérzete (ezt nevezi a biztosítás közgazdasági elmélete erkölcsi vagy más néven morális kockázatnak). További hatás például az ár- és költségérzékenység tompulása vagy a koordinációs zavarok. Különösen problematikus a bankok kimentése: az ismételt megsegítések káros jelzést jelentenek a pénzügyi szektor számára, hiszen csökkenti a hitelintézetek szigorúságát a rossz kockázatot jelentő hitelügyletekkel szemben.[28]
A leírt elméleti alapokat követően felmerül a kérdés: a költségvetések esetében hogyan valósulhat meg a költségvetési korlát felpuhulása? Egyrészt bekövetkezhet az önkormányzati szektor esetében: ha az állam - amely elviekben nem tartozik felelősséggel az önkormányzatok gazdálkodásáért[29] - kimenti a pénzügyi problémákkal küzdőket időről időre, másrészt pedig akár az Európai Unió és a tagállamok viszonylatában is. Bár az Európai Unió Működéséről szóló Szerződés (EUMSz) is deklarálja, hogy az Unió nem felel a tagállamok (intézményeik, vállalkozásaik) kötelezettségeiért, nem vállalja át azokat, és a tagállamok sem felelnek egymás kötelezettségeiért (kivéve meghatározott projektek pénzügyi garanciáit), mindez nem jelenti azt, hogy az EU előre meghatározott jogi keretek között ne nyújthatna támogatást a nehéz pénzügyi helyzetbe kerülő tagállamoknak (példaként említhetőek az eladósodott országoknak biztosított mentőcsomagok). Ez is a kisegítéshez kapcsolódó negatív üzenetek megfogalmazását teszi lehetővé. Az említett két példában is van egy "felettes" hatalom: az önkormányzatok esetében az állam, a tagállamok esetében pedig az EU avatkozhat be a folyamatokba.
5. A költségvetési rendszerek. Az elméleti-közgazdasági alapok körében végül célszerű említést tenni a költségvetési rendszerekről, ugyanis több módszer létezik a költségvetés megtervezésére. Az első ilyen módszer a bázisalapú tervezés, amely azt jelenti, hogy a tervévet megelőző év eredeti előirányzatát bázisként kezelik, és ebből kiindulva az előző évi, valamint a tervévi változások számszerű hatásának beépítésével határozzák meg a tervidőszak előirányzatait, így például figyelembe veszik a közfeladatok megszűnését, intézmények átszervezését, bevételi előirányzatok tartós változását. Előnye e módszernek, hogy valamennyi költségvetési szervnél alkalmazható, a változások széles körét képes kezelni, biztosítja a feladatok folyamatosságát, hátránya viszont, hogy konzerválja a kialakult körülményeket, a tervezési munka nem feladatra, hanem szervezeti egységre irányul, valamint új feladatokat csak korlátozott mértékben képes fogadni. Második rendszerként említhető a nullaalapú költségvetés ("Zero-Base Budgeting", ZBB). A módszer a meglévő szervezeti rendszer keretei között ellátandó feladatok részletes tevékenységelemzésén alapul. Az ellátandó feladatokat elemi tevékenységekre bontják, majd ezekhez hozzárendelik a kiadásokat. A kialakított javaslatot akár több változatban is elkészíthetik. E módszer alkalmazása jelentős munkateherrel jár, ezért újonnan létrejövő szervezeteknél, illetve tevékenységek felülvizsgálatánál alkalmazhatják 4-5 évente. A módszer előnye, hogy lehetővé teszi a feladatok, folyamatok részletes megismerését, nem a tervezést megelőző adatokra épít, így mentes azok hibáitól, továbbá lehetőséget kínál alternatívák kidolgozására és azok közül az optimális kiválasztására. Hátránya ugyanakkor, hogy nagy munkaterhet jelent a kidolgozás, valamint nem mentes a tervalku alól. Harmadikként említhető a programtervezés, amely egyértelmű kijelölésén alapul. Részcélokra
- 164/165 -
is bontható a kitűzött cél (az összetettségétől függően), és ezekhez már konkrét, megvalósítandó célkitűzések rendelhetők. A célrendszer teljesülését programok, részprogramok, feladatok szolgálják. Előnye e módszernek, hogy az ellátandó feladatra, annak pénzügyi elemeire koncentrál, érvényesülnek a hatékonysági szempontok, valamint biztosítja az integrálás lehetőségét a feladatok, szervezetek között. Hátránya viszont, hogy elszakad a kialakult intézményi rendtől, valamint nehéz az összhang megteremtése a feladatrendszer és a szervezeti rendszer között. Végül vizsgálható a normatív tervezés: a módszer a tervévet megelőző év teljesített kiadásai és befolyt bevételei alapján számított kiadási és bevételi normatívák segítségével, a tervévi változások hatásának számszerűsítésével határozza meg az előirányzatokat. A tervezési normatíva meghatározásánál a feladatmutatók, automatizmusok, kapacitás-felhasználás és a minőségi fejlesztés változásainak hatását kezeli a módszer. Előnye, hogy könnyen áttekinthető, egyszerűen, gyorsan kivitelezhető, összehasonlítási alapul szolgálhatnak a normatívák, valamint könnyen követhető a végrehajtás. Hátránya viszont, hogy korlátozottan használható (csak azoknál a költségvetési szerveknél alkalmazható, amelyek rendelkeznek feladatmutatókkal), továbbá nem korrigálja a korábbi adatok előnytelen elemeit.[30]
A központi, illetve helyi költségvetések előkészítésére, megtervezésére, elfogadására, végrehajtására, valamint az ellenőrzésre vonatkozó főbb követelményeket (alapelveket) az adott ország alkotmánya rendszerint tartalmazza. Az alapvető szabályokon kívül fontosak azok az alkotmányi rendelkezések, amelyek egyes szabályozandó területeket kiemelnek, és további jogalkotásra vonatkozó felhatalmazási szabályokat állapítanak meg. Ebben a körben kiemelendő, hogy vannak olyan tárgykörök, intézmények, amelyek jogi szabályozására garanciális okokból minősített többséget határoznak meg.
A német Alaptörvény (Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland) X., "Finanzwesen" címet viselő része foglalkozik többek a költségvetés alapvető kérdéseivel. A szövetségi szint vonatkozásában a részletszabályokat külön törvény, a Bundeshaushaltsordnung (BHO) állapítja meg.
Az alkotmányjogi kérdések vizsgálata körében megkerülhetetlen a jogforrási kérdések megemlítése is. Garanciális jelentőségű szabály, hogy a központi (állami) költségvetéseket törvényben kell rögzíteni, a költségvetésről a törvényhozó szerv törvényt alkot. A magyar Alaptörvény rögzíti, hogy "Az Országgyűlés minden évre vonatkozóan törvényt alkot a központi költségvetésről."[31] A német BHO 1. §-a például előírja, hogy a költségvetést (Haushaltsplan) egy vagy két költségvetési évre - évek szerint elkülönítve - kell elfogadni törvényben ("Der Haushaltsplan wird [.] durch das Haushaltsgesetz festgestellt.")
Általában a költségvetéseket az adott ország parlamentje törvényi szinten fogadja el, azonban ha a közjogi berendezkedés úgy kívánja meg, ettől eltérő szabályt is tartalmazhat egy adott ország alkotmánya; így ha például egy határozat nem képezheti népszavazás tárgyát, akkor ezt a jogforrási típust rendelheti az alkotmány alkalmazni. Svájc példája említhető ebben a körben: ha az éves költségvetést parlamenti határozatként szavazzák meg, akkor azt nem lehet törvény módjára referendummal megváltoztatni.[32] Ugyancsak a jogforrási kérdés szempontjából jelentős szabályként említhető meg az 1958. évi francia alkotmány azon előírása, amely szerin,t ha a Parlament nem fogadja el 70 napon belül a beterjesztett költségvetést, akkor rendeleti úton léptetik hatályba.[33]
A magyar közjogi fejlődésben említhető olyan eset is, amikor kétharmados szavazati többséget igényelő törvényekkel "túlbiztosították" a jogforrási rendszert, és ezáltal a kormányozhatóság alapvető feltételeinek hiányát idézték elő. Ilyen volt az 1989-ben, a rendszerváltás folyamán megvalósuló alkotmányjogi reform: az akkori ellenzéki pártok és az állampárt, a Magyar Szocialista Munkáspárt (MSZMP) az 1989-es kerekasztal-tárgyalások során túl széles körben határozták meg e törvények körét: az Alkotmány (az 1949. évi XX. törvény) 8. § (2) bekezdése ugyanis azt rögzítette, hogy "Alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat kizárólag alkotmányerejű törvény állapíthat meg." Ebből az is következett, hogy például az egyes adótörvények, közterheket megállapító szabályok - és így a központi költségvetés bevételi oldala - alkotmányerejű törvények megalkotását (azaz a képviselők kétharmadának szavazatát) igényelte (és ugyanez volt a követelmény a módosításhoz is).[34] Ha viszont a költségvetést is érintő alapvető döntésekhez kétharmados parlamenti támogatás volt szükséges, akkor ezzel a kormányzást el is lehetett akár lehetetleníteni. Pozsgay Imre így jellemezte a helyzetet: "Az igazi közjogi fordulat [...] az volt, amikor a kerekasztal-tárgyalások során az ellenzék javasolta az ún. alkotmányerejű kétharmados törvények meghozatalát, kivédendő egy esetleges MSZMP-s fölényt. Az ellenzék nem tud-
- 165/166 -
ta, hogy szurokba lépett, amikor ezt előterjesztette." Boross Péter pedig a következőket fogalmazta meg: "Az Alkotmány - mivel védekező alkotmány volt - kényszerhelyzetet teremtett. Megtömték kétharmados törvényekkel. Még a költségvetés is kétharmados volt." A korábbi megállapodás - azaz a kétharmados törvények sokaságának megállapítása 1989-ben - tehát azt hivatott biztosítani, hogy ha esetleg az 1990-es országgyűlési választáson az MSZMP nyert volna, akkor a hatalma erőteljes korlátok közé szoruljon. Mivel azonban a választást a Magyar Demokrata Fórum (MDF) nyerte - és a kereszténydemokratákkal és a kisgazdákkal koalíciós kormányzásra készült -, a kétharmados törvényekhez a Szabad Demokraták Szövetsége (SZDSZ) folyamatos támogatására is szüksége lett volna. Így Antall József alkut ajánlott az SZDSZ-nek: ha szűkítik közös megegyezéssel (az Alkotmány módosításával) a kerekasztalnál kijelölt kétharmados többséget igénylő törvények körét (és még bevezetik a konstruktív bizalmatlansági indítvány intézményét), akkor felajánlja Göncz Árpádnak a köztársasági elnöki tisztséget. Ennek eredményeképpen jött létre 1990. április 29-én az a megállapodás, amelyet az akkor két vezető politikai erő, az MDF és az SZDSZ kötött egymással (ez volt az ún. MDF-SZDSZ paktum).[35] Az 1990. évi XL. törvény 3. §-a ebből adódóan úgy módosította az Alkotmány szövegét, hogy nem jelölte meg általános jelleggel a képviselők kétharmados többséget igénylő törvényként az alapvető emberi és állampolgári jogokra és kötelezettségre vonatkozó törvényeket (és így például az adótörvényeket), hanem konkrétan meghatározta (az alkotmányerejű törvény kategóriájának megszüntetésével egyidejűleg), hogy mely tárgykörökben szükséges kétharmados többség, biztosítva ezzel a kormányzás (a kormányozhatóság) alapvető feltételeit.
Az államháztartás, illetve a költségvetés közjogi szabályozottsága a jogállamiság szempontjából is kiemelkedő jelentőségű; így amikor egy diktatórikus rendszerből megvalósul az átmenet a jogállamba, akkor általában hangsúlyos kérdésként jelenik meg a pénzügyekre vonatkozó szabályozás átalakítása is. Magyarországon az 1989/1990-es rendszerváltás keretében is kulcskérdésnek minősültek a pénzügyi, illetve államháztartási kérdések, a legfontosabb e tárgykörre vonatkozó törvények elfogadása; így különösen hangsúlyos volt az alkotmányi reform mellett az 1949-ben megszüntetett Állami Számvevőszék újbóli felállítása 1989-ben vagy az egységes államháztartási törvény elfogadása 1992-ben. Másik példaként az egykori Német Demokratikus Köztársaság (NDK) említhető: az egyesülést (1990. október 3.) megelőzően még sor került önálló pénzügyi törvények elfogadására is, tekintettel arra, hogy a keletnémet államháztartás meglehetősen nehéz helyzetben volt. (Ahogy az akkori pénzügyminiszter 1990. május 18-ai keltezésű jelentésében fogalmazott: "Az államháztartási fejlemények továbbra is aggodalommal töltenek el.")[36] A pénzügyi jogalkotás szempontjából kiemelkedő jelentőségűek voltak azok a törvények, amelyeket 1990. június 15-én fogadott el a Népi Kamara (az NDK parlamentje) és a Nyugat-Németországgal megvalósított valuta-, a gazdasági és a szociális unió bevezetésével együtt léptek hatályba július 1-jén. Ebben a körben a következő törvények említendőek meg: a pénzügyekre vonatkozó alapvető rendelkezések, valamint a Köztársaság és a keletnémet tartományok államháztartásának alapvető rendelkezéseiről, a Számvevőszékről (Gesetz über den Rechnungshof der Republik), valamint az államháztartás rendjéről szóló törvény. Egyes törvényi megoldások a nyugat-német Alaptörvény szabályozásán alapultak.[37] Miután az NDK csatlakozott az NSZK-hoz, az NDK reformjai meghaladottá váltak a jogrendszer egységesítése okán.
Az Alaptörvény utal az átmeneti gazdálkodásra vonatkozó szabályokra arra az esetre, ha mégsem sikerülne elfogadni a költségvetési év kezdetéig a költségvetést: "Ha a központi költségvetésről szóló törvényt az Országgyűlés a naptári év kezdetéig nem fogadta el, a Kormány jogosult a jogszabályok szerinti bevételeket beszedni és az előző naptári évre a központi költségvetésről szóló törvényben meghatározott kiadási előirányzatok keretei között a kiadásokat időarányosan teljesíteni." [Alaptörvény 36. cikk (7) bekezdés]. Az indemnitás a költségvetés nélküli állapot elhárítására irányuló ideiglenes megoldás, amelynek alapján a Kormány feljogosítható arra, hogy folytassa a költségvetési gazdálkodást mindaddig, amíg a rendes költségvetési törvényt el nem fogadják.
Megjegyezendő, hogy valóban általános követelmény, hogy a költségvetést a költségvetési (pénzügyi) évet megelőzően fogadják el, azonban vannak az olyan országok is - így az Egyesült Királyság, illetve egyes, ezen ország hagyományait követő országok (pl. Új-Zéland, Kanada) -, amelyekben a költségvetési év kezdetét követően fogadják el a költségvetési törvényt.[38]
- 166/167 -
Az indemnitási törvényről Mariska Vilmos a következőket fogalmazta meg: "Az indemnitást tartalmazó törvény rendszerint három szakaszból áll. Az elsőben felhatalmazást nyer a minisztérium, hogy a jogérvényes adókra és jövedékekre vonatkozó törvényeket - időközben bekövetkezhető módosításaik figyelembe vételével - a meghatározott néhány (3 vagy 4) hónapon át érvényben tarthassa s a befolyó bevételekből a kiadásokat fedezhesse; a második szakasz kimondja, hogy a kiadásokra nézve a megelőző évre vonatkozó költségvetési törvény rendelkezései irányadók és hogy a kormány oly kiadásokat is fedezhet, a melyek időközben alkotott törvények vagy törvényes intézkedések következtében teljesítendők; a harmadik kijelenti, hogy a felhatalmazási törvény hatálya a szóban levő évre vonatkozó költségvetési törvény életbe lépésével megszűnik és végrehajtásával a pénzügyminiszter bizatik meg."[39]
Érdemes még Földes Bélagondolatait is idézni ebben a körben: "Ha a költségvetési törvény kellő időben nem készül el, a kormány ideiglenesen fölhatalmaztatik az államháztartás további vitelére. Erre szolgál a helytelenül úgynevezett 'indemnity'. E fölhatalmazás általánosan adható akkép, hogy a kormány az állam bevételei alapján a szükséges kiadásokat saját belátása és a későbbi jóváhagyás föltétele alatt teljesítheti, vagy pedig e fölhatalmazás akkép adatik, hogy az előbbi év költségvetése irányadó. Azonban ez utóbbi eljárás mellett is szükséges az államnak törvények vagy törvényes rendeletek alapján támadó igényeket tekintetbe venni. Az előbbi év költségvetése sok tekintetben változó körülményekkel találkozhatik és ennek következtében, míg egyfelől a kormánynak megengedendő, hogy szükséges kiadásokat teljesíthessen, habár a régi költségvetésben nem fordúlnak elő, másfelől az, hogy egy tétel a régi költségvetésben előfordúl, természetesen nem lehet ok annak föntartására, ha arra szükség nincs. Az indemnitás már azért is, mivel kényszerhelyzet kifolyása, a parlament jogát korlátozza és gyakran alkalmazva, a megszavazás komolyságát veszélyezteti, mivel az elkésett tárgyalása a költségvetésnek is kényszerhelyzet között történt. Az indemnitási eljárás helyett ajánlották az úgynevezett normalbudget rendszerét oly értelemben, hogy új költségvetési törvény létrejöttéig a régi költségvetés érvényes."[40]
Az átmeneti általános felhatalmazás megjelenik a német Grundgesetzben is: a 111. §-ában rögzíti, hogy ha nem kerül az előző pénzügyi év ("Rechnungsjahr") lezárásáig a következő évre szóló költségvetés ("Haushaltsplan") elfogadásra, akkor a Szövetségi Kormány felhatalmazással bír arra, hogy minden, az Alaptörvényben felsorolt szükséges kiadást teljesítsen az új törvény hatályba lépéséig. A francia alkotmány a 47. §-ban úgy rendelkezik arra az esetre, ha nem kerül kihirdetésre a pénzügyi év kezdetéig a bevételeket és kiadásokat rögzítő törvény, hogy a kormánynak sürgősséggel felhatalmazást kell kérnie az adók beszedésére a Parlamenttől, illetve rendeleti úton szabályozzák a már megszavazott kötelezettségvállalások teljesítéséhez szükséges pénzügyi források rendelkezésre bocsátását.
Ha március 31-éig nem sikerül egyáltalán a költségvetést elfogadni, akkor az Országgyűlés feloszlatható az Alaptörvény 3. cikk (3) bekezdés b) pontja értelmében: "A köztársasági elnök a választások egyidejű kitűzésével feloszlathatja az Országgyűlést, ha az Országgyűlés az adott évre vonatkozó központi költségvetést március 31-ig nem fogadja el." A köztársasági elnök ezt a "jogát addig gyakorolhatja, amíg az Országgyűlés a központi költségvetést nem fogadja el." [3. cikk (5) bekezdés].
Ha nincs költségvetés és hiányzik az átmeneti gazdálkodásra vonatkozó - akár alkotmányi, akár parlamenti - felhatalmazás, akkor bekövetkezik az ún. ex-lex állapot. A költségvetés "megtagadása", amely nem volt példa nélküli a történelemben (pl. Angliában 1784-ben és 1852-ben került erre sor), viszont igen veszélyes fegyver, hiszen alapjaiban fenyegetheti az állami működés rendjét. Földes Béla így írt e kérdésről: "Ha pedig tényleg a költségvetés megtagadtatott és bekövetkezik a nálunk ugynevezetett 'ex-lex', mi történetik addig, míg a két állami tényező, törvényhozó és végrehajtó hatalom között az összeütközés meg nem szűnt? Kétségtelen, hogy az állami gépezet nem szünetelhet, a mit különben a törvényhozás sem akarhat, mert maga magát szüntetné meg. Az állam föntartásához szükséges kiadásokat teljesíteni kell. Joggal mondhatta Bismarck a német birodalmi tanácsnak 1885. deczember 1-én tartott ülésében; 'Ha önök törölni fogják a fizetésemet, akkor egyszerüen a bíróság előtt pörölni fogok és a birodalom arra fog ítéltetni, hogy addig, míg kanczellár vagyok, a fizetésemet kiutalványozzák.' Az államnak minden elvállalt kötelezettségeit teljesíteni kell és a létéhez szükséges intézményeit fönn kell tartani. Azonban van a kérdésnek egy másik, eddig teljesen elhanyagolt oldala. A mennyiben ugyanis a kormánynak nem szabad a költségvetés megtagadása után se bevételeket gyűjteni, se kiadásokat teljesíteni, megszűnik-e az állampolgár kötelessége adókat fizetni és joga, az állami intézményeket igénybe venni? [...] De a kormány és parlament
- 167/168 -
közti conflictus az állam és állampolgárok közt törvényeken alapuló eddigi viszonyt nem szünteti meg. Az állampolgár tartozik adót fizetni tovább, viszont tovább is igénybe veheti az állam bíráit, rendőreit, tanítóit stb. [...] Az állami rend nem szenvedhet sérelmet. Az állam magasabban áll, mint a kormány és ennek beteg állapota nem indokolhatja az állami funkcziók szünetelését."[41]
Az ex lex azt jelenti szó szerint, hogy "törvényen kívüli állapot", azonban - ahogyan arra Exner Kornél rámutatott -, ha nem áll rendelkezésre költségvetés, illetve felhatalmazás, akkor csak költségvetés nélküli állapot következik be, a fogalomhasználat tehát nem pontos, azonban meghonosodott a szóhasználatban. Egyébként Magyarországon sem volt példa nélküli ilyen állapot bekövetkezése: a magyar kormány 1899. január 1-jétől március 19-éig (77 napon át) és 1903. május 1-jétől 1904. március 30-áig (334 napon át) volt kénytelen az ügyeket költségvetés nélkül vinni.[42]
Az elfogadás körében szükséges egy másik további jelentős aspektusról is említést tenni, nevezetesen vizsgálni szükséges azt a kérdést is, hogy a jogalkotó milyen további intézményeket (szervezeteket) jogosít fel arra, hogy a költségvetés megalkotásába bekapcsolódjanak, illetve hogy számukra milyen jogköröket biztosít ehhez kapcsolódóan; ennek keretében véleményezési jogkörről, vagy éppen akár vétójogról (hozzájárulási kötelezettségről) is rendelkezhet. A magyar szabályozásban például az Állami Számvevőszék véleményezi a központi költségvetési törvény javaslatát (megalapozottságát),[43] akárcsak a Költségvetési Tanács, viszont ez utóbbinak az államadóssághoz kapcsolódó szabályok betartása érdekében már hozzájárulási kötelezettséget is megállapítanak.[44]
A törvényhozástól (a végrehajtó hatalomtól) független szervezetek bekapcsolása a költségvetés kidolgozásába különösen indokolt, ugyanis különböző véleményezési, hozzájárulási jogosítványok szabályozása lehetőséget teremt kontrollt jelentő ellensúly biztosítására, a hosszabb távú fenntarthatósági szempontok érvényre juttatására a rövid távú politikai célkitűzésekkel szemben. A véleményezési jogkör az enyhébb, míg a hozzájárulási kötelezettség már tényleges befolyásolási képességet biztosít, az álláspontot nem lehet figyelmen kívül hagyni.
A költségvetés meghatározásának joga a pénzügyi szuverenitás egyik fontos eleme: egy adott ország, vagy annak tartományi, illetve más közigazgatási egységek, községek, közösségek) az alkotmányi keretek között maguk jogosultak a bevételeik és kiadásaik tervezésére és végrehajtására.
Az Európai Unióban a tagállamok számos hatáskört ruháznak (ruháztak) át az Európai Unióra, illetve annak döntéshozóira; az EU-s tagság szükségszerűen a tagállami szuverenitás korlátozását jelenti (az már viták tárgyát képezi, hogy e korlátozás milyen terjedelmű legyen, illetve lehet). Ennek megfelelően vizsgálandó, hogy az EU milyen hatással van, illetve lehet a tagállamok költségvetésére, azaz hogy mennyire korlátozhatja az EU a tagállamok mozgásterét a saját költségvetéseik elfogadásának területén.[45] Alapvető a hatáskör-átruházás elve, vagyis "Minden olyan hatáskör, amelyet a Szerződések nem ruháztak át az Unióra, a tagállamoknál marad."[46]
A költségvetések helyzetét, mozgásterét alapjaiban határozza meg a gazdaság teljesítménye, valamint a költségvetés is képes jelentős mértékben befolyásolni az adott ország gazdasági folyamatait. Mivel az Európai Unió egy gazdasági unió is,[47] ezért elkerülhetetlen, hogy a tagállami költségvetések alakítására ne gyakoroljon valamilyen szintű hatást. E hatásgyakorlás elsősorban a tagállami gazdaságpolitikákra, mégpedig a pénzügyi politikán belül a fiskális és monetáris politikákra vonatkozóan valósul meg. E tekintetben a kiindulópont az EUMSz 119. cikke; az EU nemcsak az eurót használó tagállamok monetáris politikájáért felelős, hanem a konvergencia-kritériumok meghatározásával a tagállami költségvetések mozgásterét is alapvetően behatárolja, figyelemmel arra, hogy "a stabil árak, rendezett államháztartás és monetáris feltételek" mint alapvető betartandó elvek jelennek meg.
Olyan szintű tagállamok közötti együttműködés is elképzelhető, hogy egyes tagállamok közös költségvetést fogadnak el (például akár az euróövezet tagjai). Ez már az integráció egy további lépcsőfoka, hiszen ebben az esetben nemcsak az uniós szintű kiadások és bevételek közösek, hanem a tagállami költségvetési előirányzatok is. (E költségvetési kérdésekkel foglalkozott már az 1977-es MacDougall-jelentés is).
A költségvetésről szóló törvényt appropriációs törvénynek is nevezik, ugyanis a törvény felhatalmazza a Kormányt arra, hogy azt végrehajtsa. Az
- 168/169 -
Alaptörvény a következőket fogalmazza meg e tekintetben: "A központi költségvetésről szóló törvény elfogadásával az Országgyűlés felhatalmazza a Kormányt az abban meghatározott bevételek beszedésére és kiadások teljesítésére."[48] A német BHO is tartalmaz ilyen felhatalmazó klauzulát: "Der Haushaltsplan ermächtigt die Verwaltung, Ausgaben zu leisten und Verpflichtungen einzugehen." [3. cikk (1) bekezdés].
Az appropriáció kifejezés eredete a következőképpen határozható meg: "A költségvetés végleges elfogadása tulajdonképp az appropriaczioval függ össze. E kifejezés különböző értelemben használtatik. Angliában a költségvetés nem egyszerre, hanem egyes tételekben szavaztatván meg bízonyos időközökben, a tulajdonképeni összbudgettörvény (finance bill) az ülésszak végén jön létre, az appropriaczio utján, midőn az egyes votumok összefoglaltatnak egy teljes költségvetéssé, melyben tehát a normalbudget tételei is bennfoglaltatnak. Általános értelemben pedig az appropriaczio vagy appropriaczio-záradék alatt értik annak kijelentését, hogy a megszavazott bevételek csak a megszavazott kiadásokra fordíthatók. Gyakran (nálunk is) az appropriaczio alatt a költségvetés számszerű megállapítása után a költségvetési törvény alakjában való megszavazást értik, mely egyuttal azt a kijelentést foglalja magában, hogy a költségvetés végrehajtásával a hatalmon lévő kormány bizatik meg, a mi egyuttal a kormány iránti bizalomnak a kifejezése."[49]
Fontos, hogy a Kormányra ruházott végrehajtói jogkör nem korlátlan: értelemszerűen biztosítani szükséges a Kormány számára azokat a jogi eszközöket, amelyek alkalmazása szükséges ahhoz, hogy a költségvetés alapján a gazdálkodás szabályszerűen folytatható legyen, valamint amelyek lehetőséget biztosítanak arra, hogy szükség esetén a költségvetés egyes tételeit a tényleges szükségletekhez igazítsák; ilyen eszköz lehet például az átcsoportosítás, a törlés vagy a zárolás. E jogintézmények alkalmazása azonban csak adott keretek között valósulhat meg, bizonyos mértéket meghaladó korrekció elvégzésére már csak a parlament jóváhagyásával kerülhet sor; csak a törvényhozás jogosult a költségvetési törvényt módosítani, de dönthet úgy is, hogy az eredetileg elfogadott törvény alkalmatlan a céljának betöltésére, és teljesen új költségvetési törvényt (egy pótköltségvetést) fogad el. Ezen túlmenően természetesen a parlament ellenőrizheti a végrehajtás folyamatát, például különböző bizottságok vagy intézmények (számvevőszék) útján. A törvényhozás tehát fontos jogosítványokkal rendelkezik, "A költségvetés kereteinek meghatározása és a felhasználás ellenőrzése tradicionális eszköze a parlamenti irányításnak."[50]
Más felől viszont vannak előnyei is annak, ha a végrehajtó hatalom meghatározó jogosítványokat gyakorolhat: "Az első világháború domborította ki a költségvetésnek törvény formájában történő elfogadásával járó nehézségeket. Általánossá vált, hogy a parlamentek a kormányra delegálják gazdasági jogkörük egy részét, hogy a kormány akár a parlament kikapcsolásával gyors intézkedéseket foganatosíthasson az állami költségvetés egyensúlya érdekében. A háború után bekövetkezett gazdasági válság mindinkább gyors pénzügyi intézkedéseket tett szükségessé és felhívta a figyelmet a parlamenti eljárás olykor nehézkes voltára."[51]
Vagyis a költségvetési jogkörök megállapításánál - megosztásánál - a két következő alapkérdés között kell megteremteni az egyensúlyt: biztosítani kell a gazdálkodás gördülékenységét, rugalmasságát, amely a kormányra jellemző, nem pedig a törvényhozásra, viszont a parlamentet illeti meg a jelentősebb beavatkozások joga (költségvetési törvény módosítása, pótköltségvetésről való döntés), valamint folyamatosan ellenőrizheti a végrehajtó hatalom tevékenységét; ezek a parlamenti jogosítványok garanciális jelentőségűek.[52] Az Alkotmánybíróság a következőképpen foglalt állást egyik döntésében e kérdéssel kapcsolatban: "Alkotmányos kérdést vet fel az, hogy a törvényalkotó hogyan határozhatja meg a Kormánynak a költségvetési törvény végrehajtásával kapcsolatos mozgásterét úgy, hogy ne sértse az Országgyűlés [Alkotmányban biztosított] jogkörét. A Kormány túlzott mértékű mozgástere ugyanis lehetőséget teremtene az Országgyűlés költségvetési törvény jóváhagyásához fűződő jogának kiüresedésére. Ennek elkerülése érdekében szükséges meghatározni azokat a körülményeket, amelyek fennállása esetén a Kormány költségvetés-módosítására irányuló hatásköre nem gyakorolható, hanem az Országgyűlés törvényhozó aktusa válik szükségessé. [...] A törvényhozó viszonylag széleskörű szabadságot élvez abban a kérdésben, hogy hogyan határozza meg azt a - tényleges, illetve jóváhagyott költségvetési egyenleg közötti - eltérést, amelynek meghaladása esetén az Országgyűlés aktusára van szükség."[53]
Az előzőekben foglaltakra tekintettel az is rendkívül fontos szempont, hogy milyen időtartamra szól az elfogadott költségvetés és ennek megfelelően a gazdálkodásra vonatkozó felhatalmazás: általános gyakorlat, hogy egy évre (12 hónapra) vonatkozik
- 169/170 -
a költségvetés, és általában - de nem szükségszerűen - a költségvetési év megegyezik a naptári évvel. A magyar pénzügyi jogban ezt az elvet már az állami számvitelről szóló 1897. évi XX. törvénycikk is rögzítette, és a hatályos szabályok is alkalmazzák. Arra is említhető azonban példa a rendszerváltás óta eltelt időszakból, amikor két évre alkották meg előre a központi költségvetésről szóló törvényt politikai okokból kifolyólag (ld. a Magyar Köztársaság 2001. és 2002. évi költségvetéséről szóló 2000. évi CXXXIII. törvényt). A naptári év mint költségvetési év egyértelmű kijelölését az 1948. évi XXXIV. törvény 1. §-a teljesítette: "Az 1949. évi január hó 1. napjától az állami költségvetési év azonos a naptári évvel." Az azt megelőző költségvetési év még 1947. évi augusztus hó 1. napjától az 1948. évi július hó 31. napjáig tartott (a korszakban azt megelőzően jellemzőek voltak még a rövidebb időszakokra vonatkozó szabályozások).
Az egy év az az időszak, amely tekintetében előre viszonylag megalapozottan lehet tervezni, az ennél hosszabb időtartamú költségvetés elfogadása a kormánynak növeli a mozgásterét ("A kormánynak szabadabb keze van, ha a budget hosszabb időre szól.")[54] Azonban természetesen vannak olyan előirányzatok, amelyek több év alatt teljesíthetőek (teljesítendőek), a több éves pénzügyi keretek alkalmazása bevett megoldás. (Ld. pl. az Európai Unió hét éves költségvetési ciklusait). A német BHO az 1. §-ában alternatív megoldást kínál az időtartam esetében: a költségvetést (a "Haushalts-plan"-t) egy vagy két pénzügyi évre, évenként elkülönítve kell az államháztartási törvény megalkotásával elfogadni az első pénzügyi év kezdetét megelőzően (mindez az ún. "Gesamtplan" elfogadását jelenti). A pénzügyi év (Haushaltsjahr, Rechnungsjahr) megegyezik a naptári évvel, azonban a szövetségi pénzügyminisztérium egyes területekre külön szabályokat alkothat (BHO 4. §).
Földes Béla kiválóan foglalta össze az időtartam problémáját: "Más államokban sokkal féltékenyebben őrzik a parlamentek költségvetési jogukat, semhogy beleegyeznének, miszerint nekik annak gyakorlására csak minden második évben nyújtassek alkalom. [.] Pénzügyi szempontból az egész költségvetésnek több mint egy évre való elkészítése lehetetlen, már az egy évre való megállapításnál csak valószínűségi értékekkel dolgozunk. Alkotmányjogi szempontból pedig ép e körülmény a kormányt annál könnyebben és gyakrabban fogja arra bírni, hogy a költségvetési törvényt ignorálja, mikor úgy is tudva van, hogy egy több mint egy évre megállapított költségvetés nem lehet pontos. A pénzügyi ellenőrzés is ily körülmények között illusoriussá válik."[55]
Az a kérdés is vizsgálható, hogy a pénzügyi eszközök (források) feletti rendelkezés újragondolásának igénye milyen politikai - és az ezekben megnyilvánuló alkotmányjogi - törekvéseket hívhat életre. A költségvetésben megjelenik az újraelosztás (a redisztribúció) is, azaz az állam (vagy más adóztató hatalom, például önkormányzat) az adóalanyok jövedelmének, illetve vagyonának egy részét a közhatalmával élve elvonja, és az így elvont pénzügyi források egy részét más alanyok között különböző szempontok alapján szétosztja (például segélyeket, támogatásokat nyújt). Vagyis kulcskérdés, hogy az adóalanyok milyen mértékű szolidaritást hajlandóak, illetve képesek vállalni.
Ebben a körben lehet megemlíteni a "kisországosodás" jelenségét, ami azt jelenti, hogy egységes országok, szövetségi államok egyes tehetősebb részei az önállóság kivívását tűzik célul azért, mert nem kívánnak közösködni a náluk szegényebb nemzetekkel, területrészekkel. Így például az 1970-es években Kalifornia Ronald Reagan kormányzó vezetésével megtagadta, hogy adóit a fejletlenebb területekre csoportosítsák át. Ugyanilyen megfontolásokon alapulnak a katalán törekvések Spanyolországgal, a flamand célkitűzések Belgiummal, az észak-itáliai önállósági mozgalmak pedig Olaszországgal szemben. Korábban, az 1990-es évek első felében ugyancsak a gazdagabb, tehetősebb Szlovénia és Horvátország döntött úgy, hogy nem kívánnak az egységes Jugoszlávia részei maradni, míg Csehország Csehszlovákiával szemben lépett fel ugyanilyen okból. Andrew Janos szerint a közvélekedéssel ellentétben a szétválások mögött elsősorban rideg gazdasági érdekek húzódnak: a gazdag tartomány, országrész megszabadulhat a kevésbé fejlett területektől, nem kell osztoznia az adókon és a beruházásokon, nem kell különböző költségeket viselnie (szociális intézmények finanszírozása stb.), valamint lehetőséget nyer arra, hogy a kényszerintegrációt felváltsa egy önkéntes "nagypiaci" integrációval: "A szociális önzés legyűri a birodalmi vagy nagyállami álmokat és patriotizmust." A kisállami lét csak akkor jelent kiszolgáltatottságot, ha egyoldalú és egypólusú a függősége, vagy ha kiesik a világgazdaság globális és regionális vérkeringéséből. Azoknak a kis országoknak van mozgástere, amelyek többoldalúan,
- 170/171 -
több pólustól függenek, és amelyek bekerültek a világgazdaság globális és regionális hálóiba. Végül megjegyzendő, hogy az sem jelent problémát, ha egy adott térségnek nincs önálló etnikai azonosságtudata (például az észak-olasz területek esetében), de van egységes gazdasági, szociális és kulturális tere.[56]
Vagyis a költségvetések feletti rendelkezési jog, a megtermelt javak szűkebb térben (helyben) tartása politikai mozgalmak kiindulási pontja is lehet: az adott közösség arra törekszik, hogy az állam közjogi berendezkedését úgy alakítsák (például függetlenséget élvező régiók létrehozásával), hogy nagyobb pénzügyi függetlenséget élvezzenek, illetve ha ezt nem tartják elegendőnek, akkor akár az adott régió (tartomány, tartományok, országrészek) függetlenségének elérését tűzik ki célul.
Egy államháztartás rendszerint több szintből tevődik össze: léteznek központi és helyi, önkormányzati szintek. Szövetségi országokban a szövetségi szint is önálló rendszerként jelenik meg. A helyi szintek lehetnek önkormányzati, települési költségvetések. A költségvetésekre vonatkozó szabályozásnál ennek megfelelően alapvető jelentőségű, hogy a törvényhozás milyen szinteket hogyan határoz meg, illetve ezek kapcsolatát miképpen rendezi.
Magyarországon az államháztartásról szóló 2011. évi CXCV. törvény (Áht.) értelmében az államháztartás központi és önkormányzati alrendszerből áll. Ezen alrendszerek költségvetéseire külön szabályok vonatkoznak. Kiindulópontként az a megállapítás szolgálhat, amely szerint "Az önkormányzat feltételezi az autonómiát, mint függetlenséget, mint a másoktól való elkülönülés jogát és lehetőségét, ennyiben az önkormányzat az autonómiára támaszkodik."[57] Az önkormányzatok esetében az autonómia pedig csak akkor érvényesülhet, ha ahhoz pénzügyi autonómia is párosul, ennek hiányában az önkormányzat önállósága nem érvényesülhet.[58]
A pénzügyi autonómia egyik alapeleme az önálló gazdálkodás, és azon jog, hogy az ennek alapját képező költségvetést az önkormányzat maga tervezheti meg, fogadhatja el és hajthatja végre. Az Alaptörvény ennek megfelelően biztosítja mint "alapjogot" - pontosabban mint védett feladat- és hatáskört[59] - a költségvetés meghatározását és az annak alapján történő gazdálkodást, továbbá a helyi adók fajtára és mértékére vonatkozó döntést, valamint a vagyonnal és bevételekkel való rendelkezést.[60]
A központi költségvetés és a helyi költségvetések kapcsolata szoros: az előbbi ugyanis számos támogatást nyújtást az utóbbiak számára. Ennek megfelelően alapvető jelentőségű az a kérdés, hogy a központi jogalkotás az adott évre nézve milyen fajtájú és mértékű támogatásokról dönt, illetve milyen bevételeket oszt meg (enged át) az önkormányzatoknak és milyen mértékben. Ebből adódóan rendelkezik az Áht. úgy, hogy a polgármester február 15-éig, ha a központi költségvetésről szóló törvényt az Országgyűlés a naptári év kezdetéig nem fogadta el, a központi költségvetésről szóló törvény hatálybalépését követő 45. napig nyújtja be a képviselő-testületnek.[61]
A központi költségvetés arra is alkalmas egyébként, hogy a helyi költségvetési döntéseket indirekt módon befolyásolja. A kiindulópont, hogy "A feladatfinanszírozási rendszernek biztosítania kell a helyi önkormányzatok bevételi érdekeltségének fenntartását",[62] azaz az állami hozzájárulások mértékét úgy kell meghatározni, hogy az önkormányzatok is törekedjenek arra, hogy megfelelő mértékű saját bevételre tegyenek szert. Miután a helyi adók is a saját bevételek részét képezik - mivel azok mértékét az önkormányzatok határozzák meg (azaz hatása van az önkormányzatnak a bevétel mértékére) -, ezért a települési önkormányzatoknak mérlegelniük kell, hogy a helyi adókat hogyan, milyen mértékben alkalmazhatják a finanszírozáshoz szükséges források megteremtésében.
A fenti elv konkretizálására példaként említhető a központi költségvetési törvényben meghatározott ún. beszámítás,[63] ami azt jelenti pénzügyi jogi nézőpontból, hogy a törvény meghatározza, hogy egyes támogatások hogyan csökkenthetők a helyi iparűzési adóból befolyó elvárt bevétellel arányosan. A jogalkotó egy sávosan növekvő mértékű csökkentést is megállapíthat, a legalsóbb sávba tartozó önkormányzatok esetében a csökkentés mértéke akár 0% is lehet; ilyen esetben az alacsony helyi adóbevételi potenciállal rendelkező településeket a csökkentés egyáltalán nem érinti. Ebből adódóan az önkormányzatoknak a rendelkezésre álló források meghatározásánál mérlegelniük kell a helyi adók alkalmazásának, alkalmazhatóságának kérdését, hiszen a jogalkotó a támogatás csökkentésével a helyi adóerő-potenciál kiaknázására ösztönzi az önkormányzatokat.
- 171/172 -
A költségvetésekre vonatkozó szabályok kialakításánál a következő szempontokat (elemeket) kell számításba venni, a szabályozás tárgykörébe vonni: elsődlegesen szabályozni szükséges azt, hogy milyen szervezetek hogyan, milyen jogkörrel vesznek részt a költségvetés előkészítésében, megtervezésében, megvitatásában, elfogadásában, a végrehajtásában és az ellenőrzésben. Fontos jogállami követelmény, hogy a költségvetés felett érvényesülnie kell a parlament kontrolljának, így a költségvetés elfogadása ezen szervezetek jogkörébe tartozik. A költségvetésben foglaltak végrehajtásának elsődleges letéteményese a kormány; különösen fontosak azok a szabályok, amelyek meghatározzák, hogy a végrehajtó hatalom milyen intézkedéseket jogosult megtenni a végrehajtás keretében, és mely változtatások igénylik a törvényhozás jóváhagyását.
Meg kell határozni, hogy a központi költségvetésekre hogyan épülnek önkormányzatok költségvetései, e szervezetek milyen jogosítványokkal (garanciákkal) rendelkeznek a saját költségvetéseik területén. Szövetségi országokban dönteni szükséges arról is, hogy a szövetség és a szövetséget alkotó entitások (tagállamok, tartományok stb.) milyen módon osztják meg a költségvetésekhez kapcsolódó jogköröket, ezek költségvetései milyen viszonyban állnak egymással.
Fontosak továbbá azok a jogszabályi rendelkezések, amelyek meghatározzák a követendő eljárásrendet arra az esetre, ha a jogszabályi kötelezettség ellenére nem kerül elfogadásra a költségvetés: ilyen esetben meg kell határozni azokat a lehetőségeket, amelyekkel az átmeneti időszakban ("indemnitás") élhetnek a végrehajtás letéteményesei, és meg kell határozni azt, hogy milyen személyek hogyan avatkozhatnak be a jogellenes helyzet ("ex-lex állapot") elhárítása érdekében (például az államfő feloszlathatja a törvényhozást).
És végül meg kell említeni azokat a követelményeket, amelyeket a költségvetések elfogadásához kapcsolhatnak: kiemelendő ebben a körben, hogy a törvényhozás mellett más ellenőrző szervezetek is állást foglalnak a költségvetés megalapozottságában, egyes esetekben pedig akár meg is vétózhatják annak egyes elemeit. Az ilyen kontrolljogosítványok megállapítása lehetőséget biztosít arra, hogy az államháztartás rendezettsége hosszabb távon érvényesülhessen, elsődlegesen az államadósság és az államháztartási hiány túlzott mértéke ne idézzen elő zavarokat. ■
JEGYZETEK
[1] Földes Gábor (szerk.): Pénzügyi jog. Osiris Kiadó, Budapest 2003. 73-75. o.
[2] Navratil Ákos: A társadalmi gazdaságtan és a közháztartástan vázlata. Grill Károly Könyvkiadó Vállalata, Budapest, 1908. 244. o.
[3] 4/2006. (II. 15.) AB határozat
[4] Schulze, Hermann: Pénzügyi-jog. Jogtudományi Közlöny, 1878/39. 314. o.
[5] Mariska Vilmos: Az államgazdaságtan (Pénzügytan) kézikönyve. Franklin Társulat Magyar Irodalmi Intézet és Könyvnyomda, Budapest 1885. 307. o.
[6] Heller Farkas: Pénzügytan. Magyar Közgazdasági Társaság, Budapest, 1943. 19. o.
[7] Kautz Gyula: A nemzetgazdasági eszmék fejlődési története és befolyása a közviszonyokra Magyarországon. Heckenast Gusztáv, Pest, 1868 - reprint 1987. 160-161. o.
[8] Heller Farkas: Pénzügytan, i.m. 62-63. o.
[9] Heller Farkas: Pénzügytan, i.m. 89. o.
[10] Vandegrift, Rolland A.: Budgets and Budgetary Control. Tax Magazine, Vol. 12, Issue 2 (February 1934), 55. o.
[11] Leroy-Beaulieu, Paul: Pénzügytan. A Magyar Tudományos Akadémia Könyvkiadó-Vállalata, Budapest 1880. III. kötet, 4-8. o. Érdemes még e körben Navratil Ákos leírását idézni: "A költségvetés megállapításának (az adók megszavazásának) joga régi eredetü. Nálunk I. Mátyás III. decretumának 11-ik articulusa (1471) mondja, hogy: 'ne szedjen a király semminemü rovást az ország lakosaitól azok akarata nélkül'. Angliában ez a jog már a Magna Charta Libertatumban 1215-ben jelentkezik. Tökéletes elismerését és kifejezését az 1689-iki Bill of Rights-ban találja. Franciaországban az 'états généreaux' rég gyakorolták. A kifejlődött központi hatalom elnyomta, míg 1795-ben a directorium alkotmánya elismerte." Navratil Ákos: i.m. 249. o.
[12] http://mek.oszk.hu/00000/00056/html/228.htm (a letöltés időpontja: 2017. június 25.)
[13] Bocken, Hubert - De Bondt, Walter (szerk.): Introduction to Belgian Law. Kluwer Law International, Brüsszel 2001. 5051. o.
[14] Navratil Ákos: i.m. 249. o.
[15] A törvénycikkről ld. Matlekovits Sándor: Magyarország államháztartásának története: 1867-1893. Magyar Királyi Általános Nyomda, Budapest 1894. 1-6 o.
[16] Kiss Lászlóné - Szita János: A pénzügyi jogalkotás és jogforrási rendszer főbb vonásai a feudalizmustól a felszabadulásig. In: Dolgozatok az állam- és jogtudományok köréből, 18 (1987), 150. o.
[17] Kovács Árpád: Pénzügyi ellenőrzés változó erőtérben. Perfekt Gazdasági Tanácsadó, Oktató és Kiadó Részvénytársaság, 2003. 94. o., 73. lábjegyzet
[18] Szentiványi Iván: Bankjog. Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest 1988. 123-124. o.
[19] A Magyar Népköztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény 30. § (5) bek.
[20] Mezey Barna (szerk.): Magyar Alkotmánytörténet. Osiris Kiadó Budapest 2002. 406-407. o.
[21] Ld. az Alkotmánybíróság 41/2005. (X. 27.) számú határozatát, Kiss László különvéleményét.
[22] Andel, Norbert: Finanzwissenschaft (Tübingen 1992, 3. kiadás), 186-187. o.
[23] Andel, Norbert: i.m. 191. o.
[24] Csontos László: Fiskális illúziók, döntéselmélet és az államháztartási rendszer reformja. Közgazdasági Szemle, 1995/12. 1118. o.
[25] New, Michael J.: Starve the Beast: A Further Examination. Cato Journal, Vol. 29, No. 3. (Fall 2009), 487-488. o.
- 172/173 -
[26] Diamond, Bernard L. The Children of Leviathan: Psychoanalytic Speculations Concerning Welfare Law and Punitive Sanctions. California Law Review, 357 1966, 357. o.
[27] Lentner Csaba: Önkormányzatok pénzügyi konszolidációja és működőképes állapotban tartásuk eszközrendszere. In: Lentner Csaba (szerk.): Adózási pénzügytan és államháztartási gazdálkodás. Közpénzügyek és államháztartástan II., i.m. 637. o.
[28] Kornai János: Pénzügyi fegyelem és puha költségvetési korlát. Közgazdasági Szemle 1997. november 941-946. o.
[29] "A helyi önkormányzat veszteséges gazdálkodásának következményei a helyi önkormányzatot terhelik, kötelezettségeiért a központi költségvetés nem tartozik felelősséggel." Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény 112. § (2) bekezdése.
[30] Dormán István Zoltán: A költségvetési rend szerint gazdálkodók tervezési feladatai és gazdálkodásuk főbb jellemzői, követelményei - a költségvetés tervezése és a költségvetés véleményezését megalapozó ÁSZ-ellenőrzés módszertana. In: Lentner Csaba (szerk.): i.m. 97-99. o.
[31] Alaptörvény 36. cikk (1) bek.
[32] Pikler Kornél: A nyugati parlamentek befolyása a gazdasági életre. Jogtudományi Közlöny 1971. 7. sz. 336. o. Ld. a svájci alkotmány 126. és 167. szakaszait.
[33] Ld. a 47. § (3) bek.
[34] Ld. az Alkotmány 1989. október 23-ától hatályos 8. § (2) bekezdését, a 24. § (3) bekezdését, és a 70/I. §-át, valamint az Alkotmánybíróság 4/1990. (III. 4.) és 5/1990. (IV. 9.) számú határozatát. Ld. Szalai András: A minősített többséghez kötött törvények kategóriái, avagy a sarkalatos törvények helye a jogforrási hierarchiában. Kodifikátor 2013. 1. sz. 69-72. o.
[35] Bába Iván: Békés Átmenet. Adalékok a kialkudott rendszerváltoztatáshoz. Demokratikus Átalakulásért Intézet, 2007. 158. o., 168. o.
[36] In einem Schreiben vom 18. Mai 1990 äußert sich Walter Romberg besorgt über den Kassenstand des Staatshaushalts. (BArch, DC 20 / 6174, http://deutsche-einheit-1990.de/wp-content/uploads/BArch_DC-20_6174.pdf; a letöltés időpontja: 2017. július 5.)
[37] Begründung des Gesetzes über die Grundsätze des Finanzwesens (BArch, DC 20 I/3/2967, http://deutscheeinheit-1990.de/ministerien/ministerium-fuer-finanzen/, a letöltés időpontja: 2017. július 5.)
[38] Lienert, Ian: Role of the Legislature in Budget Processes. International Monetary Fund, 2010. 4. o.
[39] Mariska Vilmos: A magyar pénzügyi jog kézikönyve. Franklin Társulat Magyar Irod. Intézet és Könyvnyomda, Budapest 1900. 879. o.
[40] Földes Béla: Az államháztartástan (pénzügytan), i.m. 5152. o.
[41] Földes Béla: Az államháztartástan (pénzügytan), i.m. 3738. o.
[42] "A törvény nélküli állapot egy elképzelhetetlen anarchia, melyben a vagyon, a személy és az élet közpréda tárgya lehet. Az exlex szó azonban - sajnos - annyira honossá lett nálunk, hogy a már közhasználatba átment kifejezést mással helyettesíteni nem kívánom. Elvégre igen sok fogalmat jelölünk meg oly kifejezéssel, melynek betűszerinti értelme más. A «budget» alatt sem értünk «bőrtáskát», hanem «költségvetést». A fő az, hogy az illető szóval felidézett fogalom legyen helyes." Exner Kornél: A költségvetésen kívüli állapot. In Dolgozatok a magyar pénzügyi jog köréből. Pallas Irodalmi és Nyomdai Részvénytársaság, Budapest 1904. 70-71. o.
[43] Ld. az Állami Számvevőszékről szóló 2011. évi LXVI. törvény 5. § (1) bekezdését.
[44] Ld. az Alaptörvény 44. cikk (3) bekezdését, valamint a Magyarország gazdasági stabilitásáról szóló 2011. évi CXCIV. törvény 23-26. §-ait.
[45] Ld. az EUMSz 4. cikk (1) bekezdését, valamint az 5. cikket.
[46] Az EUMSz 5. cikk (2) bekezdés
[47] Ld. az EUMSz 3. cikk (4) bekezdését.
[49] Földes Béla: Az államháztartástan (pénzügytan), i.m. 6263. o.
[50] Lőrincz Lajos: A kormányzat rendszerének változásai. Jogtudományi Közlöny 1983. 5. sz. 309. o.
[51] Pikler Kornél: A nyugati parlamentek befolyása a gazdasági életre. Jogtudományi Közlöny 1971. 7. sz. 336-337. o.
[52] Ld. pl. a 28/1995. (V. 19.) AB határozatot: "A költségvetési törvényben foglalt, a törvényhozási folyamat demokratikus garanciái érvényesülésével kialakított előirányzatok megváltoztatási jogát tekintve alkotmányos jelentőséget nyerhet, hogy vajon a módosításoknál is érvényesülnek-e ezek a garanciák."
[54] Navratil Ákos: i.m. 246. o.
[55] Földes Béla: Költségvetési kérdések. Budapesti Szemle 1891. 179. sz. 261. o.
[56] Lengyel László: Mozgástér és kényszerpálya. Helikon Kiadó, Budapest 1997. 172-175. o.
[57] Petrétei József: Az önkormányzatok fogalmáról, jellegéről és alkotmányi szabályozásáról. Jura 1995. 1. sz. 7. o.
[58] Ld. az Alkotmánybíróság 41/2005. (X. 27.) számú határozatát, Kiss László különvéleményét.
[59] Ld. erről a 3105/2014. (IV. 17.) AB végzést: "Az Alaptörvény önkormányzati alapjogokról nem rendelkezik, az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdése a helyi közügyek összetevőit (tartalmi elemeit) határozza meg, felsorolva azokat az alaptörvényi szinten védett feladat- és hatáskörcsoportokat, amelyeket törvényi keretek között a helyi közügyek intézése körében a helyi önkormányzatok gyakorolhatnak."
[60] Ld. az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdés f)-h) pontját.
[61] Ld. az Áht. 24. § (3) bekezdését.
[62] Mötv. 117. § (4) bekezdés
[63] Magyarország 2014. évi központi költségvetéséről szóló 2013. évi CCXXX. törvény 2. melléklet, V. pont
Lábjegyzetek:
[1] A szerző adjunktus, PTE ÁJK Pénzügyi Jogi Tanszék.
Visszaugrás
