A bírósághoz való hozzáférés kérdése a XXI. században - a technikai fejlődés előrehaladásának köszönhetően - egyre újabb és újabb aspektusokat vet fel, melynek kapcsán a "szép új világ" jegyében már olyan elképzelések is napvilágra kerültek, miszerint a bíró a tárgyalást akár teljes egészében Skype-kapcsolat segítségével is lefolytathatja - akár a saját otthonából is.
A mai realitások talaján maradva jelenleg érdekes kettősség tapasztalható a bíróságok polgárközelisége kapcsán: egyrészt megfigyelhető egy olyan trend hazánkban, amely - újabb és újabb bíróságok létrehozásával - egyre közelebb viszi az igazságszolgáltatás intézményeit az ügyfelekhez, ezzel ellentétesen pedig egy olyan folyamat is zajlik, mely a polgároktól földrajzilag távol képzeli el a szakszerű ítélkezés megvalósítását (közigazgatási bíráskodás jelenlegi rendszere).
"Európában az a trend, hogy átszervezik, megszüntetik a kisebb településeken működő bíróságokat, az országjárás azonban abban erősített meg, hogy Magyarországon inkább szaporítani kellene a kis bíróságok számát"[1]. A fenti kijelentés dr. Handó Tündétől, az Országos Bírósági Hivatal Elnökétől származik, s 2019 áprilisában hangzott el a Balassagyarmati Járásbíróságon. A rendes bírósági szervezeti rendszerben e kijelentés előtt is megfigyelhető volt az új bíróságok létrehozásával kapcsolatos trend, melynek állomásai az alábbiak voltak: 2017. január 1-jén kezdte meg működését a Szigetszentmiklósi Járásbíróság, 2019. január 1-jé-vel pedig az Érdi Járásbíróság is megnyitotta kapuit a jogkereső közönség előtt. A folyamat azonban nem áll meg, hiszen dr. Takács József, a Győri Törvényszék elnöke a 2019. március 27. napján tartott összbírói értekezleten jelentette be, hogy "Csorna városának hamarosan ismét lesz bírósága, ezáltal bővül a Győri Törvényszékhez tartozó járásbíróságok köre[2]".
A fentiekkel ellentétes utat járt be Magyarországon a közigazgatási bíráskodás átalakulásának folyamata. A közigazgatási bíróságokról szóló 2018. évi CXXX. törvény nyolc közigazgatási törvényszéket, mint elsőfokú bíróságot határozott meg, azaz nem minden megyében lettek volna a törvény értelmében közigazgatási bíróságok. A fenti törvény hatályba léptetéséről szóló külön törvényt hatályon kívül helyező törvényjavaslatot azonban az Országgyűlés 2019. július 2-i ülésnapján elfogadták, így hazánkban 2020. január 1-jétől nem jön létre az önálló közigazgatási bírósági szervezetrendszer. A közigazgatási bíráskodás felállításával kapcsolatban a 2016. óta zajló fejleményeket részletesebben is elemzi a tanulmány.
A fenti két folyamat összevetése a digitalizáció bíróságokon is bekövetkező egyre nagyobb térhódításával egy külön értekezést is megérne, már csak abból a szempontból is, hogy hazánkban az internetes penetráció mértéke még mindig nem éri el az EU-tagállamok átlagát: a KSH 2018. évre vonatkozó adatai alapján a magyar adat 75 %, az uniós átlag pedig 83 %.
A tanulmány a bírósághoz való hozzáférés aktuális kérdései mentén elemzi a közigazgatási bíráskodás polgárközelisége és szakmai színvonala közötti potenciális célkonfliktust és lehetséges megoldásait, kitérve a külföldi jogrendszerekben alkalmazott megoldásokra is.
- 124/125 -
A közigazgatási bíráskodás fizikai, azaz földrajzi polgárközelisége célkonfliktusban áll(hat) a közigazgatási bíráskodás szakmai színvonalával. Ez a célkonfliktus tudomásul vehető, de meg is oldható.
A célkonfliktus és az esetleges fel- és megoldási lehetőségek elemzésének a kiindulópontját az alkotmányjog képezi, éspedig egyrészt a jogállamiság, amely többek között a bíróságok ítélkezési tevékenységének egy minimális szakmai színvonalát garantálja. Ezen minimális szakmai színvonal egyik garanciájának a második (és ahol létezik, a harmadik) szint tekinthető: a magasabb szintű bíróságokon tevékenykedő bírák az alsóbb szintű bírák munkájának a szakmai elfogadhatóságát ellenőrzik, az ítélkezés helyessége és egységessége érdekében. Másrészt az alkotmány mindenkinek a bírósághoz fordulás jogát garantálja. A vonatkozó magyar alkotmánybíráskodás és az Emberi Jogok Európai Bíróságának az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló, 1950. november 4-i Egyezmény (a továbbiakban: EJEE) párhuzamos előírásaihoz kapcsolódó gyakorlata úgy foglalható össze, hogy a bírósághoz fordulás joga azt garantálja, hogy az ember panaszt tehet a bíróság előtt, hogy a bíróság az előadottakkal érdemben foglalkozik és hogy a bíróság az ügyet lezáró döntést hoz. Mindehhez egy elméleti lehetőség nem elegendő, hanem az állam köteles a jogi és tényleges környezetet úgy alakítani, hogy az egyének nagyobb akadályok nélkül a bírósághoz fordulás jogával élhessenek. Egy harmadik alkotmányjogi szempont a közpénzekkel való takarékos gazdálkodás, amelynek értelmében úgy kell szervezni az ügyek bírák és bíróságok közötti elosztását, hogy lehetőség szerint ne legyen olyan bíró, akinek a munkaidejét a reá osztott ügyek nem töltik ki. Másképpen fogalmazva: a közpénzekkel való takarékos gazdálkodás egy bírói státusz létrehozásához vagy egy bíróság felállításához megkövetel egy bizonyos esetszámot; ha a beérkező ügyek száma ez alatt a minimumszám alatt marad, további bírói állás vagy további bíróság megteremtése nem indokolt, és ezeket az ügyeket a meglévő bírák, bíróságok között kell szétosztani[3]. Az Alaptörvény költségvetési és közpénzi záradékaiból nem szűrhető le egy konkrét minimumszám, de az Alaptörvény közpénzekre vonatkozó előírásait sértené egy olyan állapot, ha egy bíró munkaidejének csak a felét teszik ki a beérkező ügyek, vagy hogy egy bíróság bírói létszámának csak a felére jutnának esetek. Ebben az értelemben egy minimális esetszám szintén egy alkotmányjogilag fontos tényező.
Ezen tanulmány címében szereplő polgárközeliséget elsősorban az említett alapjogok fejezik ki. Sem a régi Alkotmány 57. §-a, sem az Alaptörvény XVIII. cikke, sem az EJEE 6. cikke nem mondja ki szó szerint, hogy a bírósághoz fordulás jogának az érvényesítése céljából a bíróság könnyű fizikai megközelíthetősége kötelező. Sőt: ezek a rendelkezések egyáltalán nem tartalmaznak előírásokat arról, hogy a bírósághoz fordulás jogának a kérelmező személyes jelenlétével szükséges érvényre jutnia.
A tárgyalt kérdés szempontjából a bírósághoz fordulás joga mellett két másik alapjog bír jelentőséggel: a tisztességes eljáráshoz való jog és a nyilvános tárgyaláshoz való jog. A tisztességes eljáráshoz való jog egyik lényeges eleme a fegyveregyenlőség. A fegyveregyenlőség a közigazgatási perben sajátos vetületet ölt, hiszen ebben a perben a felek ténylegesen nem egyenlők: a hatóság (perbeli szerepében: az alperes) "profi" fél, mialatt a polgár (perbeli szerepében: a felperes) általában magánszemély, azaz "amatőr". Az ebből adódó strukturális fegyveregyenlőtlenséget elvontan a közigazgatási perjog és konkrétan az eljáró bíró hivatott kiegyensúlyozni. Egy fontos eszköz: a szóbeli meghallgatás. Az írásbeli eljárásban a "profi" fél előnyös helyzetben van, amit a szóbeliség az "amatőr" fél javára ellensúlyozhat. Ilyen értelemben a szóbeliség és a közvetlenség - amelynek elvi alkotmányjogi jelentősége inkább a büntetőpérben és nem annyira a közigazgatási perben van - a tisztességes eljárás részjogosítványai. Amikor a tényállás nem vitatott és kizárólag jogi érvek ügydöntőek, a szóbeliség mellőzése általában nem árthat a felperesnek.
- 125/126 -
Egyébként azonban a szóbeli meghallgatásnak lehetségesnek kell lennie, ami megfelelő perjogi előírásokon kívül a tényleges akadályok által nem túlzottan megnehezített gyakorlati megtarthatóságát is jelenti. Ezért a közigazgatási per tisztessége a polgárközeliséget abban az értelemben követeli meg, hogy legalább bizonyos percselekményeket (pl. meghallgatásokat) egy olyan helyen kell végezni, ahová a polgár könnyen, azaz észszerű időbeli, pénzbeli és egyéb ráfordítások mellett eljuthat.
A per nyilvánossága megköveteli, hogy a nép előre meg nem határozott tagjai előre meg nem határozott számban jelen lehetnek a tárgyaláson. A XVIII. és XIX. század tapasztalatai után a nyilvánosság elve az igazságszolgáltatásnak a titkos eljárással járó torzulásait, torzításait hivatott megakadályozni. Ha a nyilvánosság elvének gyakran tapasztalható "jogállami bálványozását" mellőzzük, józan ésszel megközelíthetjük az ezen elvből adódó jogkövetkezményeket. Egyrészt a nyilvánosság kontrollfunkciója (már) nem tételezi fel a nyilvánosság tagjainak a fizikai jelenlétét. Manapság a tárgyalás közvetlen felvétele és ennek tömeges terjesztése (interneten, televízión stb.) sokkal több ember részére lehetővé teszi a megismerést, mint a tárgyalótermi nyilvánosság. Ennek előfeltétele azonban, hogy a közvetítés cenzúra nélkül történik, azaz hogy az összes, tárgyalóteremben végzett perbeli cselekményt mutatja, nemcsak annak egy részét. Másrészt, ha fontosnak tartjuk a tárgyalótermi jelenlétet (is), pl. a közvetlensége miatt: hol érvényesül ez jobban? A nagyvárosban elhelyezkedő bírósági épületben, vagy valamilyen kisebb, vidéki bíróságon? A tapasztalatok azt mutatják, hogy a nagyvárosi tárgyalásokat inkább személyesen nem érintettek látogatják meg, ellentétben a kisebb településeken, kisebb bíróság előtt tartott tárgyalásokkal. Ez alól kivételt képeznek az élénk helyi érdeklődést kiváltó pereket, amelyek tárgyalását a nagyközönség inkább helyszínen, mintsem a távoli nagyvárosban látogatja meg. Összességében megállapítható, hogy a nyilvánosság elvéből a polgárközeliség szempontjából nem szűrhetőek le egyértelmű következtetéseket: ez az elv a polgárközeliség kapcsán semleges.
Miközben a bírósághoz fordulás jogának gyakorlati (tényleges) megvalósulása és a tisztességes eljárás amellett szól, hogy a bíróság - vagy pontosabban: bizonyos bírósági cselekmények színhelye - ne legyen túl távol a jogkereső polgártól, egy másik, már említett szempont az ellenkező irányba hat, azaz inkább a bíróság térbeli koncentrációját támasztja alá: a szakmai színvonal. A közigazgatási jog nagyon sokoldalú, sokrétű és heterogén, ráadásul hipertróf és gyorsan változó normaanyag. A polgári, s főleg a büntető ügyeket tárgyaló bíróval szemben a közigazgatási bíró elé számos, már az alapelveiben is egymástól eltérő, esetenként ritka, a polgári és büntető jognál jóval több jogforrásból származó (nemcsak törvény és kormányrendelet, hanem pl. miniszteri, önkormányzati rendelet és belső szabályzat is) jogkérdés kerül: az építési engedély (adott esetben megfelelő technikai tudást is igénylő) megítélése, a szakmai és ipari kamarák kötelező tagságával vagy belső vitarendezésével összefüggő viták, helyi és központi adók jogszerűsége és összegszerűsége, a gyerekük kötelező oltását megtagadó szülőkkel való bánásmód, az európai agrár-, regionális vagy munkaerőpiaci támogatások szabályszerű felhasználása, diszkriminációs tényállások megítélése, a szokatlan helyre kért temetkezés megengedhetősége, állat- vagy növényegészségi intézkedések jogszerűsége, az ebtartás kérdései, iskolai tankönyv engedélyezése vagy annak megtagadása, egy közbeszerzési pályázat kiírásának eljárási és érdemi helyessége, adott esetben köztisztviselők, hivatásos állományúak, stb. munkajogi igényei, és még sorolhatnánk. Nyilvánvaló, hogy egy bírótól nem várható el, hogy a fenti változatos jogkérdésekben egységesen magas szakmai szinten tudjon ítélkezni. Az "egzotikus" jogterületek jogi kérdéseinek szakszerű megítélésére lehetséges megoldás a szakosodás a közigazgatási bírói karon belül. A szakosodást még egy másik szempont is megköveteli: a bíró és az alperes közötti "fegyveregyenlőség". Az alperesi hatóság általában az adott jogterületet jól ismerő szakemberekkel rendelkezik, akikkel a bíró csak akkor tud "szemmagasságban" érvelni, ha ő is járatos az adott joganyagban, ha nem először foglalkozik az adott jogterület elveivel, részletszabályaival és "csapdáival". Jogállami és polgárbarát közigazgatási ítélkezés bírói oldalon a hatósággal hasonló szakmai felkészültséget követel.
- 126/127 -
A gyakorlatban a szakosodás mindig szervezeti koncentrációval jár együtt. Nagyobb bíróságokon magasabb a közigazgatási bírák száma, ami lehetővé teszi, hogy adott tanácsok vagy bírák csak meghatározott jogterülettel, jogterületekkel foglalkozzanak. Az egész országra kiterjedő illetékességű, egyetlen központi bíróságon a vázolt szakosodás a legjobban érvényesülhet. Magyarországon egy ilyen bíróság - értelemszerűen - Budapesten helyezkedne el. Elvileg lehetséges, hogy az adott jogterületre, jogterületekre szakosodó tanácsok vagy bírák nem egy központi bíróságon, hanem szétszórtan, kisebb bíróságokon működnének. Ez az elvi megoldás azonban nem fokozza a polgárközeliséget: ha az adott ügyekkel foglalkozó bíróság székhelyén élő polgárnak éppen nincs ilyen jellegű problémája, akkor az ügyében illetékes bírósághoz kellene utaznia. Magyar viszonylatban ez azt jelentené: a budapesti székhelyű központi bíróság helyett egy Vas vagy Békés megyei bírósághoz kellene utaznia - amelyek a legtöbb magyarországi lakos részére sokkal körülményesebben érhetőek el, mint a mindenhonnan viszonylag könnyen megközelíthető Budapest. Decentralizált városhálózat a dekoncentrált szakosodás tényleges előfeltétele - amely Magyarországon, ahol minden Budapesten összpontosul, nem valósítható meg.
A vázolt célkonfliktusban a polgárközeliség inkább dekoncentrált bírósági hálózat mellett szól, a szakosodás azonban inkább a koncentrált bíróság(ok) mellett. A közpénzekkel való gazdálkodás szintén inkább a bírósági szervezeti koncentráció irányába hat, de az említett minimális esetszámokon túl ez a hatás inkább enyhe. Az Alaptörvény és az EJEE alapján mindezen elvek értéke azonos, azaz nem lehet hierarchiát találni közöttük, vagy az egyik elvét a másik kárára érvényesíteni. Sokkal inkább olyan megoldásokat kell keresni, amelyek keretében minden elv érvényesül.
E - német alkotmányjogi szóhasználattal élve - "gyakorlati konkordancia"[4] megvalósítása érdekében több mechanizmus képzelhető el, amelyeket részben külföldön már megvalósítottak[5]. Egyrészt a fizikai megközelíthetőséget részben elektronikus kommunikációval lehet pótolni. A Skype-ről már esett szó. Magyarország viszonylag alacsony internet-ellátási szintje miatt azonban ez a mechanizmus nem áll minden polgár rendelkezésére. Ráadásul a bíróságok gyakorlati tapasztalata is mutatja, hogy a Skype vagy más, hasonló elektronikus kommunikációs eszköz útján vezetett tárgyalás dinamikája nem azonos a felek közvetlen jelenlétével lefolytatott tárgyaláséval, amiből az következik, hogy a közvetlen tárgyalás nem minden esetben pótolható elektronikus kommunikációs eszközökkel.
Másrészt a személyel jelenlét úgy (is) értelmezhető, hogy ez főleg a felek jogi képviselőit és nem annyira a felek személyét jelenti. Számos közigazgatási perben a tényállást a közigazgatási eljárásban már megállapították, és a közigazgatási perben - a polgári vagy büntetőperhez képest - a tényállási viták is inkább formalizáltak, "papír alakúak", melyek tisztázásához a felek észrevételei nem feltétlenül szükségesek. Jogi képviselőtől - aki szintén "profi" - inkább várható el, hogy a bíróság székhelyére utazzon, mint az "amatőr" polgártól. Ha azonban ez az ügyvédi jelenlétre koncentráló mechanizmus egyetlen központi bírósággal párosulna, akkor magyarországi viszonylatban e megoldás a fővárosi ügyvédeket a vidéki kollégákhoz képest előnyösebb helyzetbe hozná. Ez középtávon ahhoz vezethetne, hogy érdemben közigazgatási joggal foglalkozó, szakosodott ügyvédek csak Budapesten tevékenykednének. Ennek következménye pedig az lenne, hogy a jogait érvényesíteni kívánó polgárnak ha nem is a bíróság, de az ügyvéd miatt mindenképpen a fővárosba kellene utaznia. A polgárközeliség szempontjából ez egy zéró-összegű játék lenne, ami a vázolt alapjogi követelményeknek aligha felelne meg.
Harmadrészt a bíróság székhelyének nem feltétlenül kell azonosnak lennie a perbeli cselekmény helyszínével. A közigazgatási per jelentős részét a közigazgatási bíró az irodájában folytatja le. A tárgyalás vagy más, a felek személyes jelenlétében végzett percselekmények a közigazgatási pernek csak egy, legtöbbször - az adott jogterülettől is függően - a kisebbik részét teszik ki. Ezért a polgárközeliséget az is fokozhatná, ha a bíró a per aktáját a bíróságon vagy otthonában dolgozná fel, a tárgyalást azonban más helyen, a felek közelében tartaná. Ilyenkor a közigazgatási perjog feladata, hogy a felekhez közel tartandó vagy tartható percse-
- 127/128 -
lekményekre főszabályként a felperes (polgár) lakóhelyét vagy más számára alkalmas helyet jelölje ki, s emellett azokat az esetköröket határozza meg, ha kivételesen az alperes (hatóság) székhelye vagy egy harmadik hely irányadó, pl. pergazdaságosság szempontjából vagy helyszíni szemle szükségessége miatt. Ezen mechanizmus hátránya, hogy Magyarországon nincs hagyománya. A mai bíró nem szokta meg, hogy bírósági épületen (és saját otthonán) kívül dolgozzon. E megoldás szerint azonban több esetben a felperes lakóhelyére kellene utaznia. E mechanizmust oly módon lehetne adaptálni a jelenlegi magyar viszonyokhoz, hogy a kiemelt közigazgatási bíróságok minden megyében tartanának fenn ítélkezési helyeket, ahol olyan bírók tevékenykednének, akik egyébként is adott helyen rendelkeznek lakóhellyel, viszont a bíró szolgálati viszonyuk a kiemelt közigazgatási bírósággal állna fenn - s az ítélkezési helyen elvégzett tevékenységén felüli szabad kapacitásait a "munkáltató" bírósága is tudná hasznosítani.
Negyedrészt a bíróságok elhelyezését nem a megyehatároktól, hanem a közlekedési viszonyoktól lehetne függővé tenni. Ez azt jelenti, hogy a bíróságok székhelye ott lenne, ahová az ügyfelek könnyen eljuthatnak. Ezek a tömegközlekedéssel és személygépjárművel egyaránt könnyen megközelíthető helyek bizonyos esetekben nem a megyeszékhelyek, hanem egyéb nagyobb városok. Már a korai XX. században megállapították, hogy a megyehatárok már nem egyeznek meg a társadalmi-gazdasági, valamint a közlekedési régiókkal[6]. Ennek következményeként számos faluból, kisvárosból a szomszédos megyében fekvő nagyvárosba könnyebben lehet eljutni, mint a saját megyeszékhelyre. A polgárközeli igazságszolgáltatás kapcsán tehát nem a megyehatárok keretein belül kell feltétlenül gondolkodni, hanem a közlekedési hálózat adottságai alapján. Ezzel kapcsolatban azonban van egy súlyos probléma: a megye a mai napig nemcsak az önkormányzatok, hanem az államigazgatás részére is az alapvető földrajzi-illetékességi egység. A legtöbb hatóság illetékességi területe a megyehatárokhoz igazodik. Ha a közigazgatási bíráskodás illetékességi szabályait a megyehatárok helyett a közlekedési hálózatok határoznák meg, a közigazgatási bírósági illetékesség már nem lenne azonos a közigazgatási hatósági illetékességgel, ami nagyon bonyolult (és teljesen felesleges) illetékességi problémákat okozna. A polgárközeli közigazgatási igazságszolgáltatás ily módon történő kialakítása csak a megyerendszer - amúgy is aktuális, de a közigazgatási bíróságok polgárközeliségének a kérdéskörén messzire túlmutató - gyökeres reformjáról együtt lenne célszerű.
A közigazgatási bíráskodásban megnyilvánuló célkonfliktus tárgyalása után a magyarországi viszonyokat elemezzük abból a célból, hogy a mai Magyarországon megvalósítható megoldásokat kiszűrjük, s bemutatjuk annak pro és kontra érveit. A magyar viszonyokra való utaláskor nem szabad elfelejteni, hogy ezek a viszonyok nincsenek kőbe vésve, hanem változhatnak és változnak is. Ez igaz a tanulmányunk szempontjából különösen érdekes szóbeli tárgyalás igénylésére is. A Magyar Királyi Közigazgatási Bíróság a működése 52 éve alatt összesen nyolcszor tartott szóbeli tárgyalást. Ez a szám azért olyan alacsony, mert tárgyalást csak nagyon ritkán kértek, azaz a felperesek jelenlétükkel folytatandó percselekményeket nem igényeltek[7]. Manapság azonban a legtöbb felperes közigazgatási perekben is szóbeli meghallgatást és tárgyalást kér, akkor is, amikor a per ezt nem feltétlenül kívánja meg. A lakosság ezen igénye valószínűleg a szocialista rendszer alatt kialakult mentalitás egyik maradványa[8]. Ezen mentalitás eredetétől függetlenül a polgárbarát igazságszolgáltatásnak a lakosság ezen igényével számolnia kell, ezt a lehetőleg legkisebb akadályok mellett érvényesítenie kell - ami a Kúria Közigazgatási joggyakorlat-elemző csoportja a 2012.El.II.F.1./9/1-2. számú összefoglaló véleményében is játszik szerepet.
A közigazgatási bíráskodással mind a XIX-XX. század fordulóján, mind a közelmúltban számos kiváló tanulmány, értekezés és könyv foglalkozott. Jelen tanulmány kizárólag a közigazgatási bíráskodás ügyfélközeliségének szempontjából vizsgálja a témát, s arra a kérdésre keresi a választ, hogy a közigazgatási bíráskodás kapcsán felmerülő kérdések pró és
- 128/129 -
kontra hogyan befolyásolják a közigazgatási bíróságok szervezeti felépítését, polgárközeliségét.
Concha Győző a magyar közigazgatási bíráskodást megalapozó művében Baden közigazgatási bíráskodására hivatkozva rögzíti, hogy "ezen bíráskodás kétfoku, első folyamodásban ítélnek a kerületenként felállított önkormányzati tanácsok, másodfokon a hivatásszerű, tanult, a bírói függetlenség minden garantiájával ellátott bírákból álló közigazgatási főtörvényszék. Ezen bírói szervezet az ítélkező hatalom teljével van felruházva, úgy a tény mint a jogkérdésekre, ítéletei úgy az érdemre, mint a formára kiterjednek; az eljárás mindkét fokon a közvetlenség és a bírói hivatalos vizsgálati elvre van alapítva"[9]. A Concha által nem teljesen tökéletesnek tartott osztrák közigazgatási bírói modell kapcsán is kiemeli a szerző, hogy a közigazgatási törvényszék előtti eljárás egyik szakasza a közvetlen szóbeli, a másik pedig az írásbeli bevezető tárgyalás.
Kmety Károly tankönyvében megemlékezik Hieronymi belügyminiszter javaslatáról, mely a kétfokú közigazgatási bíráskodásról szólt, mely azért is lett volna jó megoldás, mert "az alsófoku bíróságok formalis perszerü eljárása legalább kellőleg előkészítette volna a vitás tény és jogkérdést a felsőbiróság döntése alá"[10]. Az alsóbb fokú bíróságok elnöklése kapcsán azonban nem jutott konszenzusra a korabeli politika.
Boér Elek művében (melynek reprint kiadása 2017-ben jelent meg dr. Trócsányi László volt igazságügyi miniszter bevezető tanulmányával) egyrészt arra keresi a választ, hogy mi az oka a közigazgatási intézkedés sérelmes voltának. A problémát abban látja, hogy a tényállás csak egyoldalúan, a felek közvetlen meghallgatása nélkül kerül megállapításra, s ezen hiányos tényálláson alapul a közigazgatási hatóság intézkedése. Boér e probléma "legtermészetesebb orvosszerét" abban látja, hogy a feleket közvetlenül meg kell hallgatni, "az elsőfokú közigazgatási bíróság előtt legyen helyesbítve a tényállás, előtte legyenek szembe állítva a vitás jogok és érdekek, előadva érvek és ellenérvek, felhozva bizonyítékok és ellenbizonyítékok, szóval a vitás közigazgatási ügy a felek részvételével készíttessék elő a bírói döntésre"[11]. Boér szerint így az állam és az egyének érdekei is megfelelően óvhatóak, s "ennél többre pedig sem az egyénnek, sem az államnak szüksége nincsen"[12]. Az elsőfokú közigazgatási bírósági szervezet nélkülözhetetlen, hiszen "csak a viszonyokkal ismerős, azokban benne élő bírák tudják a fennforgó esetet méltányosan és minden vonatkozásban kellően mérlegelve eldönteni"[13]. Utóbbi megállapítás olyannyira nem tekinthető üres frázisnak, hogy gyakorló közigazgatási bíróként jelen sorok írójával is előfordult már olyan eset a tárgyalóteremben, melyben a helyi viszonyok ismerete fontos lett volna. Egy tatabányai ingatlan-együttessel kapcsolatos helyi adót érintő perben az alperesi képviselet a Győri Közigazgatási és Munkaügyi Bíróságon zajló perben egy győri ingatlanon keresztül próbálta megvilágítani az ingatlan városon belüli elhelyezkedését. Közölnöm kellett az alperesi képviselettel, hogy eljáró bíró számára egy szombathelyi példa sokkal kifejezőbb lenne tekintettel arra, hogy a bíró Győrben csak dolgozik, viszont Szombathelyen él.
Magyarországon az első közigazgatási bíróság az 1884-ben megalakult Pénzügyi Közigazgatási Bíróság volt, mely egyfokú bíróságként működött, huszonkét bíróval. A bíróság előtt megtámadható ügyek csekély volta és az írásbeliség döntő szerepe[14] nyilvánvalóan nem indokolta a többfokú bírósági szervezet felállítását.
A fenti "próbaüzemet" követően jött létre hazánkban a Magyar Királyi Közigazgatási Bíróság 1897-től kezdődően, mely szintén egyfokú szervezet keretében valósult meg, immáron - a hatáskörébe tartozó ügyek bővülése folytán - két osztállyal. A közigazgatási bíráskodás 1949-ig működött Magyarországon.
A rendszerváltást követően, 1991-től a megyei bíróságok székhelyén lévő helyi bíróságok, 1999-től a megyei bíróságok, majd 2013. január 1-jét követően a megyénként működő közigazgatási és munkaügyi bíróságok látták el az elsőfokú közigazgatási ítélkezési feladatokat. A fenti megállapításból is látható tehát, hogy a magyar közigazgatási bírósági hagyományokkal szemben a közigazgatási bírósági szervezet
- 129/130 -
többfokúvá vált: bizonyos elsőfokú ítéletekkel szemben biztosítva volt a fellebbezés lehetősége (a megyei bírósághoz, illetve 1998-tól kezdődően a Fővárosi Ítélőtáblához). A 2007. január 1-jétől megreformált közigazgatási rendszer (regionális közigazgatási hivatalok, regionális elsőfokú adóhatóságok) kapcsán hozzá kellett nyúlni az illetékességi szabályokhoz, ellenkező esetben a régióközponti bíróságok jelentős ügyszámnövekedéssel számolhattak volna. Kiegészítő illetékességi szabályként jelentek meg a bejelentéshez, engedélyhez kötött tevékenység helye, az ingatlan fekvésének helye, illetve a felperes belföldi lakóhelye, székhelye[15]. A felperes belföldi lakóhelye, székhelye, mint illetékességet megalapozó ok egyre inkább bővül az idő előrehaladtával[16].
A Kúria Közigazgatási joggyakorlat-elemző csoportja a 2012.El.II.F.1./9/1-2. számú összefoglaló véleményében a közigazgatási perek eljárási kérdéseit elemezte, s az illetékesség kapcsán - bírósági vezetői és bírói interjúk alapján - rögzítette, hogy "megfontolandó a Fővárosi Törvényszék kizárólagos illetékességének további szűkítése"[17]. Energia ügyekben és kiemelt adózók ügyeiben szükségtelennek tartották a kizárólagos illetékesség fenntartását, a közlekedési bírsággal kapcsolatos, közbeszerzési és menekültügyekkel kapcsolatban pedig rögzítette, hogy a kizárólagos illetékesség megszüntetése pozitív visszhangot kapott. Versenyügyekben fenn kell tartani a kizárólagos illetékességet. Az interjúk összesítése alapján "a megyei törvényszékeken kis számban előforduló ügyeket nem célszerű a Fővárosi Törvényszék kizárólagos illetékességéből kivenni, mert az e perekben kellő ismeret és gyakorlat itt található meg"[18]. A tárgyaláson kívüli elbírálás kapcsán az összefoglaló jelentés rögzítette, hogy nem élő intézmény azokon a törvényszékeken, ahol viszonylag csekély az ügyérkezés. A Kúria szerint "a levelezgetés a felekkel, vagyis a felperes azon joga, hogy az ellenkérelem kézhezvételétől számított 8 napon belül tárgyalás tartását kérheti, illetve az ellenérdekű fél tárgyalás tartására irányuló kérelem előterjesztését biztosító törvényi előírás, az eljárás elhúzódásához vezet és végső soron ugyanoda, a tárgyalás kitűzéséhez juttatja el a pert. Az eljáró bírók gyakorlati tapasztalata az, hogy megfelelő tárgyalásvezetés esetén a tárgyaláson sokkal inkább célravezető, az ügy eldöntését segítő nyilatkozatokat lehet a felektől beszerezni, mint a perbeli iratváltásokkal"[19].
A fentiekben már említett 2007-es illetékességi szabályok változása kapcsán a Kúria megállapította, hogy "ez a szabályrendszer biztosította az ügyek "helyben maradását", hiszen nem volt indoka annak, hogy például építési ügyekben, vagy adóügyekben a régiós közigazgatási szerv székhelye szerinti bíróság járjon el akkor, amikor a határozatot ezen régiós szerv nem a székhelyen lévő megyei egysége hozta meg"[20].
Bár a Kúria összefoglaló jelentésének mellékletében üdvözölte a Fővárosi Törvényszék kizárólagos illetékességébe tartozó ügyek számának csökkenését, ugyanakkor ezen illetékességi kategória teljes megszűnését nem tartotta indokoltnak, hiszen az egységes és magas szakmai színvonalú ítélkezést elősegítheti bizonyos ügyfajták koncentrált, egy bíróságon történő tárgyalása.
Visszatérve a közigazgatási bíráskodás fejlődéstörténetéhez, a következő állomást a 2016. évi törvénytervezet jelentette, mely az egyes törvényeknek a közigazgatási bíráskodás megújításával összefüggő módosításáról címet viselte, melyben regionális közigazgatási bíróságok (az eredeti elképzelés szerint hat bíróság) felállítása szerepelt.
Trócsányi László volt igazságügyi miniszter az Info Rádió Aréna című műsorában 2016. szeptember 5-én akként nyilatkozott, hogy szakmai műhelyeket, regionális közigazgatási bíróságokat kell létrehozni, de ez "nem azt jelenti, hogy nem lehet egy megyében adott esetben törvénykezési helyet biztosítani"[21].
Az Országos Bírósági Hivatal "32 oldalas észrevételeként" elhíresült, az "egyes törvényeknek a közigazgatási bíráskodás felállításával összefüggő módosításáról szóló törvény tervezetére vonatkozó észrevételek" elnevezésű szakmai anyaga azzal az "erős" mondattal kezdődik, hogy "sajnálatos módon a tervezetből számunkra a létező közigazgatási bíráskodási rendszer ismeretének teljes hiánya tűnik ki"[22]. Az OBH felvetette a közigazgatási bíróságok illetékességének regionális elv alapján történő megszerzésével kapcsolatban az igazságszolgáltatáshoz való megfelelő hozzáférés esetleges sérelmét is. Lényeges feladat "a bíró-
- 130/131 -
sághoz való hozzáférés rendezése valamennyi ügyfél - a közigazgatási szervek és azok ügyfelei- tekintetében egyaránt, figyelemmel a regionalitásból fakadó távolságokra"[23]. Nem esik szó a tervezetben arról sem, hogy a létesítendő közigazgatási bíróságok székhelyén kívül lennének-e ítélkezési helyek, kirendeltségek. A közigazgatási bíróságok regionális megszervezése "az állampolgárok, a felek, a meghatalmazottak, a perbeli résztvevők számára sérti az igazságszolgáltatáshoz való megfelelő hozzáférés elvét. Kérdés, hogy az elsőfokú eljárást miért egy, az ügyfelektől távol eső bíróságnak kellene lefolytatnia? Nehéz is megfelelő indokot találni arra, hogy pl. a Balaton mellől az építési, földforgalmi stb. ügyekben az ügyfeleknek, tanúknak, érintetteknek Győrbe kell majd utazni. Ez kifejezetten ellentétes azzal a célkitűzéssel, hogy a jogkereső polgárokhoz közel kell hozni a bíróságokat"[24]. A fenti észrevételekben is megnyilvánuló heves ellenérzés (mely abból is fakadhatott, hogy az érintett bíráknak az ítélkezési szünet alatt, rövid határidővel adtak "lehetőséget" a törvénytervezettel kapcsolatos észrevételeik megtételére) végül is elsöpörte az elkülönült közigazgatási bíráskodás megalakulásáról szóló törvénytervezetet.
Ezt követően került sor a Közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (Kp.) elfogadására, amely bevezette 13. § (3) bekezdésével a közigazgatási ügyek bíróságok közötti elosztásának új rendszerét, amely lényegében kialakította az ún. régióközponti közigazgatási és munkaügyi bíróságokat, ahol a közigazgatási ügyek jelentős része összpontosult. Az OBH a Kp. (és az Ákr.) kapcsán is fenntartotta észrevételei között azt, hogy "alapvető szempont az ügyfélbarát Kp. megalkotása kapcsán, hogy a közigazgatási per a lehető legközelebb valósuljon meg az ügyfélhez" [25].
A Kp. jogszabályi rendelkezéseit két alkalommal is vizsgálta az Alkotmánybíróság. Az első kontrollra a köztársasági elnök kezdeményezése alapján került sor, s az ennek során született 1/2017. (I. 17.) számú AB határozat alaptörvény-ellenesnek minősítette a közigazgatási felsőbíróságként eljáró Fővárosi Törvényszékre vonatkozó jogszabályi rendelkezést azzal az indokolással, hogy sarkalatos törvény, nevezetesen a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény (Bszi.) rendelkezésének módosítását valósította meg a jogalkotó egyszerű többséget igénylő törvénnyel.
Jelen sorok egyik írója a Szombathelyi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság bírájaként - többek között - a bírósághoz fordulás jogának sérelmére hivatkozással fordult az Alkotmánybírósághoz a Közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (Kp.) 13. § (3) bekezdése kapcsán. A Kp. 13. § (3) bekezdése - az illetékességi szabályokon keresztül - tulajdonképpen létrehozta az ún. kiemelt közigazgatási és munkaügyi bíróságokat, melyek a közigazgatási jogviták teljes körét érintően eljárhattak. Valamennyi közigazgatási és munkaügyi bíróság illetékessége kizárólag a Kp. 13. § (4) bekezdése szerinti pertípusokban, nevezetesen a társadalombiztosítási, szociális vagy gyermekvédelmi ellátással, illetve az állami foglalkoztatási szerv által nyújtott ellátással vagy támogatással kapcsolatos perekben maradt meg. A bíróság a kezdeményező végzésében áttekintette az Alkotmánybíróság bírósághoz fordulás jogával kapcsolatos gyakorlatát, s kiemelte, hogy "a Kp. 13. § (3) bekezdésének szabályrendszere - így a d) pont is - arra az eredményre vezethet, hogy a nem kiemelt közigazgatási és munkaügyi bíróságok megyéjében élők vonatkozásában a közigazgatási per kizárólag a beadványaik előterjesztésére szolgáló platform lesz, nyilatkozataikat nem a bíróság előtt teszik meg - a közvetlenség elvének megfelelően"[26]. A bíróság rögzítette, hogy a Kp. 13. § (3) bekezdése alapján "a polgárnak az ügyében már első fokon több megyén átnyúló távolságokat kell áthidalnia, ami időben, költségben, lehetőségekben is komoly terhet jelent, azáltal aránytalanul korlátozza a bírói úthoz való jogát, megsértve ezzel az alapvető jogok korlátozására vonatkozó alaptörvényi előírást is"[27]. A bírói kezdeményezés szerint "amíg tehát az állam a közigazgatást törekszik minél inkább közelebb vinni a polgárokhoz, jogaik érvényesítését ezzel is segítve, a közigazgatási perek jelentős része esetén ez éppen, hogy ellenkezően valósulna meg, a polgárok számára jelentősen megnehezítve, vagy el is lehetetlenítve a jogérvényesítést"[28]. A bíróság szerint a bírósághoz fordulás jogának ilyen korlátozása ellentétes a Kp. egyik célkitűzésével, nevezete-
- 131/132 -
sen a hézagmentes jogvédelem biztosításával, azzal, hogy a jogalanyok - akár a jogi képviselő nélkül eljáró természetes személyek is - a közigazgatás valamennyi cselekménye, mulasztása miatt bírósághoz fordulhassanak. "A jogi képviselő nélkül eljáró, nem a kiemelt közigazgatási és munkaügyi bíróság szerinti megyében élő természetes személyt távol tarthatja a keresetlevél beadásától az a körülmény, hogy az ügyét tárgyaló bíróság adott esetben akár több száz kilométeres távolságban található"[29]. Példaként említette a kapcsolattartási határozatok felülvizsgálatával kapcsolatos pereket és a földforgalmi pereket.
Az Alkotmánybíróság a 3243/2018. (VII.11.) számú határozatával a bírói kezdeményezést elutasította. Az indokolásban rögzítette, hogy a Kp. 13. § (3) bekezdése biztosítja a bírósághoz fordulás jogát. A taláros testület szerint "valóban, a bevezetett szabályozás miatt az érintettek számára több utazással jár, ha meg kívánnak jelenni a bíróság előtt, de ugyanez a teher megjelenik a kizárólagos illetékességű bíróságok előtti ügyekben is, illetve - amennyiben a bíróság tárgyalást tart, - a bírói döntéssel szembeni jogorvoslatok elbírálásánál, vagy a felülvizsgálati eljárás lefolytatásakor is. Mindaddig azonban, amíg e szabályok ténylegesen nem zárják el a jogvitában érdekelt felet attól, hogy ügyét bíróság elé vigye és a bíróság azt (a feltételek fennállása esetén) érdemben elbírálja, a támadott rendelkezések nem ellentétesek az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdése szerinti bírósághoz fordulás jogával. Jelen esetben ilyen körülmény nem tárható fel"[30].
Ezt követően fogadta el az Országgyűlés a közigazgatási bíróságokról szóló 2018. évi CXXX. törvényt, amely nyolc darab közigazgatási törvényszéket hozott létre elsőfokú bíróságokként. A törvény hatálybalépéséről külön törvény rendelkezett (2018. évi CXXXI. törvény), amely szerint a közigazgatási bíróságokról szóló törvény 2020. január 1. napján lép hatályba. Az Országgyűlés azonban a hatályba léptetésről rendelkező fenti törvényt a 2019. évi LXI. törvénnyel hatályon kívül helyezte, így hazánkban 2020. január 1-jétől nem jön létre az elkülönült közigazgatási bírósági szervezetrendszer. A közigazgatási bíróságokról szóló 2018. évi CXXX. törvényt az Alkotmánybíróság is vizsgálta - 55 országgyűlési képviselő indítványa alapján -, s annak támadott rendelkezéseit a 22/2019. (VII. 5.) számú AB határozat nem találta alaptörvény-ellenesnek. Az AB határozat nem érintette a regionális szinten szervezett elsőfokú közigazgatási bíróságokat.
A fenti elméleti és jogtörténeti kitekintés után az alábbiakban foglaljuk össze a polgárközeli közigazgatási bíráskodással kapcsolatos érveket és ellenérveket.
1. A regionális közigazgatási bíróságoknak Magyarországon nincsenek történeti hagyományai. A közigazgatási bíráskodás vagy egyfokú volt, budapesti székhellyel, országos illetékességgel, viszonylag csekély ügyszámmal (Pénzügyi Közigazgatási Bíróság, Magyar Királyi Közigazgatási Bíróság), vagy többszintű, megyei szinten szervezett elsőfokú bírósággal rendelkező, némely, csekély számban előforduló ügyekben fővárosi kizárólagos illetékességű bíráskodás. A Kp. hatálybalépésével kialakult ún. régióközponti elsőfokú bírósági szervezetnek a magyar jogtörténetben nincsenek hagyományai, e szervezeti felépítés a létrehozandó elkülönült közigazgatási bírósági szervezetrendszer kialakításához vezető első lépcsőfok volt, azonban - egyelőre - a szervezetrendszer működésére még várni kell.
A hagyománytól való eltérés mindig tranzakciós költséggel jár, ami nemcsak a szervezet átalakításával kapcsolatos kiadásokat foglalja magában, hanem erkölcsinek mondható költségeket is, például azt, hogy a jogkereső polgárnak, a jogszabályokat végrehajtó közigazgatási szerveknek és alkalmazottjainak, valamint a jogvédelmet nyújtó bíróságoknak és bíráinak az új struktúrához igazodniuk kell, meg kell ezeket szokniuk. Ez időbe és energiába kerül, ami más célokra, például problémamegoldásra már nem áll rendelkezésre. A hagyománnyal kapcsolatos érveket nem szabad túlbecsülni, hiszen a gyökeres újítás általában nem támaszkodhat hagyományokra; a hagyományra való utalás nem betonozhatja be a meglévő állapotokat. Ráadásul a hagyományok megléte
- 132/133 -
vagy éppen hiánya csak akkor meggyőző érv, ha maga a hagyomány a jelenlegi szemszögből nézve pozitív. Negatív megítélés alá eső hagyomány inkább a változás mellett szolgál érvként.
Magyarország esetében nem szabad elfelejteni, hogy a közigazgatási bíráskodás alsó szintje egészében újdonság, hiszen csak a rendszerváltás során és után alakult ki. A "hagyományos", azaz szocializmus előtti magyar közigazgatási bíráskodás egyszintű volt. Ilyen értelemben maga az alsó szint újdonságnak, hagyománytörésnek tekinthető. Az alsó szint változó szervezeti kialakítását annak jeleként lehet értelmezni, hogy sokáig - tulajdonképpen a mai napig - nincs általánosan elfogadott koncepció az alsó szint szerkezetéről és földrajzi elhelyezkedéséről. Ellenkezőleg, az elmúlt három évtized alatt a közigazgatási bíráskodás alsó szintje állandó "kísérleti terepet" jelentett. Ilyen értelemben az alsó szintnek alig van rögzíthető hagyománya. A kevés kontinuitás egyike azonban a megye, mint az alsó szint területi illetékességi kerete. Ezzel a kontinuitással hagyott fel a Kp., ami csak akkor indokolható, ha egy másik illetékességi szabályrendszer mellett súlyosabb érvek szólnak, vagy ha mai szemmel nézve az addigi illetékességi rendszer célszerűtlen, azaz "negatív hagyomány".
Egyértelmű a rendszerváltást követő törvényhozás egy másik, viszonylag stabil vonásának a pozitív megítélése: a differenciált illetékesség/hatáskör. E megoldás lehetővé tette, hogy tömegesen előforduló ügyeket az alsó szint minden bírósága az érintett polgárok lakóhelyéhez közel tárgyalja, miközben a ritkábban előforduló, az általános közigazgatási bírói tudáson túlmutató szaktudást igénylő ügyek országszerte egy vagy kevés számú bíróságon koncentrálódtak, biztosítva a szakszerű ítélkezést.
Szintén egyértelműen meg lehet állapítani, hogy a hagyományos egyszintű közigazgatási bíráskodás manapság negatív megítélés alá esik. Egy felsőbb szintű bírói ellenőrzés az ítélkezési színvonal fontos garanciájának számít, amiért számos alkotmány, beleértve a magyar Alaptörvényt is, a második bírósági szint alapjogi garanciáját mondja ki. Még a hagyományos egyszintű közigazgatási bíráskodás "anyaországa", Ausztria is elhagyta 2013-ben a hagyomány útját, és a Verwaltungsgerichtshof-ot egy föderálisan széttagolt alsó szinttel egészítette ki[31].
2. A Kp. 13. § (3) bekezdésében rögzített speciális illetékességi szabály vonatkozásában a "lovon fordítva ülés" esetéről beszélhetünk. A fenti illetékességi rendelkezés - az Alkotmánybíróság 3243/2018. (VII. 11.) számú határozatának terminológiájával élve - a kijelöléses illetékesség és a területi illetékesség kibővítésének sajátos, vegyes megoldása. Az Alkotmánybíróság elismerte fenti határozatában, hogy az érintett számára több utazással járhat ez az illetékességi megoldás, de ugyanilyen teher jelenik meg a kizárólagos illetékességgel eljáró bíróságok kapcsán is, illetve a jogorvoslati és felülvizsgálati eljárásokban is -ha a bíróság tárgyalást tart. Varga Zs. András alkotmánybíró párhuzamos indokolása szerint az 1/2017. (I. 17.) számú AB határozat alapján jelen esetben is meg kellett volna állapítani az alaptörvény-ellenességet, mivel a Kp. rendelkezése nem sarkalatos szabály, mégis új bíróságokat hozott létre: a regionális közigazgatási és munkaügyi bíróságokat. Az ügy előadó alkotmánybírája azonban visszautalt az 1/2017. (I. 17.) számú AB határozathoz fűzött párhuzamos indokolására, melyben rögzítette, hogy "a hatáskör-koncentráció és a kizárólagos illetékesség önmagában nem tesz egy bíróságot külön-bírósággá, és nem jelenti azt sem, hogy ennek folytán új bíróság jönne létre. Más eljárási törvények is ismerik a kizárólagos illetékesség fogalmát, illetve sarkalatosság követelménye nélkül változtatják meg az egyes bíróságok hatáskörét. Az új bíróság létrehozásához nem csak hatáskörök és illetékességi kizárólagosság szükséges, hanem új szervezet, új elnevezés"[32]. Az alkotmánybíró lehetőséget látott volna mulasztással előidézett alaptörvény-ellenesség megállapítására is, ugyanis a Bszi. nem szabályozza a formailag nem, de ténylegesen regionális illetékességgel működő bíróságokat, nem tesz különbséget a közigazgatási és munkaügyi bíróságok között. Az ügytípusok bíróságok közötti elosztására meg lehet állapítani kizárólagos illetékességet, "a közigazgatási ügyeket általában érintő hatáskörök szinte kizárólagos koncentrálását azonban önmagában csak rövidtávon lehet alkalmazni, hosszú távon helyre kell állítani a szervezetrendszer,
- 133/134 -
hatáskör és illetékesség egyensúlyát, a szervezeti szabályoknak a hatásköri és illetékességi szabályokkal való összhangba hozásával"[33].
A más eljárási törvényekben is alkalmazott megoldás, nevezetesen a kizárólagos illetékesség kapcsán azonban elmondható, hogy az ilyen eljárási rendelkezések éppen azt a célt szolgálták, szolgálják, hogy bizonyos, kevésbé elterjedt, vagy egy bizonyos illetékességi területre jellemző ügyek kapcsán biztosítsák a szakszerű és koncentrált ítélkezést. Ilyen kizárólagos illetékességet előíró szabály a közigazgatási perektől sem idegen, hiszen a régi Pp. 2017. december 31-én hatályos szövege alapján ilyen rendelkezés volt a 326. § (7) bekezdése, valamint (13)-(15) bekezdései. Ezek kapcsán azonban megállapítható, hogy egyrészt korlátozó szabályokat is kialakított a jogalkotó (a 326. § (7) bekezdése alkalmazási körét szűkítette a (12) bekezdés, mely bizonyos esetekben a felperes lakóhelye, székhelye szerinti illetékességet határozta meg), másrészt pedig olyan ügyekre vonatkozott a kizárólagos illetékesség, amelyek földrajzi területtől függtek (határon lefolytatott menekültügyi eljárások), vagy csekély számú ügyet jelentettek (közbeszerzés, védelmi és biztonsági célú beszerzésekről szóló törvény szerinti eljárások). Az adott törvényszék székhelyén működő járásbíróság kizárólagos illetékességét határozza meg például a bírósági végrehajtásról szóló 1994. évi LIII. törvény (Vht.) 16. § c), e), f), g), h), i), j), l) és n) pontja, melyek esetében megállapítható, hogy egyrészt ezen ügyekben is "megyén belül" marad az adós végrehajtási ügye, másrészt pedig ezen ügyek kizárólag valamilyen EK rendelettel, vagy EU rendelettel, illetve külföldi határozat végrehajtásával kapcsolatosak, s ebből következően csekély számúak. A nemzetközi magánjogról szóló 2017. évi XXVIII. törvény is hasonló megoldásokat alkalmaz a külföldi határozatok elismerése kapcsán. Összességében tehát a kizárólagos illetékesség alkalmazása kapcsán megállapítható, hogy a magyar jogalkotó csak olyan esetekben nyúl ilyen megoldáshoz, amikor az ügyek csekély száma és speciális jellege, illetve amikor valamilyen területi jellegzetesség indokolja. A közigazgatási ügyek legnagyobb részének bizonyos közigazgatási és munkaügyi bíróságokra történő telepítése a fentiek alapján ellentmond a magyar jogtörténeti hagyományoknak, ami -ahogyan már hangsúlyoztuk - csak akkor tanácsos, ha maga a hagyomány rossz vagy azzá vált, vagy ha fontosabb okok más megoldást javasolnak. Az alkotmánybírói érvelés szerint is kizárólag rövid távon alkalmazható e megoldás, s az elkülönült közigazgatási bíróságokról szóló törvény hatálybalépésének határozatlan időre történő eltolása is azt indokolná, hogy a Kp. 13. § (3) bekezdésében foglaltakat végleg törölni kellene a magyar jogrendszerből, vagy az egyéb illetékességi és hatásköri előírásokat összhangba kell hozni vele.
3. Az időről-időre napvilágot látó "jogalkotási pletykák" alapján valószínűsíthető a közigazgatási jogorvoslati rendszer átalakítása, s a fellebbezések kivezetése a rendszerből. Ennek következménye nem látható előre. Nincs kizárva, hogy ebben az esetben nagyságrendekkel nagyobb ügymennyiség kerülne a közigazgatási és munkaügyi bíróságok elé. Egy ilyen következmény azonban nem biztos. Németországban a 2000-es évek első évtizedében több tartomány, közöttük Alsó-Szászország, Bajorország és Észak-Rajna-Vesztfália, a szövetségi jogba bevezetett azon lehetőséggel élt, hogy a közigazgatáson belüli fellebbezést széles körűen megszüntették. Ezen intézkedés előtt sokan féltek attól, hogy a közigazgatási perek száma növekedni fog, ez azonban nem következett be. Az adott tartományokban a közigazgatási bíróságok ügyterhe nem nőtt[34]. Kérdéses azonban, milyen mértékben ültethetőek át ezek a német tapasztalatok Magyarországra, hiszen az érintett tartományokban a közigazgatáson belüli fellebbezések sikeraránya 10 százalék alatt volt, azaz ez a fellebbezés alit töltötte be a szűrő szerepét. Ezért lehet, hogy Magyarországon a második közigazgatási szint felszámolása mégis a közigazgatási perek számottevő számbeli gyarapodásához vezet. Ha az ügyszámok növekednének, már nem lenne tartható az az érv sem, hogy az egyes közigazgatási és munkaügyi bíróságokon egy-két közigazgatási bíró munkálkodik csak, teljes "szakmai elszigeteltségben". A növekvő ügymennyiség egyrészt több bíró alkalmazását is jelentené, másrészt a bíróság "quasi másodfokú közigazgatási szerv" jellegéből is következne, hogy a tényállás felderítésének kiemelt szerepe lesz.
- 134/135 -
A tényállás felderítésének a hatóságtól bíróságra történő átcsúszása önmagában nem hoz rendszeridegen elemet a közigazgatási bíráskodásba, hiszen az már most is ezt a feladatot végzi, ha szükséges. Ráadásul mindenekelőtt a francia példára kialakított, elméletileg a közigazgatás és nem az igazságszolgáltatás részét képző, de teljeskörű bírói függetlenséget élvező közigazgatási bírósági rendszerekben a tényállás felderítése is a határozatot ellenőrző bírák feladatkörébe tartozik. Így a tényállás felderítése a bíró részére megoldható feladatot jelent. A problematika másutt rejlik. Érinti egyrészt a kapacitást: a tényállás felderítése időigényes munka, és ha a közigazgatási perekben az eddiginél magasabb arányban tényfelderítést kell lefolytatni, az egy perre fordítandó bírói óraszám növekedni fog. Ennek megfelelően a bírák számát is növelni kell. Másrészt érinti polgárközeliség kérdését is: a tényállás elsősorban nem iratváltások, hanem a felek közvetlen meghallgatása útján tisztázható, s nem várható el az, hogy az ügyfél helyi érdekű ügyében esetlegesen több, mint száz kilométert utazzon a perbíróságra.
A tényállás felderítése és egyáltalán a felek személyes jelenlétét igénylő perszakasz a pernek csak egy részét képezi. Egyébként a bíró az irodájában vagy az otthoni dolgozószobájában tevékenykedik. Megfontolandó, hogy a felek személyes jelenlétét igénylő percselekményeket a felek - elsősorban a felperes - közelében foganatosítsa a bíróság. A XIX. századig Európa számos térségében a "vándorbíró(ság)" mindennapi intézmény volt. Ez azt jelenti, hogy a bíró(ság) az illetékességi kerületében rendszeresen utazik és "tárgyalási napokat" tart a kerület különböző kisvárosaiban, falvaiban. Egy ilyen rendszer pl. Anglia és Wales területén a mai napig létezik. A másodfokú bíróság, az ún. High Court londoni székhelyű. A nagyobb városokban a High Court egy-egy állandó kirendeltséggel rendelkezik, ahol elvileg a High Court minden ügyét lehet elintézni; szükség szerint a londoni bírák odautaznak és ott üléseznek, ha a kirendeltség kapacitásai nem elegendőek egy bizonyos ügy feldolgozására, pl. azért, mert a jogterület ritka, és csak egy, két londoni bíró rendelkezik a szükséges szaktudással, tapasztalattal. Hatásköri és illetékességi kérdések ilyenkor nem merülnek fel, mert mindez a High Court-on belül marad. A kirendeltségek hálózata a nagyobb városokat fedi le, de a vidéki lakosság számára ez is távol lehet. Ezért Anglia és Wales területén az ún. "circuit" hagyománya él jelenleg is: A High Court (főleg londoni, részben kirendeltségi) bírái körutakat tesznek az országban és előre meghatározott napokon tárgyalási napokat tartanak a kirendeltségektől távolabbra eső kisvárosokban. Főleg a kirendeltséggel nem rendelkező grófságokba utaznak, de mellett a kirendeltségektől távolra eső minden régiót, kistérséget látogatnak. A tárgyalás helyszíne általában a helyi bíróság épülete, de néha a végrehajtó hatalom épületeit is használhatják az utazó bírák.
Az alapgondolat - ne a polgár utazzon a bírósághoz, hanem a bíróság jusson el a polgárhoz - Magyarországon is megvalósítható lenne. Végül is Magyarország területe kisebb Anglia és Wales területénél, és a magyar bírósűrűség magasabb, mint az Egyesült Királyságban. A logisztikai feladatok így könnyebben megoldhatóak, mint Anglia és Wales területén. A legradikálisabb változat szerint az elsőfokú közigazgatási bíróság kizárólag Budapesten helyezkedne el; az így létrejövő nagyon bíróságon a szakosodás nem lenne probléma, és az országos illetékességnek köszönhetően illetékességi kérdések sem merülhetnek fel. A nagyobb vidéki városokban főleg a tömegesen előforduló ügyeket tárgyaló állandó kirendeltsége - folyamatosan oda kirendelt, egyébként is helyben lakó bírákkal - működnének. Az állandó kirendeltségek, vagy más szóval ítélkezési helyek a törvényszékek székhelyén működhetnének, így sem a felperesnek, sem a jogi képviselőjének, sem a hatóságnak, sem a bírónak nem kell utaznia, vagy legalábbis nem olyan mértékben, mint jelenleg. Bizonyos esetekben pedig, amikor a törvényszék székhelye is távol esik a felperestől, a bíróság bizonyos percselekményeket végezhetne a felpereshez legközelebb elő járásbíróság tárgyalótermében - melyre a jelenlegi szabályozás szerint is lehetősége van egyébként (a tárgyalás bíróság hivatalos helyiségén kívüli megtartása). Mindeközben nem szabad elfeledkezni arról sem, hogy jelenleg működig egy kiépült közigazgatási bírói infrastruktúra minden megyében - a közigazgatási és munkaügyi bíróságok formájában.
- 135/136 -
Amennyiben a közigazgatási jogorvoslati rendszer átalakítása azt hozza magával, hogy a tömegesen előforduló ügyek maradnának a járási hivatalok szintjén (azon okból kifolyólag, hogy az ügyfelekhez minél közelebb intézzék őket), míg a ritkábban előforduló, nagyobb jelentőségű ügyek a kormányhivatal szintjén, akkor még inkább indokoltnak tűnik a közigazgatási illetékesség és a közigazgatási bírói illetékesség összehangolása: értelmetlen lenne a közigazgatási szinten az ügyfelekhez közeli, járási hivatali szinten lévő ügyek kapcsán egy távoli bíróság illetékességét megállapítani, hiszen az ügyfélközpontúság így a kvázi másodfok szerepét betöltő bíróság esetében indokolatlan "gellert" kapna. Célszerűnek tűnne a fent vázolt elképzelés megvalósulása esetén a járási hivatalokhoz tartozó közigazgatási perek esetében a polgárokhoz közeli bíróság kijelölése: akár a jelenlegi közigazgatási és munkaügyi bíróságok, akár a fent írt kirendeltségek, ítélkezési helyek, míg a kormányhivatali szintű ügyek esetében elképzelhető lenne a kiemelt vagy központi bíróság illetékessége - a magas szakmai színvonalú ítélkezés érdekében.
4. A tényállás tisztázása kapcsán a bírósági eljárásban felmerülhet a tanúk kihallgatása, illetve helyszíni tárgyalás tartása. Ezzel kapcsolatban szintén nem várható el az, hogy a tanúk nagy távolságokat utazzanak, hogy teljesítsék állampolgári kötelezettségüket. Az ilyen esetekben egy megyei vagy polgárhoz közeli szinten szervezett bíróság jobban meg tudná oldani a fent részletezett eljárási cselekményeket, s a tanúknak sem kellene egy másik megyében lévő bíróságra utazniuk, hogy például a szomszédos épület kapcsán tanúvallomást tegyenek. Természetesen az előző pontban kifejtettek a tanúk esetében is irányadóak.
5. Az egyenlő bánásmód fényében magyarázatot igénylő kettősség figyelhető meg az igazságszolgáltatáshoz való hozzáférés kapcsán a polgári-büntető ügyek és a közigazgatási ügyek kapcsán. Előbbi esetben a bíróságot minél közelebb kívánják hozni az állampolgárokhoz, utóbbi esetben pedig egyre távolabb kerül a polgároktól. Láttuk már, hogy a szakosodás különböző igényeket támaszt egyrészt a polgári, büntető bíróval, másrészt a közigazgatási bíróval szemben. Kérdéses azonban, hogy ezek a jogterületi különbségek elegendő súlyúak-e ahhoz, hogy a bírósági szervezetben megnyilvánuló egymással ellentétes tendenciákat igazoljanak. Véleményünk szerint az ilyen kettősség egyáltalán nem megfelelő a jogkereső közönségnek: az egyik ügyében a bíróság ott van a közelében, a másik ügyében pedig egy másik megyébe kell utaznia, hogy előadhassa álláspontját a bíróság előtt. Megfontolandó érveket tartalmaz az OBH Elnökének 2019. március 22. napján a Kaposvári Jogi Beszélgetések című konferencián tartott előadása, amelynek második részében arra keresi a választ, mi szükség van a digitalizáció korában a kis bíróságokra. Álláspontja szerint "a bíróság ugyanis kulturális tér is. Egyrészt növeli a település és a régió presztízsét és megtartó erejét. Másrészt a bíróságokon nemcsak a szoros értelemben vett ítélkezés zajlik, hanem a bírósági közvetítéstől az ügyfélsegítő tanácsadáson át számos olyan tevékenység is folyik, ami nem a klasszikus értelemben vett "pereskedéshez" kapcsolódik. Ez pedig sokkal inkább kultúra és hagyomány kérdése, mint hatékonyságé. Igen, a bíróság a magyar kultúra színtere is. Ilyen módon - Klebersberg gondolatához csatlakozva - a bíróságok a magyar hon védelmezői"[35]. A fentiekből elegendő csak a bírósági közvetítést kiemelni, amelynek alkalmazását a Kp. már a közigazgatási perekben is lehetővé teszi. Ebből a szempontból is észszerűtlen több megyén átívelő utazást lefolytatnia azoknak az ügyfeleknek, akik úgy gondolják, hogy jogvitájuk bírósági közvetítés segítségével is véglegesen rendezhető.
A fenti helyzetképnek van némi valóságtartalma. Főleg kisvárosok részére nagyon fontos, hogy ott bíróság is létezik. A helyi bíróság: közösségteremtő tényező. Nem szabad elfelejtenünk azonban, hogy a bíróság elsődleges jogállami szerepe a polgárok és az állam ítélkezési igényeinek észszerű szakmai színvonalon történő ellátása. Egyéb szempontok csak annyiban jöhetnek számításba, amennyiben ezek a fő feladatot - és a közpénzekkel való takarékos gazdálkodás alkotmányjogi követelményeit -nem veszélyeztetik. A bíróságoknak a helyi közösségekben játszott szerepéven kapcsolatban még egy érv megfontolandó. A bíróságok fent vázolt pozitív hatását a közösség életére az általános hatáskörű bíróságok jobban kifejthetik, mint a közigazgatási bíróságok. Az általános
- 136/137 -
hatáskörű bíróságok sűrű hálózatát senki nem vonja kétségbe, sőt: kiépült. Nem látható, hogy ennek egyértelműen pozitív hatását további közigazgatási bíróságok létesítése még fokozhatná. Ezért a vázolt szociális, közösségteremtő szempontokat már az általános hatáskörű bíróságok lefedik, ebben a kérdésben a közigazgatási bíróságok vidéki elhelyezésétől többletérték nem várható el. Ráadásul a közigazgatási bíróságok eddigi hálózata csak a megyeszékhelyeken létezik; ezek azonban közintézményekkel amúgy is viszonylag jól el vannak látva. Sokkal sürgősebb feladat a megyeszékhelyeken kívüli vidéki kisvárosok - többnyire járásszékhelyek - infrastrukturális támogatása, és ez a cél csak elsőfokú általános hatáskörű bíróságok odatelepítésével érhető el, s nem számos kis - és ennek következtében életképtelen - vidéki közigazgatási bíróság létrehozásával. Éppen ezért a közigazgatási bíróságok elhelyezése kapcsán ezek e szempontok figyelmen kívül maradhatnak, koncentrálhatunk a tisztességes eljárás részét képező polgárközeliségre és a szakmai színvonalra, esetleg a közpénzekre, mint alkotmányjogi támpontokra.
6. A regionális közigazgatási bíróságok létrehozásával kapcsolatban több esetben is felmerült a szakosodás és a szakmai műhely, mint célkitűzés. Közigazgatási bírói tapasztalatom szerint a közigazgatási (és munkaügyi) bírók esetében a szakmai műhelyt a 2013. január 1-jével működő regionális kollégiumok jelentik, melyek kapcsán tényleg nem túlzó a sikertörténet kifejezés használata. A két ügyszak a törvényszéki polgári kollégium keretében mindvégig "megtűrtként" működött, a közigazgatási és munkaügyi bírók csekély létszámuk miatt maguk között beszélhették csak meg jogalkalmazási problémáikat. A regionális kollégium keretében azonban több megye azonos ügyszakban ítélkező bírái vitathatták meg egy-egy jogalkalmazási kérdés kapcsán álláspontjukat, s a kollégiumi üléseken - pezsgő szakmai vitákat követően - elfogadott állásfoglalások, álláspontok megfelelően szolgálták az egységes jogalkalmazás követelményét.
Ez a sikertörténet mutatja, mennyire fontos a közigazgatási bírói karon belüli kommunikáció. Megfontolandó azonban, hogy ez a kommunikáció talán egy koncentrált bíróságon még jobban működne. A regionális és országos kollégiumok csak azt a kommunikációs hézagot hivatottak betölteni, amelyet a szétaprózódott bírósági struktúra teremt - és természetesen a fokok közötti kommunikációt kell intézményesíteniük. Ez utóbbi feladat még az elsőfokú közigazgatási bíráskodás egyetlen, országos illetékességű bíróságon belül történő koncentrálása esetén is megmaradna. Azt sem szabad elfelejteni, hogy a kollégiumok "csak" a - szakmai színvonal szempontjából létfontosságú - bírák közötti kommunikációt segítik elő. A szintén létfontosságú szakosodást a kollégiumi tanácskozás nem pótolhatja.
A szakosodás kapcsán pedig az egyik társszerző közigazgatási bíró tapasztalatai alapján állíthatjuk, hogy a régióközponti bíróságokon nem alakult ki a szakbírák rendszere, a bírók a közigazgatási ügyfajták teljes körét illetően eljárnak. Szakosodás nem is alakulhat ki, hiszen eltérő mennyiségű ügy érkezik egy-egy közigazgatási ügyfajtában: adóperek meglehetősen gyakoriak, míg a környezetvédelmi tárgyú ügyérkezés csekélynek tekinthető. A közigazgatási bírónak elsősorban nem az adott közigazgatási szakterülethez kell értenie, hanem az eljárási törvény megfelelő alkalmazásához. A magyar közigazgatási bíró a kapcsolódó anyagi jogszabályokat pedig ügyenként tekinti át, a vonatkozó bírói gyakorlattal együtt. A közigazgatási bíróként eltöltött évek számával pedig óhatatlanul kialakul egyfajta "rutin" a különböző közigazgatási ügyfajták kapcsán - ez az a tapasztalati tudás, amely megőrzésre érdemes a közigazgatási bíráskodás bármilyen szintű megváltoztatása esetén.
Ezen állapot problematikája abban rejlik, hogy a magyar "generalista" elsőfokú közigazgatási bíró csak a tömegesen előforduló ügyekben rendelkezik a jogállami igényeknek megfelelő szakmai felkészültséggel. A ritkábban bíróság elé kerülő és/vagy bonyolultabb jogterületeken a bíró a per elhúzása nélkül nem készülhet fel a jogállami bíráskodást lehetővé tevő mértékben. Számos kisebb közigazgatási szakterületről nincs is szakirodalom, hanem csak a normaszöveg áll a bíró rendelkezésére. A szakosodás azonban azt eredményezi, hogy az arra specializálódó bíró ritkább jogterületeken is rutint szerez, ami növeli az ítélkezés szakmai színvonalát, rövidíti a perek időtartamát, az alperes hatóság szakembereivel egy
- 137/138 -
szakmai szintre hozza a bírót (ami nem utolsósorban a bíróság jogvédelmi funkciójának hatékony ellátása érdekében fontos). Németországban például háromszintű közigazgatási bíráskodás létezik[36], és a legtöbb tartományban viszonylag sűrű a közigazgatási bíróságok hálózata. Ennek ellenére fontosnak tartják, hogy az elsőfokú közigazgatási bíróságokon megfelelő szakosodás jöjjön létre. Így pl. a sugárzás elleni védelmet, a honvédelmi célú közbeszerzéseket, az erdészeti kárpótlásokat vagy az egyházaknak nyújtandó állami támogatásokat[37] szakosodott tanácsok tárgyalhatják. A szakosodást elősegíti az, hogy a német közigazgatási perben az illetékességet általában az alperesi hatóság székhelye alapozza meg: így az "egzotikusabb", csak egy-egy szakhatóság által alkalmazott jogterületeken "természetes" szakosodás jön létre, mert csak az adott hatóság székhelye szerint illetékes elsőfokú bíróságon kell megfelelő tanácsot létrehozni. Magyarország ugyanezt az eredményt bizonyos ügyeknek a fővárosi székhelyű bíróságnál történő koncentrálásával, kizárólagos illetékesség útján éri el.
El kell ismerni a szakosodás határait is. A szakosodás a ritkábban bíróság elé kerülő jogterületeken, jogkérdésekben lehetővé teheti a szakmai színvonal és a szakmai rutin megszerzését. Az igazán ritkán előforduló perekben azonban a kapacitások korlátozottsága a szakosodást nem engedi meg. Ilyen értelemben a közigazgatási bírói szakosodás egy kontinuum. Az egyik végén a "generalista" közigazgatási bíró áll, aki csak a tömegesen előforduló ügyekhez ért, a speciálisabb szaktudást igénylő jogterületekhez azonban már nem; a másik végén az elérhetetlen "abszolút", még a legegzotikusabb jogterületeket is felő szakosodás helyezkedik el. Főleg törvényhozói feladat meghatározni, hogy ebben a kontinuumban milyen mértékben valósulhat meg a szakosodás - ezt más szempontokkal, pl. a polgárközeliséggel, a bírósági szerkezettel, a közigazgatási bírók létszámával vagy a költségvetés teherbíró képességével együtt mérlegelve.
7. A regionális közigazgatási bíróságok mellett lándzsát törők egyik érve az, hogy a közigazgatási perekben a tárgyaláson kívüli elbírálás a főszabály. A gyakorlatban azonban ez az elv kevésbé érvényesül, a peres ügyek jelentős részében tárgyaláson születik meg az ítélet, vagy az eljárást befejező egyéb határozat. Amennyiben a közigazgatási jogorvoslati fórum akként módosul, hogy az elsőfokú közigazgatási szervi döntések ellen - fellebbezés hiányában - egyből a bírósághoz lehet fordulni, elvárható, hogy kiemelt szerepe lesz a tényállás tisztázásának[38], s ily módon a bizonyításnak, mely önmagában máris kizárja a tárgyaláson kívüli elbírálás lehetőségét[39]. A tárgyalási elv korlátozása az Alkotmánybíróság gyakorlatában is csak kivételesen megengedett lehetőség. A közigazgatási bíró társszerző tapasztalatai szerint a felek közötti iratváltás inkább a per észszerű időn belüli lezárását késlelteti, a bíróságnak a tárgyaláson szükséges tisztáznia a perbeli álláspontokat, a petitumokat, s lehetőség szerint egy tárgyaláson eldönteni az ügyet. A tárgyaláson való megjelenést azonban egyenlő feltételek mellett kell biztosítani valamennyi perbeli szereplőnek. Az alperesi közigazgatási szervnek nyilván könnyebb eljutnia bármely bíróságra, mint az apparátussal, szolgálati gépjárművel nem rendelkező magánszemélynek.
8. Amennyiben elfogadnánk a regionális közigazgatási bíróságok létjogosultságát, akkor is indokolt lehet az ítélkezési helyek (kirendeltségek) intézményének bevezetése az állampolgárok közelségét leginkább érintő, gyakran előforduló közigazgatási ügyek tekintetében. Ezek az ügyek megítélésünk szerint az alábbiak (a teljesség igénye nélkül, hiszen a közigazgatási anyagi jog sűrűn változik): a Kp. jelenlegi 13. § (4) bekezdésében felsorolt ügyek, ingatlannal kapcsolatos perek (építési, építésfelügyeleti, ingatlan-nyilvántartási, földforgalmi, kisajátítási, mezőgazdasági támogatással kapcsolatos ügyek), gyámhatósági közigazgatási cselekményekkel kapcsolatos perek (védelembe vétellel, kapcsolattartással, szülői felügyeleti joggal, örökbefogadással, gyermekvédelmi ellátásokkal, családba fogadással, ideiglenes hatályú elhelyezéssel, nevelésbe vétellel, gondnoksággal kapcsolatos ügyek), adóperek, közlekedési bírságokkal kapcsolatos perek, helyi önkormányzatok közösségi együttélés alapvető szabályait tartalmazó rendeletei alapján indult perek, kereskedelmi törvénnyel kapcsolatos perek (pl.: üzlet nyitvatartásának korlátozása), kötelező védőoltással
- 138/139 -
kapcsolatos eljárások, súlyos mozgáskorlátozott személyek közlekedési kedvezményeivel kapcsolatos perek, adó-visszatérítési támogatással és családok otthonteremtési kedvezményével kapcsolatos perek, közterület-használati díjjal kapcsolatos perek, növényvédelmi bírsággal kapcsolatos perek (pl.: parlagfű bírság), tanulói, hallgatói jogviszonnyal kapcsolatos perek, jogosulatlan halászattal kapcsolatos perek, stb. A fenti perek egy része kifejezetten ingatlant érint, melynek kapcsán indokolatlan egy másik megyében lévő bíróság előtt pereskedni, másrészt pedig a felperesek személyi körülményei, (pl.: egy kapcsolattartási ügyben a felperes és az érdekelt - azaz általában a szülők - megjelennek a tárgyaláson és előadják érveiket, így e pertípus más megyében működő bíróság előtti tárgyalása indokolatlan akadályokat gördít e magánszemélyek útjába) miatt lehet célszerű a "helyben tartásuk".
A fent felsorolt perek kapcsán az is elmondható, hogy speciális, régióközpontban koncentrálódó szaktudást sem igényelnek, hiszen mondhatni tömegesen fordulnak elő, egy közigazgatási bírónak "értenie kell" hozzájuk. Ráadásul az ügyszámok dekoncentrált bírósági hálózat tesznek lehetővé, azaz az ilyen ügyekkel foglalkozó dekoncentrált bíróságok nem lesznek egy bíróból álló "törpebíróságok". Más megítélés alá esnek például a környezetvédelmi, jövedéki ügyek, melyek csekély számuk és a reájuk vonatkozó különleges és bonyolult jogszabályi rendelkezések folytán indokolhatnak bizonyos fokú szakmai specifikációt. Más kérdés, hogy ez a megyénként szervezett közigazgatási (közigazgatási és munkaügyi) bíróságok esetén is megvalósulhat. Ebben az esetben azonban egyértelműen elképzelhető akár az országos illetékességgel rendelkező bíróságon történő szakosodás is.
9. Végezetül a perjogi vonatkozásokra térnénk ki. Az illetékességi és hatásköri szabályok a közigazgatási bíróságok polgárközeliségét és szakosodási lehetőségeit is befolyásolják. Az Alkotmánybíróság hangsúlyozta, hogy hosszabb távon a perjognak és a bírósági szervezetnek összhangban kell állnia; eltérések és ellentmondások alkotmányjogilag csak átmeneti helyzetben, korlátozott időkeretben tűrhetőek. Magyar viszonyokban ezek az eltérések és ellentmondások főleg a kétharmados törvény intézményére vezethetőek vissza, ami felveti a kétharmados törvény létjogosultságának kérdését[40]. Az ezzel kapcsolatos fejtegetések azonban meghaladnák e tanulmány kereteit.
Az illetékességet vagy a felperes, vagy az alperes lakó- vagy székhelye határozhatja meg. Magyarországon a Kp. 13. §-a értelmében a főszabály a felperes (polgár) lakóhelye, ingatlana, vállalkozása. Ez polgárközeli megoldás. A német rendszer, amelyben a hatóság székhelye irányadó, kedvezi nemcsak az alperest, hanem a bírói szakosodást is. Ezen két elv kombinációja a legjobb megoldás. Tömegesen előforduló ügyekben a felperes viszonyaihoz kell igazodnia az illetékességnek, ritkán előforduló ügyeket egy bíróságnál, ideális esetben a szakhatóság székhelye szerinti bíróságnál kell koncentrálni. A magyar jog ezt a szerencsés kombinációt, a differenciált illetékességet és hatáskört már alkalmazza. Csak arról lehetne még vitatkozni, milyen ügycsoportok tartoznak egyik, illetve másik csoportba.
A közigazgatási bírósági hatáskörrel kapcsolatban az a kérdés is felvetődik, hogy érdemes-e a közigazgatási bíráskodást mentesíteni a nem közigazgatási jellegű ügycsoportoktól. Az első ilyen ügycsoport a közszolgálati jogviszonnyal kapcsolatos per (Kp. 4. § (2) bek., 12. § (2) bek.). A magyar jogrendszerben a közszolgálatban dolgozók jogviszonyát meghatározó szabályok különös munkajogi szabályok. A munkajog elvei a közszolgálati jogviszonybán és érvényesülnek, amiért ez utóbbi jelentősen eltér a többi közigazgatási jogterülettől. A közszolgálati jogviszonyban felmerülő jogvitákhoz, jogkérdésekhez a szakosodott munkaügyi bíró jobban ért, mint a közigazgatási bíró. Az ezzel kapcsolatban gyakran idézett német minta sem helytálló. A német köztisztviselők munkaügyi jellegű jogvitáit a közigazgatási bíróság bírálja el; a közalkalmazottak azonban munkaügyi bíróság előtt kapnak jogvédelmet. A köztisztviselők peres ügyeit a XIX. században azért utalták a közigazgatási bíróságok elé, mert akkor csak e bírói fórumok léteztek, munkaügyi bíróságok még nem, és a törvényhozó az állami köztisztviselők ügyeit nem akarta az akkor még többnyire önkormányzati fenntartású általános hatáskörű bíróságokra bízni. Ráadásul az általános hatáskörű bíróságok sem értettek a munkajoghoz, mert a XIX. században
- 139/140 -
a magánszféra munkaügyi jogvitáit még nem lehetett bíróság elé vinni. A közigazgatási bírósági hatáskör megalapozására született meg az ún. státusz-tan, miszerint a köztisztviselő az állammal nem munkaviszonyban áll, hanem különleges státuszban. E státus-tan azonban 1945 óta egyre jobban erodálódik, ugyanis a köztisztviselők és a többi munkavállaló jogállása egyre jobban hasonlít egymásra, elenyésznek a különbségek. Marad azonban egy nyomós érv a közigazgatási bírósági hatáskör mellett. A közszolgálati jogviszonnyal kapcsolatos perek viszonylag gyakoriak, azaz komoly ügyszámot jelentenek. Ezen ügyszám nélkül fokozottan tehető fel az a kérdés, hogy elegendő-e az ügyszám a megyei illetékességgel működő közigazgatási bíróságok fenntartásához.
A második nem közigazgatási jogi jellegű ügycsoport a gyámügyi, családjogi ügyekben eljáró hatóságok aktusai ellen indított perek. Ezek a perek csak látszólag közigazgatási jellegűek. A közigazgatási látszat abból adódik, hogy közigazgatási hatóság aktusa képezi a per tárgyát. A közigazgatási eljárásban alkalmazásra kerülő anyagi jog azonban általában családjog, nem a közigazgatási jog; a közigazgatási jog legfeljebb a hatóság eljárását szabályozza. A "gyermek mindenek felett álló érdeke" magánjogi kategória, ezzel kapcsolatban a családjogi ügyeket tárgyaló polgári bíró kompetens, a közigazgatási bíró azonban nem, vagy legalábbis nem annyira. A közigazgatási bíró leginkább a közigazgatási eljárás jogszerűségét képes megítélni, ez azonban az ilyen jellegű ügyekben kevésbé releváns, nem ez képezi a jogvita érdemét. Több európai országban, például Németországban az általános hatáskörű bíróságokon elkülönült családügyi tanácsok bírálják el a családtagok közötti jogvitákat függetlenül attól, hogy a perben részt vesz-e valamilyen hatóság, vagy sem. A koncentrált hatáskör garantálja, hogy a "gyermek mindenek felett álló érdekét" egyenlő módon értelmezik a bíróságok - ez aligha biztosított, ha polgári és közigazgatási bíróság is foglalkozik ilyen kérdésekkel.
A nem vagy csak látszólag közigazgatási ügycsoportok más bíróságokra telepítése a közigazgatási bírói kar számára azzal az előnynyel járna, hogy a "valódi" közigazgatási jogra tudnak koncentrálni. Nem kell rendszeridegen munkajogi vagy magánjogi kérdésekkel foglalkozniuk. Ez elősegíti a ritkán előforduló közigazgatási jogi kérdésekben is a "valódi" közigazgatási jogi gondolkodásmódot. E megoldás hátrányát már említettük: a közigazgatási bíróságok ügyszámát csökkenti, így tendenciájában egy dekoncentrált polgárközeli bírósági hálózat működtetését megnehezít.
Tanulmányunkban áttekintettük a polgárközeli közigazgatási bíráskodás kapcsán egymással összecsapó érveket és ellenérveket, részletesen megvizsgálva ezeket. Úgy véljük, hogy a közigazgatási bíráskodás szervezeti kereteinek kialakítása előtt a jogalkotónak is fel kell tennie ezeket a kérdéseket, s mélyreható elemzések elvégzését követően lesz csak abban a helyzetben, hogy mind a jogkereső közönség, mind a közigazgatási bírói kar számára kielégítő megoldásra jusson.
Hangsúlyozni szükséges, hogy a közigazgatási bíróságok jövőbeni működésének igazodnia kell a közigazgatási ügytípusok illetékességi területéhez: amennyiben a jogalkotónak az a szándéka, hogy bizonyos ügytípusok járási hivatali szinten maradjanak, s a fellebbezés lehetősége kizárt, akkor a bírói útnak is ehhez kell igazodnia, azaz az ügyfélhez közel kell megszervezni a bírói fórumokat - akár ítélkezési helyek, kirendeltségek útján. Azokban az ügytípusokban pedig, amelyek kormányhivatali szinten intéződnek, mert ritkábbak vagy nagyobb jelentőségűek, a bíróság is lehet "távol" az ügyféltől.
Amennyiben a közigazgatási ügyek megoszlása nem a fent vázoltak szerint történik a járási hivatalok és a kormányhivatalok között, akkor is indokolt elkészíteni egy "ügy-katasztert", amely áttekintést nyújt azokról az ügytípusokról, amelyek indokolják valami miatt a polgárközeli ügyintézést - akár az ügyfél személye, vagy az érintett ingatlan, vagy tevékenység miatt. El kell gondolkodni azon is, hogy mely ügytípusok idegenek a közigazgatási bírói hatáskörtől és attitűdtől, s melyek esetében indokolt az általános hatáskörű, vagy a munkaügyi bírósághoz telepítés.
- 140/141 -
Mérlegelni kell, melyek azok az ügytípusok, amelyek esetében indokolt akár az országos illetékességű bíróságon történő szakosodás, s melyek azok az ügyek, ahol a magas szakmai színvonalon történő ítélkezés biztosítása nem indokolja a szakbírók, szaktanácsok kialakítását.
Érdekes, a jelenlegi magyar realitások talaján állva azonban némileg utópisztikusnak tűnő felvetés a közigazgatási bírói hálózat közlekedési realitásokhoz igazodó kialakítása, ehhez azonban a jelenlegi megye-rendszer felülvizsgálata is szükséges lenne, mely feladat elvégzése jelenleg nem szerepel a jogi-politikai aktualitások között.
A közigazgatási jogorvoslat átalakítása (fellebbezés kivezetése) hatással van a közigazgatási bírósági szervezetre is, hiszen a tényállás felderítése egyre több peres ügyben "csúszna át" a bírósági szintre - ez esetlegesen több helyszíni szemlével, tanúkihallgatással jár. Ez a változás is indokolttá teheti a közigazgatási bíróságok ügyfélhez (és tanúkhoz, helyszínhez) közeli telepítését.
A fenti kérdések feltétele és megválaszolása után lesz a jogalkotó abban a helyzetben, hogy döntést hozzon arról: szükség van-e, s milyen mértékben a polgárközeli közigazgatás bíráskodásra, s ha igen, akkor milyen módon, formában, szervezeti keretek között biztosítja a közigazgatási bíráskodás ügyfélközeliségét. ■
JEGYZETEK
[2] Ld. http://gyorplusz.hu/cikk/jelentosen_nott_a_biroi_letszam.html.
[3] A magyar közigazgatási bíráskodás kapcsán a csekély ügyszám miatt másodfokon létrehoztak vegyes polgári-közigazgatási jogi tanácsokat; ezeket a feladatokat általában polgári bírók látták el. Ezen tanácsok közigazgatási jogi döntéseinek a szakmai színvonala messze nem volt megfelelő, ezért a magyar tapasztalatok alapján megállapítható, hogy vegyes hatáskörök nem oldhatják meg a kis ügyszám problematikáját. Mindenképpen maradni kell az elkülönített hatásköröknek megfelelő elkülönülő polgári és közigazgatási bírói pályánál.
[4] A gyakorlati konkordanciáról ld. Jakab András: Bevezetés. 19. margószám, In: (uő. szerk.): Az Alkotmány kommentárja. Századvég, Budapest 2009.
[5] Az a tény, hogy valamilyen mechanizmus más országban működik, logikailag csak azt bizonyítja, hogy nem teljesen lehetetlen. Külön kell megvizsgálni, hogy az adott mechanizmus Magyarország viszonyai között is életképes-e, megvalósítható-e és célszerű-e, esetleg takarékos-e.
[6] Ezen kérdés legalaposabb elemzését Bibó István végezte el.
[7] Küpper, Herbert: § 138. Verwaltungsgerichtsbarkeit in Ungarn. In: (von Bogdandy, Armin / Huber, Peter M. / Marcusson, Lena szerk.): Handbuch Ius Publicum Europaeum, 8. kötet: Verwaltungsgerichtsbarkeit in Europa: Institutionen und Verfahren. C.F. Müller, Heidelberg 2018. 717-826. o. (736. ol., 29. margószám); Wopera Zsuzsa: Polgári eljárásjog II. HVG-ORAC, Budapest 2013. 149. o.
[8] A szocialista és a mai jogmentalitás közötti folytonosságról ld. Fekete Balázs: The Relevance of Studying Legal Cultures in Central and East Europe. Jahrbuch für Ostrecht, 2019. 161-163, és a következő tanulmányokat.
[9] Concha Győző: A közigazgatási bíráskodás az alkotmányosság és az egyéni joghoz való viszonyában. Athenaeum Társulat, Budapest 1877. 93. o.
[10] Kmety Károly: A magyar közigazgatási jog kézikönyve. Politzer Zsigmond könyvkereskedő kiadása, Budapest 1897. 228. o.
[11] Boér Elek: Közigazgatási bíráskodás. Tanulmányok a közigazgatási jog köréből. 150. o.
[12] Boér: id. mű 150. o.
[13] Boér: id. mű 151. o.
[14] Erről ld. a 7. lábjegyzetet.
[15] Lásd még 2007. évi XXV. törvény 1. §-a.
[16] Lásd például a 2009. évi L. törvénnyel megállapított régi Pp. 326. § (12) bekezdését, mely 16 törvény esetében tette alkalmazhatóvá a felperes belföldi lakóhelye, székhelye szerinti illetékességet.
[17] A Kúria Közigazgatási joggyakorlat-elemző csoportja 2012.El.II.F.1./9/1-2. számú összefoglaló jelentése a közigazgatási perek eljárási kérdéseinek elemzéséről 11. o.
[18] A Kúria Közigazgatási joggyakorlat-elemző csoportja 2012.El.II.F.1./9/1-2. számú összefoglaló jelentése a közigazgatási perek eljárási kérdéseinek elemzéséről 11. o.
[19] A Kúria Közigazgatási joggyakorlat-elemző csoportja 2012.El.II.F.1./9/1-2. számú összefoglaló jelentése a közigazgatási perek eljárási kérdéseinek elemzéséről 38. o.
[20] A Kúria Közigazgatási joggyakorlat-elemző csoportja 2012.El.II.F.1./9/1-2. számú összefoglaló jelentése a közigazgatási perek eljárási kérdéseinek elemzéséről 3. számú melléklet 2. o.
[21] Interjú dr. Trócsányi László igazságügyi miniszterrel az Info rádió Aréna című műsorában, 2016. szeptember 5.
[22] Az OBH egyes törvényeknek a közigazgatási bíráskodás felállításával összefüggő módosításáról szóló törvény tervezetére vonatkozó észrevételeinek 2. o.
[23] Az OBH egyes törvényeknek a közigazgatási bíráskodás felállításával összefüggő módosításáról szóló törvény tervezetére vonatkozó észrevételeinek 19. o.
[24] Az OBH egyes törvényeknek a közigazgatási bíráskodás felállításával összefüggő módosításáról szóló törvény tervezetére vonatkozó észrevételeinek 23. o.
[25] Az OBH észrevételei a közigazgatási perrendtartásról szóló 2016. évi törvény és az általános közigazgatási rendtartásról szóló 2016. évi törvény tervezeteiről szóló kormány-előterjesztéshez 23. o.
[26] Szombathelyi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság 11.K.27.052/2018/2. számú végzésének 7. o.
[27] Szombathelyi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság 11.K.27.052/2018/2. számú végzésének 9. o.
[28] Szombathelyi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság 11.K.27.052/2018/2. számú végzésének 9. o.
- 141/142 -
[29] Szombathelyi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság 11.K.27.052/2018/2. számú végzésének 9. o.
[30] 3243/2018. (VII. 11.) számú AB határozat indokolásának 44. margószáma.
[31] A kétszintű osztrák közigazgatási bíráskodás csúcsán a hagyományos Verwaltungsgerichtshof helyezkedik el és 2014 óta a fellebviteli fórumot képezi. Az elsőfokú jogvédelmet pénzügyi ügyekben az országos illetékességű Bundesfinanzgericht, szövetségi hatóságok ellen a szintén országos illetékességű Bundesverwaltungsgericht és tartományi és önkormányzati hatóságok ellen tartományonként egy-egy Landesverwaltungsgericht látja el.
[32] Az 1/2017. (I. 17.) számú AB határozathoz fűzött párhuzamos indokolás 82. margószáma.
[33] A 3243/2018. (VII. 11.) számú AB határozathoz fűzött párhuzamos indokolás 51. margószáma.
[34] Müller-Grune, Sven: Abschaffung des Widerspruchsverfahrens - Konsequenzen für die kommunale Arbeit in Bayern. Stuttgart 2007.
[35] Az OBH Elnökének beszéde a 2019. március 22. napján megrendezett Kaposvári Jogi Beszélgetések konferencián.
[36] Említeni kell, hogy Németországban a közigazgatási bíróságok mellett szociális és pénzügyi bíróságok is léteznek. Ezért Magyarországon a közigazgatási perek zömét alkotó jogterületekkel a német közigazgatási bíró nem is foglalkozik.
[37] Az egyházak állami támogatása az egyik legbonyolultabb és csak nagy nehezen áttekinthető közigazgatási jogi szakterület, mert ezt a jogterületet számos, részben már a XIX. században kötött nemzetközi és államjogi szerződés - gyakran a mai tartományhatároktól eltérő területi hatállyal - határozza meg. Ráadásul a nyugati és déli tartományokban nagyon komoly összegekről van szó.
[38] A fent említett német tapasztalatok azonban mutatják, hogy a közigazgatáson belüli fellebbezés megszüntetése nem feltétlenül fokozza a bíróság előtti tényállás-tisztázás szükségességét.
[39] Ez is csak Magyarországra áll. Számos nyugat-európai ország, pl. Németország közigazgatási bírósági gyakorlata mutatja, hogy gyakran a tényállást is írásbeli eljárásban lehet megfelelő szinten és határidőn belül tisztázni. Közigazgatási perben - polgári perrel szemben - a tényállás tisztázottságát, tisztázását nagymértékben az előző közigazgatási eljárásban kifejtett hatósági cselekmények befolyásolják. Hogy az eljáró hatóság menynyire és milyen megbízhatóan tisztázza a tényállást, részben a közigazgatási eljárási törvény és részben a hatósági ethosz függvénye.
[40] Erről ld. pl. Küpper, Herbert: A kétharmados / sarkalatos törvények jelensége a magyar jogrendben. MTA Law Working Papers 2014/46, http://jog.tk.mta.hu/uploads/fues/mtalwp/2014_46_Kupper.pft, Budapest 2014.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző bíró, Győri Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság.
[2] A szerző igazgató, Institut für Ostrecht München (müncheni Kelet Európai Jogi Intézet).
Visszaugrás
