A Fővárosi Ítélőtábla megállapította, hogy a mulasztási perben vizsgálandó tevékenység közigazgatási cselekményként történő minősítése az ügy érdemére tartozó kérdés, ezért az a keresetlevél visszautasítását nem alapozza meg.
Ügyszám: ÍH 2023.161.
Címszavak: közigazgatási per; közigazgatási jog; mulasztási per; közigazgatási cselekmény
Az ÍH 2023.161. alatt közzétett határozat releváns tényállása szerint egy magánszemély vasúti közlekedési szolgáltatással kapcsolatos, "utasjogi panasz" elnevezésű beadvánnyal fordult az alperes Innovációs és Technológiai Minisztériumhoz (a továbbiakban: alperes). Az alperes tájékoztató levelet küldött a magánszemélynek, amelyben kifejtette, hogy a panasz tárgyában eljárás lefolytatására nincs lehetőség. Az ügyész (a továbbiakban: felperes) felhívással élt az alperes felé, amelyben észrevételezte, hogy az alperesnek eljárást kellett volna indítania a magánszemély panasza tárgyában. Az alperes a felhívással nem értett egyet, mivel álláspontja szerint a magánszemély
- 307/308 -
beadványa nem hatósági eljárás megindítását célzó kérelemnek, hanem panasznak minősült.
A felperes keresetet nyújtott be, amelyben kérte az alperes mulasztásának megállapítását arra hivatkozással, hogy az alperesnek a magánszemély beadványa alapján hatósági eljárást kellett volna indítania, és hatósági döntést kellett volna hoznia.
Az elsőfokú bíróság a keresetlevelet a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) 48. § (1) bekezdés b) pontja alapján visszautasította. Végzésének indokolásában megállapította, hogy a magánszemély panasza nem a személyszállítási szolgáltatásokról szóló 2012. évi XLI. törvény (a továbbiakban: Sztv.) 18. §-a szerinti, hanem a panaszokról és a közérdekű bejelentésekről szóló 2013. évi CLXV. törvény (a továbbiakban: Panasztv.) törvény hatálya alá tartozó panasznak minősült. E panaszeljárásokat ugyanakkor a Panasztv. 1. § (2) bekezdése kiveszi a Kp. tárgyi hatálya alól. Erre figyelemmel a panasz tárgyában hozott döntés a Kp. 4. § (1)-(3) bekezdései szerinti közigazgatási cselekménynek nem tekinthető, az közigazgatási jogvita tárgyát nem képezheti. Tekintettel arra, hogy mulasztási per tárgya közigazgatási tevékenységnek nem minősülő cselekmény nem lehet, a keresetlevél elbírálása nem tartozik közigazgatási bíróság hatáskörébe, így a keresetlevél visszautasításának van helye.
Az elsőfokú bíróság végzésével szemben a felperes terjesztett elő fellebbezést. Ebben egyfelől kifejtette, hogy az elsőfokú bíróság úgy utasította vissza a keresetlevelet, hogy végzése a jogvita érdemére tartozó indokolást tartalmazott. Másfelől hivatkozott arra, hogy az alperes a vasúti szolgáltatást igénybe vevő fogyasztók vonatkozásában speciális fogyasztóvédelmi hatósági jogkörben jár el. Erre utal, hogy az Sztv. 18. § (2) bekezdése részletesen meghatározza a vasúti fogyasztói panasz elbírálásának menetét, és e körben olyan eljárási cselekményeket szabályoz, ami a panasz közigazgatási hatósági eljárás keretében történő elbírálását egyértelművé teszi. Álláspontja szerint ezért a perbelihez hasonló fogyasztói panaszok elintézésére a Panasztv. eljárásrendje nem alkalmazható.
A Fővárosi Ítélőtábla (a továbbiakban: ítélőtábla) az elsőfokú bíróság végzését hatályon kívül helyezte, és az elsőfokú bíróságot az eljárás lefolytatására és új határozat hozatalára utasította. Végzésének indokolása szerint az ügyben felmerült jogkérdés az volt, hogy ha egy mulasztási perben a bíróságnak vizsgálnia kell, hogy a felperes közigazgatási cselekmény elmulasztását sérelmezi-e, akkor nemleges válasz esetén jogszerű-e a keresetlevél Kp. 48. § (1) bekezdés b) pontjára alapított visszautasítása.
A kúriai gyakorlatra utalással megállapította, hogy mulasztási per valamennyi közigazgatási szerv Kp. 4. § (1) és (3) bekezdése szerinti közigazgatási cselekményének megvalósítására vonatkozó, jogszabályban rögzített kötelezettség elmulasztása miatt indítható. A bíróság a Kp. 129. § (1) bekezdése szerint ítéletében akkor állapíthatja meg a mulasztást, ha a közigazgatási szerv a közigazgatási cselekmény megvalósítására vonatkozó jogszabályi kötelezettségének az elintézési határidőn belül nem tett eleget.
Mindezekre figyelemmel a bíróságnak az ügy érdemében, az ítélet meghozatala során azt kell vizsgálnia, hogy a közigazgatási szerv a jogszabályban rögzített, közigazgatási cselekmény megvalósítására vonatkozó kötelezettségének eleget tett-e. Ennek azonban előkérdését és immanens tartalmi elemét képezi annak vizsgálata, hogy az alperes közigazgatási szerv-e, illetve hogy az elmulasztottként megjelölt cselekmény valóban közigazgatási cselekmény-e. A mulasztási perben ugyanis a bíróságnak nem egy meglévő, hanem éppen egy hiányzó közigazgatási cselekményt kell vizsgálnia. Az ítélőtábla szerint a Kp. 2. § (1) bekezdése által előírt hatékony és hézagmentes jogvédelem érvényesüléséhez az szükséges, hogy a hiányzó cselekmény közigazgatási tevékenységként történő minősítéséről a bíróság érdemi döntést hozzon. Ha ugyanis a sérelmezett cselekmény nem minősül közigazgatási cselekménynek, akkor a Kp. 127. §-ában és 129. § (1) bekezdésében foglalt feltételek "további vizsgálat nélkül teljesíthetetlenné válnak, ezáltal a tevékenység minősítése nem a bíróság hatáskörének hiányához vezet, hanem a mulasztási per alapjául szolgáló kereseti kérelem teljesítését befolyásolja, azaz kihat az ügy érdemére". Az ítélőtábla utalt arra is, hogy e jogértelmezés összhangban van a vonatkozó kúriai gyakorlattal is, így például a BH 2021.150. és BH 2022.194. szám alatt közzétett eseti döntésekkel.
Az ítélőtábla szerint mindebből az következik, hogy a mulasztási per tárgyát képező, vizsgálandó tevékenység közigazgatási cselekményként történő minősítése - a pertípus sajátosságai folytán - a mulasztási ítélet meghozatalát érintő, azaz az ügy érdemére tartozó kérdés, így az a keresetlevél Kp. 48. § (1) bekezdés b) pontja szerinti visszautasítását nem alapozza meg.
Az ítélőtábla végzésében kifejtett álláspontot vitathatónak tartjuk. A másodfokú bíróság érvelése akként foglalható össze, hogy a mulasztási perben - e pertípus sajátosságai miatt - a Kp. 4. § (1) és (3) bekezdéseiben foglalt feltételek vizsgálata, azaz a közigazgatási cselekménnyé minősítés szükségszerűen kihat az ügy érdemére, ezért mulasztási perben a keresetlevél nem utasítható vissza arra hivatkozással, hogy a felperes nem közigazgatási cselekmény elmulasztását sérelmezi. Az azonban nem világos számunkra, hogy az ítélőtábla szerint a mulasztási pernek pontosan melyik sajátossága az, ami indokolja ezen eltérést a klasszikus megtámadási per struktúrájától. Ennek kapcsán indokolt a megtámadási és mulasztási perek sémájának áttekintése.
A megtámadási per lényege, hogy az alperes megvalósított egy közigazgatási cselekményt, amelynek jogszerűségét a felperes vitatja. E körben a bíróságnak először a Kp. 4. § (6) bekezdése és 48. § (2) bekezdése alapján hivatalból azt kell vizsgálnia, hogy a támadott cselekmény megfelel-e a generálklauzulában foglalt feltételeknek [Kp. 4. § (1), (3)-(4) bekezdései], azaz közigazgatási cselekménynek tekinthető-e. Amennyiben a támadott cselekmény
- 308/309 -
nem felel meg bármelyik fogalmi elemnek, vagy megfelel ugyan, de törvény kizárja annak megtámadását, a keresetlevelet a Kp. 48. § (1) bekezdés b) vagy d) pontja alapján vissza kell utasítani.[1] Ha a támadott cselekmény kimeríti a generálklauzula fogalmi elemeit, és más pergátló akadály sem áll fenn, a bíróságnak érdemben, ítélettel kell elbírálnia a jogvitát. A bíróságnak az ügy érdemében azt kell megítélnie, hogy a támadott közigazgatási cselekmény és az ahhoz vezető eljárás jogszerű volt-e, vagy a másik oldalról nézve, a keresetben foglalt (illetve esetlegesen hivatalból vizsgált) jogsérelmek megvalósultak-e. Ha igen, akkor a keresetnek helyt ad, és a támadott közigazgatási cselekményt megsemmisíti, hatályon kívül helyezi vagy megváltoztatja. Ha a jogsérelem nem valósult meg, a keresetet alaptalanként elutasítja.[2]
Ehhez képest a mulasztási per lényege, hogy az alperes jogsértő módon elmulasztott megvalósítani egy közigazgatási cselekményt, a felperes pedig e mulasztást sérelmezi. A mulasztási per tehát megtámadási per "tükörképe" abban az értelemben, hogy a felperes előbbi esetben a cselekmény hiányát, utóbbi esetben pedig magát a cselekményt sérelmezi. Ezt a Kp. 4. § (1) bekezdése is kifejezi, olyannyira, hogy a közigazgatási cselekményre és annak elmulasztására bevezeti a közigazgatási tevékenység gyűjtőfogalmát.
A mulasztási perben a megtámadási per fenti sémája - értelemszerű eltérésekkel - álláspontunk szerint minden további nélkül alkalmazható. A bíróságnak elsőként itt is azt kell vizsgálnia, hogy a megvalósítani elmulasztott cselekmény megfelel-e a generálklauzulában foglalt feltételeknek, azaz közigazgatási cselekmény elmulasztását sérelmezi-e a felperes. Amennyiben a megvalósítani elmulasztott cselekmény nem felel meg bármelyik fogalmi elemnek, azaz nem közigazgatási cselekmény elmulasztását sérelmezi a felperes, vagy megfelel ugyan mindegyik fogalmi elemnek, de törvény szerint az nem tehető közigazgatási jogvita tárgyává, a keresetlevelet a Kp. 48. § (1) bekezdés b) vagy d) pontja alapján vissza kell utasítani. Természetesen e körben a bíróság nem foglalhat állást arról, hogy az alperesnek kötelezettsége volt-e a cselekmény megvalósítására, illetve hogy azt elmulasztotta-e. Amennyiben az adott cselekmény kimeríti a generálklauzula fogalmi elemeit, és más pergátló akadály sem áll fenn, a bíróságnak érdemben, ítélettel kell elbírálnia a jogvitát. A bíróságnak az ügy érdemében azt kell megítélnie, hogy az alperesnek a hivatkozott közigazgatási cselekmény megvalósítására volt-e jogszabályi kötelezettsége, továbbá elmulasztotta-e ezt az elintézési határidőn belül.[3] Ha e két feltétel közül bármelyikre nemleges a válasz, akkor a kereset alaptalan, és azt el kell utasítani.[4] Ezzel szemben ha az alperesnek kötelezettsége volt a sérelmezett közigazgatási cselekmény megvalósítása, és annak az elintézési határidőn belül nem tett eleget, a keresetnek helyt kell adni és a mulasztást meg kell állapítani.
Mindezek alapján tehát álláspontunk szerint a megtámadási per és a mulasztási per között nincs olyan dogmatikai különbség, ami a keresetlevél Kp. 48. § (1) bekezdés b) pontjára alapított, végzéssel történő visszautasítását a mulasztási per esetében kizárná.
Az ítélőtábla két ilyen sajátosságra hivatkozik végzésében. Egyfelől álláspontja szerint a közigazgatási cselekményként minősítés hiányában a Kp. 127. §-ában és 129. § (1) bekezdésében foglalt feltételek további vizsgálat nélkül teljesíthetetlenné válnak, így a sérelmezett tevékenység minősítése nem a bíróság hatáskörének hiányához vezet, hanem a kereseti kérelem teljesítését befolyásolja, azaz kihat az ügy érdemére. Kétségkívül igaz, hogy ha a felperes nem közigazgatási cselekmény elmulasztását sérelmezi, az annyiban kihat az ügy érdemére, hogy keresetének nem lehet helyt adni, mivel keresetlevelét már a keresetnek helyt adó ítélet Kp. 127. §-ában és 129. § (1) bekezdésében foglalt feltételeinek vizsgálatát megelőzően vissza kell utasítani. Ez viszont a megtámadási perre is igaz: ha a felperes nem közigazgatási cselekményt támad, az annyiban kihat az ügy érdemére, hogy a keresetlevél visszautasítása folytán a helyt adó ítélet Kp. 89. § (1) bekezdésében foglalt feltételrendszerét nem kell vizsgálni. Feltételezhetően az ítélőtábla érvelése mögött azon elgondolás húzódik meg, hogy a Kp. 127. §-a és 129. § (1) bekezdése kifejezetten rendelkezik arról, hogy az ügy érdemében, a mulasztási ítélet meghozatala során milyen feltételeket kell vizsgálni, míg a megtámadási per kapcsán nincs ilyen Kp.-rendelkezés. Ez azonban csak egy látszólagos különbség a két pertípus között, hiszen ezt a vizsgálatot a megtámadási perben is el kell végezni, csupán ott a törvény nem jeleníti meg ezt explicit formában. A megtámadási pereknél ugyanis nem általánosítható ilyen formában, hogy a bíróságnak mit kell vizsgálnia a közigazgatási cselekmény jogszerűségén belül. Úgy is fogalmazhatunk, hogy a Kp. 127. §-a és 129. § (1) bekezdése csupán értelmezési segédlet, a Kp. 4. § (1) bekezdésében szereplő jogszerűség fogalmának konkretizálása a mulasztási perekre.[5]
- 309/310 -
Az ítélőtábla másfelől hivatkozik a Kp. 2. § (1) bekezdésében foglalt hatékony jogvédelem és hézagmentesség elveire is, mint amelyek érvényesülése megköveteli, hogy a hiányzó cselekmény közigazgatási cselekményként történő minősítéséről a bíróság ítélettel döntsön. Nem egyértelmű azonban, hogy mennyiben biztosít hatékonyabb jogvédelmet az, ha a bíróság nem keresetlevelet visszautasító végzésben, hanem ítéletben mondja ki, hogy a tevékenység, amelynek elmulasztását a felperes sérelmezi, nem közigazgatási cselekmény? Mint kifejtettük, a közigazgatási cselekménnyé minősítés és a helyt adó ítélet feltételrendszere minden további nélkül elválasztható egymástól a mulasztási perek esetében is, így a keresetlevél mulasztási perben való visszautasítása nem jár a jogvédelem szintjének csökkenésével. Végül lényeges utalni arra is, hogy a jogorvoslati szintek számában sincs csökkenés, hiszen a keresetlevelet visszautasító végzéssel szemben ugyanúgy kétfokú perorvoslat áll rendelkezésre, mint a mulasztási perben hozott ítélettel szemben.
Álláspontunk szerint tehát sem dogmatikai, sem pedig a jogvédelem szintjével összefüggő szempontok nem indokolják, hogy a bíróság ítéletben döntsön arról, hogy a mulasztási keresetben sérelmezett cselekmény nem minősül közigazgatási cselekménynek. Az ítélőtábla végzése gyakorlati szempontból sem helyeselhető, az abban foglalt érvelés szerint ugyanis a bíróságnak akkor is ítéletet kell hoznia, ha a felperes egy közigazgatási cselekménynek nyilvánvalóan nem minősülő aktus (pl. törvény vagy bírósági ítélet) elmulasztását sérelmezi. ■
JEGYZETEK
[1] Barabás Gergely: 48. § [Visszautasítás] In: Barabás Gergely - F. Rozsnyai Krisztina - Kovács András György: (szerk.): Kommentár a közigazgatási perrendtartáshoz. Budapest, Wolters Kluwer, 2023, Jogtár-formátumú kiadás.
[2] Szintén a kereset elutasítását eredményezi a Kp. 88. § (1) bekezdés b)-c) pontjai alapján kereshetőségi jog hiánya, illetve ha az eljárási szabályszegés az ügy érdemi elbírálására lényeges kihatással nem bírt. Ezek azonban az alaptalansághoz képest atipikus esetek, így itt most nem foglalkozunk velük.
[4] A Kp. 88. § (1) bekezdés b)-c) pontjaiban foglalt elutasítási okokkal itt sem foglalkozunk.
[5] Különbség még, hogy a mulasztási pernél a bíróság csak megállapítja a jogsértést (a mulasztást), és a jogszerű állapot helyreállítása az alperes feladata, míg a megtámadási pernél a jogsértés (implicit) megállapítása mellett maga a bíróság állítja helyre a jogszerű állapotot a cselekmény megsemmisítésével, megváltoztatásával. Ez azonban a közigazgatási cselekménnyé minősítés kérdésére nincs kihatással.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző PhD-hallgató, Eötvös Loránd Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Doktori Iskola.
Visszaugrás
