2024. május 1-je az Európai Unióhoz történő csatlakozásunk 20. évfordulója. Ebből az alkalomból feltételezésem szerint számos értékelés fog megjelenni történelmi, politikai, gazdasági, társadalompolitikai és szakmapolitikai (ipar, mezőgazdaság, technológiai fejlődés, környezetvédelem, demográfia stb.) szempontból. Talán jobb is, ha ezek nem tőlem származnak, mert én elfogult vagyok, hiszen 1998 és 2003 között, 5 éven keresztül a csatlakozási szerződést eredményező tárgyalások főtárgyalója voltam, és ha a csatlakozás egy mű, akkor annak részben alkotója vagyok. Így külső megfigyelők objektívebb módon tudják megítélni, hogy a mű 20 éven keresztül hogyan vált be, milyen eredményeket hozott Magyarország számára. Ebben az írásban azzal a kérdéssel szeretnék foglalkozni, hogy a tagság a jövőben milyen feltételrendszerben fog működni, és arra szeretnék ösztönözni, hogy Magyarország ennek kialakításában lehetőség szerint vegyen részt.
Nem mondok újat azzal a kijelentéssel, hogy az Európai Unió, bár politikai akarat hozta létre, egy jogi konstrukció, és az abban meghatározott szabályok szerint működik. A működtetésben részt vevőket politikai, gazdasági érdekek és ideológiai determináltságok vezetik vagy befolyásolják, de mindez e szabályok szerint, e szabályok között érvényesül. Nem tagadható, hogy vannak kísérletek a megszabott keretek túllépésére, a szabályok figyelmen kívül hagyására vagy visszaélésszerű értelmezésére és alkalmazására, de végső soron az alapszabályokat senki sem tagadja, formálisan mindenki ezekre támaszkodik. Az Európai Unió alapszabályait az Európai Unióról szóló Szerződés és az Európai Unió Működéséről szóló Szerződés tartalmazza, amelyek egységes szerkezetbe foglalt szövegét - nagyrészt a korábbi szerződések szövegét átvéve - a 2007. december 13-án aláírt Lisszaboni Szerződés tartalmazza, amely 2009. december 1-jén lépett hatályba. Az alapszabályok körébe tartozik az Európai Unió Alapjogi Chartája, amelyet 2000. december 7-én ünnepélyesen kihirdettek, és amelynek szövegét 2007. december 12-én kiigazították. A Charta az Európai Unióról szóló Szerződés 6. cikk (1) bekezdése szerint ugyanolyan kötőerővel bír, mint a szerződések. Ezek képezik az Európai Unió elsődleges jogát. A továbbiakban figyelmemet elsősorban erre fordítom. Nem tagadom, hogy az Unió intézményei által alkotott másodlagos jog (rendeletek, irányelvek, határozatok) jelentőségét, de abból indulok ki, hogy a másodlagos jognak az elsődleges jogon kell alapulnia, annak keretei között jöhet csak létre.
Felvetődik a kérdés, hogy miért van szükség az alapszerződések felülvizsgálatára, esetleges módosítására. Tény, hogy ez az igény nem Magyarországról származik, de ha az valóban napirendre kerül, Magyarországnak aktív szerepet kell játszania. A tagállamok egy jelentős része, különösen a vezető tagállamoknak tekinthető Németország és Franciaország az elmúlt 20 évben bekövetkezett válságok és viták tanulsága alapján az ilyen helyzetek megelőzését az alapszerződések módosításában, kiigazításában látja. Ezek a módosítások felfogásuk szerint biztosítanák a gyorsabb és hatékonyabb döntéshozatalt, hozzájárulnának az Unió és annak értékei megerősítéséhez. Nyilvánvalóan ez alkalom lenne az Unió természetének a föderális államberendezés irányába történő továbbfejlesztésére is. Érdemes részletesebben, ha nem is teljes részletességgel, áttekinteni, hogy miről is van szó.
A másik ok az alapszerződések módosítására az Európai Uniónak már előre látható kibővítése. Egy vagy több országnak az Európai Unióhoz történő csatlakozása szükségszerűen az alapszerződések bizonyos módosításával, kiigazításával jár együtt. Emlékeztetnék arra, hogy ez így történt a 2004-es csatlakozások esetén is. Ilyen rendelkezés volt például az Európai Parlamentben helyet foglaló képviselők számának meghatározása, a Tanácsban leadott szavazatok súlyozása (ami akkor még releváns volt). Ezeket a rendelkezéseket a Csatlakozási Okmány[1] tartalmazza.
Az alapszerződések módosításának vagy kiigazításának menetét az Európai Unióról szóló Szerződés részletesen szabályozza. Három út lehetséges, de a választás nem tetszőleges. A 48. cikk (2)-(5) bekezdései az úgynevezett "rendes felülvizsgálati eljárást" irányozzák elő, amelyet az Európai Tanács egyszerű többséggel hozott határozattal indít el, és amely magában foglalja az ún. konvent összehívását. A konvent a tagállamok nemzeti parlamentjei, állam- és kormányfői, valamint az Európai Parlament és az Európai Bizottság képviselőiből álló testület, amely ajánlásokat tesz a tagállamok kormányai képviselőinek. Ezt követően ül össze a tagállamok kormányai képviselőiből álló kormányközi konferencia, amely - közös megegyezéssel - (tehát egyhangúlag) meghatározza a szerződés módosításait. Ezek csak vala-
- 1/2 -
mennyi nemzeti parlament ratifikációja után lépnek hatályba. A 48. cikk (6) bekezdése által előirányzott "egyszerűsített módosítási eljárás" nem igényli konvent összehívását, hanem a kormányközi konferencia rögtön összeülhet, és szintén egyhangú határozattal meghatározhatja a módosításokat, amelyeket a nemzeti parlamenteknek ugyancsak ratifikálniuk kell. Jelentős különbség van a felülvizsgálható tárgykörben. Egyszerűsített eljárással csak az Európai Unió Működéséről szóló Szerződést lehet módosítani, annak is csak az Unió belső politikáiról és tevékenységeiről szóló Harmadik Részét. A harmadik út új ország felvételével kapcsolatos. Az Európai Unióról szóló Szerződés 49. cikke szerint ilyenkor a felvétel feltételeit és az Unió alapját képező szerződéseknek a felvétel miatt szükségessé váló kiigazításait a tagállamok és a felvételt kérő állam közötti megállapodás rendezi. Ezt a megállapodást a nemzeti parlamenteknek szinten ratifikálni kell. Fel kell azonban hívni a figyelmet arra, hogy a 49. cikk jelentős tárgyköri korlátozást tartalmaz, mert ebbe a szerződésbe csak a felvétel miatt szükségessé váló feltételek foglalhatók bele. E feltétel értelmezés és vita tárgyát képezheti.
Az alapszerződések javításának, kiigazításának, továbbfejlesztésének gondolata nemcsak az államigazgatásban, hanem az uniós joggal foglalkozó oktatási és tudományos szakértői körökben, sőt általában a társadalomban is felmerült. A közelmúltban több olyan folyamat indult meg, amely a témát konkrétan napirendre tette. Három folyamatról vagy eseménysorozatról van szó.
Elsőként említem a "Konferencia az Európa Jövőjéről" ("Conference on the Future of Europe") elnevezésű véleménynyilvánítást célzó rendezvénysorozatot, amely 2021 áprilisa és 2022 májusa között zajlott le. A Konferencia különböző szervezési formában - állampolgári panelek (citizens' panels) európai és nemzeti szinten, digitális platform, plenáris ülések - 49 javaslatot fogalmazott meg. Ezek között a Tanács Főtitkársága 18 olyan javaslatot azonosított, amelyek megvalósítása az alapszerződések módosítását igényli.[2] Az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság, bár nem tettek határozott ígéretet arra, hogy ezeket a javaslatokat megvalósítsák, azt kilátásba helyezték, hogy a javaslatokat "követni" fogják ("follow up"). Valószínűsíthető, hogy az európai intézmények vagy a tagállamok ezen javaslatok közül egyeseket felkarolnak, és a megvalósításukra irányuló eljárást hivatalosan is kezdeményezik.
2022. június 9-én az Európai Parlament határozatot fogadott el, amely felhív az alapszerződések módosítását célzó Konvent ("Convention") összehívására. Az Európai Parlament fő követelései: a Tanácsban egyhangú szavazás helyett minősített többséggel történő szavazás a következő területeken: szankciók elfogadása, az ún. passarelle (átjáró) alkalmazása, a hatáskörök adaptációja különböző szakpolitikákban (energia, egészségügy, környezetvédelem, védelempolitika, gazdasági és szociális politika). Az Európai Parlament együttdöntési jogot ("co-decision right") kér költségvetési kérdésekben. Javasolják az Európai Unióról szóló Szerződés 7. cikkének módosítását a jogállamiság megsértése esetében. Végül az Európai Parlament szövegszerű javaslatokat tesz az Európai Unióról szóló Szerződés 29. cikke és a 48. cikk (7) bekezdésének módosítására. Az Európai Parlament ezekben a minősített többséggel történő döntéshozatalt szorgalmazza.
2023. január 23-án a német-francia közös kormányülésen szakértői csoportot hoztak létre az Európai Unió reformjának tanulmányozására és javaslattételre. Létrejött a 12-ek csoportja, amely kormányokon kívüli szakértőkből állt. A szakértői csoport elkészítette a 2023. szeptember 18-i jelentését a következő címmel: "Nyílt vízen hajózva: az Európai Unió megreformálása és kibővítése a 21. században".[3] A jelentést 2023. szeptember 19-én a Tanács elé terjesztették. Bár a szakértői csoportnak csak német és francia tagjai voltak, tájékoztatásuk szerint más tagállamok és a jelölt országok szakértőinek véleményét is meghallgatták. A jelentésnek két fő célja és ennek megfelelően két fő területe van: egyrészt a jogállamiság védelme és erősítése, másrészt az Európai Unió döntéshozatali mechanizmusának a hatékonyság és a kibővítésre való felkészülés érdekében történő korszerűsítése. A szakértői csoport tanulmánya elismeri, hogy az Európai Unió egy hibrid konstrukció, egyrészt mint egy állam (föderális állam) jelenik meg, másrészt a tagállamok kormányközi együttműködése által működik. A többségi döntés a föderális állam sajátossága, míg az egyhangúság, tehát a döntéshozatalnak bármely tagállam általi blokkolásának lehetősége az egyenrangú tagállamok együttműködésének a jellegzetessége. Valószínűnek tartom, hogy a fentiekben bemutatott három kezdeményezés keretében előterjesztett javaslatok vagy azok közül néhány megvalósítására hivatalos lépések történnek a tagállamok vagy az Európai Unió intézményei által. Erre Magyarországnak is fel kell készülnie.
Az alábbiakban e három jogszabály-előkészítési vonulat során előterjesztett javaslatok közül kiemelem azokat, amelyeket Magyarország szempontjából relevánsnak, sőt fontosnak tartok, és azokhoz esetenként személyes véleményemet kifejező megjegyzéseket fűzök. Nem lebecsülve az Európa jövőjéről szóló Konferencia javaslatait és az Európai Parlament határozatát úgy gondolom, hogy a három javaslatcsomag közül a legnagyobb jelentőséget a 12-es csoport javaslatainak tulajdoníthatjuk. Ezenkívül ez a jelentés a leginkább kidolgozott. Így elsősorban erre fogok támaszkodni.
Az Európai Unióról szóló Szerződés 7. cikkének módosítása mindhárom jelentéscsomagban szerepel. A szakértői csoport mindenekelőtt azt javasolja, hogy mind a 7. cikk (1) bekezdése, mind pedig a (2) bekezdése tartalmazzon határidőt, tehát a Tanácsnak vagy az Európai Tanácsnak hat hónapon belül határoznia kellene. A 7. cikk (2) bekezdése szerint a határozatot az Európai Tanács nem egyhangúlag, hanem négyötödös többséggel hozná. (Tehát ugyanolyan többséggel, mint amilyennel a jogsértés, illetőleg az értéksértés veszélye kérdésében a Tanács dönt.) Harmadsorban az eljárás megindítása után 5 évvel automatikusan szankciók lépnének életbe a Tanács döntésének hiányában, vagy ha a megállapított értéksértés továbbra is fennáll. Tíz év elteltével a szankciókat súlyosbítani kellene. A jogsértés, illetve értéksértés folytatása tekintetében
- 2/3 -
keletkező jogvitában az Európai Unió Bírósága döntene. Nem szorul indoklásra, hogy az Európai Unióról szóló Szerződés 7. cikke ilyen módosításához Magyarországnak nem fűződik érdeke, sőt az számára súlyos hátrányt okozna. Ezért itt logikus a javaslat blokkolása, illetőleg elutasítása. Ugyanakkor tény, hogy a 12-es csoport, bár csak részlegesen, behozza a látótérbe az Európai Unió Bíróságának a szerepét. Véleményem szerint komoly ellentmondás az, hogy az EUMSZ 269. cikke a Bíróság beavatkozását kizárólag eljárási kérdésekre korlátozza, és a tartalmi kérdésekben a Bíróság szerepét kizárja. Hogyan lehetséges ez? Pont a jogállamiság kérdésében? Ha ez elfogadható, az EUSZ 2. cikkében felsorolt értékeknek nincs jogi tartalma, tehát azok megsértéséből jogi következtetések nem vonhatók le. Megjegyzem, hogy az Európai Parlament a Konvent összehívására irányuló határozatában az európai értékek megsértése meghatározását kéri. Úgy vélem, hogy erre a szerződések módosítására összeülő kormányközi konferencia nem alkalmas. Ennek kimunkálása éppen a bírósági esetjogtól, tehát az Európai Unió Bíróságától és a tagállamok alkotmánybíróságaitól vagy legfelső bíróságaitól várható. Ezért javaslom, hogy a magyar álláspont az legyen, amely követeli az Európai Unió Bírósága hatáskörének a 7. cikk alkalmazására történő teljes körű kiterjesztését.
Amennyiben az EUSZ 7. cikkének módosításának kérdésében a tagállamok körében nem alakul ki egyetértés, a szakértők felvetik a kondicionalitási rendelet (a 2020. december 16-i 2020/2092 számú rendelet) olyan módosítását, amely eltörölné az uniós költségvetéssel való kapcsolat szükségességét. Így az uniós pénzügyi források felfüggesztése vagy visszatartása a jogállamiságot sértő bármely intézkedés esetén lehetővé válna. Ezzel kapcsolatban maga a Tanács Főtitkársága mutatott rá, hogy az Európai Unió Bírósága a C-156/21 számú ügyben hozott ítéletében kimondta, hogy a kondicionalitási rendelet célja az Európai Unió költségvetésének, nem pedig általában a jogállamiságnak a védelme. A rendelet jogalapja az EUMSZ 322. cikk (1) bekezdés a) pontja, amely költségvetési szabályok meghozatalára ad felhatalmazást. Ezért a költségvetéssel kapcsolatban nem lévő jogsértés szankcionálására más jogalapot kellene találni vagy létrehozni. Ilyen lehetne elvileg az EUMSZ 352. cikk (1) bekezdése, amelynek alkalmazásához azonban a Tanácsban egyhangúság szükséges. (Itt megjegyzendő, hogy a kohéziós pénzügyi támogatás visszatartásának okaként például a bevándorlásra vagy a gyermekvédelemre vonatkozó jogszabályokra történő hivatkozás jogellenes lenne.)
Az Európai Unió intézményei reformjának célja a kibővítésre történő felkészülés és az intézmények döntéshozatali képességének a megőrzése és erősítése.
Az Európai Parlament létszáma jelenleg 751 fő, és a szakértői csoport ennek a határnak a fenntartását javasolja a kibővítés utáni időszakban is. A kérdést az EUSZ 14. cikk (2) bekezdése szabályozza, amely ezt a határt is tartalmazza. Az Európai Parlament létszámának növelése a Szerződés módosítását igényelné. Ezzel szemben a jelenlegi határ megtartása enélkül is lehetséges, mivel az Európai Tanács az Európai Parlamenttel egyetértésben egyhangúlag meghatározhatja az Európai Parlament összetételét. Az természetesen nem zárható ki, hogy az egyes tagállamokból származó képviselők létszámának meghatározása komoly vitákhoz vezessen. Úgy gondolom, hogy a jelenlegi határ megőrzése észszerű és követendő javaslat. Már a jelenlegi létszám is a működőképességet veszélyeztető szinten van. A szakértői csoport javasolja az európai parlamenti választások feltételeinek harmonizálását a transznacionális dimenzió megjelenítése érdekében, de ennek részleteit nem fejti ki. Megjegyzendő, hogy amennyiben bármely kérdésben a rendes jogalkotási eljárásra és a Tanácsban az egyhangú szavazásról a többségi szavazásra történik áttérés, ez értelemszerűen az Európai Parlament számára hatásköri bővüléssel jár együtt.
A Tanács működését illetően a szakértői csoport azt javasolja, hogy a hároméves turnusokról az intézmény térjen át az ötéves időszakokra olyan módon, hogy az öt tagállamot képviselő kollektív testület az ötéves választási ciklus felét fogja át. Ebben az új rendszerben lehetséges lenne a felelősségi területek felosztása, szükség esetén valamely tagállam képviselőinek más tagállam képviselőivel való helyettesítése. Ez az új rendszer nagyobb előreláthatóságot, tervezhetőséget és folyamatosságot biztosítana. Bár a részleteket természetesen még ki kellene dolgozni, a magam részéről a felvetést érdekesnek tartom, mert megakadályozná egy elhatározott vonalvezetés szétforgácsolódását. A gondolat megvalósítása egyébként nem igényelné az alapszerződések módosítását.
A Tanácsot illetően azonban a legnagyobb horderejű javaslat az, amely szerint minden olyan kérdésben, ahol most még az egyhangú szavazás szabálya érvényesül, térjünk át a minősített többséggel történő szavazásra. Az egyhangú szavazás követelménye jelenleg főleg a következő területeken érvényesül: közös kül- és biztonságpolitika, adózás, költségvetés, új tagok felvétele, alapszerződések módosítása. A Tanács Főtitkárságának felmérése szerint 27 esetről van szó, ezek közül 18 a Tanácsot, 9 pedig az Európai Tanácsot érinti.
Amennyiben ez nem lenne lehetséges, a szakértőcsoport javasolja az úgynevezett passarelle (átjáró) klauzula alkalmazását. Az EUSZ 48. cikk (7) bekezdése ugyanis lehetővé teszi, hogy az Európai Tanács, amennyiben az EUMSZ vagy az EUSZ V. címe meghatározott területen vagy esetben a Tanács számára egyhangú határozathozatalt ír elő, a Tanácsot felhatalmazhatja, hogy az adott területen vagy esetben minősített többséggel határozzon. Ez a rendelkezés azonban a katonai vagy védelmi vonatkozású döntések esetében nem alkalmazható. Így például a csatlakozási tárgyalásoknál a javaslat az, hogy az egyes tárgyalási fejezetek jóváhagyásához legyen elegendő a többségi szavazás, de a csatlakozási szerződés egészének jóváhagyásához továbbra is egyhangúság lenne szükséges. A szakértői csoport felveti az úgynevezett szupertöbbség gondolatát, ami azt jelenti, hogy "egyhangúság mínusz egy tagállam". (Tehát egy tagállam ellenszavazata nem akadályozza, hogy a határozat érvényesen megszülessen.)
Minden olyan esetben, amikor többségi szavazásra vagy a rendes jogalkotási eljárásra történik áttérés, a
- 3/4 -
szakértői bizottság az esetlegesen kisebbségbe kerülő tagállam számára a várható sérelmet mérséklő vagy elhárító megoldásokat ajánl. Minden tagállam igénybe vehetne egy biztonsági hálót ("safety net"). Ez az EUSZ 31. cikk (2) bekezdésében foglalt rendelkezés mintájára kerülne megfogalmazásra. A közös kül- és biztonságpolitika területén az EUSZ 31. cikk (1) bekezdése értelmében a Tanács főszabályként egyhangúlag határoz, de a (2) bekezdés lehetővé teszi bizonyos határozatok minősített többséggel történő meghozatalát. Az ilyen határozat meghozatala előtt bármely tagállam bejelentheti, hogy "létfontosságú és általa megnevezett nemzeti politikai okokból" ezt ellenzi. Ebben az esetben a külügyi és biztonságpolitikai főképviselő konzultációt folytat az érintett tagállammal a számára elfogadható megoldás megtalálása érdekében. Ha ez nem vezet eredményre, a Tanács minősített többséggel eljárva kérheti, hogy az ügyet egyhangúlag elfogadandó határozat meghozatala érdekében terjesszék az Európai Tanács elé.
A szakértői csoport másik javaslata az "opt-out", tehát a kimaradás, mint ahogy az a Lisszaboni Szerződésben meghatározott tárgykörben az Egyesült Királyság és Dánia számára is történt.
A szakértői csoport főleg a kibővítésre tekintettel a többség meghatározására szolgáló arányok megváltoztatását is javasolja. Ez jelenleg 55% a tagállamok száma és 65% a népesség nagysága tekintetében. Javasolják, hogy mindkét esetben az arány 60% legyen.
Véleményem szerint ezek a javaslatok megfontolandók, mivel a többségi szavazásra történő áttérés érdekében az azt ellenző tagállamokra nagy nyomás fog érvényesülni. Ezenkívül olyan helyzet is bekövetkezhet, amikor egy javaslatcsomag egyes elemeinek elfogadásához a minősített többséggel történő szavazást ellenző tagállamnak is érdeke fűződhet. Egyébként nem tagadható, hogy egy, kibővített, például 35 tagállamot magában foglaló Unió az egyhangúság követelményével, tehát annak a lehetőségével, hogy a határozathozatalt bármelyik tagállam egyedül megakadályozhatja, nagyon nehezen lenne működőképes. Igaz, hogy ez jelenleg csak spekuláció, de azért megemlítem, hogy a közös kül- és biztonságpolitika területén a minősített szavazásra történő áttérést például a következő területeken lehetne előzetesen kizárni: szomszédos országok, ország, ahol jelentős számú magyar él, amellyel nagyarányú kereskedelmi forgalmat bonyolítunk le, amely jelentős befektető; és természetesen egyes országokat név szerint is meg lehetne jelölni. Ez azonban azt jelentené, hogy például egy Afrikában vagy Dél-Amerikában kialakuló konfliktus tekintetében lemondanánk a blokkolási lehetőségünkről. Adott esetben mind a "szupertöbbség", mind pedig az "opt-out" Magyarország érdekeinek megfelelő lehet. Az EUSZ 31. cikkének (2) bekezdése alapján létrehozandó biztonsági háló szintén megoldás lehet, azzal azonban, hogy az ügy Európai Tanács elé áttétele nem függhet attól, hogy ezt a Tanács többségi határozattal támogatja. A Tanács beiktatása érthető, de a tagállam kívánságának utat kell engedni, kivéve ha a Tanács minősített többséggel azt elutasítja.
Tény, hogy a szakértői csoport a mérséklő változtatásokat csak azokon a területeken javasolja, ahol az egyhangú szavazásról minősített többséggel való szavazásra áttérés történik. Amennyiben azonban az alapszerződések szélesebb körű felülvizsgálatára kerülne sor, Magyarország más, számára érzékeny területeken is javasolhat kimaradásokat. Így például esetleg kísérletet lehetne tenni a bevándorlási politika egyes részterületeiről való kimaradásra. A kimaradásra vonatkozó javaslatokat azonban kellő óvatosággal kell megtenni, mert a nagyarányú kimaradás a tagság degradálódását jelentheti.
A szakértői csoport szerint a várható kibővülés az Európai Bizottság méretének és szervezésének kérdését ismét napirendre tűzi. Véleményük szerint két opció lehetséges. Az EUSZ 17. cikk (5) bekezdése már jelenleg is csökkentett létszámú Bizottságot irányoz elő, nevezetesen a tagállamok 2/3-ával egyező számot. Ez most 18 lenne. A gyakorlatban azonban a csökkentés nem valósult meg. Az első opció tehát a szerződés végrehajtása lenne az EUMSZ 244. cikkében meghatározott rotációs rendszerben. A másik opció, fenntartva az "egy tagállam egy biztos" elvet, a biztosok között szervezeti hierarchiát vezetne be oly módon, hogy a biztosok fele vezető biztos (lead commissioner), a másik fele pedig egyszerű biztos lenne. Egy vezető biztos és egy biztos együtt dolgozna azonos felelősségi területen. Az egyenrangúság fenntartása érdekében a Bizottság mandátuma félidejében (2,5 év) esetleg helyet cserélhetnének. Döntés kérdése, hogy a kollégium ülésein minden biztos részt venne-e és szavazna-e vagy csak a vezető biztosok.
Úgy vélem, hogy Magyarországnak érdeke az "egy tagállam egy biztos" szervezési elv fenntartása. Ugyancsak fontos annak a követelménynek a megőrzése, hogy minden biztos a kollégium minden ülésén részt vegyen és szavazzon. Államigazgatási tapasztalatom alapján - ami ugyan nem az európai intézményekből ered - a javasolt hierarchiát nem tartom szerencsésnek. Véleményem szerint folytatni kell a jelenlegi gyakorlatot, amely szerint több alelnököt neveznek ki, akik saját munkaterületük mellett vagy anélkül koordinációs feladatokat (is) ellátnak. A Bizottság elnökének a döntése, hogy a kollégium vitáiban az egyes biztosoknak milyen időkeretet ad. Itt az alelnököket preferálhatja.
A költségvetési területen a szakértői csoport szorgalmazza, hogy az Európai Unió térjen át kiadási kérdésekben a többségi határozathozatalra, míg az Európai Unió saját forrásainak előteremtése kérdésében az egyhangúság megmaradna. Az Európai Uniónak képesnek kell lennie hitelfelvételre, adósságot megtestesítő kötvények kibocsátására. Megjelenik az a javaslat, hogy a keretköltségvetést ne 7 évre, hanem csak 5 évre állapítsák meg.
A szakértői csoport szükségesnek tartja, hogy az Európai Unió megfelelő jogalappal rendelkezzen a váratlan helyzetek, válságok kezelésére. Kívánatosnak tartják azt is, hogy az ilyen helyzetekre eddig adott válaszokat megtestesítő intézkedéseket, szervezeteket, például az Európai Stabilitási Mechanizmust helyezzék az Európai Unió keretein belülre.
- 4/5 -
Ami az Európai Unió joga értelmezését és alkalmazását illeti, figyelemre méltó javaslatnak tartom az Európai Unió Bírósága és a tagállamok legfelső bíróságai közös kamarájának létrehozását, amely a párbeszédet szolgálná, és nem hozna kötelező határozatokat. Felfogásom szerint ebben a tagállamok alkotmánybíróságai is részt vehetnének. Nehezen tagadható az a tétel, amely szerint az európai jog értelmezése kérdésében a végső szót az Európai Unió Bírósága, ezzel szemben valamely szabály vagy cselekmény alkotmányossága kérdésében pedig a nemzeti alkotmánybíróság vagy legfelső bíróság mondja ki. Ennek a tételnek az alkalmazása sem oldja meg azt a problémát, hogy valamely tényállás az uniós jog vagy a nemzeti jog alkalmazási hatálya alá tartozik. Az ebből a helyzetből fakadó feszültségek és konfliktusok csak a dialógus eszközével oldhatók, csökkenthetők és megelőzhetők. Ezért véleményem szerint a javaslat támogatandó.
Bár véleményem szerint a német és a francia kormány által létrehozott szakértői csoport javaslatainak nagyobb esélye van arra, hogy az európai jogalkotás napirendjére kerüljenek mint az Európa Jövőjéről szóló Konferencia tanácskozásaiból eredőknek, ez utóbbiak is figyelmet érdemelnek.
Az Európai Unió és a tagállamok közötti hatásköri megosztást az EUMSZ 3-6. cikkei tartalmazzák. A szakértői csoport az itt szereplő rendelkezések módosítására nem tesz javaslatot. Ezzel szemben az Európa jövőjéről szóló Konferencia több javaslata érinti ezt a témakört. Így javaslat fogalmazódott meg az egészségügynek és az oktatásnak - amelyek jelenleg tagállami hatáskörbe tartoznak - megosztott hatáskörűvé nyilvánítására. Ezzel együtt javaslat van meghatározott témáknak a kötelező oktatás anyagába való felvételére, továbbá kötelező egészségügyi követelmények bevezetésére. Ugyancsak kötelezővé tennék anyagilag elérhető bölcsődék és óvodák létesítését és az ingyenes gyermekgondozást. Ezen túlmenően a javaslatok alkotmányos jellegűek. Ezek közül kiemelendő az a javaslat, amelynek a megvalósítása az Európai Unióban minden állampolgár számára biztosítaná a jogot az azonos neműek közötti házasságra és az örökbefogadásra. Nincs megjelölve, hogy ilyen jognak az Unió által történő nyújtása az EUMSZ 4. cikk (2) bekezdésében felsorolt megosztott hatáskörök melyikén alapulna (talán az i pont, "a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térség"?), és nincs utalás a szerződésekben arra a cikkre, amelynek módosításával vagy kiegészítésével a jogalap megteremthető lenne.
A megosztott hatáskörök területén az Unió és a tagállamok közötti hatáskör-elhatárolás az uniós jog egyik legproblematikusabb kérdése. Az uniós jog védelmére egy jól kidolgozott, és a gyakorlatban is alkalmazott mechanizmus működik. Talán eljött az ideje annak is, hogy az uniós jog a tagországok hatáskörének védelmére is rendelkezéseket írjon elő. Elképzelhetőnek tartom, hogy egy tagállam abszolút módon meghatározza azt a tárgykört, amelybe az uniós jog behatolását sem engedi. A példánál maradva: a szerződés kifejezetten kimondhatná, hogy a házasságkötésre jogosultak körének meghatározása a tagállamok hatáskörébe tartozik, és ezt a hatáskört az uniós jog rendelkezéseinek, alapelveinek vagy értékeinek alkalmazása sem korlátozhatja vagy csorbíthatja.
Végül a szakértői csoport felvázolja vízióját az európai egységesítési, illetve együttműködési folyamatról. Eszerint 4 csoport alakulna ki. A legnagyobb csoportot a jelenlegi és jövőbeli tagországok alkotnák. Ezen belül kialakulhat egy belső mag, amely mélyebb integrációra kész és képes. Ez történhet az alapszerződések módosításával vagy az ún. megerősített együttműködési mechanizmus alkalmazásával (EUSZ 20. cikk). A harmadik csoportba a társult tagok tartoznának. Ezzel a szakértői csoport új kategóriát vezetne be. Társulási szerződések kötése korábban is gyakorlat volt, és jelenleg is lehetséges. (Magyarország is kötött ilyen szerződést 1991-ben, amely 1994-ben lépett hatályba). A többlet az lenne, hogy bizonyos minimális tagsági jogokkal is járna a társult tagság. Nem küldenének tagokat az Európai Parlamentbe és a Bizottságba, de intézményes kapcsolatuk lenne a Tanáccsal. Az uniós költségvetéshez a tagokhoz képest csökkentett mértékű befizetéssel járulnának hozzá, de nem részesednének a strukturális és kohéziós, valamint a mezőgazdasági támogatásokból. A kapcsolat lényege az egységes piacban való részvétel lenne. Ezt a formát az elképzelések szerint az Európai Gazdasági Térség országainak, Svájcnak és esetleg az Egyesült Királyságnak szánnák, de elképzelhető az is, hogy esetleg ezt preferálná egy jelenleg teljes jogú tag is.
Összegezve: úgy gondolom, hogy Magyarország, ismerve ezeket a fejleményeket, nem maradhat passzív, fel kell készülnie arra az időszakra, amikor ezek a javaslatok hivatalosan is a tárgyalóasztalra kerülnek. A javaslatok szisztematikus elutasítása nem lenne magyar érdek. Úgy vélem, hogy kívánatos lenne kormányzati tisztviselőkből, az igazságszolgáltatás és a tudomány képviselőiből álló munkacsoport létrehozása, amely kidolgozná a várható javaslatokra adandó válaszokat, ellenjavaslatokat, az önálló kezdeményezésű magyar javaslatokat és az ún. hátralépő ("fall back positions") javaslatokat. Erre megvan a szellemi kapacitás, de azt mozgósítani kellene.
Budapest, 2024. március 25. ■
JEGYZETEK
[1] 2004. évi XXX. törvény, Magyar Közlöny 2004. április 30. 60. szám II/1 kötet.
[2] General Secretariat of the Council, 30 November 2022 10033/1/22 REV 1, 7 December 2023 16054/23 ADD 1 en.
[3] Peport of the franco-german working group on EU jnstitutional reform. Sailing on High Seas: Reforming and Enlarging the EU for the 21st Century. Paris-Berlin 18 September 2023.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző az EU-csatlakozási tárgyalások főtárgyalója, 2004-2021 időszakban az Európai Unió Bíróságának bírája.
Visszaugrás
