Az Európai Unió Bírósága (a továbbiakban: EUB) az Európai Unióról szóló Szerződés (a továbbiakban: EUSZ) 19. cikkének (1) bekezdése értelmében biztosítja a jog tiszteletben tartását az Alapszerződések - az EUSZ és az Európai Unió Működéséről szóló Szerződés (a továbbiakban: EUMSZ) - értelmezése és alkalmazása során. Az ekként megfogalmazott hatáskörből következik, hogy az EUB magának vindikálja mind az elsődleges, mind a másodlagos uniós jogi normák értelmezését, így az EUMSZ 3-6. cikkeiben lefektetett, területek szerinti hatáskörmegosztás értelmezését is. Azonban azon hatásköröknek a terjedelme, amelyeket a tagállamok közösen, az Európai Unió (a továbbiakban: EU) intézményei útján gyakorolnak, régóta vita tárgyát képezi. E tényezők, vagyis, hogy a hatáskörmegosztás kontúrjai homályosan vannak meghúzva, illetve, hogy az EUB kizárólagosan jogosult e kontúrok esetről esetre való meghatározására, bizonyos körülmények között feszültséget generálhatnak az EU és tagállamai között, amennyiben utóbbiak az EUB ítéletét úgy értékelik, hogy az sérti az adott területen a tagállami autonómiát. Ez a helyzet arra ösztönözheti a tagállamokat, hogy az általuk problémásnak talált EUB-ítélet joghatásait valamilyen módon korlátozzák.
E tanulmány célja, hogy számba vegye és elemezze a lehetséges tagállami válaszokat az EUB ítéleteinek korlátozására. Ilyen korlátozásra főként - de nem kizárólag - akkor kerülhet sor, amikor az adott tagállam úgy ítéli meg, hogy az EUB ítélete sérti a számukra az Alapszerződések által biztosított hatáskörüket, az uniós jog túlzottan kiterjesztő értelmezése által (bírói aktivizmus). Mind a nemzeti bíróságok (ide nem értve az alkotmány értelmezésére jogosult bíróságokat), mind a nemzeti jogalkotó szervek és egyéb hatóságok lehetséges reakciója figyelembevételre fog kerülni.
A tanulmány az alábbiak szerint épül fel. A bevezetést követő pontban a bírói aktivizmus fogalma, illetve annak okai kerülnek bemutatásra (2. pont). Ezt követően az EUB ítéletével szembeni tagállami ellenállástípusok csoportosítására kerül sor, annak alapján, hogy melyik tagállami szerv fejti ki az adott cselekményt vagy éppen a cselekmény elmulasztását. A rendszerezést követően az egyes cselekménytípusok bemutatása következik konkrét példákon keresztül (3. pont). Végül a konklúzió megállapítása következik (4. pont).
Az EUB bírói aktivizmusának kritikusai gyakran szinonimaként bírói jogalkotásról beszélnek. Azt azonban fontos leszögezni, hogy az EUB semmilyen előtte lévő eljárásban nem alkot jogot és nem érvénytelenít nemzeti jogi normákat. Így akár kötelezettségszegési eljárás, akár előzetes döntés meghozatala iránti eljárás keretében kerül egy tagállami norma az EUB vizsgálatának hatókörébe, az tényként kerül figyelembevételre.[1] Ugyanis az EUB az uniós jog alkalmazására és értelmezésére rendelkezik hatáskörrel, míg ilyen jogosultsága tagállami jogszabályok tekintetében nincs.[2] Ennek következtében az előtte folyamatban lévő eljárásokban és e tény - vagyis az eljárás során elé terjesztett nemzeti jog - fényében értelmezi az elsődleges vagy másodlagos uniós jogot. Még ha az adott eljárás kimenetele oly módon végződik, hogy az adott tagállami szabályozás nem összeegyeztethető az uniós joggal, az adott tagállami norma alkalmazhatatlanságát akkor is csak a nemzeti bíróság mondhatja ki a nemzeti bírósági eljárásban, az EUB ítéletének, azaz uniós jogértelmezésének fényében (előzetes döntés meghozatala iránti eljárásban) vagy pedig a tagállami jogalkotó szerv orvosolhatja az adott tagállami jogszabály uniós jogi inkompatibilitását jogalkotási tevékenysége keretében. Összefoglalva tehát elmondható, hogy az EUB semmilyen formában nem jogosult a nemzeti jogi normák alkalmazhatatlanságának, illetve érvénytelenségének kinyilvánítására.
Miben rejlik tehát a bírói aktivizmus és milyen sajátos okokra vezethető vissza az EUB tekintetében?
A probléma alapvetően az értelmezési módszerek alkalmazásának kérdésében gyökerezik. Mint az fentebb kifejtésre került, az EUB-nak kizárólagos értelmezési hatásköre van az uniós normák tekintetében. Noha az EU-nak szigorúan véve nincsen alkotmánya (az erre vonatkozó javaslat meghiúsult a tagállami konszenzus hiánya miatt), az elsődleges jognak minősülő Alapszerződések kvázi alkotmányként funkcionálnak, amelyek lefektetik az Unió legfontosabb működési és értékválasztási alapelveit, valamint az Unió által megvalósítani kívánt célokat. Az Alapszerződések értelmezése során az EUB ezáltal egyfajta alkotmánybírósági funkciót lát el az Unión belül.
Mint minden jogértelmezésnek, így az EUB uniós jogi értelmezésének is az a célja, hogy a jogalkotó valós szándékát feltárja.[3]
- 1/2 -
Azonban az Alapszerződések, különösen az EUMSZ nem teljes szerződések, abban az értelemben, hogy sok esetben csak az alapvető célokat határozzák meg, konkrét és részletes szabályok lefektetése nélkül. Ennek következtében a rendelkezéseit specifikus tartalommal kell megtölteni jogalkotás (másodlagos uniós aktusok elfogadása) vagy pedig jogértelmezés útján. Ha az utóbb említett jogértelmezés az EUB részéről túlságosan kiterjesztő jellegű, akkor beszélhetünk bírói aktivizmusról. Ez pedig az értelmezési módszer választásával szoros összefüggésben áll. A hagyományos jogértelmezési módszerek a nemzetközi szerződések tekintetében a bécsi egyezmény 31. cikke alapján a nyelvtani (kifejezések szokásos értelme szerinti), a rendszertani (kontextusban, azaz szövegösszefüggésben való) és a céltani/teleologikus (tárgya és célja figyelembevételével való) értelmezési módszerek, valamint kiegészítő értelmezési módszerként a történeti értelmezést említi a 32. cikk (szerződést előkészítő munkálatok és a szerződéskötés körülményeinek figyelembevétele).[4]
Ugyanakkor, az EUB már korai estjogában kimondta az uniós jog alkotmányos autonómiáját, amely a nemzetközi jogrend elkülönült és különleges rétegét alkotja,[5] így a nemzeti és nemzetközi értelmezési szabályok nem kötik az EUB bíráit. Ennek megfelelően a nemzeti bíróságoknak is figyelemmel kell lenniük a sajátos EU-jogi kontextusra, azok céljára és evolúciójára.[6] Továbbá, semmilyen uniós jogi norma nem szabályozza a megengedett értelmezési módszereket, amelyekhez az EUB fordulhat eljárása során, és rangsor felállítására sem kerül sor a lehetséges értelmezési módszerek között.[7]
Mindezek ellenére, az EUB esetjogából - amelynek e tekintetben való átfogó elemzése meghaladná e tanulmány kereteit - az derül ki, hogy az alkalmazott módszerek szempontjából nincs alapvető különbség az EUB és a nemzeti bíróságok között. Ugyanakkor az Alapszerződések értelmezésekor az EUB nagymértékben a teleologikus értelmezési módszerre támaszkodik, noha maga az EUB ritkán használja ezt a kifejezést explicite és inkább úgy fogalmaz, hogy szükséges figyelembe venni az Alapszerződések szellemét, rendszerét és megfogalmazását.[8]
Márpedig az Alapszerződések, amelyek tipikusan általános szinten megfogalmazott normákat tartalmaznak, és amelyeket a célorientált funkcionalizmus jellemez, ritkán értelmezhetők kielégítő módon a nyelvtani értelmezés módszerével a kellőképpen pontos, világos és részletes normák hiányában. Következésképp, a teleologikus értelmezési módszer elsőbbséget élvez az EUB gyakorlatában.[9]
A helyzetet tovább bonyolítja, hogy az adott uniós norma szövege gyakran tartalmaz sajátos uniós jogi terminológiát, amely ráadásul eltérő nyelvi változatokban létezik - valamennyi tagállam hivatalos nyelve autentikus és egyenrangú -, amelyeknek összevetésére nincs kapacitása a nemzeti bíróságoknak.[10]
Továbbá, noha az Alapszerződésben megfogalmazott célokat a tagállamok konszenzusos alapon alkották meg, az azokat megvalósító másodlagos uniós jog és az annak végrehajtására született nemzeti jog sokszor bonyolult, részletes és technikai szabályokat tartalmaz. Ezt az absztrakciós szinten megjelenő hézagot az elsődleges és a másodlagos uniós jog, valamint a nemzeti végrehajtás szabályok viszonyában gyakran csak céltani értelmezéssel lehet betölteni.[11]
A fenti indokok miatt tehát egyfajta joghézagbetöltő szerep hárul az EUB-ra, amely megköveteli az uniós rendelkezéseknek az Alapszerződések céljának megfelelő értelmezését. Másfelől az EUB-nak az EUSZ 13. cikk (2) bekezdésének értelmében figyelemmel kell lennie a kölcsönös együttműködés elvére és az intézményi egyensúly fenntartását is tiszteletben kell tartania.[12] Amikor az EUB egy uniós normát - tipikusan egy jogosultságot, ami a tagállamok oldalán kötelezettségként jelenik meg - kiterjesztően értelmez a nyelvtani értelmezéstől való eltérés és a céltani értelmezés előnyben részesítése által, azt a tagállamok gyakran úgy értékelik, hogy ez a fajta kiterjesztő értelmezés olyan uniós kompetenciák bővüléséhez vezet, amelyekhez ők nem adták hozzájárulásukat. Ez az intézmények közötti egyensúly és a hatáskör-átruházás elve sérelmének veszélyeztetése valósítja meg a bírói aktivizmust.[13]
A bírói aktivizmus jelenségének létezését alapvetően elismerik akadémiai körökben. Ugyanakkor annak megítélése nem egyértelmű, az pozitív jelenségként is felfogható. Először is, az EUB joghézagbetöltő szerepét sokszor a tagállamok jogából fakadó közös alkotmányos tradíciók szellemében látja el és azokból vezeti le az íratlan uniós jog általános elveit. Ezáltal egy közös alkotmányos teret hoz létre, ami nem tekinthető a nemzeti szuverenitás kárára történő fejlődésnek.[14] Ez gyakran járult hozzá az uniós jogfejlődéshez és sarkallta az uniós jogalkotó szerveket az EUB értelmezésének "kodifikálására" jogalkotás útján (például a szociális jogok vagy a belső piaci szabályozás területén sok esetben).
Másodszor, a teleologikus uniós jogértelmezés Maduro álláspontja szerint egyfajta metateleologikus megközelítéshez vezet. Ez egy olyan különös rendszertani felfogása az EU jogrendjének, amely alapján bizonyos alkotmányos célok, univerzális elvek - mint az integráció dinamikus karakterének elve - áthatják az uniós jog összes szabályát.[15]
Harmadszor, az EUB céltani értelmezése nem feltétlenül vezet az adott jogi norma kiterjesztő értelmezéséhez. Ennek a fordítottja is elképzelhető, vagyis ez az értelmezési módszer az uniós jog alkalmazási körének korlátozásához is vezethet.[16]
Ugyanakkor a bírói aktivizmus negatív következménye, hogy azzal olyan kötelezettségeket róhat a tagállamokra, illetve olyan hatáskörökre terjesztheti ki az uniós jog hatályát, amelyek nem kerültek átruházásra a tagállamok által. Ennek a negatív hatásnak az enyhítésére a tagállamok - akár a nemzeti bíróságok, akár a tagállami hatóságok - gyakran nyúlnak olyan eszközökhöz, amelyek révén az adott EUB-ítélet joghatásai csak korlátozottan érvényesülnek.
E tanulmánynak a célja nem az EUB aktivizmusára való kritikai reflektálás, hanem a lehetséges tagállami vála-
- 2/3 -
szok bemutatása, amelyek alkalmazásával az EUB ítéletének hatása a tagállami jogrendszerben korlátozható. A gyakorlatban a tagállamok számára lehetséges lépések széles skálája áll rendelkezésre, a meglehetősen puha eszközöktől egészen az adott EUB-ítélet joghatásának megtagadásáig. A bemutatás fő csoportosítási rendező elve azonban nem az eszközök minősége, hanem az azokat alkalmazó szervek típusai. Így különbséget tehetünk jogalkotói, hatósági és bírósági válaszok között. Fontos megjegyezni, hogy a korlátozásnak számos indoka lehet és a bírói aktivizmus által a tagállami hatáskörök csorbításától való vélt vagy jogos félelem csupán egyike a lehetséges okoknak. Bizonyos esetekben egészen egyszerűen túl "drága" az uniós joggal konform szabályozás kialakítása és végrehajtása és olcsóbb a kötelezettségszegési eljárásban kiszabott bírságok ismételt megfizetése. Tipikusan ilyen terület a környezetvédelem[17] és fontos ipari ágazatok protekcionizmuson alapuló tiltott állami támogatása.[18] A rendelkezésre álló eszközök azonosításában Andreas Hofmann cikkét vettem alapul.[19]
Az egyik puha eszköznek tekinthető, amikor az adott tagállam az EUB előtti eljárásban észrevételt tesz, amelynek keretében kifejtheti az álláspontját az adott kérdésről és jelezheti az EUB felé, hogy milyen ítéletet tartana elfogadhatónak.[20] Ez természetesen semmilyen módon nem kötelezi az EUB-ot, ugyanakkor érzékeny témáknál egyfajta implicit párbeszéd alapja lehet a tagállam és az EUB között.
Az EUB ítéletének meghozatalát követően is van lehetőség az abban foglaltak érvényesülésének korlátozására. A hatóság részéről ez főként a kötelezettségszegési eljárások után érhető tetten. Amikor az EUB ítélete kimondja, hogy az adott tagállam nem teljesítette valamely uniós normából fakadó kötelezettségét, a tagállamok hatóságai - noha nem vonják kétségbe az adott ítéletet - annak korlátozottan szereznek érvényesülést. Ennek fő formája, amikor a hatóságok megpróbálják az adott esetre korlátozni az EUB-ítélet hatását megtagadva annak erga omnes hatályát, ezáltal arra kényszerítve az érintett egyéneket, hogy az uniós jogból fakadóan őket megillető jogokat újra és újra bírósági úton érvényesítsék.[21] Ez a stratégia mind a jogalkotó, mind a jogot alkalmazó hatóságok oldaláról megnyilvánulhat. Előbbi esetben az uniós joggal összeférhetetlen jogszabály nem kerül eltörlésre/módosításra, így az egyéneknek egyedi ügyekben kell hivatkozniuk azok alkalmazhatatlanságára, míg az utóbbi esetben a már EU-konform jogszabály kikényszerítése vagy megfelelő alkalmazása marad el a gyakorlatban. Ez elsősorban olyan területeken figyelhető meg, amelyek érzékeny nemzeti sajátosságokat érintenek, és amelyeken belül egy EUB-ítéletnek rendkívüli következményei lehetnek az adott tagállam költségvetésére nézve. Ilyen területek az egészségügy, a szociális és jóléti jogosultságok vagy a munkaerőpiac területei.[22]
Fentebb már utalt a tanulmány arra, hogy az EUB-ítéletek tagállami következményeinek korlátozása jogalkotói szinten is elképzelhető, ha a jogalkotó nem úgy reagál az adott ítéletre, hogy az abból fakadó implikációknak teljeskörűen helyt adjon. Ezt jól példázza az a nemzeti jogalkotási reakció az alapvető gazdasági szabadságjogok EUB általi kiterjesztő jogértelmezésére, amely a nemzeti kollektív munkajog és szociális segítségnyújtás tagállami hatásköreit is jelentős mértékben érintette.
A tagállamok a kollektív munkajogi szabályozásuk területére való behatolásként értékelhették az EUB Laval[23] és Rüffert[24] ügyekben hozott ítéleteit, amelynek során az alapvető gazdasági szabadságokat olyan módon értelmezte az EUB, hogy az bizonyos esetekben jelentősen csorbította vagy korlátozta a tagállami kollektív munkajogi szabályok érvényesülését.
A Laval-ügyben a sztrájkhoz való jog alkalmazását olyan szigorú arányossági kritériumokhoz kötötte az EUB, amelyek idegenek voltak a svéd nemzeti jogrendszerben és ezáltal mind a nemzeti szabályozási autonómiát - a munkajogi szabályok tagállami hatáskörbe tartoznak, feltéve, hogy nem diszkriminálnak határon átnyúló helyzetekkel szemben -, mind pedig a munkavállalói kollektív jogokat csorbította. Ez a fajta beavatkozás sok tagállam nemtetszését váltotta ki, amelynek következtében a jogalkotási reakció csekély maradt Svédországon kívül,[25] és azon tagállamok, ahol egyáltalán kiváltott jogalkotási tevékenységet az EUB-ítélet (például Dániában), korlátozottan adtak teret az ítélet egyébként potenciálisan jelentős hatásának és igyekeztek védelmezni a hazai munkajogi garanciákat.[26]
A Rüffert-ügyben az EUB azt vizsgálta, hogy milyen mértékben alkalmazhatóak a nemzeti munkajogi szabályok - az adott ügyben a nemzeti kollektív munkajogi szabályok alkalmazása az építőipari közbeszerzési tendereken - a külföldi kiküldött munkavállalókra. Az EUB úgy határozott, hogy a munkavállalók szolgáltatások nyújtása keretében történő kiküldetéséről szóló 1996. december 16-i 96/71/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvvel ellentétes az a törvényi intézkedés, amely az ajánlatkérő számára előírja, hogy az építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerződéseket csak olyan ajánlattevőknek ítélheti oda, amelyek az ajánlattételkor írásban kötelezettséget vállalnak arra, hogy munkavállalóik számára e munkák elvégzéséért legalább a teljesítés helyén kollektív szerződésben előírt munkabért megfizetik.[27]
Az ítélet az EUMSZ-ban lefektetett alapvető szabadságjogok kiterjesztő értelmezésével erősen beavatkozott a nemzeti hatáskörbe tartozó munkajogi szabályozásba, amely jelentős kritikákat kapott. Ezt követően sok szövetségi tartomány jogalkotással reagált az általuk ellenzett EUB-ítéletre és a kollektív szerződés alkalmazása helyett olyan szabályozást vezettek be, amely általános jelleggel határozta meg a munkavállalók minimálbérét közbeszerzési ügyekre. Ennek EU-joggal való összhangját az EUB is kimondta később a Regiopost-ügyben hozott ítéletében.[28]
Ez is tükrözi azt az esetkört, amikor az EUB kiterjesztő értelmezése, jelen esetekben az alapvető szabad-
- 3/4 -
ságjogok tekintetében, erős ellenállásba ütközik tagállami szinten, mivel az nem találkozik a nemzeti vagy az uniós jogalkotói akarattal és a tagállamok olyan jogszabály-változtatással válaszolnak az EUB ítéletére, amely annak hatását korlátozni kívánja, noha nem megy nyíltan szembe vele. Az EUB ezt a rejtett ellenállást gyakran észleli, ahogyan az a Laval- és Rüffert-ügyeket követő Regiopost-ügyben is történt és elfogadta az új nemzeti jogszabályok EU-joggal való összhangját, noha az megszorítóan alkalmazta az EUB korábbi ítéleteit.
Az uniós szabályozás részben összekapcsolja a szabad tartózkodás jogát és a szociális segítségnyújtás igénybevételére vonatkozó jogosultságot, mivel a szabad tartózkodáshoz megkövetelhető, hogy az uniós állampolgárok ne jelentsenek indokolatlan terhet a fogadó tagállamnak.[29] Ez a feltétel tükrözi azt az álláspontot, miszerint a tagállamoknak elemi gazdasági érdekük kapcsolódik ahhoz, hogy ne kelljen a szociális védőhálót, ami alapvetően nemzeti jellegű, kiterjeszteni más tagállam uniós állampolgáraira.
Ugyanakkor az EUB kezdeti esetjoga a Grzelczyk-ügy nyomán egy nagyon megengedő álláspontot foglalt el a 2000-es évek elején. Az adott ügyben egy francia állampolgárságú diák folyamodott a belga hatóságnál a létfenntartáshoz szükséges szociális ellátáshoz, miután anyagi nehézségei keletkeztek. A belga szabályok értelmében, csak belga állampolgárok és munkavállalónak minősülő nem belga állampolgárok voltak jogosultak a szociális segélyre. Ez látszólag megfelelt az ekkor hatályban lévő, diákok tartózkodási jogáról szóló 93/96/EGK tanácsi irányelvnek, amely azzal a feltétellel ismerte el egy másik uniós tagállam diákjai számára a tartózkodási jogosultságot, hogy kielégítő anyagi fedezettel rendelkeznek, és ezáltal nem válnak teherré a fogadó állam szociális támogatási rendszere számára. Az EUB ezen feltételt, különösen az "indokolatlan teher" kitételt azonban úgy értelmezte, hogy az irányelv elismeri a fogadó állam állampolgárainak bizonyos pénzügyi szolidaritását a többi tagállam állampolgáraival, különösen, ha a tartózkodási jog kedvezményezettjének nehézségei ideiglenes jellegűek.[30] Továbbá, mivel egy diák pénzügyi helyzete az idők során tőle független okokból is megváltozhat, kielégítő anyagi fedezetére vonatkozó nyilatkozatának helytállósága csak annak megtételekor értékelhető. Ezért az EUB szerint az állampolgárságon alapuló hátrányos megkülönböztetés tilalmába ütközik, ha a szociális ellátásában való részesülés az olyan tagállami állampolgárok esetén, akik nem annak a fogadó tagállamnak az állampolgárai, amelynek területén jogszerűen tartózkodnak, attól a feltételtől függ, hogy ez utóbbiak az 1612/68 rendelet hatálya alá tartoznak-e (vagyis munkavállalónak minősülnek-e), míg a fogadó tagállam állampolgáraival szemben ilyen feltételt nem alkalmaznak.[31]
A messzemenő következményekkel járó ítélet valamennyi tagállam jogszabályait potenciálisan érintette. A német és osztrák reakció, amelyek ugyan eltérőek, jól példázzák a tagállamok olyan irányú szándékát, hogy korlátozottan szerezzenek érvényt jogalkotási tevékenységük során egy érzékeny területet érintő és jelentős hatásokkal járó EUB-ítéletnek.
Az osztrák megoldást a tartózkodási jogosultság és a szociális ellátás szabályozására a Niederlassungs- und Aufenthaltsgesetz (NAG - letelepedési és tartózkodási törvény), valamint a Fremdenpolizeigesetz (Idegenrendészeti törvény ) tartalmazza. A szükséglet alapú minimáljövedelemre irányadó szabályozás részletszabályai regionális hatáskörbe tartoznak, ugyanakkor szövetségi szinten harmonizáltak a keretszabályok. Az osztrák szabályozás a három hónapot meghaladó tartózkodási jog feltételeinek vizsgálatát is szigorú feltételekhez köti az (új) irányelv preambulumának 12. pontja alapján, amely lehetővé teszi a tagállamok számára, hogy "megkövetelhessék az uniós polgároktól a tartózkodási hely szerinti illetékes hatóságoknál történő bejelentkezést, amelyet egy ilyen tartalommal kiállított bejelentkezésről szóló igazolás tanúsít". Ahhoz, hogy a bejelentkezésről szóló igazolást megszerezzék, az uniós állampolgároknak teljesíteniük kell a NAG-ban lefektetett feltételeket, amely a 2004/38/EK Irányelv 7. cikkét ülteti át a tagállami jogba. Ezen feltételek megkívánják, hogy az uniós állampolgár bizonyítsa, hogy vagy munkavállaló, vagy egyéni vállalkozó, vagy ha egyiknek sem minősül, akkor hogy gazdaságilag inaktívként elegendő forrással és egészségbiztosítással rendelkezik saját maga és családtagjai számára, így tartózkodása alatt nem szorul a fogadó állam szociális ellátására.[32]
Ugyanakkor a szigorú szabályok, amelyek a tartózkodási engedély megszerzésére vonatkoznak, ritkán kerülnek a gyakorlatban kikényszerítésre. Ellenben, hatékony eszközül szolgálnak arra, hogy a munkavállalónak és egyéni vállalkozónak nem minősülő uniós migránsokat kizárják a szociális ellátásokhoz való hozzáférésből.[33] Tehát tipikusan a gyakorlatban nincs következménye a regisztráció elmaradásának/feltételeinek nem teljesítésének, de arra használják, hogy a minimális szociális juttatásokat megtagadják a gazdaságilag inaktív személyektől, és ha jelentkeznének szociális juttatások folyósítására a regisztrációval nem rendelkezők, azzal tartózkodásukat is veszélyeztetnék, mivel hivatalosan nincsen rá jogalapjuk.[34]
A német megoldás a szociális segítségnyújtás terén az osztráktól eltérő megoldást választott: a tartózkodási engedély megszerzésére laza szabályokat állapított meg: (nincs regisztrációs kötelezettség, nincs szankció), de a szociális juttatások feltételeit szigorú vizsgálat alá veti.
Az alapvető német szabályokat a Sozialgesetzbuch (SGB - Szociális törvény) II. könyve szabályozza a létminimum-juttatásokról és munkanélküli-segélyről.[35] Ez a jogszabály általános jelleggel kizárta a jogosultak köréből a gazdaságilag inaktív uniós állampolgárokat, valamint az álláskeresőket. Az SGB II. könyvének 7. cikke explicite kizárja azokat az uniós állampolgárokat, akiket a tartózkodás joga az alapján illet meg Németországban, hogy ott állást keresnek.[36] Továbbá, az SGB XII. könyvének 23. cikke kizárja azokat a külföldieket (így más uniós tagállam állampolgárait is), akik pusztán a szociális juttatásokhoz való hozzáférés céljából lépnek az ország területére.[37] Így a német megoldás
- 4/5 -
az osztrákhoz hasonló eredményre vezetett, ugyanakkor eltérő szabályozási megoldás révén: rendkívül szélesen értelmezte a szabad mozgás és tartózkodás jogát, amelynek hatását ellensúlyozta a megszorító jogalkotási szabályozás a jóléti juttatások területén. Ennek a jogszabálynak és a hatósági gyakorlatnak a fényében általánosságban elmondható, hogy az uniós állampolgárok saját kockázatra léphetnek be Németországba, mert ott - pusztán jogszerű tartózkodásuk végett - nem jogosultak segélyre és más jóléti juttatásra.[38]
Az EUB kiterjesztő értelmezése - mint például a fentebb bemutatott Grzelczyk-ítéletben - miatt ezek a kivételek a szociális juttatásra jogosultak köréből felvetette a kérdést, hogy megfelelnek-e az EUB esetjogának. Különösen az úgynevezett Sozialgeld vagy Arbeitlosigkeitgeld II esetében volt kérdéses, hogy az szociális segélynek vagy pedig a munkapiachoz való hozzáférést segítő rendelkezésnek minősül-e. Utóbbi esetében ugyanis az irányelv megtiltja a különbségtételt az EUB értelmezésében és valamennyi álláskeresőnek biztosítani kell az abban foglalt jogosultságokat.[39] Az Arbeitlosigkeitgeld II esetében egy hibrid formátumú segélyről beszélhetünk, amelynek egyrészről a deklarált célja, hogy a jogosultak számára biztosítsa az emberi méltósággal összeegyeztethető életkörülményeket,[40] másrészről, hogy támogatást nyújtson a munkaerőpiacra való belépéshez, amely cél abban is megnyilvánul, hogy a jogosultaknak elérhetőnek kell lenniük, ha munkalehetőség adódik számukra.[41]
Az EUB a juttatás definiálását az adott tagállamra hagyta, míg a későbbi Alimanovic-ítéletében kifejezetten megerősítette a német álláspontot, miszerint az Arbeitlosigkeitgeld II szociális juttatásnak minősül az Irányelv 24. cikk (2) bekezdése értelmében, mert a szóban forgó ellátások fő feladata pontosan az emberi méltóságnak megfelelő életvitel folytatásához szükséges minimális létfenntartási eszközök biztosítása és az említett ellátások nem minősíthetők olyan pénzbeli ellátásnak, amelynek célja valamely tagállam munkaerőpiacára való belépés megkönnyítése.[42]
Az EUB a későbbi Dano-ügyben (2014) kifejezetten jóváhagyta a német szabályozást és kifejtette, hogy a tagállamoknak lehetőséggel kell rendelkezniük arra, hogy megtagadják a szociális ellátások nyújtását a gazdaságilag nem aktív olyan uniós polgárok esetében, akik kizárólag azzal a céllal gyakorolják a szabad mozgáshoz való jogukat, hogy szociális segélyben részesüljenek valamely másik tagállamban, noha nem rendelkeznek elegendő forrással ahhoz, hogy tartózkodási jog illesse meg őket.[43]
Ezért konkrétan és az igényelt szociális ellátások figyelmen kívül hagyásával kell megvizsgálni minden egyes érintett személy gazdasági helyzetét annak értékelése céljából, hogy esetében teljesül-e az elegendő forrásokkal rendelkezés feltétele ahhoz, hogy a 2004/38 irányelv 7. cikke (1) bekezdésének b) pontja alapján tartózkodási joggal rendelkezhessen.[44]
A fenti példák az olyan érzékeny területekről, mint a kollektív munkajog vagy a szociális ellátáshoz való jog, jól mutatják, hogy a tagállamok a nyílt konfliktust elkerülve is hatékonyan tudják korlátozni egy-egy EUB-ítélet potenciális hatását, amennyiben annak rendelkezéseit megszorító, de nem nyíltan ellentmondó módon építik be a jogrendszerükbe jogalkotás útján. Természetesen, ez elvi szinten kötelezettségszegési eljárást vonhatna maga után, ezért az efféle korlátozások érvényesüléséhez az is szükséges, hogy az uniós szervek - elsősorban a Bizottság és az EUB - észleljék az erős és általános tagállami ellenállást az ítélettel szemben és a későbbi esetjoga útján az EUB önkorrekciót végezzen és elfogadja a tagállami álláspontot. Ebből a perspektívából ez a fajta tagállami korlátozás tekinthető egyfajta párbeszédnek is az EUB-bal, amelyre, mint a fenti példák bizonyítják, az EUB is nyitott.
A nemzeti bíróságok számára rendelkezésre álló eszközöket két csoportba lehet osztani. Az egyik csoportba azok tartoznak, amelyek a rendes bíróságok számára állnak rendelkezésre, míg a másik csoportba az alkotmánybíróságok által alkalmazott eszközök alkotják, mely utóbbiak nem képezik jelen tanulmány tárgyát. A rendes bíróságok szerepe elsősorban az előzetes döntés meghozatala iránti eljárásban jelentős. Ilyenkor ugyanis van egy előttük folyamatban lévő alapügy, amelynek keretében kerül sor az EUB elé utalásra és az EUB ítéletét követően - amely az adott ügyben releváns uniós jogot értelmezi - az alapügy a nemzeti bíróság előtt folytatódik.
A nemzeti bíróságok által alkalmazott eszközök gyakoriságáról nagyon nehéz pontos képet kapni. Először is egyfajta implicit ellenállásnak minősíthető az a bírói magatartás is, amikor, noha lenne az alapügynek uniós jogi relevanciája, a nemzeti bíróság mégsem utalja a kérdést az EUB elé, mert vagy figyelmen kívül hagyja az uniós jogot, vagy pedig azt maga értelmezi.[45]
Amennyiben az uniós jogi kérdés EUB elé utalására sor került, a nemzeti bíróságoknak is lehetőségük van saját álláspontjuk ismertetésére, hasonlóan a tagállamok észrevételtételi jogához a kötelezettségszegési eljárásban. Ez tekinthető a bírói dialógus egyfajta kezdeményezésének is. Ez a típusú eszköz különösen fontos és releváns az EUB és a tagállami alkotmánybíróságok közötti párbeszéd szempontjából. Továbbá, ha az utalás megtörténik és az EUB elvégzi egy uniós jogi norma értelmezését, még mindig elképzelhető, hogy a nemzeti bíróság azt az alapügyben nem az EUB ítéletének megfelelően alkalmazza vagy pedig, hogy az alapul fekvő tényeket értelmezi úgy, hogy az EUB uniós jogi iránymutatása relevanciáját veszti.[46]
E tanulmány célja az volt, hogy bemutassa milyen lehetséges eszközök állnak a tagállami szervek rendelkezésére az EUB-ítéletek joghatásainak korlátozására. A korlátozás szándéka különböző okokra vezethető vissza. A legjelentősebb ok az EUB tagállamok által nem jóváhagyott aktivizmusára való reakció, így tompítva annak hatásait és hatáskörének potenciális túllépését. Ugyanakkor egyéb, jóval pragmatikusabb okok is megjelennek, mint a magas költségekkel járó EU-konform szabályozás elodázása vagy különböző protekcionista struktúrák fenntartására törekvés.
- 5/6 -
A tagállami hatóságok bizonyos esetekben aktívan részt vesznek az EUB előtti eljárásban, ahol lehetőségük van részletesen kifejteni az álláspontjukat és egy közelítő kompromisszumot találni az EUB-bal. Kevésbé elegáns megoldás, ha egyszerűen nem vagy korlátozottan hajtják végre/ kényszerítik ki az uniós jogból és annak EUB általi értelmezéséből fakadó kötelezettségeket, illetve azt nem erga omnes hatállyal alkalmazzák, így az igényt érvényesítőknek külön-külön eljárásban egyénileg kell azt kikényszeríteni bírósági úton.
A jogalkotó is reagálhat az EUB ítéletére úgy, hogy annak korlátozott érvényesülését biztosítja csak a jogalkotási válasz. Ez természetesen kötelezettségszegési eljárást vonhat maga után, azonban a tapasztalat azt mutatja, hogy amennyiben az ilyen típusú ellenállás általános jellegű a tagállamok körében, akkor az EUB finomítja korábbi radikális ítéleteit és a felek végül kompromisszumra jutnak. Ilyen példák találhatók a szociális jogok, a nemzeti munkajogi szabályozás és a felsőoktatás területéről.
Így tehát egyfajta csendes párbeszéd nemcsak az EUB és a tagállamok alkotmánybíróságai között alakulhat ki, hanem más szervek - jogalkotó és hatósági szervek - is részt vehetnek benne. Az EUB tipikusan figyelembe veszi, ha valamely jogértelmezése általános elégedetlenséget vált ki a tagállamok részéről és a nyílt konfliktust újabb, kompromisszumra törekvő ítéleteivel simítja el. Azonban a jogbiztonság elvével összhangban kívánatos lenne, ha az ilyen jellegű jogértelmezési konfliktusok minél hamarabb - lehetőség szerint már az EUB előtti eljárásban - a felszínre kerülnének, ahol a tagállami szervek aktív részvételével nyílt és őszinte kommunikációra kerülne sor a felek között. Ezáltal elkerülhető lenne az adott jogértelmezési vita szürkezónába terelése és a tagállami szervek által az EUB-ítéletek érvényesülésének jogilag nem igazolható részleges vagy korlátozott teljesítése. ■
JEGYZETEK
[1] J. Kokott: Fact and Law-Finding Issues in the Preliminary Ruling and Infringement Procedures before the ECJ in Tax Matters, 5 (2) International Tax Studies, (2019), p. 2.
[2] EUSZ 19. cikk (1) bekezdése.
[3] N. Fenelly: Legal Interpretation at the European Court of Justice, Fordham International Law Journal, Vol. 20, Issue 3 (1996), p. 657.
[4] Bécsi Egyezmény 31. és 32. cikkei.
[5] Az EUB C-26/62. sz. van Gend en Loos ügyben 1963. február 5-én hozott ítélete. ECLI:EU:C: 1963:1.
[6] Az EUB C-283/81. sz. CILFIT ügyben 1982. október 6-án hozott ítéletének 20. pontja, ECLI:EU:C:1982:335.
[7] K. Lenaerts - J. A. Gutiérrez-Fons: To Say What the Law of the EU Is: Methods of Interpretation and the European Court of Justice, EUI Working Paper AEL 2013/9, p. 4.
[8] Az EUB C-26/62. sz. van Gend en Loos ügyben 1963. február 5-én hozott ítélete. ECLI:EU:C: 1963:1, p. 13.
[9] Uo. p. 24.
[10] N. Fenelly: Legal Interpretation at the European Court of Justice, Fordham International Law Journal, Vol. 20, Issue 3 (1996), p. 664.
[11] Uo. p. 670.
[12] Lenaerts-Gutiérrez-Fons i. m. p. 3.
[13] Lenaerts-Gutiérrez-Fons i. m. p. 27.
[14] Lenaerts-Gutiérrez-Fons i. m. p. 28.
[15] M. P. Maduro: Interpreting European Law: Judicial Adjudication in a Context of Constitutional Pluralism, Elérhető: Microsoft Word - 2_(2007) 1(2)_Judging Judges_formatted.docx (eui.eu) (letöltve: 2022. 08. 01.).
[16] Lenaerts-Gutiérrez-Fons i. m. p. 28, a Kalfelis (C-189/87. sz.) ügyre hivatkozva.
[17] Az EUB C-636/18. sz. Bizottság kontra Franciaország ügyben 2019. október 24-én hozott ítélete, ECLI:EU:C:2019:900; Az EUB C-900/19. sz. Association One Voice és Ligue pour la protection des oiseaux kontra Ministre de la Transition écologique et solidaire ügyben 2021. március 17-én hozott ítélete, ECLI:EU:C: 2021:211.
[18] G. Falkner: Fines against member states: An effective new tool in EU infringement proceedings?, Comparative European Politics, 14(1), (2015), pp. 36-52.
[19] A. Hofmann: Resistance against the Court of Justice of the European Union, International Journal of Law in Context 14 (2) (2018), iCourts Working Paper Series, No 121.
[20] Uo. p. 8
[21] L. Conant: Justice Contained. Law and Politics in the European Union, Ithaca, London: Cornell University Press (2002), p. 38.
[22] Hofmann i. m. p. 19.
[23] A Bíróság C-341/05. sz. Laval-ügyben 2007. december 18-án hozott ítélete.
[24] A Bíróság C-346/06 sz. Rüffert-ügyben 2008. április 3-án hozott ítélete.
[25] M. R. Freedland - J. Adams-Prassl: Viking, Laval and Beyond: An Introduction, in: M. R. Freedland - J. Adams-Prassl (eds.): Viking, Laval and Beyond, EU Law in the Member States, Bloomsbury Publishing (2015).
[26] A. Hofmann: Resistance against the Court of Justice of the European Union, International Journal of Law in Context 14 (2) (2018), iCourts Working Paper Series, No 121, pp. 20-21.
[27] A Bíróság C-346/06 sz. Rüffert-ügyben 2008. április 3-án hozott ítéletének 43. pontja.
[28] A Bíróság C-115/14. sz. RegioPost GmbH & Co. KG v Stadt Landau in der Pfalz ügyben 2015. november 17-én hozott ítéletének 73-77. pontjai.
[29] Az Európai Parlament és a Tanács 2004/38/EK irányelve (2004. április 29.) az Unió polgárainak és családtagjaiknak a tagállamok területén történő szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz való jogáról, valamint az 1612/68/EGK rendelet módosításáról, továbbá a 64/221/EGK, a 68/360/EGK, a 72/194/EGK, a 73/148/EGK, a 75/34/EGK, a 75/35/EGK, a 90/364/EGK, a 90/365/EGK és a 93/96/EGK irányelv hatályon kívül helyezéséről. Ezen irányelv 7. cikkének (1) bekezdése a gazdaságilag inaktívak számára - a családtagjaikat is beleértve - is lehetővé teszi a három hónapot meghaladó mértékű tartózkodást a fogadó országban, azzal a feltétellel, hogy: b) elegendő forrásokkal rendelkeznek önmaguk és családtagjaik számára ahhoz, hogy ne jelentsenek indokolatlan terhet a fogadó tagállam szociális segítségnyújtási rendszerére tartózkodásuk időtartama alatt, és a fogadó tagállamban teljes körű egészségbiztosítással rendelkeznek; vagy c) tanulmányok folytatásának fő céljából, ideértve a szakképzést is, beiratkoztak egy magán- vagy közoktatási intézménybe, amelyet a fogadó tagállam akkreditált vagy tart fenn jogszabályai vagy közigazgatási gyakorlata alapján, és teljes körű egészségbiztosítással rendelkeznek a fogadó tagállamban, és nyilatkozattal vagy választásuk szerint más azzal egyenértékű eszközzel bizonyítják a megfelelő nemzeti hatóságnál, hogy elegendő forrással rendelkeznek önmaguk és családtagjaik számára, ahhoz, hogy a tartózkodásuk időtartama alatt ne jelentsenek terhet a fogadó tagállam szociális segítségnyújtási rendszerére.
[30] A Bíróság C-184/99. sz. R. Grzelczyk ügyben 2001. szeptember 20-án hozott ítélet 44. pont.
[31] Uo. 45-46. pont.
[32] NAG 51. cikk.
[33] Anita Heindlmaier - Michael Blauberger: Enter at your own risk: free movement of EU citizens in practice, West European Politics, 40:6, (2017), 1198-1217, p. 1206.
[34] Uo. p. 1208.
[35] SGB II. könyve, Letöltve: https://www.gesetze-im-internet.de/sgb_2/BJNR295500003.html#BJNR295500003BJNG000702308 (2022. 05. 31.).
[36] SGB II. könyvének 7. cikk (1) bekezdése. Letöltve: https://www.gesetze-im-internet.de/sgb_2/BJNR295500003.html#BJNR295500003BJNG000702308 (2022. 05.31.).
[37] SGB XII. könyvének 23. cikke. Letöltve: https://www.gesetze-im-internet.de/sgb_12/ (2022. 05. 31.).
[38] Heindlmaier-Blauberger i. m. p. 1210.
[39] A Bíróság C-22/08 and C-23/08 sz. Vatsouras and Koupatantze-ügyekben hozott ítélete.
[40] SGB II. könyvének 1. cikk (1) bekezdése. Letöltve: https://www.gesetze-im-internet.de/sgb_2/BJNR295500003.html#BJNR295500003BJNG000702308 (2022. 05. 31.).
[41] SGB II. könyvének 1. cikk (2) bekezdése, valamint 2. cikke. Letöltve: https://www.gesetze-im-internet.de/sgb_2/BJNR295500003.html#BJNR295500003BJNG000702308 (2022. 05. 31.).
[42] A Bíróság C-67/14. sz. Alimanovic-ügyben 2015. szeptember 15-én hozott ítéletének 45-46. pontjai.
[43] A Bíróság C-333/13. sz. Dano-ügyben 2014. november 11-én hozott ítélet 78.pont.
[44] Uo. 79.pont.
[45] Hofmann i. m. pp. 13-14.
[46] Uo. p. 14.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző kutató
Visszaugrás
