Az általános közigazgatási rendtartás (a továbbiakban: Ákr.) hatályba lépése kapcsán elsősorban a klasszikus hatósági jogalkalmazást végző közigazgatási szervek tapasztalatai kerülnek górcső alá, holott a hatósági eljárás alkalmazásának több olyan szegmense is van, amely a szélesebb értelemben vett közigazgatási szervek jogalkalmazói munkájához kötődik. Már a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. tv. (a továbbiakban: Ket.) is ismerte a köztestületi szervek által történő alkalmazását, ahol azonban a jogalkotó még megkísérelte egy nyitott taxációval rendezni a törvény szervi hatálya alá tartozó szervek és személyek körét. Az Ákr. ezzel szemben már egy teljesen nyílt fogalmat alkalmaz a hatóság értelmezésére, ugyanis akként rendelkezik, hogy hatóság az a szerv, szervezet vagy személy, amelyet törvény, kormányrendelet vagy önkormányzati hatósági ügyben önkormányzati rendelet hatósági hatáskör gyakorlására jogosít fel vagy jogszabály hatósági hatáskör gyakorlására jelöl ki.[1] Emellett pedig a közigazgatási eljárás alkalmazására utaló szabály is kötelezhet nem közigazgatási szerveket. Ez történik a felsőoktatási intézmények esetében is, amelyek bár nem tekinthetők hatóságnak, egyes esetekben egyszerre járnak el mint kvázi hatóság, valamint szabályalkotó szerv a hallgatói jogviszonnyal összefüggő eljárásokban. Jelen tanulmány az ezen eljárásokban folytatott gyakorlatot, a törvényi szabályozás kialakulásának útját és lehetséges jövőbeli irányait vizsgálja, különös tekintettel a garanciális követelmények érvényesülésére.
A felsőoktatási intézmény és a hallgatók közötti viszony megvizsgálásához fontos előkérdés a felsőoktatási intézmények sajátos jogállása. Ugyan az új Ptk. koncepciója nyomán egyes közjogi személyek külön szabályozás alá kerültek a 2006. évi LXV. törvény által, ez a szabályozás
- 3/4 -
csak a még létező közalapítványokra és a köztestületekre vonatkozott, ám a jogszabály által nem rendezett, tudományos fogalomként létező közintézetek kapcsán nem hozott sok változást. Ezen szervtípusok jogszabályi meghatározásának mellőzését Fazekas Marianna részben a költségvetési szervek fogalmának elterjedésével is magyarázza,[2] amelynek nyomán továbbra is alkalmazandó azon tudományos megfogalmazás, hogy a közintézetek humán közszolgáltatást ellátó intézmények.[3] Ez utóbbi sajátosság ugyan illik a felsőoktatási intézményekre is, azonban a felsőoktatási intézmények autonóm jellegű működése miatt a tudományos irodalom ezeket sajátos típusnak tekinti. Esetükben még az is felmerült az 1990-es évek elején, hogy a köztestületek egyes jellemvonásai is irányadóak. Ez utóbbit támasztotta alá az 1993. évben született felsőoktatási törvényben használt megfogalmazás is: a felsőoktatási intézmény szakmailag önálló, önkormányzattal rendelkező jogi személy, amelynek kizárólagos joga a felsőfokú képzés, és a felsőfokú végzettséget igazoló oklevelek kiadása.[4] A megfogalmazás kapcsán Fazekas Marianna is a szervezeten belüli akadémiai jellegű működést, valamint a fenntartóhoz való speciális viszonyt emelte ki, azzal azonban, hogy a gazdálkodás terén már ekkor sem érvényesült az autonómia.
A 2005-ben született törvényben végeredményben ehhez hasonló szabályozás érvényesült, ám főként a 41/2005. (X. 27.) AB határozat következtében, amely kifejezetten is rögzítette az autonóm, azaz önkormányzati jellegű működést, valamint azt is, hogy a felsőoktatási autonómia folytán a felsőoktatási intézmény a kormánytól, az államigazgatástól önálló és független. A 2005-ös szabályozás Fazekas Marianna álláspontja szerint az autonómia egyes részelemeinek konkretizálásával összességében zavarosabb szabályozást eredményezett.[5]
A jelenleg hatályos, nemzeti felsőoktatásról szóló 2011. évi CCIV. tv. (a továbbiakban: Nftv.) pedig már nem is tartalmaz kifejezetten autonómiára vonatkozó utalást. Ehelyett a jelenlegi törvény azt rögzíti, hogy a felsőoktatási intézmény az oktatás, a tudományos kutatás, a művészeti alkotótevékenység mint alaptevékenység folytatására létesített szervezet, amely költségvetési szervként működik és jogi személyiséggel bír. Ennek nyomán ugyan a közintézeti jogállás köztestületre utaló jellemvonásai egyre inkább elveszni látszanak, a belső szervezet tekintetében az önkormányzatiság továbbra is jelen van, mint ahogyan a felsőoktatási intézmény köztestületi jogállása is megkérdőjelezhetetlen.
- 4/5 -
A sajátos jogállás a felsőoktatási intézmény és a hallgató közötti jogviszony kapcsán is tükröződik, amelynek egyes elemeire a bírósági, alkotmánybírósági gyakorlat, majd az azt követő törvényi szabályozás világított rá.
Magyarországon a rendszerváltás óta a negyedik felsőoktatást szabályozó törvény van hatályban, ezek közül az első az 1985-ös közoktatást és felsőoktatást egységesen szabályozó törvény. Ezt 1993-ban az első önálló törvényi szabályozás váltotta fel (1993. évi LXXX. törvény), amely eleinte az autonómia jegyében teljes egészében az intézményre bízta a hallgató és az intézmény közötti jogviszony elemeinek szabályozását.[6] Ebben az időszakban a közigazgatási eljárást az államigazgatási eljárásról szóló 1957. évi IV. tv. (a továbbiakban: Áe.) szabályozta, amely szerint törvény, törvényerejű rendelet, vagy kormányrendelet a közigazgatási szerven kívül államigazgatási ügy intézésére más szervet is feljogosíthat, amely az ügyben e törvény szerint jár el.[7] Ennek alapján tehát a felsőoktatási intézmények eljárására kizárólag akkor vonatkozott volna a közigazgatási eljárás, ha az említett jogszabályok valamelyike ekként rendelkezik. Ilyen jogszabály azonban nem volt, ahogyan ezt több mint tíz évvel később az Alkotmánybíróság is megállapította a 27/2005. (VI. 29.) AB határozatában. A döntés mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapított meg, figyelemmel arra, hogy a felsőoktatásról szóló 1993. évi LXXX. törvény nem szabályozza a felsőoktatási intézménynek a hallgatói jogviszonyra vonatkozó érdemi döntése saját hatáskörében történő kijavításának (módosításának, illetve visszavonásának) a határidejét és törvényi feltételeit.
Az indítványozó ombudsman eredetileg csak azért állította az alkotmányellenes mulasztás fennálltát, mivel sem a felsőoktatásról szóló 1993. évi LXXX. törvény, sem pedig az egyetemi és főiskolai hallgatók által fizetendő díjakról és térítésekről, valamint a részükre nyújtható egyes támogatásokról szóló 51/2002. (III. 26.) Korm. rendelet nem rendelkezett arról, hogy az intézmény a hallgató kötelezettségére vonatkozó tévedését mennyi időn belül jogosult egyoldalú intézkedésével kijavítani.
Az Alkotmánybíróság egyrészt megállapította, hogy az Ftv. többféle jogorvoslati lehetőséget kínál a hallgatónak részben a felsőoktatási intézmény belső jogorvoslati rendszerében, részben pedig azon kívül, a bíróság előtt a téves döntés kijavítására. A testület másrészt arra is rámutatott, hogy a szabályozási hiátus nyomán az is megtörténhet, hogy a jogorvoslati kérelemmel még el nem bírált intézményi döntést a felsőoktatási intézmény időkorlát (határidő) nélkül saját hatáskörében, egyoldalú intézkedésével kijavítja (módosítja, illetve visszavonja), amely azonban
- 5/6 -
kihat az Ftv. által szabályozott hallgatói jogviszony lefolyására és ennek nyomán a hallgatói jogviszonyból eredő hallgatói jogokra és kötelezettségekre is. Ezzel pedig a hallgatói jogviszonyból eredő és a hallgatók által jóhiszeműen szerzett és gyakorolt hallgatói jogokat sértheti, illetve akár a hallgatók számára terhesebbé is teheti a kötelezettségek teljesítését.
Az Alkotmánybíróság így rámutatott, hogy nemcsak a határidő hiánya, de a jogorvoslati kérelemmel el nem bírált intézményi döntés saját hatáskörben történő kijavításának (módosításának, visszavonásának) a szabályozatlansága is a jogbiztonság sérelmét okozó alkotmányellenes helyzetet hoz létre és kiszámíthatatlanná teszi a felsőoktatási intézmény eljárását. Az Alkotmánybíróság ekkor hívta fel a figyelmet, mintegy ötletet adva a jogalkotónak, hogy más jogterületeken található szabályozás az alkotmányos probléma rendezésére, és példaként hozta az Áe. 61. §-át, amely pontosan szabályozza, hogy a közigazgatási szerv milyen határidőn belül és törvényi előfeltételek mellett jogosult a saját hatáskörében eljárva módosítani, illetve visszavonni a határozatát. Az Alkotmánybíróság ugyanakkor azt is kimondta, hogy a felsőoktatási intézmény és hallgató közötti jogviszony a közigazgatási szerv és az ügyfél jogviszonyától sok vonatkozásban eltér, és így nem tekinthető hatósági jogviszonynak, ám a törvényalkotónak garanciális okokból szabályoznia kell a fent említett tárgyköröket. A határozat értemében az Országgyűlésnek 2005. december 31-ig kellett megszüntetnie az alkotmányellenességet. Bár a fentiek nyomán lett volna lehetőség arra, hogy a nevezett eljárásokat a jogalkotó teljes egészében sui generis módon szabályozza, végül utaló szabály alkalmazásával töltötte be a hiátust.
A felsőoktatási törvényt a 2005. évi CVI. törvény módosította, amely amellett, hogy megváltoztatta a képzések szerkezetét, eleget tett az Alkotmánybíróság kötelezésének, és pontosította a jogorvoslatokkal kapcsolatos szabályokat. Így, bár több eljárási rendelkezést továbbra is a felsőoktatási törvény rendez sui generis módon, egyes eljárási cselekményekre a Ket. szabályait kell alkalmazni. Ilyen a tényállás tisztázására, a határidőkre, a határidők számítására, az igazolásra, a döntés alakjára és tartalmára, közlésére, a döntés kérelemre vagy hivatalból történő kijavítására, kicserélésére, kiegészítésére, a döntés felülbírálati kérelemre vagy hivatalból történő módosítására vagy visszavonására vonatkozó szabály.
Ugyanakkor a tekintetben, hogy a jogorvoslat mire irányulhat, azt mely szerv bírálja el, melyek a meghozható érdemi döntések, valamint mi a jogorvoslat módja, a törvény teljes egészében sui generis rendelkezéseket tartalmaz. Így kimondta, hogy a hallgatónak joga van - a tanulmányi követelmények teljesítésére vonatkozó értékelés kivételével - a felsőoktatási intézmény döntése, intézkedése vagy mulasztása (együttesen: döntés) ellen a hallgatói jogviszonyára vonatkozó rendelkezések megsértésére hivatkozással felülbírálati kérelemmel élni, az intézményi
- 6/7 -
szabályzatban meghatározott eljárás keretében.
A törvény e körben meghatározta azt a határidőt is, amelyen belül a hallgató a felsőoktatási intézmény döntése ellen benyújthatta a kérelmét. Ez a közléstől, illetve ennek hiányában a tudomásra jutástól számított 15 nap lehetett. A kérelemről az intézményi szabályzatban meghatározott eljárási rend szerint a rektor vagy a főiskolai rektor, illetve a főigazgató által létrehozott bizottság jár el. Amennyiben bizottság jár el, akkor annak létszámáról, összetételéről szintén az intézményi szabályzat rendelkezik azzal a megkötéssel, hogy a bizottságban a jogalkotó rögzítette a hallgatói képviselet minimális mértékét, valamint a nem állami felsőoktatási intézmények esetén a fenntartó képviseletét.
A jogorvoslati bizottság által hozható másodfokú döntések a következők lehetnek:
a) a kérelem elutasítása
b) a döntés elmulasztójának döntéshozatalra utasítása
c) az első fokú határozat megváltoztatása
d) az első fokú határozat megsemmisítése és az első fokon eljárt szerv vagy személy új eljárásra és új határozat hozatalára utasítása.
A közigazgatási eljárással való összevetés szempontjából fontos, hogy a törvényi rendelkezések értelmében a felsőoktatási intézménynek a döntést határozatba kell foglalni és meg kell indokolni, valamint a határozatban fel kell hívni a figyelmet a jogorvoslat lehetőségére és az eljárás során a hallgatót legalább egy ízben személyesen meg kell hallgatni.
A 2005-ben elfogadott új jogszabály (2005. évi CXXXIX. tv.) e tekintetben követte a korábbi törvény szabályozási rendszerét és szintén utaló szabályként hívta fel a Ket-et. Az Nftv. pedig a kihirdetésekor ugyancsak a fentiekkel szinte megegyező rendelkezéseket tartalmazott, azzal, hogy a legalább egy ízben történő személyes meghallgatás már nem szerepelt a jogorvoslati bizottság eljárásában, mint általános kötelezettség.
A 2017-ben hatályba lépett Ákr. szükségszerűen több változást is hozott a szabályozásban. Így az Nftv-t az eljárási szabályok változása nyomán nemcsak annyiban módosították, hogy kicserélték a Ket. utaló szabályát az Ákr-re, hanem a döntésre vonatkozó ügyintézési határidő szükségszerűen kikerült az utaló szabályok köréből és átkerült az intézmény által szabályozott témakörök közé azzal, hogy az legfeljebb harminc nap lehet. A 2018. január 1-jén hatályba lépett változás oka az Ákr. részletszabályai ismeretében nyilvánvaló, hiszen a bruttó ügyintézési határidő és a sommás eljárás szabályai[8] nyomán nehéz lenne indokolni, hogy miért 30 napon belül születik döntés.
- 7/8 -
A jelenlegi szabályok alapján tehát a felsőoktatási intézmény a hallgatóval kapcsolatos döntéseit írásban közli a hallgatóval. A hallgató a felsőoktatási intézmény döntése vagy intézkedése, illetve intézkedésének elmulasztása ellen - a közléstől, ennek hiányában a tudomására jutásától számított tizenöt napon belül - jogorvoslattal élhet, kivéve továbbra is a tanulmányok értékelésével kapcsolatos döntést. Ez utóbbi ellen is eljárás indítható azonban, ha a döntés nem a felsőoktatási intézmény által elfogadott követelményekre épült, illetve a döntés ellentétes a felsőoktatási intézmény szervezeti és működési szabályzatában foglaltakkal, vagy megszegték a vizsga megszervezésére vonatkozó rendelkezéseket.
A törvény rögzíti a jogorvoslati kérelem tárgyában hozható határozatokat, amelyek a következők lehetnek: a felsőoktatási intézmény a kérelmet elutasítja, a döntés elmulasztóját döntéshozatalra utasítja, a döntést megváltoztatja, vagy a döntést megsemmisíti és a döntéshozót új eljárás lefolytatására utasítja. Átvette továbbá az Nftv. a közigazgatási eljárás terminológiai változásait is, így jogerő helyett immár végleges döntés szerepel a jogszabályban, és véglegessé válás módja is igazodik a közigazgatási eljárás szabályaihoz.[9]
A fenti eljárási szabályok alapján és hasonlóságok ellenére nyilvánvaló, hogy az eljárás egészében nem az Ákr. szabályai szerint zajlik, hiszen a jogorvoslati rendszer egészében is eltérő. Míg az Ákr. esetében a közigazgatási per tekinthető elsődleges jogorvoslati eszköznek és a fellebbezés másodlagosnak, addig a felsőoktatási szerv döntése ellen általános jelleggel "jogorvoslati kérelem" nyújtható be, amely a szervezetrendszeren belüli ismételt elbírálást jelenti. A hasonlóságok közé tartozik a 15 napos határidő és természetesen a jogorvoslat általános fogalmába a fellebbezés is beletartozik, azonban figyelemreméltó különbség, hogy az Nftv. szerint a jogorvoslati kérelmet utasítja el a döntéshozó szerv, míg az eljárásjogokban, így a közigazgatási eljárásban is irányadó terminológia szerint az elsőfokú határozatot hagyja helyben az elbíráló hatóság.
Ugyanakkor lényeges és a hasonlóságok körét bővíti, hogy az Nftv. az intézmény több döntésével szemben is lehetőséget ad közigazgatási pert kezdeményezni, amelyre a hallgatónak a jogorvoslati kérelem tárgyában hozott eljárást befejező döntéssel szemben van módja, de szintén keresetlevél nyújtható be a hallgatói jogviszonyra vonatkozó rendelkezések megsértésére hivatkozással is. Eltérésként rögzíthető azonban, hogy a keresetlevél benyújtásának halasztó hatálya van, amely ugyan egy kedvezmény jellegű szabály, ám a gyakorlati alkalmazása számos anomáliát okoz annak ellenére, hogy a bírósági döntések kifejezetten is rámutattak, a halasztó hatály nem jelenti azt, hogy a döntés ne lenne végleges, illetve a korábbi terminológia szerint jogerős.
E körben példaként hozható fel a hallgatói jogviszony megszüntetése, amely ellen a közigazgatási pert kezdeményező hallgató esetében a halasztó hatály azt
- 8/9 -
eredményezi, hogy a hallgató tovább folytatja a tanulmányait, miközben folyamatban van a bírósági eljárás. Itt máris felvethető, mi történik akkor, ha a hallgató időközben befejezi a tanulmányait és az oklevél megszerzése előtt áll. Vajon mi történik a kiadott oklevéllel, ha időközben megszűnik a jogviszony. Mi a következménye a közben befizetett önköltségnek? Megtörténhet az is, hogy a megszűnt, ám a halasztó hatály miatt nem hatályosult döntés okán a hallgató tovább folytatja a tanulmányait, közben ismételt megszüntetésre is sor kerül, esetlegesen ismételt perindítással.
Érthető, hogy a jogalkotó az Nftv-ben a hallgató számára történő kedvezőbb elbírálást kívánta rögzíteni, azonban kérdéses, mennyire kedvező az a szabály, ahol a hallgató tovább folytatja a tanulmányait, és ad absurdum jogosulttá válik a diploma kiadására, majd az esetlegesen évekig tartó bírósági eljárás eredményeként hatályosul a megszüntetés. Az anomáliák egy része kezelhető lenne a jogalkotó részéről a folyamatban lévő jogviszonyok pontosabb, részletezőbb szabályozásával.
Hasonló jogszabályi hiátus található egyébként az ugyanazon intézményben ugyanazon szakon történő többszörös jogviszonylétesítéssel kapcsolatban, amelyre az utóbbi időszakban egyre több példa volt. E körben pedig rögzíthető, a jelenlegi Nftv. nem tartalmaz arra vonatkozóan kizáró szabályt, hogy egyazon hallgató ugyanazon a szakon a jogviszonya alatt vagy azt követően ismételten képzést teljesítsen, csupán annyit tartalmaz, hogy a hallgatói jogviszony fennállása alatt újabb beiratkozásra nincs szükség.[10]
Bár az Alkotmánybíróság 27/2005. (VI. 29.) határozata kimondta, hogy a hallgató és a felsőoktatási intézmény közötti jogviszony nem tekinthető hatósági jogviszonynak, a közös pontok miatt érdemes megvizsgálni a hallgatói jogviszony jellegét. A kérdést több bírósági döntés is érintette, de a tudományos irodalom is rendezi a közintézeti jogviszony sajátosságait.
A bírósági gyakorlatban egy büntetőügyben született döntés jelentheti a kiindulási pontot, amely a vesztegetés tényállása vonatkozásában a felsőoktatási intézmény dolgozóinak hivatalos minőségével foglalkozik. A BH 2005.417. eseti döntés - még a korábbi Btk. és felsőoktatási törvény alapján - kimondta, hogy a felsőoktatási intézmények rektora, a dékán, a dékán-helyettes a tanügyi igazgatási feladatok ellátása során hivatalos személyek, és így az 1978. évi IV. törvény alapján alanyai lehettek a hivatali visszaélés bűntettének.
A hallgatói jogviszonyról tett megállapításokat a Hajdú-Bihar Megyei Bíróság K. 30.414/2010/12. sz. közigazgatási ügyben hozott határozata is, amely a
- 9/10 -
hallgatói jogviszonyokat a mellérendeltségen alapuló jogviszonyoktól határolta el és megállapította, hogy a felek közötti viszonyra a Polgári Törvénykönyv helyett a felsőoktatásról szóló törvény szabályai az irányadók. Azt is rögzítette, hogy a felsőoktatási törvény lex specialis-nak minősül, így elsősorban ezen törvényt kell alkalmazni a hallgatói jogviszony tárgyában. A bíróság álláspontja szerint a felsőoktatási intézmények szervezeti rendszere közigazgatási, hatósági szervezetként működik, amelyben a felperes kvázi ügyfélként tekintendő, a hallgatói jogviszony keletkezésére, a hallgató jogaira és kötelezettségeire, fegyelmi és kártérítési felelősségére, jogorvoslati jogaira, hallgatói jogviszonyának megszűnésére és minden más, a hallgatói jogviszonnyal kapcsolatos előírásokra vonatkozóan, amely jogviszonyokra a felsőoktatásról szóló törvényt kell alkalmazni. A döntés tehát azt rögzíti, hogy az intézmény és a hallgató között, ha nem is egyértelműen hatósági, de szuprematív jogviszony áll fenn, ahol az intézményi szabályoknak köteles a hallgató alávetni magát.
A Kúria 2017 végén közzétett tájékoztatója[11] egy eskü letételével kapcsolatos vita kapcsán ugyancsak érintette a hatósági eljárás kérdéskörét. A Kúria ezen ügyben az eskü letételének megtagadása miatt az egyetem azon döntését, amellyel megtagadta a diploma kiadását, reálaktusnak minősítette, amelynek elbírálására nem a hatósági eljárás szabályait tartotta irányadónak, bár a jogorvoslati jog gyakorlását a bírósági eljárás megindítására vonatkozóan jogszerűnek ítélte. A Kúria azt is kimondta, hogy a Felsőoktatási törvény alkalmazása során a Ket. szabályai csak kifejezett felhatalmazás esetén vehetők figyelembe, amely a nevezett ügyben nem irányadó.
A tudományos irodalomban[12] a közintézeti jogviszonyra vonatkozó szabályozáshoz, amely alapján a szolgáltatás igénybe vevője és a közintézet között létrejött jogviszonyban a hallgató ún. intézeti hatalom alatt áll, amelyben ugyan biztosítani kell a jogvédelmet, de a törvényi szabályok között az intézmény határozza meg a jogviszony sajátosságait. Nem tartozik azonban ide az az eset, ha a döntést - tipikusan a felvétel vagy az elbocsátás tárgyában hozott döntést - valamely közigazgatási szerv hozza meg.
Összességében megállapítható, hogy az Nftv. szabályozása és a bírósági döntések is ehhez a logikához igazodnak, hiszen a törvény alapján a hallgató a felsőoktatási intézménnyel hallgatói jogviszonyban áll, amely jogviszony a hallgató felsőoktatási intézménybe történő beiratkozásával jön létre. A felsőoktatási intézményben tanuló hallgatók jogai és kötelezettségei a hallgatói jogviszonyból erednek.
Az említett büntetőbírósági döntés ugyancsak azt támasztja alá, hogy a záróvizsga mint a jogviszony megszüntetéséhez vezető aktus hatósági személlyé változtatja a döntéshozókat, mint ahogyan a felvételi eljárás is a hatósági eljárás szabályai szerint zajlik, amelyet az Oktatási Hivatal folytat le. Ezzel kapcsolatban
- 10/11 -
az Nftv. részletes szabályokat tartamaz és az Ákr. nem követte azt a Ket. által rövid ideig folytatott gyakorlatot, amely a felvételi eljárást kivette a Ket. hatálya alól.[13] Sőt, az Nftv. expressis verbis is rögzíti, hogy a központi felsőoktatási felvételi eljárás során a nyelvhasználat tekintetében az Ákr. rendelkezéseit kell alkalmazni és külön kiemeli azt is a törvény, hogy a központi felsőoktatási felvételi eljárás során az Ákr. alapelveit kell alkalmazni.
A hallgatói jogviszony megszüntetését igazoló egyik dokumentum, azaz az oklevél közokirat jellegét pedig az Nftv. is rögzíti, mint ahogyan az oklevél visszavonásának és megsemmisítésének a főszabályait bár sui generis módon szabályozza, azok javarészt megegyeznek a közigazgatási eljárásban alkalmazott szabályokkal, és szubszidiárius jelleggel már kifejezetten is az Ákr-t rendeli alkalmazni mindkét esetben.[14]
A fentiek alapján úgy tűnhet, hogy a szabályozás teljes, azonban érdemes a hallgatói jogviszonyok szerteágazó jellegét jobban is megvizsgálni, hiszen egyrészt a hallgatónak nemcsak jogorvoslati, hanem számtalan egyéb tartalmú kérelme lehet az intézmény felé, mint az egyéni tanulmányi- és vizsgarend iránti kérelem, óralátogatás alóli mentesség iránti kérelem, vagy az önköltség fizetésére vonatkozó kérelmek, hogy csak a leggyakoribbakat említsük. Az ezek elbírálására vonatkozó szabályok egy részét a felsőoktatási intézmények saját maguk szabályozzák, mint ez az alábbiakból is kitűnik, meglehetősen eltérő jelleggel és mélységben. Az előbbiekben nem nevesített és egyedileg felmerülő kérelmek elbírálása és egyes részeljárások pedig sok kérdést vetnek fel.
A kiindulópontot e tekintetben az jelentheti, hogy az ezen eljárásokra vonatkozó szabályokat a Nftv. még érintőlegesen sem rendezi, hiszen az Nftv. szabályozása nem a hallgató által kérelemre indult eljárásokra vonatkozik, hanem az intézményi döntésekkel szembeni jogorvoslatokra és ezen ügytípusokban a kérdést leginkább az jelenti, hogy milyen szabályok szerint születhet meg az elsőfokú döntés. A már megszületett döntésekkel szembeni jogorvoslatokra már szintén a jogorvoslat általános szabályai vonatkoznak, azonban az elsőfokú eljárást egészében az intézményi szabályzatok rendezik.
A problémák és az ügytípusok változatosságát érzékeltetendő, hadd álljon itt néhány eset.
- 11/12 -
1) A közelmúltban a kreditelismerési kérelmek kapcsán született Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság döntése,[15] amely a döntések indokolásával kapcsolatban tett megállapításokat. Az ítélet szerint a kreditelismerés kérelem 75%-os egyezés hiányára alapított elutasítása esetén az indokolásnak nem elegendő ennek tényét tartalmaznia, hanem az azt megalapozó körülményeket is. Amennyiben pedig a határozat a közigazgatási eljárási szabályok maradéktalan betartásával született volna meg, akkor ilyen indokolási hiányosság nem szerepelhetett volna a határozatban.
2) Egyes bírósági döntésekben az elektronikus tanulmányi rendszeren keresztül történő kommunikáció hivatalos jellegét kifogásolták a hallgatók, míg más esetekben éppen a közigazgatási eljárás szabályai alkalmazásának a hiányát kérték számon az intézményen arra hivatkozással, hogy nem járultak hozzá az elektronikus ügyintézéshez. Ez utóbbi érvvel kapcsolatban a Kúria a Kfv. IV.37.027/2008/4. számú döntésében arra mutatott rá, hogy a felsőoktatási intézmények vonatkozásában "az elektronikus ügyintézés kizárólag a HKR-en (hallgatói követelményrendszer) alapul, a HKR 166. § /3/ bekezdése pedig azt mondja ki, hogy az elektronikus kézbesítés a hallgató által megadott e-mail címre, vagy az ETR-en keresztül foganatosítható." Az említett hallgatói követelményrendszer egyébként akár a törvényi szabályozásnál szigorúbb szabályokat is tartalmazhat, ahogyan ezt a Kúria Kfv.VI.38.171/2016/3. ítélete is megerősítette.
Az elektronikus ügyintézés általános jelleggel is áthatja a hallgatói jogviszonyokat. Egyes hallgatói jogviszonnyal kapcsolatos ügyek, javarészt a felvételi eljárással összefüggésben az Oktatási Hivatal mint hatóság előtt az ügyfélkapun át is intézhetők, míg a beiratkozott hallgatóval az oktatási intézmény a neptun-rendszeren át tarthat kapcsolatot, amely több bírósági döntés által megerősítetten is hivatalos formának minősül, mint ahogyan az ezen keresztül megvalósuló kommunikáció is, azaz a neptun-üzenetek. Ez utóbbi minőség már szintén bírósági eljárásokban is megerősítést nyert,[16] ugyanakkor éppen a közigazgatási eljárás szabályainak beszivárgása miatt félreértésekre is okot adott.
3) Külön eljárástípus, amikor az intézménytől valamilyen adat igazolását kéri a hallgató vagy volt hallgató. Ezen eljárások egy részét szabályozza az Nftv. például az abszolutórium kiadása kapcsán, vagy jellemzően intézményi szabályzatok rendelkeznek a záróvizsgát tett azon hallgatókról, akik a nyelvi követelményeket nem teljesítették és így az oklevél kiadására nincs lehetőség.
4) Az Nftv. 2016-ban bekövetkezett módosítása nyomán a mesterfokozatot eredményező jogászképzésre épülő szakirányú továbbképzésben szakjogászként vagy az Nftv. 116. § (5) bekezdésében meghatározott mesterképzési szakon oklevelet szerzettek egyaránt a "Legum Magister" vagy "Master of Laws" (rövidítve:
- 12/13 -
LL. M.) cím használatára jogosultak. A módosítás előzménye egy viszonylag hosszas előkészítés volt, amely szerint LLM címet kezdetben a jogászképzésre épülő mesterképzési szakon oklevelet szerzettek használhattak. Az érintett szakok a következők voltak: európai és nemzetközi üzleti jog, a kodifikátor és az összehasonlító állam- és jogtudományok mesterképzési szak. Majd egy 2015-ben bevezetett módosítás kizárólag kifejezetten a szakjogász képzéseknél tette lehetővé az LLM cím viselését, amely különösen az európai és nemzetközi üzleti jog képzések esetében okozott problémát, amely képzéseken nagy számban vettek részt külföldi, jellemzően Európán kívüli hallgatók is. Így a 2016-ban bekövetkezett módosítás nyomán már mind az említett jogászképzésre épülő mesterszakot végzettek, mind a szakjogászok viselhették az LLM címet.
Vélhetően a jogszabályok gyakori változása miatti jogbizonytalanság miatt azonban már több volt hallgató is kérte kifejezetten igazolni azt, hogy LLM cím viselésére jogosult. E körben szintén változatos az intézmények gyakorlata, hiszen hallgatói információk szerint egyes jogi karok adtak ki ilyen igazolást, más jogi karok pedig az Oktatási Hivatal állásfoglalása alapján jártak el, amelynek szakmai álláspontja az volt, ha jogosult, használhatja a címet, és amennyiben szükséges a cím használatát igazolni, a jogszabályra hivatkozhat. Az intézménynek erről nem kell igazolást kiállítani. Az Oktatási Hivatal szakmai véleménye szerint az Nftv. 112. § (7) bekezdés alkalmazható ezen esetekben, "az oklevél kiállításának időpontjától függetlenül" rész pedig a rendelkezést kiterjeszti a törvény hatályát megelőző korábbi oklevelekre is. E körben pedig irányadó az Nftv. 116. § (5) bekezdése is, amely szerint a cím használatára s jogalkotó a volt hallgatókat is feljogosította, így nincs szükség az igazolás kiállítására.
A közigazgatási eljárás szabályai emellett számos ponton is bekapcsolódnak a hallgatói jogviszonyokba. E körben a legkirívóbb továbbra is az ügyintézési határidő szabályozása az elsőfokú eljárás tekintetében, de itt említhetők a pontos hatásköri szabályok és a döntés tartalmi elemeire vonatkozó szabályok is. Az Nftv. az idézettek szerint bár kifejezett rendelkezéseket tartalmaz a döntés véglegessé válásával kapcsolatban, amelynél lényeges momentum a kézbesítés, ám e körben szintén változó az intézmények gyakorlata a tekintetben, hogy alkalmazzák-e a hivatalos iratokra vonatkozó kézbesítést vagy sem, illetve milyen körben. Holott egy jogorvoslati eljárásban fontos kérdés lehet az is, hogy szabályszerű volt-e döntés kézbesítése.
Az intézményi gyakorlat teljeskörű megvizsgálására jelen tanulmány keretében nincs lehetőség, azonban reprezentatív jellegű következtetések vonhatók le abból is, ha megvizsgáljuk a jogi karokkal rendelkező egyetemek szabályzatait.
- 13/14 -
A Debreceni Egyetem generális módon az elsőfokú eljárást nem szabályozza. A jogorvoslati kérelmek szabályait külön szabályzat tartalmazza,[17] míg az elsőfokú eljárások tekintetében csak egyes típusokra vonatkozó speciális szabályokat tartalmaz a Tanulmányi és Vizsgaszabályzat, amely karonként határozza meg a Tanulmányi Bizottság hatáskörébe tartozó ügyeket és az elbírálás szabályait. Ezen ügyekben a jellemző elbírálás 30 nap.[18]
Az ELTE Szervezeti és Működési Szabályzat II. kötetében (Hallgatói követelményrendszer) részletes szabályokat találhatunk az elsőfokú eljárás lefolytatására, amely generális jelleggel határozza meg a méltányossági jogkörök gyakorlását vagy az elsőfokú eljárás lefolytatásának általános szabályait.[19]
A Miskolci Egyetem Szervezeti és működési szabályzat III. kötete szabályozza a hallgatói követelményrendszert, amely mellett egy Tanulmányi Ügyrend[20] nevű dokumentum is létezik. A HKR szabályozza a kérelmek benyújtását, valamint a jogorvoslat rendjét is. Az elsőfokú eljárásra vonatkozó határidők tekintetében az 1. sz. melléklet az irányadó (HKR 19. §), amely ügytípusonként határozza meg az ügyintézési időt (általában 8 vagy 15 munkanap), míg a jogorvoslati kérelmek esetében a HKR 24. § (2) bekezdése alapján egységesen 30 napos határidő irányadó.[21]
A Pázmány Péter Katolikus Egyetemen szintén külön jogorvoslati szabályzat[22] van, az elsőfokú eljárást Tanulmányi és Vizsgaszabályzatban[23] érintik, ahol eljárási határidőt 30 napban meghatározva a terminológia erősen igazodik a hatósági eljáráshoz (pl. kérelem érdemi vizsgálat nélküli elutasítása).
A Pécsi Tudományegyetemen Tanulmányi és vizsgaszabályzata tartalmazza az alapvető szabályokat, a jogorvoslati eljárás rendjét ennek részeként a 12-13. §-ok
- 14/15 -
szabályozzák, egyes eljárási cselekményeket részletezve, mint ahogyan az Nftv. szövegével egyező módon szabályozza az intézmény az Ákr. alkalmazási körét is.[24]
A Széchenyi István Egyetem szervezeti és működési szabályzatával szintén egységes a hallgatói keretrendszer, valamint a tanulmányi és vizsgaszabályzat. A norma az elsőfokú eljárás egyes típusait szabályozza, a rendelkezések jelentősebb része a jogorvoslatra vonatkozó szabályokat határozza meg.
A Szegedi Tudományegyetemen is külön Tanulmányi és vizsgaszabályzat, valamint hallgatói jogorvoslati szabályzat létezik, amely utóbbi 30 napos határidőt tartalmaz az elbírálásra. A tanulmányi vizsgaszabályzat a Tanulmányi Bizottság hatáskörébe utalja a tanulmányi ügyeket, amely testületek az ügyrendjüket maguk állapítják meg, így egyetemi szintű határidő az elsőfokú eljárásra itt sem található.[25]
Már a fenti intézményi szabályzatokat megvizsgálva is az tapasztalható, hogy az egyes intézmények között lényeges eltérések vannak a tekintetben, milyen szabályzatban és milyen mélységben szabályozzák a kérelmek elintézését. A megvizsgált intézmények között hozzávetőlegesen egyforma arányban található olyan, amely a Hallgatói követelményrendszer (vagy tanulmányi és vizsgaszabályzat) keretében és olyan, amely külön szabályzatban tartalmazta a jogorvoslati kérelmek elbírálását. Ez utóbbi esetében jellemző volt a 30 napos határidő rögzítése.
Az elsőfokú eljárások lefolytatása még változatosabb képet mutat az eltérő szabályozások miatt. E körben egy esetben találkozhatunk a kérelmek generális jellegű és egyetemi szintű szabályozásával, a többi intézmény esetében az egyes eljárások szabályozása jellemző, vagy egyetemi szinten vagy a Tanulmányi Bizottság hatáskörébe utalva az ügyrendi szabályok megállapítását, amely így karonként eltérő eljárásrendet eredményez. Az ezen taxatíve felsorolt eljárástípusokon kívül más jellegű és változatos kérelmekre nézve azonban már jellemzően nem adnak eligazítást a szabályzatok.
A fenti viszonylag kevés számú, ám reprezentatívnak tekinthető szabályzatot megvizsgálva is megállapítható, központi törvényi szabályozás hiányában az intézményi szabályok mélysége és jellege eltérő. Bár jellemző, hogy a viszonylag gyakori eljárástípusokra nézve (kreditelismerési kérelmek, kedvezményes vizsgarend stb.) az intézményi szabályok tartalmaznak az elsőfokú eljárásra nézve is szabályokat, az is rögzíthető, hogy a hallgatói jogviszonyokban felmerülő más típusú és egyedi kérelmek esetén nem mindig található szabályozott eljárási rend, ami adott esetben jogbizonytalanságot okozhat és bírósági ügyeket is generálhat.
E körben érdemes visszautalni az Alkotmánybíróság 2005-ben hozott döntésére, ahol az indítványozó, az alapvető jogok biztosa is csak érintőlegesen foglalkozott
- 15/16 -
általában az intézményi eljárásokkal és inkább a jogorvoslati kérelmek ügyét érintette. Ugyanakkor a nevezett döntés meghozatalának idejében még nem volt annyira jellemző a kérelemre indult eljárások nagy száma sem, egyrészt amiatt is, hogy a kreditrendszer még éppen bevezetés alatt állt. Másrész a kérelemre induló hallgatói eljárások még nem voltak annyira általánosak és intézményesítetten szabályozottak, hogy az elsőfokú eljárás szabályozásának hiánya tömeges problémát jelentsen.
A fent hivatkozott néhány ügyből is kitűnik azonban, a hallgatói jogviszonyokban egyre inkább jellemző az, hogy egyedi, nem tipikus ügyekben indítanak eljárást, amely eljárások egy részében bírósági kereset benyújtására is sor kerül.
Ezen ügytípusok legnagyobb problémája jelenleg is az elbírálás időtartamának meghatározása, illetve a hatásköri szabályok rögzítése. E vonatkozásban pedig a 27/2005. (VI. 29.) AB határozat rendelkezései és az ott megfogalmazott problémakör továbbra is irányadó lehet, hiszen az alapvető jogok biztosa által indítványozott eljárás általános jelleggel sérelmezte az intézményi elbírálás időkorlátjának hiányát, míg a döntésben a testület már a korábban meghozott intézményi döntés egyoldalú, időkorlát nélküli utólagos módosítását vizsgálta, amely miatt értelemszerűen a mulasztást a jogalkotó a jogorvoslati rendelkezések pontosításával orvosolta. A tipikusan kérelemre indult eljárások viszont nehezen értelmezhetők jogorvoslatként. Hiszen míg az alkotmánybíróság eljárásnak alapjául szolgáló ügyben már megtörtént az intézményi díjak ügyében született téves döntés kijavítása, addig egy kedvezményes tanulmányi rend vagy kreditelismerés ügyében nincs ilyen előzménydöntés. Ez utóbbi esetekben ugyanis a kérelem nehezen értelmezhető akként, hogy az intézmény normál ügymenete is egy döntés az intézmény részéről, ráadásul ez utóbbi esetben azonnal a jogorvoslati eljárások szabályai szerint kellene eljárni.
E körben külön problémát okozott az Ákr. egyik legnagyobb újításának számító határidőszámítás átalakítása és a közigazgatásban megfogalmazott gyorsítás elve, amelyhez a felsőoktatási intézményeknek egyrészt az intézményi szabályok kapcsán alkalmazkodniuk kellett a megváltozott eljárási szabályokhoz és a hiátust saját szabályalkotással pótolni. Másrészt figyelemmel arra, hogy a hallgatói jogorvoslatok rendjének a közigazgatási eljárásoktól eltérő sui generis jogorvoslati szabályai vannak, így az ezzel kapcsolatos újítások nem hatottak ki a felsőoktatási intézményekre, más utaló szabályok által felhívott rendelkezésekben pedig ennyire markáns változás nem volt tetten érhető.
Ugyanakkor a felsőoktatási intézményektől nyilván nem várható el és nem is lenne alkalmazható egy kazuisztikus és valamennyi potenciális kérelmet esetileg szabályozó eljárásrend alkotása sem, azonban a hallgatói életviszonyok változása miatt az elsőfokú eljárás általános ügyintézési idejének a meghatározása mindenképpen javasolható lenne. E körben elképzelhető akár az a megoldás is, amely az intézményekre bízza a határidő megszabását, ám e tekintetben a szabályozási kötelezettség törvényi előírása különösen időszerű lenne, főként a kérelemre induló hallgatói eljárások kapcsán.
- 16/17 -
• Balázs István (szerk.) (2017): Közigazgatási eljárások. Budapest, Debrecen University Press
• Boros Anita - Darák Péter (szerk.) (2017): Az általános közigazgatási rendtartás szabályai. Budapest, NKE
• Fazekas Marianna - Ficzere Lajos (szerk.) (1998): Magyar közigazgatási jog. Általános Rész. Budapest, Osiris.
• Fazekas Marianna - Ficzere Lajos (szerk.) (2006): Magyar közigazgatási jog. Általános Rész. Budapest, Osiris.
• Fazekas Marianna (2008): A köztestületek szabályozásának egyes kérdései. Budapest, Rejtjel.
• Hajas, Barnabás (2016): Általános közigazgatási rendtartás - Ket. kontra Ákr. Új magyar közigazgatás, 4. szám, 33-46.
• Nagy Marianna (2013): Felsőoktatási igazgatás. In: Lapsánszky András (ed.): Fejezetek szakigazgatásaink köréből. Budapest, Wolters Kluwer, 111-146.
• Petrik, Ferenc (szerk.) (2017): Az általános közigazgatási rendtartás magyarázata. Budapest, HVG-ORAC. ■
JEGYZETEK
[1] Ákr. 9. §
[2] Fazekas, 2008, 157.
[3] Lásd erről Berényi Sándor álláspontját. Fazekas - Ficzere, 1998, 119-121.
[4] 1993. évi LXXX. tv. 2. § (1) bekezdés.
[5] Fazekas, 2008, 158.
[6] Nagy, 2013, 115.
[8] Hajas, 2016, 22.
[10] Nftv. 42. § (5) bekezdés.
[11] Elérhető: https://kuria-birosag.hu/hu/kollegiumokhirei?tid_1=51&tid=48&body_value=&page=5 (2018.01.25.)
[12] Balázs, 2017, 32. vagy Fazekas-Ficzere, 2006, 302.
[13] Ket. 13. § (1) bekezdés.
[14] Nftv. 52/A. §
[15] Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság 16. K. 30.786/2017/12. sz. ítélet.
[16] Debreceni Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság 9. K. 27.426/2015/22. sz. ítélet.
[17] https://mad-hatter.it.unideb.hu/portal/displayDocument/Dokumentumt%C3%A1r/Szab%C3%A1lyzatok/II.%20A%20Debreceni%20Egyetem%20k%C3%BCl%C3%B6n%20megalkotott%20szab%C3%A1lyzatai,%20melyek%20az%20SzMSz%20mell%C3%A9klet%C3%A9t%20 k%C3%A9pezik/A%20hallgat%C3%B3i%20jogorvoslati%2 0k%C3%A9relmek%20beny%C3%BAjt%C3%A1s%C3%A1nak%20%C3%A9s%20elb%C3%ADr%C3%A1l%C3%A1s%C 3%A1nak%20elj%C3%A1r%C3%A1si%20rendje%20a%20Debreceni%20Egyetemen%20(17.%20 sz.%20Mell%C3%A9klet)/A%20hallgat%C3%B3i%20jogorvoslati%20k%C3%A9relmek%20beny%C3%BAjt%C3%A1s%C3%A1nak%20%C3%A9s%20elb%C3%ADr%C3%A1l%C3%A1s%C3%A1nak%20elj%C3%A1r%C3%A1si%20rendje%20a%20Debreceni%20Egyetemen%20171214.pdf (letöltés dátuma: 2019. 06. 30.)
[18] https://mad-hatter.it.unideb.hu/portal/displayDocument/Dokumentumt%C3%A1r/Szab%C3%A1lyzatok/II.%20A%20Debreceni%20Egyetem%20k%C3%BCl%C3%B6n%20megalkotott%20szab%C3%A1lyzatai,%20melyek%20az%20SzMSz%20mell%C3%A9klet%C3%A9t%20 k%C3%A9pezik/A%20DE%20Tanulm%C3%A1nyi%20%C3%A9s%20Vizsgaszab%C3%A1lyzata%20 (15.%20sz%20Mell%C3%A9klet)/A%20DE%20Tanulm%C3%A1nyi%20%C3%A9s%20 Vizsgaszab%C3%A1lyzata%2020191029.pdf (letöltés dátuma: 2019. 06. 30.)
[19] https://www.elte.hu/dstore/document/689/ELTE_SZMSZ_II.pdf (letöltés dátuma: 2019. 06. 30.)
[20] http://www.uni-miskolc.hu/files/4831/Tanulm%C3%A1nyi%20%C3%BCgyrend_252_2018..pdf (letöltés dátuma: 2019. 06. 30.)
[21] http://www.uni-miskolc.hu/files/1068/HKR_2019_06_24.pdf (letöltés dátuma: 2019. 06. 30.)
[22] https://ppke.hu/uploads/articles/34/file/Hallgato%CC%81i%20Jogorvoslati%20Szaba%CC%81lyzat.pdf (letöltés dátuma: 2019. 06. 30.)
[23] https://ppke.hu/uploads/articles/34/file/Hallgato%CC%81i%20Jogorvoslati%20Szaba%CC%81lyzat.pdf (letöltés dátuma: 2019. 06. 30.)
[24] https://adminisztracio.pte.hu/sites/pte.hu/files/files/Adminisztracio/Szabalyzatok_utasitasok/PTE_SZMSZ/5mell-tvsz20190322.pdf (letöltés dátuma: 2019. 06. 30.)
[25] Elérhető: https://www.u-szeged.hu/szabalyzatok (letöltés dátuma: 2019. 06. 30.)
Lábjegyzetek:
[1] A szerző egyetemi docens DE Állam- és Jogtudományi Kar.
[2] A szerző PhD, Diószegi Kis István Református Általános Iskola
Visszaugrás
