A hatósági ügy és a közigazgatási jogvita az a két kulcsfogalom, mely a közigazgatást érintő két új általános eljárási törvény - az általános közigazgatási rendtartásról szóló 2016. évi CL. törvény (a továbbiakban: Ákr.) és a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) tárgyi hatályát kijelöli. Ezeknek a fogalmaknak a pontos definiálása és értelmezése a közigazgatási eljárásjogban és perjogban azért is bír különleges jelentőséggel, mert ezek vonják meg a közigazgatás közhatalmi cselekményeivel szembeni jogvédelem határait a cselekvő (mulasztó) közigazgatási szervektől független jogalanyok számára. Közigazgatási jogi közhely, hogy garanciális eljárási jogokat és hatékony jogorvoslathoz való jogot a közigazgatás sokféle tevékenysége közül azokban kell biztosítani a közigazgatási szervekkel kapcsolatba kerülő jogalanyoknak, melyekben a közigazgatás erre feljogosított szerve egyoldalú, szuprematív döntésével alakítani tudja a közigazgatáson kívüli személyek és szervezetek életét, működését. Ebből a szempontból érdemes áttekinteni, mennyiben változtak meg az általános eljárási törvény tárgyi hatályának szabályai az eddigi eljárási törvényekhez képest, továbbá hogyan bővült ki a közigazgatási bírói út a közigazgatási hatósági döntések felülvizsgálatát meghaladó területekre.
Az Ákr. tárgyi hatályát tekintve nincs elvi változás a korábbi általános eljárási törvényekkel összevetve: a törvény hatálya a közigazgatási hatósági ügyekre és a hatósági ellenőrzésre terjed ki. A közigazgatási hatósági ügy fogalmát a törvény az eddigiekkel lényegében egyező tartalommal, valamivel részletezőbben, a következőképpen definiálja:
7. § (2) bekezdés :
"E törvény alkalmazásában hatósági ügy az, melynek intézése során a hatóság döntésével az ügyfél jogát vagy kötelezettségét megállapítja, jogvitáját eldönti, jogsértését megállapítja, tényt, állapotot, adatot (a továbbiakban együtt: adat) igazol vagy nyilvántartást vezet, illetve az ezeket érintő döntését érvényesíti.
A tárgyi hatályból és a hatósági ügy fogalmából látható, hogy a törvényalkotó csak a hatósági aktus kibocsátásával végződő ügyfajtákat tekinti "hatósági ügynek", a hatósági ellenőrzést mint tényleges cselekményt nem. Ugyanakkor a hatósági ellenőrzéseket is a törvény tárgyi hatálya alá vonja.[1]
A hatósági ügy fenti fogalma összhangban van az Európai Unió Bíróságának visszatérő értelmezésével. A különböző ügyekben - az esetjogi jellegből adódóan a konkrét ügy szempontjából megállapított - ismérvek közös tartalma abban foglalható össze, hogy a hatósági jogkör egyoldalú "hatalmasságot" jelent a magánszemélyekkel szemben (ez alatt természetes személyek és magánszervezetek is értendők). Az egyik megfogalmazás szerint: "A közhatalom vagy közigazgatási funkció azt jelenti, hogy olyan kötelezettségek róhatók a magánszemélyekre, amelyekhez nincs szükség a beleegyezésükre." Ennek lényegi eleme a döntés
- 453/454 -
kikényszeríthetősége, az állami kényszer legális alkalmazhatósága.[2]
A hatósági ügy definíciójából következően továbbra sem tartozik - fogalmilag - az Ákr. hatálya alá a normatív közigazgatási aktusok kibocsátása, a közigazgatás nem közigazgatási jogi (hanem egyéb jogágba sorolható, pl. polgári jogi, munkajogi) aktusainak meghozatala, a közigazgatás intézményrendszerén belüli hierarchikus igazgatási cselekmények végzése, és nem terjed ki a törvény hatálya - a hatósági szerződést kivéve - a közigazgatási szerződésekre sem.
Az általános közigazgatási eljárási törvények megalkotása során a kodifikáció legnagyobb dilemmája mindig az, hogyan viszonyuljon az általános törvény a különös eljárási szabályokhoz. Az nyilvánvalóan lehetetlen - és senki sem törekszik rá -, hogy egyetlen eljárási kódex rendezze a közigazgatási hatósági ügyek összes eljárási szabályát. Ezért alakult ki azokban az országokban, ahol egyáltalán van általános kódex a közigazgatási eljárási jognak az a rendszere, mely egy viszonylag magas absztrakciós szinten megfogalmazott általános törvény mellett meghagyja az egyes ügyfajtákra (ügyfajtacsoportokra) vonatkozó különös eljárási szabályokat. Ebben a rendszerben az általános szabályok rendeltetése többirányú. Részben tartalmazzák azt a garanciális eljárásjogi minimumot, mely a tisztességes eljáráshoz való jog lényegét, belső magvát jelentik, és ennek révén egyúttal keretet is adnak a különös eljárási szabályok megalkotásához. Másrészt az általános szabályok - legalább szubszidiárius jelleggel - jogi alapot is nyújtanak az egyes ügyek elintézéséhez. Az, hogy az általános törvénynek milyen funkciókat szánnak az egyes országokban és ezek közül melyek kapnak nagyobb szerepet - a jogalkotást általában meghatározó társadalmi, politikai vonatkozásokon túl - nagymértékben befolyásolja az eljárásjogi szabályozás történeti alakulása és a közigazgatás törvényességét biztosító külső kontrollmechanizmusok kiépítése (alkotmánybírósági/bírósági normakontroll, közigazgatási bíráskodás stb.).[3]
A magyar közigazgatási eljárásjogban különleges védelmet élvező hungarikumként kezelik minden általános eljárásjogi kodifikáció során az általános törvény elsődlegességének elvét a különös eljárási szabályokkal szemben.[4] Az általános szabályok elsődlegességének helyreállítása és megerősítése az Ákr. megalkotásában is nagy hangsúlyt kapott.[5] A cél megvalósítása érdekében a törvényalkotó lényegesen megemelte a kódex absztrakciós szintjét. Szűkebbre vonta az ún. kivett eljárások körét, és teljesen kiiktatta azoknak az ügyfajtáknak a csoportját, melyekben a különös eljárási szabályok az általános kódex bármely rendelkezésétől eltérhettek. Lényegesen csökkentette továbbá a törvény az ún. szubszidárius normáinak a számát. Meghagyta viszont a kiegészítő különös eljárási szabályok megalkotásának lehetőségét, csak annyiban korlátozva ezt, hogy a jogforrások közül kizárta a miniszteri rendeletet.
Hogy mindezek a konstrukcionális változtatások mennyiben szolgálják és védik meg az általános eljárási kódex elsődlegességét, a jövő kérdése, de az első jelek nem túl biztatóak.
a) A kiegészítő szabályokat illetően egyetérthetünk Hajas Barna megállapításával, hogy nem lehet előre megállapítani és a jövőbeni jogalkotás mindenkori mércéjéül állítani, mely kiegészítő szabályok állnak összhangban a törvénnyel, és melyek azok, amelyek túllépnek a puszta kiegészítésen. Az Ákr. hatálybalépésével összefüggő törvénymódosítások azonban már most mutatnak olyan példákat, melyek puszta kiegészítő jellege erősen vitatható.
Egyik példa ezek közül az újrafelvételi eljárás, mint ügyféli jogorvoslat sorsa. Az újrafelvételi eljárást elhagyták az általános eljárási törvényből azzal az indokolással, hogy "nem váltotta be a hozzá fűzött reményeket, a statisztikai adatok azt mutatják, hogy valójában a gyakorlatban nem alkalmazzák" (ld. az Ákr. indokolását a 113. §-hoz). Ugyanakkor az Ákr. hatályával összefüggő törvénymódosítások során visz-
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
