Az 1974. évi 6. törvényerejű rendelet a külföldiek ingatlanszerzésének szabályozásáról szólt. Eszerint a Magyar Népköztársaságban külföldiek - ha jogszabály vagy nemzetközi szerződés eltérően nem rendelkezik - ingatlan tulajdonjogát adásvétel, csere vagy ajándékozás útján előzetes engedéllyel szerezhetik meg. A tulajdonszerzés akkor engedélyezhető, ha az engedély megadását kérő külföldi letelepedési, illetőleg hazatérési engedéllyel rendelkezik, részére nemzetközi szerződés a magyar állampolgárokkal, illetőleg magyar jogi személyekkel azonos elbánást biztosít, vagy ingatlanszerzését egyéb lényeges körülmény indokolja. A törvényerejű rendelet végrehajtásáról szóló 1025/1974. (V. 18.) MT határozat szerint a fenti engedély megadása a pénzügyminiszter hatáskörébe tartozik, aki az érdekelt miniszterekkel egyetértésben jár el. Az engedély megadására irányuló kérelmet - az egyéb jogszabályban előírt engedély, felmentés, jóváhagyás, illetve hatósági igazolás megszerzése előtt - a pénzügyminiszternél kell előterjeszteni. A törvényerejű rendeletet a földről szóló 1987. évi I. törvény 71. §-a, az MT határozatot pedig a földről szóló 1987. évi I. törvény végrehajtásáról szóló 26/1987. (VII. 30.) MT rendelet helyezte hatályon kívül.
A földről szóló 1987. évi I. törvény 38. §-ában foglalkozott a külföldiek tulajdonszerzésével. E rendelkezések alapján külföldi jogi vagy magánszemély - ha jogszabály vagy nemzetközi szerződés eltérően nem rendelkezik - ingatlan tulajdonjogát adásvétel, csere vagy ajándékozás útján a Pénzügyminisztérium előzetes engedélyével szerezheti meg. A Pénzügyminisztérium az előzetes engedélyt az érdekelt minisztériumokkal (országos hatáskörű szervekkel) egyetértésben adja meg.
A termőföldről szóló 1994. évi LV. törvény (Tft.) a hatálybalépésétől kezdődően (1994. július 27.) tiltotta a külföldiek termőföldre vonatkozó tulajdonszerzését. A Tft. 7. § (1) bekezdése szerint a külföldi magánszemély és jogi személy termőföld és védett természeti terület tulajdonjogát nem szerezheti meg. A védett természeti területen kívüli termőföld tulajdonjogának megszerzése azonban megengedett volt az alábbi esetekben: a legfeljebb 6000 m2 területtel önálló ingatlanként kialakított tanya területén lévő termőföld megszerzése, a törvény hatálybalépésekor meglévő termőföld tulajdon legfeljebb annak területnagyságát és AK értékét meg nem haladó területnagyságú és AK értékű termőföldre cserélése, a törvény hatálybalépésekor meglévő termőföld kisajátítása folytán kapott kártalanítás összegéből vásárolt termőföld és közös tulajdonának megszüntetésével tulajdonba kerülő termőföld megszerzése. A haszonélvezeti és használati jogra a Tft. 11. § (1) bekezdése a Polgári törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (régi Ptk.) szabályait rendelte megfelelően alkalmazni.
A Tft. 7. § (2) bekezdését 2002. január 1-jei hatállyal hatályon kívül helyezte a 2001. évi CXVII. törvény, így a külföldiek ettől az időponttól kezdődően az önálló ingatlanként (földrészletként) legfeljebb 6000 m2 területtel kialakított tanya tulajdonjogát a termőföldnek nem minősülő más ingatlanokra vonatkozó külön jogszabályok rendelkezései szerint szerezhették meg (Tft. 8. §). Szintén a fenti időponttól módosult a haszonélvezeti és használati jogra vonatkozó rendelkezés. Eszerint a haszonélvezeti jog és a használat jogának szerződéssel való alapítására a II. fejezet tulajdonszerzést korlátozó rendelkezéseit kell megfelelően alkalmazni. Ennek során a szerző fél tulajdonában lévő és haszonélvezetébe (használatába) kerülő földrészleteket össze kell számítani. Tehát a magyar szabályozás nem tette lehetővé külföldiek számára
- 446/447 -
sem a termőföld tulajdonjogának, sem a használati, haszonélvezeti jogának megszerzését.
A fenti módosítással kapcsolatos az EBH2005. 1277. számon közzétett elvi bírósági döntés, melynek tényállása szerint a magyar állampolgárságú természetes személyek a német állampolgárságú felperesek javára termőföldre vonatkozó haszonélvezeti jogot alapítottak. A felperesek haszonélvezeti jogát a földhivatal nem jegyezte be. Az elsőfokú bíróság álláspontja szerint a haszonélvezeti jog bejegyzésének nem lett volna akadálya, ugyanis a Tft. II. fejezetében meghatározott korlátozások a megszerezhető földterület mértékére vonatkoznak. A Legfelsőbb Bíróság szerint azonban "a felperesek által a haszonélvezeti jog alapítására kötött megállapodás termőföldre vonatkozott, amelyet illetően a külföldiekre tulajdonszerzési tilalom - mint a korlátozás legmagasabb foka - állt fenn. A Tft. 11. §-ának (1) bekezdése ugyanis a haszonélvezeti jog és a használati jog szerződéssel való alapítása körében is a II. fejezet tulajdonszerzést korlátozó rendelkezéseinek megfelelő alkalmazását rendeli. Ebből következően a külföldiek nem csak a termőföld tulajdonjogát, hanem haszonélvezeti és használati jogát sem szerezhetik meg[1]".
Az Európai Unióhoz való csatlakozásunk időpontjától ismételten változott a Tft. szövege, ugyanis a 7. § (2) bekezdése alapján a belföldi magánszemélyre vonatkozó szabályok irányadók azon tagállami állampolgárra, aki önálló vállalkozó mezőgazdasági termelőként kíván letelepedni Magyarországon, és legalább három éve folyamatosan, jogszerűen Magyarországon lakik és folytat mezőgazdasági tevékenységet. A tagállami állampolgároknak a tulajdonszerzési feltételeket egyrészt hatósági igazolásokkal[2] kell bizonyítaniuk, másrészt a jövőre nézve vállalt kötelezettségeket teljes bizonyító erejű magánokiratba vagy közokiratba foglalt nyilatkozattal[3] kell vállalniuk. A megyei földművelésügyi hivatalnak igazolását környezettanulmány alapján kell kiállítania, melynek során a mezőgazdasági tevékenység folytatását vizsgálja. Az igazolással kapcsolatban a Kúria megállapította, hogy "az egyéni vállalkozói minőségből önmagában, további feltételek vizsgálata nélkül következik az, hogy a vállalkozó a saját nevében, a saját kockázatára folytatja a gazdasági tevékenységet. Nincs jelentősége, hogy az egyéni vállalkozó gazdasági kapcsolatban áll-e olyan cégekkel, melyekben az egyéni vállalkozást végző magánszemély tulajdonosi érdekeltséggel rendelkezik"[4]. Így a megyei földművelésügyi hivatal szükségtelenül vizsgálta a felperes egyéni vállalkozás más gazdasági társaságokkal fennálló kapcsolatait. A Kúria rámutatott arra, hogy a Tft. "törvényi tényállása már akkor megvalósul, ha a felperes, mint egyéni vállalkozó végez mezőgazdasági (gazdasági) tevékenységet. Nem része tehát a törvényi tényállásnak annak a vizsgálata, hogy a tagállami állampolgár más gazdasági társaságban, vagy társaságokban is rendelkezik tulajdonnal, érdekeltséggel, illetőleg e társaságokban is végez mezőgazdasági tevékenységet"[5]. Egy másik ügy tényállása szerint a felperes 1996 és 2007 között a tulajdonában álló kft. ügyvezetője volt. A Legfelsőbb Bíróság ebben a perben kimondta, hogy bár a felperes kft.-je mezőgazdasági tevékenységet folytatott, "de ez nem a felperes által végzett tevékenység volt, a felperes ügyvezetői teendőket látott el. Nem minősült tehát a Csatlakozási Szerződés X. melléklet 3. pont 2. bekezdés második alpontja szerinti önálló vállalkozó mezőgazdasági termelőként tevékenységet folytatónak. Ebből következően a Tft. 8/A. § (2) bekezdés c) pontjának megfelelően járt el az alperesi hatóság, amikor a hatósági igazolás kiadása iránti kérelmét elutasította"[6].
Az Európai Unióhoz való csatlakozás időpontjában a Tft. 11. § (1) bekezdése nem módosult. E jogszabályi rendelkezés 2013. január 1. napjától kezdődően módosult akként, hogy az egyes agrár tárgyú törvények módosításáról szóló 2012. évi CCXIII. törvény 7. §-a beiktatta a Tft.-be azt a szabályt, miszerint semmis a haszonélvezeti jog szerződéssel történő alapítása, kivéve, ha a szerződés közeli hozzátartozó javára alapít haszonélvezeti jogot. A fenti módosító törvény iktatta be a Tft.-be a 91. § (1) bekezdést is, miszerint 2013. január 1-jén fennálló, határozatlan időre vagy 2032. december 30-a után lejáró, határozott időtartamra nem közeli hozzátartozók között szerződéssel alapított haszonélvezeti jog 2033. január 1-jén a törvény erejénél fogva megszűnik. A módosítás indoka az ún. "zsebszerződéses" ügyletek megakadályozása volt. A miniszteri indokolás szerint "gyakorlati tapasztalatok támasztják alá azt, hogy a haszonélvezeti jog szerződéssel történő alapításának a szándékával a felek nem egy esetben a törvényi előírások kijátszására törekednek"[7]. A miniszteri indokolás szerint "a termőföld olyan kivételes "jószág", hogy az azzal való rendelkezésre, valamint a használatára, és hasznosítására vonatkozó szabályozásnál a diszpozitivitásnak, a szerződési szabadságnak indokolt a jelenleginél korlátozottabban érvényesülnie"[8].
A Tft. 11. § (1) bekezdése 2013. április 5. napjától akként módosult, hogy semmis a haszonélvezeti jog szerződéssel történő alapítása, kivéve, ha a
- 447/448 -
szerződés közeli hozzátartozó javára alapít haszonélvezeti jogot. A használat jogának szerződéssel való alapítására, valamint a közeli hozzátartozók között szerződéssel alapított haszonélvezeti jog esetében a II. fejezetnek a tulajdonszerzésre vonatkozó rendelkezéseit megfelelően kell alkalmazni. Időközben a 91. § (1) bekezdését pedig hatályon kívül helyezte a mező-és erdőgazdasági földek forgalmáról szóló 2013. évi CXXII. törvénnyel összefüggő egyes rendelkezésekről és átmeneti szabályokról szóló 2013. évi CCXII. törvény (Fétv.) 126. § (1) bekezdés o) pontja 2013. december 15. napjától.
A Tft. pedig 2014. május 1. napjától teljes egészében eltűnt a magyar jogrendszerből, helyét a már említett Fétv. és a mező-és erdőgazdasági földek forgalmáról szóló 2013. évi CXXII. törvény (Fftv.) vette át.
A haszonélvezeti és használati jog kapcsán az Fftv. 37. §-a tartalmaz szabályozást, miszerint semmis a haszonélvezeti jog, illetve a használat jogának szerződéssel történő alapítása, kivéve, ha a szerződés közeli hozzátartozó javára alapít ilyen jogot. A közeli hozzátartozók között szerződéssel alapított haszonélvezeti jog esetében a II. fejezetnek a tulajdonszerzésre vonatkozó rendelkezéseit e Fejezetben foglalt eltérésekkel kell alkalmazni. A haszonélvezeti jogot legfeljebb 20 éves időtartamra lehet alapítani. A haszonélvezeti jog alapításáról szóló szerződés érvényességéhez nem kell a mezőgazdasági igazgatási szerv jóváhagyása. A haszonélvezeti, használati jogokra is vonatkoznak a törvényben - földművesekre és nem földművesekre - meghatározott földszerzési maximumok.
Az Fétv. átmeneti rendelkezései között kapott helyet a 108. § (1) bekezdés, miszerint a 2014. április 30-án fennálló, határozatlan időre vagy 2014. április 30-a után lejáró, határozott időtartamra nem közeli hozzátartozók között szerződéssel alapított haszonélvezeti jog továbbá használat joga 2014. május 1-jén a törvény erejénél fogva megszűnik. A Tft. 91. § (1) bekezdéséhez képest az ilyen szerződésekkel alapított haszonélvezeti és használati jogok 2014. május 1. napjával, és nem 2033. január 1-jével szűntek meg.
Az ingatlan-nyilvántartásról szóló 1997. évi CXLI. törvény (Inytv.) 94. § (1) és (3) bekezdései pedig akként rendelkeztek, hogy az Fétv. 108. § (1) bekezdésében foglaltak alapján megszűnő haszonélvezeti jog és használat joga ingatlannyilvántartásból történő törlése érdekében az ingatlanügyi hatóság által legkésőbb 2014. október 31. napjáig kiküldött felhívásra a haszonélvezeti jog természetes személy jogosultjának a felhívás kézbesítését követő 15 napon belül a miniszter által rendszeresített formanyomtatványon nyilatkoznia kell a közte és a haszonélvezeti jogot alapító, a bejegyzés alapjául szolgáló okirat szerinti ingatlan-tulajdonos közötti közeli hozzátartozói viszony fennállásáról. A határidő elmulasztása miatt 2014. december 31. napját követően igazolási kérelemnek nincs helye. Ha a nyilatkozat alapján közeli hozzátartozói jogviszony nem áll fenn, vagy ha a jogosult határidőben nem tesz nyilatkozatot, az ingatlanügyi hatóság a bejegyzett haszonélvezeti jogot a nyilatkozattételre nyitva álló határidő elteltét követő hat hónapon belül, legkésőbb 2015. július 31. napjáig hivatalból törli az ingatlannyilvántartásból.
Az Fétv. 108. §-a kapcsán különböző eljárások indultak: vizsgálta a jogszabályi rendelkezést az Alkotmánybíróság és az Európai Unió Bírósága is (kötelezettségszegési eljárás és előzetes döntéshozatali eljárás keretében is).
Egy magánszemély és három gazdálkodó szervezet jogi képviselőjük útján, valamint további két indítványozó alkotmányjogi panaszukban indítványozták az Fétv. 108. § (1)-(2) bekezdései alaptörvény-ellenességének megállapítását és a rendelkezések megsemmisítését. Az indítványozók elsősorban azzal érveltek, hogy "álláspontjuk szerint a tulajdonjog szelvény-jogát képező haszonélvezeti jog illetve (föld)használati jog az Alaptörvény XIII. cikkének az alkotmányos védelmi körébe tartozik, tekintettel arra, hogy az említett jogok hosszútávú jogviszonyok alapján álltak fenn és vagyoni értéket képviselnek. A haszonélvezeti és használati jogok törvény általi (ex lege) történő megszüntetését az indítványozók elsődlegesen kisajátításnak, másodlagosan a tulajdonjog korlátozásával egyenértékű egyéb tulajdoni korlátozásnak tekintették. Figyelemmel arra, hogy a kifogásolt törvényi rendelkezések értelmében a haszonélvezeti jog 2014. május 1-jén míg a haszonélvező által szerződéssel átengedett földhasználati jogosultság 2014. szeptember 1-jén ex lege megszűnik, az indítványozók szerint a tulajdonszerű vagyoni értékű jogok elvonása kisajátításnak tekinthető. Az indítványozók kifejtették, hogy a jogelvonás pontosan meghatározott alanyi kört érint (haszonélvező, illetve használó), továbbá utaltak arra is, hogy a korábbi jogosulttól más személyhez, a tulajdonoshoz kerül vissza a
- 448/449 -
használat és hasznok szedésének joga, akiknél ez vagyoni előnyt jelent. A korábbi jogosultak (haszonélvező, illetve használó) oldalán azonban a tulajdonszerű vagyoni értékű jogok elvonása az értékgarancia biztosítása nélkül történik, a jogelvonásért semmilyen kompenzációban nem részesülnek. Az indítványozók az állított tulajdoni sérelmük alátámasztására hivatkoztak arra is, hogy a vagyoni értékű jogok ex lege megszüntetése következtében a már végrehajtott beruházásaik megtérülése nem biztosított, továbbá a művelés kieső hozama kárként (elmaradt haszonként) jelentkezik"[9]. Az indítványozók másodlagosan a tulajdonhoz való alapjog korlátozásával érveltek, s utaltak arra, hogy jogerős bírósági ítélet támasztja alá azt, hogy az általuk használt ingatlanok tekintetében a használat jogcíme nem leplezett vagy színlelt jogügylet alapján keletkezett. Az indítványozók arra is hivatkoztak, hogy "a haszonbérleti, illetve használati jogviszonyok hosszú távra szóló jogviszonyok voltak, amelyeket a jogalkotó az egyéni körülmények figyelembe vételét mellőző módszerrel ("fűnyíró elv szerűen"), mindössze négy-nyolc hónapnyi felkészülési idő biztosításával szüntetett meg. Az indítványozók szerint a vizsgált esetben a felkészülési idő elégtelen, ami sérti az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdését (a "kellő felkészülési idő" követelményét)"[10]. Kifogásolták, hogy a jogalkotó nem biztosított kártalanítást a haszonélvezeti, használati jogukat elveszítő természetes és jogi személyek számára. Ezzel kapcsolatban az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésére utaltak. Álláspontjuk szerint az általuk eszközölt beruházások olyan ráfordítások, amelyeket a tartós jogviszony fennálltában bízva eszközöltek, így a támadott jogszabályi rendelkezések a jogos várományuktól fosztották meg őket. Az indítványozók hivatkoztak arra is, hogy a jogszabályi rendelkezések sértik az Európai Unió működéséről szóló Szerződés (EUMSZ) 49. és 63. cikkében foglalt letelepedési szabadságot és tőke szabad mozgására vonatkozó alapelvet. Utaltak még az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló, Rómában, 1950. november 4-én kelt Egyezmény (a továbbiakban: Egyezmény) 1. számú kiegészítő jegyzőkönyve 1. cikkére és az ahhoz kapcsolódó Emberi Jogok Európai Bírósága joggyakorlatára.
Egy magánszemély és egy gazdálkodó szervezet indítványozó részletesebben kifejtette az Emberi Jogok Európai Bírósága által a tulajdonjog védelmével kapcsolatos elveket. Az indítványozók rámutattak arra, hogy az Emberi Jogok Európai Bírósága az irányadó gyakorlatában "ugyan viszonylag széles állami beavatkozási jogkört ismer el a tulajdoni viszonyokba, azonban az ilyen intézkedésnek előreláthatónak és önkénytől mentesnek kell lenniük, továbbá a tulajdontól való megfosztás esetén a kártalanításnak meg kell történnie"[11]. Az indítványozók szerint a haszonélvezeti jog, mint vagyoni értékű jog tulajdonnak minősül és utaltak arra, hogy "minden tulajdoni korlátozásnak "legitim célt" kell szolgálni, jogszerűnek kell lenni és arányban kell állni az elérni kívánt céllal"[12]. Az indítványozók kiemelték, hogy "a tulajdon békés élvezetébe történő beavatkozásnak - így a tulajdontól való megfosztásnak is - olyannak kell lennie, amely "tisztességes egyensúlyt" teremt a közérdek és az egyén alapvető jogai között; egy ésszerű arányossági kapcsolatnak kell lennie az alkalmazott eszközök és az elérni kívánt cél között, amennyiben a tulajdontól való megfosztásról van szó"[13]. Bár az Emberi Jogok Európai Bírósága gyakorlata szerint az államok széles körű mérlegelési szabadsággal rendelkeznek a tulajdonhoz való jog korlátozása kapcsán - a célok és az eszközök tekintetében, azonban a tulajdontól való megfosztás a tulajdon értékéhez ésszerűen viszonyuló kártalanítás nélkül, az Egyezmény megsértéshez vezet. Az indítványozók nyomatékosan utaltak az Alkotmánybíróság 42/2006. (X. 5.). számú határozatára.
Az alapvető jogok biztosa utólagos normakontroll eljárás keretében indítványozta az Fétv. 108. § (1) bekezdése alaptörvény-ellenességének megállapítását és a rendelkezés megsemmisítését - melyet kiterjesztett a 108. § (2)-(3) bekezdéseire is. Az alapvető jogok biztosa emlékeztetett arra, hogy az Alkotmánybíróság vizsgálta a Tft. 91. § (1) bekezdésének alkotmányosságát, s azt - a meglehetősen hosszú időtartamra előírt megszüntetésre figyelemmel - nem találta alaptörvény-ellenesnek. Jelen esetben azonban az Fétv. előírása négy és fél hónapra rövidítette a felkészülés időt. Az alapvető jogok biztosa szerint nem eleve ellentétes az Alaptörvénnyel, ha bizonyos korábban megszerzett jogosultságokat az új szabályozási környezethez kell igazítani, de ilyenkor a jogalkotónak a szabályozási átmenetet úgy kell meghatároznia, hogy az ne sértse az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdését. A jogszabályi rendelkezések sértik a B) cikk (1) bekezdéséből levezethető bizalomvédelem követelményét, hiszen a jogalanyok "a hatályos jogszabályi rendelkezései alapján vagyoni hatású diszpozíciót tettek, vagy egzisztenciális súlyú döntést hoztak"[14]. Jelen esetben ugyanis a haszonélvezeti jog jogosultja beruházásokat hajt végre, befektetéseket eszközöl, melyek csak tipikusan hosszú idő elteltével térülnek meg.
- 449/450 -
Az Alkotmánybírósághoz négy egyedi normakontroll iránti bírói kezdeményezés is érkezett a Szombathelyi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróságtól, melyben a bíróság az Fétv. 108. § (1) bekezdése és az Inytv. 94. § (5) bekezdése alaptörvény-ellenességének megállapítását és a rendelkezések megsemmisítését kérte. A bírósági kezdeményezés lényegét tekintve megegyezik az eddig ismertetett indítványokban foglaltakkal. A bíróság az Egyezménnyel összefüggésben nem indítványozta a nemzetközi szerződésbe ütközés vizsgálatát.
Az Alkotmánybíróság határozata rendelkező részében megállapította, hogy alaptörvény-ellenes helyzet áll fenn annak következtében, hogy a törvényalkotó az Fétv. 108. §-a alapján megszűnt haszonélvezeti, illetve használati jogokhoz kapcsolódóan nem alkotta meg a kivételes, a szerződő felek közötti elszámolás során nem érvényesíthető, de érvényes szerződésekkel összefüggő vagyoni hátrányok kiegyenlítését lehetővé tevő szabályokat. Az Alkotmánybíróság felhívta a törvényalkotót, hogy 2015. december 1-jéig szüntesse meg az alaptörvény-ellenes mulasztást. Egyebekben az indítványokat, kezdeményezéseket és az alkotmányjogi panaszokat visszautasította.
Az Alkotmánybíróság érvelését azzal kezdte, hogy a "tulajdon jogi fogalmát és tartalmát általában nem közvetlenül az Alaptörvény, hanem a más jogi normák határozzák meg. Az Alaptörvény által védett jogok körét és tartalmát ugyanakkor az Alaptörvény alapján kell megállapítani. Ez az ellentmondás nehézséget jelent a tulajdonként védett jogosítványok meghatározásakor. Az ellentmondás úgy oldható fel, hogy az Alaptörvény tulajdonhoz való alapjogként a jogszabályok által meghatározott tartalommal elismert, konkrét időpontban fennálló konkrét jogosítványokat védi: a törvényhozás a tulajdonhoz való alapvető jog alapján általában köteles tiszteletben tartani azokat a jogosultságokat, amelyek az alkotmányos értelemben vett tulajdonhoz való alapvető jog összetevői"[15]. A taláros testület szerint az Fétv. 108. §-a három, viszonylag eltérő tényállást szabályoz a föld használatát illetően: a határozott időtartamra, nem közeli hozzátartozók között szerződéssel alapított haszonélvezeti, használati jog; a haszonélvezeti, használati jog megszűnését követő időtartamra kötött - a föld használati jogának átengedéséről szóló - szerződés; a haszonélvező által kötött, a használati jog átengedéséről szóló olyan szerződés, amelyet 2014. február 25. napja előtt kötöttek. Közös elem, hogy mindhárom tényállás magánfelek között létrejött szerződésen alapuló jogosítványokat érint, és nem az állam javára tartalmaz jogszerzést. A tényállások viszonylag nagyszámú, eltérő tartalmú szerződésre vonatkoznak, amelyeknél a felek érintettsége különböző lehet (például attól függően, hogy az Fétv.-ben meghatározott időpont mennyire közel esik a szerződésben meghatározott megszűnési időponthoz). A használati jogok egy része ingatlan-nyilvántartásba bejegyzett jogosultság, más része pedig nem.
"A tulajdonjog korlátozása szükségességének vizsgálatánál figyelembe kell venni az Alaptörvény XIII. cikkét, amely még a teljes tulajdonelvonáshoz is - ha arra törvényben meghatározott esetekben és módon kerül sor - csak a közérdek meglétét követeli meg. Ennél szigorúbb szükségesség ezért a tulajdonhoz való jog korlátozásakor - amely nyilvánvalóan enyhébb beavatkozás, mint a kisajátítás - sem alkotmányos követelmény. A közérdekűség vizsgálatakor az Alkotmánybíróságnak tekintettel kellett lennie arra, hogy a tulajdonkorlátozás vagy a tulajdonelvonás gyakran közvetlenül más magánszemélyek javára szól (és csak a társadalmi problémák megoldása által a köz javára) - mint például a városrendezés, földreformok, bérlővédelem sok esetében. A jelen esetben is hasonló a helyzet, a mondott használati jogok megszűnése egyik oldalról tehertől mentesít, másik oldalról a termőföldet illetően kötelezettséget ró a tulajdonosra"[16].
Az Alkotmánybíróság a tulajdonhoz való alapvető jog kapcsán utalt a 64/1993. (XII. 22.) számú határozatára, 60/1994. (XII. 24.) számú határozatára és 3199/2012. (X. 31.). számú határozatára, majd rögzítette, hogy a szerződésen alapuló haszonélvezeti, használati jog ex lege megszüntetése nem hasonlítható össze a kisajátítással, ugyanis a haszonélvezeti, használati szerződések megszűnését a régi Ptk. és az új Ptk. is szabályozta, szabályozza, sőt lehetővé teszik a szerződés tartalmának jogszabály általi megváltoztatását is. "Szemben tehát a polgári jogi tulajdonjog abszolút szerkezetéből adódó, csak kisajátítás útján megvalósítható korlátozásával, a kötelmen alapuló jogosultságok, ide értve a haszonélvezeti jogot és használati jogot, jogszabály által szélesebb körben korlátozhatók. Utóbbi esetre a felek érdekeinek érvényesíthetőségét általában a polgári jog szabályai megfelelően biztosítják"[17]. A termőföld tekintetében pedig az Alaptörvény eleve szélesebb körű korlátozást enged. Ezzel kapcsolatban az Alkotmánybíróság hivatkozott a 17/2015. (VI. 5.). számú határozatára.
- 450/451 -
Az Fétv. 108. §-a szükségessége és célszerűsége kapcsán a határozat rögzítette, hogy "a termőföld tulajdonlását illetően az új rendszerrel megvalósult nemzetstratégiai cél teljeskörű érvényesülése szempontjából az Fétv.-nek kellett felszámolnia annak a termőföldek megszerzése céljából kialakult, mintegy két évtizedre visszanyúló gyakorlatnak a jogkövetkezményeit is, amelynek alapján a haszonélvezeti jogot diszfunkcionálisan alkalmazták. Az új rendszer működése ugyanis nem nélkülözheti a termőföldek tulajdonlására, haszonélvezetére és használatára vonatkozóan azt a követelményt, hogy az ingatlan-nyilvántartás az Alaptörvénynek megfelelő jogviszonyokat tükröző állapottal rendelkezzen. Mindezekből következően szükséges volt rendelkezni a közbeszédben az ún. "zsebszerződésekként" emlegetett jogi konstrukciók hatályosulásának megakadályozásáról, arról tehát, hogy a korábbi tulajdonszerzési tilalmak és korlátozások megkerülésére létesített jogviszonyok alapján ne lehessen tovább jogot, követelést vagy bármely igényt érvényesíteni"[18]. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Fétv. 108. §-a nem ellentétes az Alaptörvény XIII. cikkével.
A taláros testület azonban megállapította, hogy az Fétv. nem rendelkezik a megszüntetett jogviszonyok miatt bekövetkezett - a szerződő felek közötti elszámolás során nem érvényesíthető -vagyoni hátrányok kiegyenlítéséről. A törvényi úton történő szerződésmódosításnak, szerződésmegszüntetésnek mindegyik fél méltányos érdekeit figyelembe kell vennie, érdekegyensúlyra kell törekednie, ugyanis a jogalkotói beavatkozás felelősséggel jár, nem okozhat a céljával nem indokolható hátrányokat. Az Fétv. azonban nem teremt megfelelő egyensúlyt a közérdekű korlátozás és az érintett személyek védett jogai teljes körű érvényesülését illetően. "A tulajdonszerű vagyoni értékű jogok megszűnésére, a szerződő felek akaratán kívül a törvény erejénél fogva került sor. A szerződő felek közötti elszámolás során a megszűnt tulajdonszerű vagyoni értékű jogok jogosultjai a tulajdonossal, illetve az említett jogokat szerződésben a javukra átengedő szerződő féllel szemben olyan elszámolási igényeket is előterjeszthetnek, amellyel a szerződések saját rendjében történő megszűnése esetén a tulajdonosnak, illetve a jogot átengedő szerződő félnek nem kellett számolnia. Az elszámolás körébe tartozó, a tulajdonossal, illetve a jogot átengedő szerződő féllel szemben érvényes szerződés alapján fennálló, az ex lege megszűnt tulajdonszerű vagyoni értékű jogok jogosultjai által érvényesíthető említett követelések olyan vagyoni hátrányt jelenthetnek a tulajdonos, illetve a jogot átengedő szerződő fél oldalán, amelyet az Fétv. törvényi szabályozása megfelelően nem ellentételez, nem kompenzál, és amely a régi Ptk. vagy a Ptk. alapján sem orvosolható. Amennyiben az ex lege megszűnt haszonélvezeti, illetve használati jogokat alapító szerződésekben a felek megállapodása értelmében a tulajdonszerű vagyoni értékű jogot szerző fél előre megfizetett ellenérték fejében szerezte meg az említett jogokat, akkor a szerződések törvény erejénél fogva történt, a szerződéses időtartam lejárta előtti megszűnésére tekintettel az elszámolás során az ellenértéket megfizető szerződő fél követelheti az előre megfizetett ellenérték időarányos részének a visszatérítését, ami a közérdekű tulajdoni korlátozás arányosságának a kérdését veti fel a tulajdonos oldalán. Az Alkotmánybíróság a közérdekű tulajdoni korlátozás arányossági kritériumát maga határozza meg, az arányosság követelményét az is biztosíthatja, ha a tulajdonos oldalán a közérdekű tulajdoni korlátozás következtében előálló vagyoni hátrány kiegyenlítésére vagy legalább csökkentésére lehetőséget biztosít a korlátozó törvényi szabályozás"[19].
Az Alkotmánybíróság a kellő felkészülés idő kapcsán megállapította, hogy az indítványozónak kellett volna részletesen indokolnia, hogy a felkészülési időt miért nem tekinti megfelelőnek. Ezzel kapcsolatban hivatkozott a 6/2013. (III. 1.). számú határozatában foglaltakra.
Az Fétv. nem tartalmaz visszaható hatályú rendelkezést, ugyanis a 108. § múltban keletkezett jogviszonyokat szüntet meg egy jövőbeni időponttól, s nem nyilvánít valamely magatartást jogellenessé és hatályba lépését megelőző időre nem állapít meg vagy tesz terhesebbé kötelezettséget.
A bizalomvédelemmel kapcsolatos indítványozói érvelést sem osztotta az Alkotmánybíróság ugyanis álláspontja szerint a felek nem bizakodhattak a fennálló jogi helyzet viszonylagos változatlanságában. "A használati viszonyok szabályozása a 2014. május 1-jén lejárt termőföldszerzési moratóriumhoz tapad, amelynek jogi következményei várhatóak voltak. Körültekintő és megfontolt gazdasági szereplőként nem lehetett, még a korábbi szabályozás viszonylagos változatlanságára számítani"[20]. A taláros testület a korábbi Alkotmány hatálya alatt hozott 142/2010. (VII. 14.). számú határozatát azért nem találta alkalmazhatónak, mert a jogszerzés bizonyosan megváltozó jogi környezet kockázatával történt.
- 451/452 -
Dr. Czine Ágnes alkotmánybíró különvéleményében a tulajdon társadalmi kötöttségét emelte ki, mely a termőföld esetében "a föld véges jószág volta (a föld ugyanis, mint természeti tárgy korlátozott mértékben áll rendelkezésre és nem szaporítható, mással nem helyettesíthető), nélkülözhetetlensége, megújuló képessége, különleges kockázatérzékenysége és alacsony nyereséghozama a földtulajdon különös szociális kötöttségét testesítik meg"[21]. A fentiek indokolhatják a tulajdonosi jogokkal szemben a közérdek érvényesítését. Az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlata alapján azonban a jogalkotónak kell igazolnia a közérdekből történő korlátozást, mely az Fétv. 108. § esetében nem történt meg. A jogalkotási folyamatot ismertetve az alkotmánybíró megállapította, hogy alappal lehetett következtetni arra, hogy a szerződéssel alapított haszonélvezeti jogok csak egy hosszabb idő elteltével, 2033. január 1-jén szűnnek meg. Ehhez képest az Fétv. nem adta indokát a fenti jogok 5 hónapon belüli megszüntetésének. A különvélemény szerint az Fétv. 108. §-ának alaptörvény-ellenességét "az Alaptörvény XIII. cikkére figyelemmel kellett volna megállapítani, mert a támadott rendelkezés a tulajdonvédelem hatálya alá tartozó vagyoni értékű jogok gyakorlását kiszámíthatatlanná tette, ezzel pedig az érintettek tulajdonhoz való jogát aránytalanul korlátozta"[22]. Az alkotmánybíró véleménye szerint a haszonélvezet és használat megszűnésével kapcsolatban felmerült elszámolásra a Ptk. alapján az Alkotmánybíróság által megállapított mulasztással előidézett alaptörvény-ellenesség fennállásának kimondása nélkül is lehetőség nyílt volna. Az Emberi Jogok Európai Bíróságának az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló, Rómában 1950. november 4-én kelt Egyezmény (a továbbiakban: Egyezmény) 1. kiegészítő jegyzőkönyv 1. cikkével kapcsolatos gyakorlatára hivatkozva megállapította, hogy a közérdekből történő korlátozás akkor elfogadható, ha az okozott sérelem arányos a közérdeket szolgáló előnnyel. A Bíróság akkor is megállapította a fenti cikk megsértését, amikor a tulajdonjog korlátozása esetében az állammal szembeni fellépésre nem volt lehetőség, mert megfelelő jogvédelmet biztosító eljárási szabályokat nem dolgoztak ki. Az alkotmánybíró szerint a többségi álláspont figyelmen kívül hagyta "a szabályozás által érintett jogviszonyok sokszínűségét és egyediségét, valamint ezen szempontot érvényre juttató bírói gyakorlatot. Ennek keretében ugyanis a polgári ügyekben eljáró bíróságok önmagában azért nem tekintették érvénytelennek a haszonélvezetet alapító szerződést, mert a felek eredetileg tulajdonjog átruházásban gondolkodtak ugyan, de figyelemmel arra, hogy a korábban hatályos jogi környezetben e szerződés megkötésére nem volt lehetőségük, más - dologi hatályú - jogot (haszonélvezetet) alapítottak"[23]. Az érvénytelenség megállapításához ugyanis többlet tényállási elemre volt szükség.
Dr. Dienes-Oehm Egon alkotmánybíró különvéleménye abból indult ki, hogy a nem közeli hozzátartozók között alapított haszonélvezeti jogok törvény erejénél fogva történő megszüntetése alkotmányosan nem kifogásolható. Azonban a törvényi intézkedés alkalmazása nem az Alaptörvénnyel összhangban történt. Kiemelte, hogy elmaradt a törvényi vélelem kimondása és a vélelem bírói megtámadása lehetőségének kifejezett biztosítása. Márpedig "a nem közeli hozzátartozók közötti haszonélvezet valamennyi esetben semmis jogügyeletnek feltételezése nyilvánvalóan alaptörvény-ellenes, nem felel meg a tisztességes eljáráshoz való jogosultság követelményeinek, ez utóbbi szempontból aránytalan korlátozásnak minősül"[24].
Dr. Kiss László alkotmánybíró különvéleménye szerint az Fétv. 108. §-a alaptörvény-ellenes, ezért azt meg kellett volna semmisíteni. Az alkotmánybíró is utalt a jogalkotási folyamat stádiumaira, s megállapította, hogy "a 240 hónapos átmeneti idő 4 hónapra rövidítése nem elégítheti ki a kellő felkészülési idő követelményét már csak azért sem, mert ugyanez a jogalkotó röviddel azelőtt még a 240 havi, 20 éves átmeneti időt tartotta volna indokoltnak[25]". Álláspontja szerint a haszonélvezeti és a használati jog is az Alaptörvény XIII. cikkének védelme alá kell, hogy essen. Különvéleményének konklúziójában rögzítette, hogy "a tulajdonkorlátozásnak csak olyan rendjét lehet elfogadni, a haszonélvezeti és használati jogok elvonásának csak olyan rendjét lett volna szabad az Alaptörvénnyel összhangban állónak minősíteni, amely biztosítja, hogy az egyedi haszonélvezeti jogok tekintetében is vizsgálható módon fennáll az az alkotmányos érdek, ami miatt erre a radikális megoldásra szükség van. Másként megfogalmazva: elfogadom annak a lehetőségét, hogy a haszonélvezeti jogot a jogalkotó elvonhatja, de arra csak megfelelő eljárásban és jogszabályban előre lefektetett - emiatt az Alkotmánybíróság által alkotmányossági szempontból ellenőrizhető - okokból, a bíróság által ellenőrizhető körülmények között kerülhet sor"[26].
Dr. Sulyok Tamás alkotmánybíró is az Fétv. 108. §-ának megsemmisítését javasolta az Alaptör-
- 452/453 -
vény B) cikk (1) bekezdésében foglalt jogállamiság rendelkezéséből levezetett jogbiztonság, és az ennek részét képező bizalomvédelem alkotmányos követelményének megsértése miatt. A korábbi releváns AB határozatok áttekintését követően megállapította, hogy az Fétv. 108. §-a a korábban szabályozott húsz éves időszakot kevesebb, mint öt hónapra rövidíti le, amely "nyilvánvalóan nem elegendő sem a korábban eszközölt beruházások (invesztíciók) megtérüléséhez, sem pedig a megváltozott jogi szabályozási környezethez való gazdasági felkészüléshez"[27]. A különvélemény szerint " nem maradhatnak szabályozatlanul az ex lege megszüntetett tulajdonszerű vagyoni értékű jogokat tartalmazó érvényes szerződések alapján a szerződő felek közötti elszámolást szabályozó -más jogszabályokban nem rendezett - elszámolási kérdések, nem lehet tisztázatlan az elszámolás során felmerülő vitatott követelések bíróság előtt történő érvényesítésének a jogalapja, ezen keresztül azok bíróság előtti érvényesíthetősége. Nem maradhatnak szabályozatlanul az Alaptörvény jogállami klauzulájából levezetett bizalomvédelmet, illetve a jogintézmények előre látható kiszámítható működését biztosító alaptörvényi követelményeket érvényre juttató garanciális törvényi szabályok sem"[28]. A bizonyosan megváltozó jogi szabályozás felek által viselt kockázata nem terjed ki a jogi szabályozás viszonylagos állandóságába vetett bizakodás jogállami értéket sértő jogi szabályozás következményeinek viselésére.
Az Európai Bizottság az Osztrák Kormány jelzése alapján kötelezettségszegési eljárást indított Magyarországgal szemben haszonélvezeti és használati jogok vagyoni kompenzáció nélkül történő megszüntetése miatt. A Bizottság 2014 októberében felszólító levelet, majd 2015 júniusában indokolt véleményt küldött a Magyar Kormánynak. Ezt követően a Bizottság az Európai Unió Bíróságánál nyújtott be keresetet a Magyar Kormánnyal szemben.
Ezzel párhuzamosan azonban előzetes döntéshozatali eljárás is zajlik az Európai Unió Bírósága előtt, melyet két ügyben kezdeményezett a Szombathelyi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság.
Az előzetes döntéshozatali eljárás alapját képező egyik tényállás szerint egy osztrák természetes személy holtig tartó haszonélvezeti joga került törlésre az Fétv. 108. § (1) bekezdése alapján. A Szombathelyi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság bírája (aki jelen sorok szerzője is) az alábbi kérdéseket terjesztette az Európai Unió Bírósága elé. Az Európai Unió Működéséről Szóló Szerződés 49. és 63. cikkelyeibe ütköző korlátozást valósít-e meg az alapeljárásban szereplőhöz hasonló olyan tagállami szabályozás, amely a mezőgazdasági földterületre létesített haszonélvezeti jog, használati jog fennmaradását a haszonélvezeti jog, használati jog alapítójával fennálló közeli hozzátartozói kapcsolat igazolásához köti, s amennyiben a haszonélvezeti jog, használati jog jogosultja közeli hozzátartozói kapcsolatot nem tud igazolni, haszonélvezeti joga, használati joga a törvény erejénél fogva - vagyoni kompenzáció nélkül - megszűnik? Az Európai Unió Működéséről Szóló Szerződés 49. és 63. cikkelyei alapján ténylegesen egyenlő mértékben hat az adott tagállam állampolgáraira és más tagállamok állampolgáraira az alapeljárásban szereplőhöz hasonló olyan tagállami szabályozás, amely a mezőgazdasági földterületre létesített haszonélvezeti jog, használati jog fennmaradását a haszonélvezeti jog, használati jog alapítójával fennálló közeli hozzátartozói kapcsolat igazolásához köti, s amennyiben a haszonélvezeti jog, használati jog jogosultja közeli hozzátartozói kapcsolatot nem tud igazolni, haszonélvezeti joga, használati joga a törvény erejénél fogva - vagyoni kompenzáció nélkül - megszűnik? A bíróság végzésében áttekintette a magyar földforgalmi szabályozást, majd hivatkozott az Európai Bíróság C-370/05. számú (Uwe Kay Festersen) ügyben hozott ítéletére, melynek 22. pontjából megállapíthatóan a más tagállam területén található ingatlanok megszerzéséhez, hasznosításához és elidegenítéséhez fűződő, a letelepedés jogának szükséges kiegészítését képező jog gyakorlása során tőkemozgást idéz elő. A tőkemozgások körébe tartoznak azok a műveletek, amelyekkel valamely tagállam területén az ott lakóhellyel nem rendelkező személyek ingatlanberuházást hajtanak végre, amint az az Európai Gazdasági Közösséget létrehozó szerződés (a továbbiakban: EGKSZ) [Amszterdami Szerződés által hatályon kívül helyezett] 67. cikkének végrehajtásáról szóló, 1988. június 24-i 88/361/EGK tanácsi irányelv (a továbbiakban: Irányelv) I. mellékletében szereplő tőkemozgások nómenklatúrájából következik, amely nómenklatúra a tőkemozgás fogalmának meghatározása kapcsán megtartotta irányadó szerepét. Az Irányelv I. számú melléklet II. Ingatlanbefektetések "A" pontja a tőkemozgások közé sorolja a nemzeti területen nem honos
- 453/454 -
személyek által végrehajtott ingatlanbefektetéseket. Az Irányelv I. számú melléklet XIII. "F" Vegyes Magyarázó Megjegyzések pontja szerinti ingatlanbefektetések közé tartoznak a következők: épületek vagy földterület vásárlása, valamint épületek megépítése természetes személyek által nyereségszerzés vagy személyes használat céljából. E kategória magában foglalja a haszonélvezeti, szolgalmi és építési jogokat is. A Festersen ügyben hozott ítélet megállapítása szerint az EKSZ 56. cikk (1) bekezdése szerint tiltott, tőkemozgást korlátozó intézkedések azon intézkedéseket foglalják magukban, amelyek alkalmasak arra, hogy eltántorítsák a külföldieket attól, hogy valamely tagállamban beruházásokat hajtsanak végre, illetve az említett tagállam lakosait attól, hogy más államokban hajtsanak végre beruházásokat. Ha a jogszabály nem is eredményez hátrányos megkülönböztetést az adott tagállam állampolgárai és az Európai Unió vagy az Európai Gazdasági Térség más tagállamainak állampolgárai között, ez nem változtat azon, hogy e jogszabályban megállapított helybenlakási feltétel korlátozza a tőke szabad mozgását. Az ilyen szabályozás mégis elfogadható akkor, ha közérdekű célra irányul, nem hátrányosan megkülönböztető módon alkalmazzák, és megfelel az arányosság elvének, azaz alkalmas a kitűzött cél megvalósítására, és nem megy túl az annak eléréséhez szükséges mértéken (Festersen ügyben hozott ítélet 25. és 26. pontjai). A Festersen ügyben az Európai Bíróság arra a következtetésre jutott, hogy az EKSZ 56. cikkével ellentétes az olyan nemzeti jogszabály, mint amely az alapügyben szerepel, és amely a mezőgazdasági földterület megszerzését ahhoz a feltételhez köti, hogy a szerző fél állandó lakóhelyet létesítsen ezen a földterületen.
A bíróság végzésében először megállapította, hogy a magyar szabályozás nem valósít meg nyílt hátrányos megkülönböztetést, majd vizsgálta a burkolt, rejtett hátrányos megkülönböztetés fennállását. A bíróság álláspontja szerint a közeli hozzátartozói viszony igazolásának feltétele az adott tagállam állampolgárai számára teljesíthető feltétel, az adott tagállammal fennálló állampolgársági viszony alapján ugyanis könnyebben igazolható az adott tagállam állampolgárával létesített, haszonélvezeti vagy használati jogot alapító szerződés vonatkozásában a közeli hozzátartozói viszony. A nem magyar állampolgár tagállami állampolgár vonatkozásában azonban a holtig tartó haszonélvezeti, használati jogot szerződéssel alapító magyar állampolgárral fennálló közeli hozzátartozói viszony igazolása számottevően nehezebb, a legtöbb esetben teljesíthetetlen feltétel. Fentiekből következően természetszerűleg nagyobb azon magyar állampolgár haszonélvezeti, használati jogosultak száma, akik közeli hozzátartozói viszonyt tudnak igazolni a Magyarország területén elhelyezkedő mezőgazdasági földterületek tulajdonosaival, mint az ugyanilyen viszonyt igazolni tudó nem magyar állampolgár tagállami állampolgárok száma. Sokkal nagyobb arányban kerülnek ugyanis egymással közeli hozzátartozói viszonyba az ugyanazon tagállam állampolgárságával rendelkező személyek, mint a különböző tagállamok állampolgárságával rendelkező személyek. A termőföldre vonatkozó tagállami szabályozás történetére visszautalva, a törvényi rendelkezések 19942001. között tulajdonszerzést nem, kizárólag haszonélvezeti, használati jog megszerzését tették lehetővé a külföldi természetes és jogi személyek részére. Ebből következően azok a nem magyar állampolgár tagállami állampolgárok, akik Magyarországon mezőgazdasági földterületen kívántak gazdálkodni a fenti időszakban, ezt - a magyar állampolgároktól eltérően - tulajdonszerzés útján nem, csak más módon - például haszonélvezeti, használati jog megszerzése útján - tehették meg. Így sokkal nagyobb arányban kerültek ki a haszonélvezeti, használati jog jogosultjai nem magyar állampolgár tagállami állampolgárok közül, mint magyar állampolgárok közül. Utalva a Festersen ügyben hozott ítéletre, a bíróság álláspontja szerint a vitatott tagállami szabályozás burkoltan magyar állampolgárságot ír elő a mezőgazdasági földterületek haszonélvezeti, használati jogának fennmaradása kapcsán, mely súlyosabb korlátozást jelent a nem magyar állampolgár tagállami állampolgárok számára, mint a helybenlakás követelményének előírása. A magyar szabályozás korábban azt rögzítette, hogy külföldi természetes és jogi személyek termőföldre nem alapíthattak haszonélvezeti jogot. Ebből is látható, hogy a magyar állam 2013. január 1-jéig állampolgárság alapján különböztette meg hátrányosan a nem magyar állampolgár tagállami állampolgárokat a magyar állampolgárokhoz képest. Fenti szabályozást váltotta fel lényegében a vitatott jogszabályi rendelkezés, mely - a bíróság álláspontja szerint - továbbra is hátrányosan különbözteti meg a nem magyar állampolgár tagállami állampolgárokat - a hátrányos megkülönböztetés azonban rejtett, burkolt formában jelenik meg a vitatott tagállami szabályozásban. Fentiekre tekintettel a bíróság álláspontja szerint a tagállami szabályozás a magyar állampolgárokra és más tagállami állampolgárokra megkülönböztetés nélkül alkalmazandó, ténylegesen azonban a más tagállami állampolgárokra
- 454/455 -
kedvezőtlenebb helyzetet teremt (Keck-formula). Ezzel a vitatott tagállami szabályozás alkalmas arra, hogy közvetve és ténylegesen akadályozza a letelepedés, illetve a tőke-és fizetési műveletek szabadságát (Dassonville-formula). A vitatott tagállami szabályozás - tényleges hatását tekintve - hátrányosan különbözteti meg állampolgárságuk alapján a nem magyar állampolgár tagállami állampolgárokat, s alkalmas arra, hogy a letelepedés, illetve a tőke- és fizetési műveletek szabadságát korlátozza - tekintettel a haszonélvezeti, használati jogok vagyoni kompenzáció nélküli megvonására. A bíróság ezt követően áttekintette a vitatott tagállami szabályozás hatását a nem magyar állampolgár tagállami állampolgárok tőkeműveleteire, befektetéseire. Amennyiben egy nem magyar állampolgár tagállami állampolgár nem rendelkezik közeli hozzátartozóval Magyarországon, úgy a vitatott tagállami szabályozás következtében a holtig tartó haszonélvezeti, használati jog gyakorlása révén megszerezhető nyereség, bevétel, jövedelem realizálásának, illetve a korábbi befektetései megtérülésének lehetőségét veszíti el. A vitatott tagállami szabályozás alkalmas arra, hogy a nem magyar állampolgár tagállami állampolgár a mezőgazdasági földterülettel kapcsolatban eszközölt befektetései megtérülésének lehetőségét teljesen elveszítse - s nincs rá garancia, hogy a jövőben az adott tagállamban esélye legyen befektetett pénzeszközei visszanyerésére. A vitatott szabályozás magyar állampolgárokra gyakorolt hatását illetően pedig megállapítható, hogy abban az esetben, ha egy magyar állampolgár nem tud közeli hozzátartozói viszonyt igazolni egy adott mezőgazdasági földterület haszonélvezeti, használati joga vonatkozásában, reális esélye van arra, hogy egy másik mezőgazdasági földterület esetében ilyen kapcsolatot igazoljon, illetve reális esélye van arra is, hogy adott tagállamban visszanyerje meg nem térült befektetéseit - tulajdonjog, haszonélvezeti jog, használati jog gyakorlásával, egyéb befektetésekkel. A bíróság ezt követően vizsgálta a korlátozás szükségességét, a nyomós közérdeket. A jogalkotó az Fftv. és az Fétv. megalkotásával vélelmezte, hogy a nem közeli hozzátartozók között mezőgazdasági földterületre alapított haszonélvezeti, használati jog befektetési célú haszonszerzésnek minősül, s nem valósítja meg az Fftv. preambulumában rögzített célokat. E vélelem megalkotásának részletes indokát nem fejtette ki a jogalkotó. A bíróság álláspontja szerint a közeli hozzátartozói viszony önmagában nem jelenti automatikusan a befektetési célú haszonszerzés motívumának kizártságát, ugyanis a közeli hozzátartozó haszonélvező is átengedheti befektetési céllal más személynek a termőföld használatát. A bíróság szerint a vitatott szabályozás még az adott tagállami állampolgárok között közeli hozzátartozói viszony alapján történő megkülönböztetés vonatkozásában is indokolatlan, szükségtelen, s e megállapítás fokozottan igaz a nem magyar állampolgár tagállami állampolgárokra. A korlátozás arányossága vonatkozásában a bíróság utalt arra, hogy önmagában a közeli hozzátartozói viszony nem garancia a befektetési célú haszonszerzés kizártságának biztosítására. A közvetetten a nem magyar állampolgár tagállami állampolgárokra vonatkozó korlátozás kapcsán a jogalkotónak más szempontot kellett volna választania, hogy az általa kitűzött célt elérje. A burkoltan állampolgársági viszonyt feltételező szabályozás helyett a haszonélvezeti, használati jog jogosultjának életvitelszerű tartózkodása, mezőgazdasági földterület művelésével kapcsolatos személyi és tárgyi feltételeinek megléte, a mezőgazdasági földterület tényleges mezőgazdasági művelés alatt állásának ténye, a falvak jövedelemtermelő képességéhez való hozzájárulás mértéke, a foglalkoztatás bővítése, a helyi vállalkozások gyarapodása, a fenntartható földhasználat szempontjait kellett volna figyelembe vennie. Fentiek alapján tehát a jogalkotó más eszközökkel is elérhette volna az általa nyomós közérdeknek minősített célt, a befektetési célú haszonszerzés kizárását. A jogalkotó azonban a vitatott szabályozással lényegében megszüntette valamennyi nem magyar állampolgár tagállami állampolgár mezőgazdasági földterülettel kapcsolatos haszonélvezeti, használati jogát - mindenfajta vagyoni kompenzáció nélkül. A bíróság álláspontja szerint a befektetési célú haszonszerzés kizárása, mint nyomós közérdek érvényre juttatása szempontjából a jogalkotó súlyos és indokolatlan intézkedést tett akkor, amikor a közeli hozzátartozói viszony igazolása mentén vonta el a nem magyar állampolgár tagállami állampolgárok mezőgazdasági földterületre vonatkozó haszonélvezeti, használati jogát. Ezzel a jogalkotó megsértette az intézkedés arányosságára vonatkozó, az Európai Unió Bírósága esetjogában kikristályosodott követelményt (203/80. számú Casati ügyben hozott ítélet, C-302/97. számú Konle ügyben hozott ítélet).
Az előzetes döntéshozatali eljárás alapját képező másik tényállás szerint a felperesi, németországi lakóhellyel rendelkező tagállami állampolgárok által alkotott gazdasági társaság vonatkozásában került törlésre a haszonélvezeti jog az ingatlannyilvántartásból. A Szombathelyi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság másik tanácsa az alábbi kérdé-
- 455/456 -
seket tette fel az Európai Unió Bíróságának. Úgy kell-e értelmezni az Európai Unió működéséről szóló szerződés 49. és 63. cikkelyeit, továbbá az Európai Unió Alapjogi Chartájának 17. és 47. cikkelyeit, hogy azokkal ellentétes az alapeljárásban szereplőhöz hasonló olyan tagállami szabályozás, amely - egyéb szempontok mérlegelése nélkül - előírja a gazdálkodó szervezetek és az ingatlantulajdonos közeli hozzátartozójának nem minősülő természetes személyek javára mezőgazdasági ingatlanokat terhelően bejegyzett haszonélvezeti és használati jogok törlési kötelezettségét anélkül, hogy egyidejűleg rendelkezne a megszűnt haszonélvezeti és használati jogok jogosultjainak járó, a szerződő felek közötti elszámolás során nem érvényesíthető, de érvényes szerződésekkel összefüggő vagyoni hátrányok kiegyenlítéséről? Úgy kell-e értelmezni az Európai Unió működéséről szóló szerződés 49. és 63. cikkelyeit, továbbá az Európai Unió Alapjogi Chartájának 17. és 47. cikkelyeit, hogy azokkal ellentétes az olyan tagállami szabályozás, amely - egyéb szempontok mérlegelése nélkül - úgy írja elő a gazdálkodó szervezetek és az ingatlantulajdonos közeli hozzátartozójának nem minősülő természetes személyek javára mezőgazdasági ingatlanokat terhelően 2014. április 30-át megelőzően kötött szerződések alapján bejegyzett haszonélvezeti és használati jogok törlési kötelezettségét, hogy egyidejűleg rendelkezik a megszűnt haszonélvezeti és használati jogok jogosultjainak járó, a szerződő felek közötti elszámolás során nem érvényesíthető, de érvényes szerződésekkel összefüggő vagyoni hátrányok kiegyenlítéséről? A bíróság ezen tanácsa is áttekintette a magyar földforgalmi szabályozás történetét, s szintén utalt a Festersen ügyben hozott ítéletre, azonban kifejezetten hivatkozott az Alapjogi Charta 52. cikk (1) bekezdésére és az Egyezmény 1. kiegészítő jegyzőkönyv 1. cikkére, s az ezzel kapcsolatos emberi jogi bírósági gyakorlatra. A bíróság szerint a perben vizsgált nemzeti szabályozásról megállapítható, hogy tőkemozgás és a letelepedés szabadságával élni kívánó más tagállami állampolgárokat képesek eltántorítani attól, hogy gyakorolják ezen szabadságaikból fakadó jogukat, hiszen nem bízhatnak abban, hogy a megkötéskor érvényes szerződéseikből fakadó jogaiktól a tagállam megfelelő ellentételezés nélkül idő előtt nem fosztja meg őket. A fentiek alapján megállapítható, hogy a per tárgyát képező közigazgatási határozat alapjául szolgáló nemzeti jogszabályi rendelkezések korlátozták a tőke fentiek szerinti szabad mozgását és a letelepedési jog gyakorlását, továbbá az Alapjogi Charta 17. cikkében biztosított tulajdonhoz, valamint az Alapjogi Charta 47. cikkében szabályozott tisztességes eljáráshoz való jogokat akkor, amikor meghozataluk időpontjában - a 25/2015. (VII. 21.) Ab határozatból következően - nem volt hatályban olyan nemzeti jogi szabályozás, amely a megszűnt haszonélvezeti jog jogosultjainak megfelelő ellentételezés melletti kártalanításáról rendelkezett volna. Sőt, a bíróság szerint ez a sérelem akkor is megvalósul, ha - változatlan tartalmú Fétv. 108. § és Inytv. 94. § (5) bekezdése mellett - megalkotásra kerül az a nemzeti szabályozás, mely a megszűnt haszonélvezeti jog jogosultjainak megfelelő ellentételezés melletti kártalanításáról rendelkezik. Az Alapjogi Charta 47. cikkének sérelme megvalósul azáltal, hogy nincs olyan hatóság, mely előtt a szerződés érvényessége egyedi és érdemi elbírálás tárgyát képezné. A perben vizsgált tagállami szabályozás egyedi és érdemi bírói vizsgálatot sem tesz lehetővé. A korlátozás közérdekű céljával kapcsolatban a bíróság hivatkozik a 25/2015. (VII. 21.) AB határozat vonatkozó pontjaira, majd megállapítja, hogy az Fétv. 108. § (1) bekezdésében és az Inytv. 94. § (5) bekezdésben foglalt szabályozás szükségességét a jogalkotó kellő mértékben nem támasztotta alá, az Fétv. indokolása nem alkalmas arra, hogy abból a közérdekű korlátozáshoz fűződő legitim cél megállapítható legyen. A kereseti kérelmekkel támadott szabályozásban és annak indokolásában lényegében semmilyen érvelés nem jelenik meg a haszonélvezeti jogok differenciálatlan módon történő megszüntetése tekintetében, nincsen megfelelő módon bizonyított közérdek. Annak jogszabályba nem foglalt vélelme, hogy minden haszonélvezetet és használatot alapító szerződés a korábbi tulajdonszerzési tilalmak és korlátozások megkerülése miatt jött létre, a szabályozás közérdekűségét megfelelő módon nem igazolja és megfosztja az érintetteket attól, hogy szerződésük jogszerűségét hatóság előtti eljárásban bizonyíthassák, az Alapjogi Charta 47. cikkében szabályozott tisztességes eljárás követelményét sérti. Súlyosan aggályos, hogy a jogszabály indokolásából ki nem tűnő közérdek felkutatását az AB kísérli meg elvégezni. A bíróság szerint a magyar szabályozás a tulajdonhoz való jogot is korlátozza, melynek kapcsán a 25/2015. (VII. 21.) AB határozathoz fűzött különvéleményekre is hivatkozik - ahogy a korlátozás szükségessége kapcsán is. Az Alapjogi Charta 47. cikkének megsértése kapcsán is egyetért az AB határozathoz fűzött különvéleménnyel, amely szerint elmaradt a vélelem bírói megtámadása lehetőségének kimondása[29].
- 456/457 -
Az előzetes döntéshozatali eljárás során Henrik Saugmandsgaard Oe főtanácsnok 2017. május 31. napján ismertette indítványát. A főtanácsnok először megállapította, hogy az Európai Unió Bírósága hatáskörrel rendelkezik az uniós jog értelmezésére tekintettel arra, hogy - bár a haszonélvezeti és használati jogok Magyarország uniós csatlakozását megelőzően keletkeztek - a haszonélvezeti és használati jogok törlésére az uniós csatlakozást követően került sor. Az indítvány rögzíti azt is, hogy a tagállami bíróság által előterjesztett kérdések kapcsán az uniós rendelkezés értelmezése, érvényességének értékelése összefüggésben van az alapügy tényállásával, a felvetett probléma nem hipotetikus jellegű, s a Bíróság rendelkezésére állnak a szükséges ténybeli és jogi elemek a hasznos válasz adása érdekében. A tagállami bíróságok a lehető legszélesebb lehetőséggel rendelkeznek a Bírósághoz fordulás kapcsán, nem korlátozza őket egy AB határozat reájuk kötelező rendelkezése sem.
Ezt követően a főtanácsnoki indítvány rögzíti, hogy az ingatlanbefektetéseket érintő tagállami intézkedések a tőke szabad mozgásának, és nem a letelepedés szabadságának hatálya alá tartoznak.
Oe főtanácsnok álláspontja szerint az alapjogvitákban szóban forgó nemzeti intézkedések a tőke eredetén alapuló közvetlen hátrányos megkülönböztetést hoznak létre. Az Fétv. 108. § (1) bekezdése "a tőke eredete szerinti burkolt hátrányos megkülönböztetést hoz létre, mivel annak valószínűsége, hogy valaki a magyarországi földterületre vonatkozóan ilyen jogot létesítő személy közeli hozzátartozója, nagyobb a magyar állampolgárok körében mint valamely más tagállam állampolgárai között"[30]. Tehát ezt a feltételt könnyebben teljesítik a magyar állampolgárok, mint más tagállam állampolgárai. A főtanácsnok utalt a földterületek tulajdonjogának megszerzésére vonatkozó korlátozó magyar jogi szabályozásra, s rögzítette, hogy e korlátozások "növelték annak valószínűségét, hogy a Magyarországon fekvő mezőgazdasági földterületek aktuális tulajdonosai magyar állampolgárok. Márpedig annak valószínűsége, hogy valaki a magyar tulajdonos közeli hozzátartozója legyen, magasabb a magyar állampolgárok körében, mint más tagállamok állampolgárai körében. Ennélfogva e korlátozások a közeli hozzátartozói minőség követelményével együtt a más tagállamok állampolgárainak hátrányára válnak"[31]. A fenti korlátozások arra ösztönözték a más tagállamok Magyarországon befektetni kívánó állampolgárait, hogy tulajdonjog helyett haszonélvezeti és használati jogokat szerezzenek. Így ezen jogok megszűnése azzal a kockázattal jár, hogy "aránytalanul nagyobb mértékben érinti más tagállamok állampolgárait, mint a magyar állampolgárokat[32]". A Magyar kormány azon védekezése, hogy a haszonélvezeti és használati jogok megszűnésével érintett több mint százezer személyből csak 5058 fő volt nem magyar állampolgár, a főtanácsnok álláspontja szerint nem releváns az eredeten alapuló közvetett hátrányos megkülönböztetés értékelése kapcsán. Azt kell ugyanis megnézni, hogy az érintett személyek aránya mekkora a magyar állampolgárok, illetve más tagállamok állampolgárai között. Márpedig az érintett személyek aránya magasabb a más tagállamok állampolgárai között, mint a magyar állampolgárok között. A főtanácsnok szerint a vagyoni kompenzáció sem szünteti meg a közvetett hátrányos megkülönböztetést. A vitatott szabályozás ugyanis előírja "a magánszemélyek által alapított haszonélvezeti és használati jogok megszűnését, méghozzá azok szándéka ellenére. Márpedig számos indok létezhet, ami miatt a magán szerződő felek nem kívánják az ilyen jogok megszűnését, ilyen például a jogosult azon szándéka, hogy a földterület sajátos jellemzői miatt megőrizze annak élvezetét, a felek számára a jövőben keletkező jövedelem kilátása, vagy akár a tulajdonos részére annak lehetetlensége, hogy a jog megszűnése esetén kompenzációt fizessen. Másként fogalmazva, az ilyen jogok megszűnése az azokat létesítő magán szerződő felek számára olyan kellemetlenséggel jár, amelyet az esetleges pénzügyi rendezés kilátása nem tud teljesen megszüntetni"[33]. A fentiekből a főtanácsnok szerint az következik, hogy "az alapjogvitákban szereplő nemzeti intézkedések, amelyek a haszonélvezeti és használati jog törvény erejénél fogva történő megszűnését írják elő arra az esetre, ha nem igazolják, hogy az ilyen jogosultságot létrehozó szerződést közeli hozzátartozók kötötték, az EUMSZ 63. cikkben biztosított tőke szabad mozgását korlátozó hátrányos megkülönböztetést hoznak létre"[34].
A Magyar Kormány által a szabályozás igazolásaként felhozott három indokkal sem értett egyet a főtanácsnok. A devizagazdálkodásra vonatkozó nemzeti szabályozás megsértése kapcsán a főtanácsnok kiemelte, hogy e célkitűzéshez képest aránytalan a tagállami intézkedés. A visszaélések elleni küzdelem kapcsán az indítvány utalt arra, hogy a tagállami szabályozás nem alkalmas a cél elérésére, ugyanis nem zárható ki, hogy "a mezőgazdasági földterületek külföldieknek való eladásában álló visszaélésszerű magatartást közeli hoz-
- 457/458 -
zátartozók között valósítják meg"[35]. Az ingatlanspekuláció elleni küzdelem kapcsán pedig a főtanácsnok kifejtette, hogy a tagállami intézkedés nem teszi lehetővé annak kizárását, hogy a tulajdonos közeli hozzátartozói ingatlanspekulációs célzattal szerezzenek haszonélvezeti és használati jogokat. S ez fordítva is igaz: a nem közeli hozzátartozók is szerezhetnek ilyen jogosultságokat mezőgazdasági termelés céljából. A magyar intézkedések nem is szükségesek, e célt az alapszabadság tiszteletben tartásával is elérhette volna a kormány. Ilyen lehetett volna annak előírása, hogy a mezőgazdasági földterületeket a haszonélvezeti, használati jog jogosultjainak kell művelniük.
A főtanácsnok szerint az Alapjogi Charta 17. és 47. cikkének megsértése nem vizsgálható az alapszabadságok megsértésétől függetlenül.
A főtanácsnok végül az alábbi válaszokat kéri megadni a kérdést előterjesztő bíróságok részére. "Az EUMSZ 63. cikket úgy kell értelmezni, hogy azzal ellentétes az alapjogvitákban szereplőhöz hasonló olyan nemzeti szabályozás, amely előírja, hogy a termőföldre vonatkozó haszonélvezeti és használati jogok megszűnnek, kivéve, ha bizonyítást nyer, hogy e jogokat közeli hozzátartozók javára alapították, mégpedig az ilyen jog jogosultjának azon lehetősége ellenére, hogy a másik szerződő féltől vagyoni kompenzációt kérjen. Az Európai Unió Alapjogi Chartája 51. cikkének (1) és (2) bekezdését úgy kell értelmezni, hogy amikor a Bíróság valamely nemzeti szabályozást az alapszabadságokra tekintettel vizsgál, a Chartában biztosított valamely alapvető jog állítólagos megsértése nem vizsgálható az alapszabadságok megsértésének kérdésétől függetlenül"[36].
Az Európai Unió Bírósága jelen kézirat lezárása napjáig (2017. december 22.) még nem hozott ítéletet az előzetes döntéshozatali eljárásban. Az ítéletnek óriási jelentősége lesz nem csak a kötelezettségszegési eljárás végkimenetelét, hanem a nem magyar állampolgárok beruházásai megmaradását, vagy végleges elvesztését illetően is. ■
JEGYZETEK
* A tanulmány az Igazságügyi Minisztérium jogászképzés színvonalának emelését célzó programjai keretében valósult meg.
[1] EBH2005. 1277. számú elvi bírósági döntés
[2] Idegenrendészeti hatóság által kiállított hatósági bizonyítvány arról, hogy legalább három éve folyamatosan és jogszerűen lakik Magyarországon; a letelepedési engedéllyel nem rendelkező tagállami állampolgárnak érvényes tartózkodási engedély, illetőleg az eziránti kérelem benyújtását tanúsító igazolás; a megyei földművelésügyi hivatal igazolását arról, hogy a tulajdonszerzést megelőző három évben saját nevében, saját kockázatára folyamatosan mezőgazdasági tevékenységet folytatott Magyarországon (Tft. 8/ A. § (2) bekezdése).
[3] A tagállami állampolgár nyilatkozik arról, hogy Magyarországon önálló vállalkozó mezőgazdasági termelőként letelepszik; kötelezi magát, hogy a termőföldet más célra nem hasznosítja a mezőgazdasági termeléshez szükséges lakó- és gazdasági épületek létesítésén kívül, továbbá hogy a termőföld használatát másnak csak olyan mértékben engedi át, hogy az ebből származó bevétele nem haladja meg a mezőgazdasági tevékenységből származó bevétele 25%-át.
[4] KGD2014. 13. számú eseti döntés
[5] Uo.
[6] BH2009. 223. számú eseti döntés
[7] A 2012. évi CCXIII. törvény 6-18. §-aihoz fűzött miniszteri indokolás
[8] Uo.
[9] 25/2015. (VII. 21.) AB határozat indokolásának 4. margószáma
[10] Uo. 6. margószám
[11] Uo. 11. margószám
[12] Uo.
[13] Uo.
[14] Uo. 16. margószám
[15] Uo. 55. margószám
[16] Uo. 57. margószám
[17] Uo. 61. margószám
[18] Uo. 63. margószám
[19] Uo. 63. margószám
[20] Uo. 71. margószám
[21] 25/2015. (VII. 21.) AB határozathoz fűzött különvélemény
[22] Uo.
[23] Uo.
[24] Uo.
[25] Uo.
[26] Uo.
[27] Uo.
[28] Uo.
[29] Lásd még dr. Dienes-Oehm Egon alkotmánybíró különvéleményében foglaltak
[30] Henrik Saugmandsgaard Oe főtanácsnok indítványának 73. pontja
[31] Uo. 76. pontja
[32] Uo. 77. pontja
[33] Uo. 85. pontja
[34] Uo. 87. pontja
[35] Uo. 103. pontja
[36] Uo. 143. pontja
Lábjegyzetek:
[1] A szerző doktorandusz hallgató, PTE ÁJK Doktori Iskola közigazgatási és munkaügyi bíró, Szombathelyi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság.
Visszaugrás
