Tisztelt Elnök Úr! Tisztelt Alkotmánybíró Hölgyek és Urak! Tisztelt Kollégák!
Az előttem szólókhoz csatlakozva röviden be szeretném mutatni, hogy az Igazságügyi Minisztériumban a jogszabályelőkészítés során miként jelennek meg a bíróságok, illetve az Alkotmánybíróság határozatai, miként tudjuk a bírósági döntéseket, a joggyakorlat-elemző csoportok működését, az alkotmánybírósági eljárásokat és döntéseket becsatornázni a jogszabály-előkészítésbe.
Az Igazságügyi Minisztériumnak kétféle típusú feladata van a kormányzati jogszabály-előkészítés során, egyrészt ellátja a minisztérium jogszabály-előkészítési feladatkörébe tartozó jogszabályok kodifikációját, másrészt más tárcákhoz tartozó jogszabálytervezetek véleményezését.
Először a jogszabály-véleményezésről beszélnék röviden, majd a saját jogú kodifikációról részletesebben.
Amennyiben az Igazságügyi Minisztérium más tárca által előkészített jogszabálytervezetet kap meg véleményezésre, nincs könnyű helyzetben, hiszen a tárcák saját szakpolitikai indokaik alapján készítik elő a jogszabálytervezeteket. Ezek a szakpolitikai indokok az Igazságügyi Minisztérium számára általában nem ismertek, azokra legfeljebb a normaszöveghez megküldött előterjesztésből és az indokolásból következtethetünk.
Ugyanakkor az igazságügyi miniszter a kormány azon tagja, aki - többek között - felel a jogszabályok alkotmányosságáért, illetve koherenciájáért, ezért is a jogalkotásról szóló törvény alapján társelőterjesztő minden törvény-, illetve kormányrendelettervezet esetében, amit a Kormány megtárgyal, továbbá miniszteri rendelet - főszabály szerint - nem hirdethető addig, amíg a tervezettel az igazságügyi miniszter nem ért egyet alkotmányossági és uniós jogi szempontból. Ezek alapján, amikor egy jogszabálytervezetet kapunk véleményezésre, ezen szempontokat kell érvényesítenünk; e szempontokból kell vizsgálni a jogszabálytervezeteket a rendelkezésre álló időben (amely határidő nem mindig felel meg a kormány ügyrendjének).
A fentiekből következően az Igazságügyi Minisztériumban központi szerepet tölt be a jogszabály-véleményezési feladatok ellátása során az alapvető alkotmányossági és uniós jogi kérdések vizsgálata. Az alkotmánybírósági, ombudsmani eljárások kapcsán kifejlesztettünk egy olyan informatikai rendszert, melynek keretében folyamatosan figyelemmel kísérjük az alkotmánybíróság döntéseit, illetve az ombudsman ajánlásait. Amikor a véleményezésre megküldött tervezet az Alkotmánybíróság döntését, vagy az alapvető jogok biztosának ajánlását érinti, vagy olyan jogszabályt módosít, ami az előbbiekkel összefüggésben van, megvizsgáljuk, hogy a módosítás megvalósítja-e az előírt, illetve javasolt változtatást, és amennyiben erre nem kerül sor, felhívjuk az előkészítő minisztérium figyelmét a határozatra, illetve az ajánlásra.
Az Igazságügyi Minisztériumnak a kormányzati jogszabályelőkészítésben betöltött másik tevékenysége - ami a mai konferencia szempontjából sokkal hangsúlyosabb feladat - a saját jogú kodifikáció, amely során kérdés, hogy hogyan tudjuk becsatornázni az Országos Bírósági Hivatal, a Kúria joggyakorlatát, illetve az Alkotmánybíróság döntéseit a minisztériumi jogszabály-előkészítésbe.
Amikor az Igazságügyi Minisztérium jogszabályt készít elő, akkor a fenti szervektől beérkező "inputokat" két esetkörre lehet csoportosítani: az első, amikor az alkotmányos szervektől származó kezdeményezés a jogszabálytervezet kiváltó oka. Számos ilyen esetre volt már példa, készült úgy is jogszabálytervezet, hogy közvetlenül a bíróságoktól (pontosabban az Országos Bírósági Hivataltól) érkezik olyan megkeresés, amelyben jogszabály-módosítási javaslatot fogalmaz
- 13/14 -
meg, amelyre normaszövegszerű javaslatot is küldenek. Erre példaként hozható fel az az eset, amikor az ítélőtáblák illetékességi területeit kellett módosítani, ugyanis felmerült az, hogy bizonyos ítélőtáblák területén túlzottan elhúzódnak az eljárások, míg más ítélőtáblák ugyanazon ügytípusba tartozó ügyeket rövidebb idő alatt tárgyalják meg. Figyelemmel arra, hogy e tárgykört törvény szabályozza, az Országos Bírósági Hivatal jogszabály-módosítási javaslattal fordult az Igazságügyi Minisztérium felé. Ezt követően került sor az ítélőtáblai illetékességi területek módosítására a minisztérium által előterjesztett törvényjavaslatban.
Másik eset, amikor nem konkrét jogszabály-módosítási kezdeményezést kapunk, hanem "inputokat", vagyis a gyakorlati tapasztalatok csatornázódnak be. Ilyen, például amikor a kúriai joggyakorlat-elemző csoportok megállapításának hatására történik egy-egy jogszabály-módosítás. A joggyakorlatelemző csoportok működése nagyon fontos az Igazságügyi Minisztérium szempontjából, hiszen a minisztériumban is működik egy joggyakorlat-elemző részleg, de az a minisztérium erőforrásainak korlátozottsága miatt nem képes az egész bírósági joggyakorlatot vizsgálni, hanem - amint arra majd a későbbiekben kitérek - csak egy-egy konkrét kérdéshez kapcsolódóan folytatunk kutatásokat.
Amiatt is fontosak a Kúria joggyakorlat-elemző csoportjai, mert a tevékenységük gyakran olyan területeket ölelnek fel, amelyekre az Igazságügyi Minisztériumnak nincsen rálátása. Ugyanis az Igazságügyi Minisztérium esetén különbséget kell tennünk az egyes kodifikációs hatáskörbe tartozó területek között: vannak olyan területek, mint például az igazságügyi szakértők vagy a végrehajtók, akiknek a szakmai irányítása is a minisztériumhoz tartozik, vagyis működésükről, a bírósági joggyakorlatról közvetlen információval rendelkezünk. Ettől meg kell különböztetni azokat a jogi területeket, amelyeknek csak a kodifikációja van a tárcánál, így például amikor választási ügyeket vizsgálunk, azokra az Igazságügyi Minisztériumnak nincsen közvetlen rálátása; ugyanígy említhetném a közérdekű adatokkal kapcsolatos eljárásokat is. Ezekben az esetekben a kormányzattól önálló, autonóm államigazgatási szervek a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság, illetve a Nemzeti Választási Iroda rendelkeznek gyakorlati információkkal, így amikor az Igazságügyi Minisztérium e területeken jogszabály-módosítást kezdeményez, akkor az autonóm államigazgatási szervekkel, illetve a bíróságokkal szoros együttműködésben dolgozik.
A fentiek mellett további hasznos együttműködések is megvalósulnak a minisztérium és a Kúria joggyakorlat-elemző csoportjai között, még akkor is, amikor a joggyakorlatelemző csoport tevékenysége látszólag nem érinti az Igazságügyi Minisztérium kodifikációs feladatait. Erre példaként a szabálysértési ügyeket vizsgáló joggyakorlat-elemző csoport tevékenységét említeném: a szabálysértési törvényt 2015-ben módosította az Országgyűlés, azonban kérdéses volt, hogy a módosítás átvezethető-e, ugyanis egy szövegcserés módosítás történt volna, ahol a módosítandó szövegrészben egy "e" betű lemaradt a módosítandó szöveg szövegéből. Érdekes helyzet állt elő, mert az Országgyűlés az "e" betű nélkül elfogadta a módosítást. Az eredeti módosítandó szöveg a "közlése helyén" szövegrész lett volna, viszont a módosító jogszabályban "közlés" szövegrész szerepelt a szövegcserében. Már az is kérdéses volt, hogy az egyes jogtárszolgáltatók hogyan viszonyulnak ehhez a kérdéshez, hiszen a jogalkalmazók az elektronikus jogtárakat használják, és csak nagyon ritkán fordulnak ahhoz, hogy mi volt a tényleges tartalma a jogszabályoknak az országgyűlési tárgyalás során. A módosítás alkalmazhatósága körüli bizonytalanság nagy problémát okozott mind a bírósági, mind a hatósági jogalkalmazásban. A legnagyobb jogtárszolgáltató átvezette a módosítást, így akik azt használták, mint hatályos jogszabályt látták a módosítást, ugyanakkor egy másik jogtárszolgáltató nem vezette át. Többek között e módosítás hatályosságára is kitért a bírósági joggyakorlat-elemző csoport munkája, és a joggyakorlat-elemző csoport munkája nyomán az Igazságügyi Minisztérium, illetve a Belügyminisztérium - aki a szabálysértési törvény kodifikációjáért kormányzati szinten felelős - láthatta azt, hogy a konkrét át nem vezethetőség olyan - a jogbiztonsággal összefüggő - kérdéseket vetett fel, amelyek orvoslása érdekében mindenképpen hozzá kellett nyúlni a jogszabályhoz. Ez a példa is mutatja, hogy a bírósági és hatósági visszajelzések nélkül lehet, hogy erre a súlyos problémára nem került volna olyan súllyal fény, hogy a jogalkotó a szabályozás módosítása mellett döntött. Ebből is látható a bírósági joggyakorlat-elemzés fontossága a minisztériumi munka szempontjából is.
Ugyanígy kiemelendőek munkánk során az alkotmánybírósági döntésekkel, illetve az alkotmánybírósági megkeresésekkel kapcsolatos feladatok. Számos esetben került sor már arra, hogy az Alkotmánybíróság egy konkrét ügy kapcsán megkereséssel fordult az Igazságügyi Minisztériumhoz, ezt bevett gyakorlatnak is tekinthetjük. A megkeresésben általában olyan kérdéseket tett fel az előadó alkotmánybíró, amelyek vagy az Igazságügyi Minisztérium által előkészített jogszabálytervezeteket érintik, vagy nem a tárca által előkészített jogszabályok általános alkotmányjogi megközelítésekre kérdez rá. A megkeresésekben megfogalmazott kérdések, illetve az ügyben folytatott jogalkalmazói gyakorlat nem egy esetben arra mutatott rá, hogy egy jogszabály esetén többféle értelmezés lehetséges. Ilyen esetben az Igazságügyi Minisztériumnak meg kell vizsgálnia, hogy szükséges-e azt a jogszabályt módosítania; amennyiben a vizsgálat azt mutatja ki, hogy indokolt, akkor elő kell készíteni a jogszabály-változtatási javaslatot.
Hasonlóan az Alkotmánybírósághoz, meg kell említeni az alapvető jogok biztosának az eljárásait is, hiszen az ő megkeresései is sok esetben eltérő értelmezési lehetőségekre mutatnak a jogszabály alkalmazása során. Itt is többször előfordult, hogy jogszabály-módosítási javaslatokkal éltünk a vizsgálatok lefolytatása után.
A fentiek alapján elmondható, hogy az Igazságügyi Minisztérium nyitott arra, hogy bírósági döntések, jogegységi döntések vagy alkotmánybírósági döntések miatt jogszabály-módosítási javaslatot fogalmazzon meg (eddig nem tettem, de nem hagyhatom ki a példák közül a devizás ügyeket). Sőt, az alkotmánybírósági döntések kapcsán még az is elő szokott fordulni,
- 14/15 -
hogy nem az Igazságügyi Minisztérium kodifikációs feladatkörébe tartozó jogszabályok módosítására kéri fel a Kormány az igazságügyi minisztert, így például az egyháztörvény módosítása, vagy a családi adókedvezménynek az élettársakra történő kiterjesztése.
Mint láthatjuk, az Igazságügyi Minisztérium többször tett javaslatot jogszabály-módosításra, de az is előfordul, hogy az alkotmányos szervektől származó kötelezettségünknek, javaslatoknak a döntéshozó szervek döntése nyomán nem tudunk eleget tenni, mint például a 2015-ben az egyháztörvénymódosítás esetében, amely a szükséges kétharmados parlamenti támogatás hiányában nem került elfogadásra.
A fent bemutatott esetköröktől el kell különítenünk egy másik egyeztetési típust, amikor az Igazságügyi Minisztérium más okból kezdeményez jogszabálytervezet módosítását, azonban elengedhetetlen a Kúria, az Országos Bírósági Hivatal vagy az ombudsman megkeresése a véleményezés keretében. Ilyenkor az Igazságügyi Minisztérium nagyon fontosnak tartja, hogy az alkotmányos szerveket az alkotmányos párbeszéd keretében megkeressük, a véleményüket meghallgassuk, és javaslataikat megfontoljuk. A véleményezés speciális területe, mikor nem csak véleményezéssel fordul a jogszabályelőkészítő a szervekhez, hanem munkacsoportokat hoz létre. Miniszter Űr utalt a négy kiemelkedő eljárási kódexünkre, amelyeket a 2014-2018-as ciklusban el akarunk fogadtatni az Országgyűléssel, és reméljük, hogy az új kormányzati ciklusban már mindegyik alkalmazandó is lesz: az általános közigazgatási rendtartás, a közigazgatási perrendtartás, a büntetőeljárás és a polgári perrendtartásról szóló törvény. E négy nagy kódex esetében nemcsak jogszabály-véleményezési megkereséssel éltünk a jogalkalmazó szervek felé, hanem be is vontuk őket a jogszabálytervezet megírásába is. Például a közigazgatási rendtartás kodifikációja során a jogtudomány és a bíróságok képviselőit, valamint a hatósági jogalkalmazást csatornáztuk be az előkészítésbe, és kodifikációs bizottságot alakítottunk, ahol mind az Országos Bírósági Hivatal képviselői, mind a Kúriáról delegált bírók, mind más szervek, egyetemek képviselői elmondhatták a javaslataikat. Ez egy nagyon fontos kérdés volt, mert egy-egy jogintézmény kapcsán elmondhatták, hogyan javasolják a szabályozást, azt hogyan kell úgy alakítani, hogy mindenki számára megfelelő legyen, és egyébként a kormányzati törekvéseket, így például a bürokráciacsökkentést - ami kiemelkedő szempont volt a közigazgatási rendtartás előkészítése során - meg tudjuk valósítani.
Ugyanígy a közigazgatási perrendtartásnál is elengedhetetlennek tartottuk a Kúriának és az Országos Bírósági Hivatalnak a részvételét, ugyanis kormányzati elvárás volt az, hogy a bírósági eljárás gyors, hatékony legyen, és megfelelő jogvédelmet nyújtson, az érintettek részére ugyanakkor meglegyenek azok a garanciák, amelyeket az Alaptörvény, az alkotmánybírósági gyakorlat, illetve a nemzetközi egyezmények megkövetelnek az eljárás során. Nagyon fontos volt, hogy a kodifikációs munka során jelen voltak a bíróságok és a hatósági jogalkalmazás képviselői is, hiszen így tudtuk azokat a szempontokat ötvözni, amelyek a kormányzat oldaláról, illetve a bírósági jogalkalmazás oldaláról megjelentek. Azonban az együttműködés a szervek között nem érhetett véget a közigazgatási rendtartás, illetve a közigazgatási perrendtartás törvények elfogadásával, hiszen további jogalkalmazói munka is szükséges a gyakorlati alkalmazhatósághoz. A további jogalkalmazói munka vizsgálatakor is fontos szerepe van a bíróságoknak, még a jogszabály-előkészítési szakaszban is, mert nem mindegy, hogy mely eljárások esetén biztosítunk fellebbezési lehetőséget például közigazgatási hatósági ügyben, illetve mely ügytípusokban zárjuk ki, továbbá milyen eljárási garanciákat alkotunk a közigazgatási perrendtartás kapcsán a bírósági eljárásoknál, egy-egy anyagi jogi szabályozással összefüggésben, amelyek kihatással vannak a bírósági eljárásokra. Ezekben a kérdésekben szintén megkerülhetetlen a bíróságok véleményének megismerése, hiszen az, hogy például "a" vagy "e" betűt írunk be a jogszabályba adott esetben milliárdokat jelenthet. Példaként hoznám fel azt az esetet, hogy a közigazgatási rendtartás előkészítése során nagy vita volt a kormányzaton belül, hogy a közigazgatási rendtartási törvényben legyenek-e szabályozva azok az esetek, amikor hatósági eljárásban fellebbezési lehetőséget biztosítunk, vagy a fellebbezés kimondására más törvényben is legyen lehetőség (a vita itt is egy betűn volt, mert a szöveg alapján fellebbezési lehetőséget vagy "e" törvény vagy "a" törvény biztosíthat). Az "a" vagy "e" betű látszólag csak egy betű eltérés, sokkal kisebbnek tűnik, mint ami a valódi jelentősége, ugyanis amennyiben csak a közigazgatási rendtartási törvény mondhatja azt, hogy hol van fellebbezés, akkor a Kormány részéről - főszabály szerint - a törvény módosítását csak az Igazságügyi Minisztérium kezdeményezheti. Ellenben ha bármely más törvény is biztosíthat fellebbezési lehetőséget, akkor sokkal szélesebb lehet az eredeti szándéknál ennek a jogintézménynek az alkalmazása, és ez nem mindegy, mert nem csak a hatóságokra ad többletkötelezettséget, hanem attól függően, hogy a hatósági eljárásban a fellebbezés biztosított-e vagy sem, a bíróság ügyterhe is jelentősen megváltozhat. Mint ez a példa is mutatja, szükséges és fontos a bíróságok bevonása is a konkrét jogszabály előkészítésbe.
A konferencia témáját tekintve engedjék meg, hogy röviden említést tegyek az Igazságügyi Minisztériumnak egy másik tevékenységéről is, ugyanis egy szűk létszámmal, a rendelkezésre álló keretek között joggyakorlat-elemzést is folytat a tárca. Ez a joggyakorlat-elemzés nem kíván "vetekedni" a Kúria joggyakorlat-elemző csoportjainak munkájával, nem kíván az Országos Bírósági Hivatal hatáskörébe beavatkozni, olyan ügyeket vizsgál, ami a kormányzati jogszabály-előkészítés szempontjából kiemelten fontosak. Például a közigazgatási rendtartásról szóló törvény előkészítése során hatalmas vitákat generált az, hogy mikor engedjük meg, hogy az általános eljárási szabályoktól eltérjen egy speciális eljárás úgy, hogy az ne legyen kivett eljárás. Megalakításra került a közérdeken alapuló kényszerítő indok esete, amely alapján egyes eljárási mozzanatoknál eltérési lehetőséget biztosítottunk az általános szabályokhoz képest, ha ennek alapja a közérdeken alapuló kényszerítő indok. A közérdeken alapuló kényszerítő indok megalkotásakor nagyon fontos volt az, hogy az Igazságügyi Minisztérium pár nap alatt be tudja mutatni, hogy mik lehetnek azok a közérdeken alapuló kényszerítő indokok, amikor eltérést engedünk az általános szabályoktól. Másik megemlítendő példa a polgári perrendtartás esetében, mik lehetnek azok a jól bevett
- 15/16 -
jogintézmények más uniós tagországokban, melyek alkalmasak arra, hogy az eljárás elhúzódását megakadályozzák.
Az Igazságügyi Minisztérium belső joggyakorlat-elemző tevékenysége azonban nemcsak a kodifikációs munkához kapcsolódik, hanem amikor a Kormány ülésén felmerül egy-egy konkrét feladat, akkor is általában a rövid határidőre tekintettel az Igazságügyi Minisztérium kollégái vizsgálják meg a bírósági joggyakorlatot, például vizsgálatot folytattunk a tisztességtelen szerződési feltételekre vonatkozóan. Vagy a Fogyatékosügyi Tárcaközi Bizottság esetében felmerült a fogyatékosokkal foglalkozó szervezetek oldaláról, hogy a bíróságok úgy alkalmazzák a választójogból kizárás jogkövetkezményét, hogy nem minden esetben győződnek meg megfelelően arról, hogy az érintettnek a belátási képessége a választójog kapcsán teljes mértékben hiányzik. Ezért a fogyatékosokkal foglalkozó szervek azt javasolták, hogy módosítsuk az Alaptörvényt a fogyatékosok választójogának kiterjesztése érdekében. Az Igazságügyi Minisztérium ebben az esetben is áttekintette a bíróságok joggyakorlatát a rendelkezésre álló pár nap alatt.
A fentiekből látható, hogy a napi működés során fontos az Igazságügyi Minisztérium belső joggyakorlat-elemző tevékenysége is, azonban az Igazságügyi Minisztérium joggyakorlat-elemző munkája nem vetekedni kíván a bíróságokkal, a Kúriával, az Országos Bírósági Hivatallal, hanem ki akarja azt egészíteni olyan szempontból, amikor a kormányzati elvárások miatt nem lehetséges a bíróságoknak a megkeresése.
Remélem, előadásomban sikerült bemutatni, hogy az Igazságügyi Minisztérium, mint alkotmányos partnerként támaszkodik a bíróságokra, az Alkotmánybíróságra, a Kúriára a joggyakorlat-elemző munkára és ezt kiegészítve saját maga is végez joggyakorlat-elemző tevékenységet.
Köszönöm megtisztelő figyelmüket! ■
Visszaugrás
