"Különösen fontos, hogy az integrációért való felelősséget az állampolgárokat megfelelően képviselő állami szervek gyakorolják."
"Az Alkotmánybíróság egyszerre ismerte el az európai uniós jog iránti nyitottság elvét, ugyanakkor azt is hangsúlyozta, hogy továbbra is saját feladatának tekinti az alkotmányos identitás feletti őrködést."
"Az Európai Parlament nem tekinthető a szuverén európai népek megfelelő képviseletének, hanem a tagállamok nemzetek feletti képviselete, ahol a választói egyenlőség nem érvényesül úgy, ahogy annak a nemzetállamokban érvényesülnie kell."
2009. június 30-án a német Szövetségi Alkotmánybíróság második szenátusa meghozta döntését egyrészt a lisszaboni szerződés elismeréséről szóló német törvény, másrészt a német szövetségi alkotmányt módosító törvény, harmadrészt az európai uniós ügyekben a szövetségi parlament (a Bundestag és a Bundesrat) jogait kiterjesztő törvény alkotmányosságáról. Míg az előző két jogszabály alkotmányosnak bizonyult, az utóbbi az alkotmány 38. § (1) bekezdésébe és a 23. § (1) bekezdésébe ütközik, amennyiben a Bundestag és Bundesrat nem rendelkezik elégséges mértékű jogosultsággal az európai uniós jogalkotási folyamatban és az alapszerződések módosítása során. Az Alkotmánybíróság határozata alapján a lisszaboni szerződés német ratifikációs okmánya nem helyezhető letétbe az olasz kormánynál, ameddig a megfelelő parlamenti részvételi jogokról szóló törvény hatályba nem lép.[1] Az Alkotmánybíróság két hatásköri összeütközéssel kapcsolatos eljárást és négy alkotmányjogi panaszt egyesített.
A testület megállapította, hogy az európai integráció során az EU hatásköre folyamatosan növekedett, és ehhez nem kis mértékben járult hozzá a lisszaboni szerződés. Az Alkotmánybíróság utalt arra, hogy az EU természeténél fogva az államok felettiség és kormányköziség keveréke, amikor megállapította, hogy bizonyos területeken az Európai Unió ma már egy szövetségi államhoz hasonlítható, míg más területeken a belső döntéshozatal és az eljárási rendszer azt mutatja, hogy az EU nemzetközi szervezetként működik.
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Európai Unió összességében egyelőre távol áll egy európai szövetségi államtól, és egységes európai nép hiányában, amely politikailag hatékony módon, az egyenlőségi elveket figyelembe véve fejezhetné ki a többségi akaratot, a tagállamok maradnak a közhatalom elsődleges birtoklói. Amennyiben Németország a lisszaboni szerződéssel egy föderális államhoz csatlakozna, és ezzel feladná az alkotmány által védett szuverén államiságát, szükség volna a német alaptörvény módosítására, de nem ez a helyzet. Az Európai Unió továbbra is olyan, a nemzetközi jogon alapuló egyesülése a nemzeteknek, amelynek léte a szuverén tagállamok szándékától függ. Az EU hatáskörének szélesítésével és az európai intézmények függetlenségének növelésével párhuzamosan olyan fékeket kell beépíteni a rendszerbe, amelyek biztosítják, hogy a hatáskör-átruházás elvét korlátozott és ellenőrizhető formában gyakorolják a tagállamok.
Különösen fontos, hogy az integrációért való felelősséget az állampolgárokat megfelelően képviselő állami szervek gyakorolják. Az Európai Parlament hatáskörének kiterjesztése némileg csökkentheti a demokráciadeficitet, ugyanakkor továbbra sincs összhangban az EU intézményeinek döntéshozatali jogköre és a polgárok demokratikus hatalomgyakorlása. Itt az Alkotmánybíróság felhívta a figyelmet arra, hogy az államok demokráciafelfogásához képest az európai parlamenti választási eljárás nem helyez kellő hangsúlyt az egyenlőség elvére a különböző tagállamok polgárainak szavazatát illetően, valamint arra, hogy az államok közötti érdekek mérlegelésekor nem képes a hagyományos tagállami pártpolitika mentén történő megfelelő politikai döntéshozatalra. Ez a szervezeti demokratikus deficit az oka annak, hogy a jelenleginél mélyebb integráció nem járhat sem a tagállamok politikai hatalmának, sem pedig a hatáskör-átruházás elvének aláásásával. A választójog az emberi méltóságból levezethető és a demokrácia elvének alapvető megtestesülése, így nem csupán a választójogról szóló 38. § (1) bekezdése és az Alkotmánybíróság hatásköréről szóló 93. § (1) bekezdés 4. pontja védi azt, hanem az alaptörvény 1. és 20. §-a is, amelyek fokozott alkotmányos védelmét pedig a 79. § (3) bekezdésben megfogalmazott örökkévalósági klauzula biztosítja. Természetét, szervezeti berendezkedését és eljárásait tekintve az EU-nak meg kell felelnie a demokratikus elveknek, amelyeket a német alaptörvény 23. § (1) bekezdése, valamint a 20. § (1) és (2) bekezdése rögzít, amely utóbbit egyébként a már említett örökkévalósági klauzu-
- 148/149 -
la is véd. Az előbbi szakasz a német és az uniós jog viszonyát rögzíti, annak az uniónak a jogát, amely elkötelezett a demokratikus, a szociális és a szövetségi elv, valamint a jogállamiság és a szubszidiaritás elve iránt, és amely az alaptörvényhez hasonló alapjogi védelmet biztosít. Átruházhatók ugyan hatáskörök az EU-ra, ám az unió létrehozása, csakúgy, mint az alapszerződések és hasonló súlyú uniós jogszabályok elfogadása, amelyek az alaptörvényt módosítják vagy kiegészítik, vagy amelyek ilyen módosításokat vagy kiegészítéseket lehetővé tesznek, az alkotmánymódosításról szóló 79. § (2) bekezdése és a 79. § (3) bekezdésében megfogalmazott örökkévalósági klauzula alá esnek. Az utóbbi, a 20. § (1) és (2) bekezdése pedig arról rendelkezik, hogy a Német Szövetségi Köztársaság demokratikus és szociális szövetségi állam, ahol minden hatalom a néptől származik. Az európai integráció nem vezethet tehát a német demokratikus rendszer aláásásához.
Az Alkotmánybíróság egyszerre ismerte el az európai uniós jog iránti nyitottság elvét, ugyanakkor azt is hangsúlyozta, hogy továbbra is saját feladatának tekinti az alkotmányos identitás feletti őrködést, azaz annak biztosítását, hogy a tagállam, jelen esetben a Német Szövetségi Köztársaság polgárai birtokolják a hatalmat, illetve a másik oldalról nézve: hogy az Európai Közösség vagy az unió ne terjeszkedjen a ráruházott hatáskörökön túlra. Az Alkotmánybíróság aláhúzta, hogy maga az alaptörvény nem ad felhatalmazást a Kompetenz-Kompetenz, azaz a hatáskörökről való döntés átruházására.
Mindez nem jelenti azt, hogy bizonyos szuverén hatalmak vagy bizonyos tartalmú hatáskörök, amelyek körét a kezdetektől meghatározták, ne kerülhetnének át az EU-hoz. A hatáskör-átruházás azonban nem valósítható meg oly módon, hogy a tagállamok feladják a gazdasági, kulturális és szociális élet politikai meghatározásához szükséges mozgásterüket.
Ez a megszorítás különösen azokra a területekre vonatkozik, amelyek a polgárok életkörülményeit befolyásolják. Különösen ilyen az alapjogok által is védett politikai és szociális biztonság és azok a politikai döntések, amelyek fokozottan függnek a kultúra, a történelem és a nyelv korábban meghatározott felfogásán, amely a pártpolitika és a parlament által formált politikai köztérben folytatott diskurzusban formálódik. Az Alkotmánybíróság szerint ezek az érzékeny területek az alábbiak: büntetőjog, rendőrség, hadsereg, erőszak alkalmazása, pénzügyi döntések a bevételről és kiadásról, szociális ellátás, iskola és oktatási rendszer, médiaszabályozás, a vallási csoportokra vonatkozó rendelkezések. Amennyiben ezeken a demokrácia szempontjából lényegi területeken mégis engedélyezett a szuverén hatalom átruházása, az csak szűk értelmezés mellett történhet meg.
Az Alkotmánybíróság a fentiek fényében értékelte a három támadott törvényt, amelyek vonatkozásában az alábbiakat állapította meg.
1. A lisszaboni szerződést jóváhagyó törvénnyel szemben nem fogalmazott meg olyan alapvető aggályt az Alkotmánybíróság, amelynek alapján az alkotmányellenességet kimondhatta volna. A lisszaboni szerződés ugyanis nem hoz létre szövetségi államot, hanem továbbra is a szuverén nemzetállamok egylete marad, ahol a hatalom-átruházás elve mint legfőbb alapelv továbbra is érvényesül.
Az Európai Parlament nem tekinthető a szuverén európai népek megfelelő képviseletének, hanem a tagállamok nemzetek feletti képviselete, ahol a választói egyenlőség nem érvényesül úgy, ahogy annak a nemzetállamokban érvényesülnie kell. A lisszaboni szerződés más rendelkezései sem kompenzálják ezt a demokratikus deficitet, így például nem jelent gyógyírt sem a lisszaboni szerződés által módosított Európai Unióról szóló szerződés 16. cikk (4) bekezdése szerinti minősített többség újradefiniálása a Tanácsban, sem a 11. cikk szerinti részvételi és közvetlen demokrácia egyes elemeinek az uniós jogba ültetése, sem pedig a 12. cikk alapján a nemzeti parlamenteknek az EU működésében betöltött szerepe intézményi elismerése.
A hatalom-átruházás elvét nem írhatja felül a lisszaboni szerződéssel módosított Európai Unióról szóló szerződés 48. cikke sem a szerződések rendes és egyszerűsített felülvizsgálati eljárásáról. A szerződések módosítása német oldalról minden esetben az alaptörvény 23. § (1) bekezdés második mondata szerinti törvényi megerősítést igényel, hiszen ez a rendelkezés lex specialis az alaptörvény nemzetközi szerződésekről szóló 59. § (2) bekezdéséhez képest.
A módosított alapszerződések vizsgálatát folytatva az Alkotmánybíróság emlékeztetett arra, hogy a 48. cikk (7) bekezdésében megfogalmazott általános áthidaló klauzula szerint amennyiben akár a vizsgált módosított Európai Unióról szóló szerződés V. címe, akár az Európai Unió működéséről szóló módosított szerződés az Európai Unió Tanácsa számára egyhangú határozathozatalt ír elő, az Európai Tanács határozatban felhatalmazhatja az Európai Unió
- 149/150 -
Tanácsát, hogy az adott kérdésben minősített többséggel határozzon. A másik újítás szerint "amennyiben az Európai Unió működéséről szóló szerződés úgy rendelkezik, hogy a Tanácsnak egyes jogalkotási aktusokat különleges jogalkotási eljárás keretében kell elfogadnia, az Európai Tanács határozatban úgy rendelkezhet, hogy az ilyen jogalkotási aktusok rendes jogalkotási eljárás keretében is elfogadhatók". Ezekről az esetekről ugyan a 48. cikk (7) bekezdése szerint értesíteni kell a nemzeti parlamenteket, ám az Alkotmánybíróság véleménye az, hogy ez nem elégséges garancia. Ugyanis ilyen esetekben is szerződésmódosításról van szó, amelyet a német alkotmányos követelményeknek, azaz az alaptörvény 23. § (1) bekezdésének megfelelően törvénnyel kell megerősíteni. A német kormány képviselője tehát csupán olyan esetben adhatja hozzájárulását a szerződésmódosításhoz, ha egy annak megfelelő törvényt a német Bundestag és Bundesrat elfogadott. A német képviselet tehát nem adhatja fel vétójogát az Európai Unió Tanácsában a megfelelő nemzeti jogalkotó szervek részvétele nélkül, és ez még azokra a területekre is igaz, amelyeket egyébként gyakorlatilag már ma is a szerződések határoznak meg.
A lisszaboni szerződést részletesebben tárgyalva az Alkotmánybíróság azt is kimondta, hogy a dokumentumot elfogadó kormányközi konferencia zárónyilatkozatához csatolt 17. nyilatkozat az uniós jog elsőbbségéről - amely elvet az Alkotmánybíróság már korábbi esetjogában is elismert - nem befolyásolja az Alkotmánybíróság hatáskörét arra nézve, hogy a hatáskör-átruházás elvének megfelelő érvényesülését felülvizsgálja.
A lisszaboni szerződés által újonnan az EU-ra ruházott hatáskörök, illetve a már meglévő kompetenciák mélyítése következtében biztosítani kell, hogy az Európai Unió úgy gyakorolja hatáskörét, hogy azok közül az élő demokrácia szempontjából lényegesek megfelelő mértékben maradjanak a tagállamoknál. E körben különös tekintettel kell lenni a büntető anyagi és eljárásjogi rendelkezésekre, amelyek vonatkozásában szigorúan (szűken) kell értelmezni a szerződésekben adott uniós döntéshozatalra vonatkozó felhatalmazást, és az ilyen jellegű döntéshozatal mindig fokozott indokolási kötelezettséget igényel.
Az Európai Unió működéséről szóló, a lisszaboni szerződés által módosított szerződés 83. cikk (1) bekezdés harmadik mondatában a Tanácsnak adott felhatalmazás, amely szerint az intézmény "a bűnözés alakulásának függvényében" kiterjesztheti azon bűncselekményi területek körét, amelyek vonatkozásában az Európai Parlament és a Tanács az egységes európai szabályozás érdekében szabályozási minimumokat állapíthat meg, gyakorlatilag az EU hatáskörének kiterjesztését jelenti, és ezért a német alkotmány 23. § (1) bekezdés második mondatának való megfelelést kívánja meg.
2. Az alaptörvényt módosító törvényt sem tartotta alkotmányellenesnek a Alkotmánybíróság.
3. A testület ugyanakkor megállapította, hogy az európai uniós ügyekben a Bundestag és a Bundesrat jogait kiterjesztő és erősítő törvény nincs összhangban az alaptörvény 38. § (1) és a 23. § (1) bekezdésével, amennyiben a szövetségi parlament jogai nem megfelelően kidolgozottak. Ha a tagállamok amellett döntenek, hogy úgy értelmezik a hatáskör-átruházás elvét, hogy a szerződések akár kizárólag az uniós intézmények által is módosíthatóvá válnak - még akkor is, ha ez a Tanácsban egyhangúságot igényel -, akkor a részvétel tekintetében a nemzeti alkotmányos szervek felelőssége fokozott. Németországban az integrációért való nemzeti felelősségvállalásnak az alaptörvény 23. § (1) bekezdésében foglalt alkotmányos kötelezettségnek kell elsősorban megfelelnie.
A döntést számos kritika érte,[2] nem utolsósorban félrevezető megfogalmazásai miatt. Az Alkotmánybíróság a kritikusok szerint ugyanis azt a látszatot kelti, mintha fenntartaná a lisszaboni szerződés elismeréséről szóló törvény alkotmányosságát, noha voltaképpen alkotmányellenessé nyilvánította azt, különösen a döntésnek abban a részében, ahol a hatáskör-átruházás elve kapcsán kimondta, hogy a közvetett vagy közvetlen könnyített szerződésmódosítás nem felel meg a német alaptörvénynek. Végső soron felfogható az Alkotmánybíróság határozata úgy is, hogy a bírák szerint az integráció jelenlegi szintjén túl nem lehet terjeszkedni,[3] mert akkor a tagállamok megszűnnének a szerződések urai lenni. A lisszaboni szerződés mintha ennek éppen az ellenkezőjét kívánta volna elérni. A hatáskörökről való döntés jogát és az uniós jog alaptörvénynek való megfeleltetése jogát - amely egyértelműen szembemegy az eddigi esetjoggal és ma már a lisszaboni szerződéssel is - továbbra sem adja fel a német szövetségi Alkotmánybíróság. Az Alkotmánybíróság szerint az ultra vires kontrollt tehát továbbra is saját maga hivatott ellátni és ellenőrizni, hogy a Bundes-
- 150/151 -
tag és a Bundesrat megfelelően részt tudott-e venni a hatáskör-átruházásban, különös tekintettel az európai parlamenti választásokba beépített egyenlőtlenségre. A döntés e részét is számos kritika érte, mondván, az Alkotmánybíróság nincs tisztában az uniós döntéshozatali mechanizmussal, amely kompenzál a választói egyenlőség elvének áttöréséért. Összefoglalva: a határozat szerint az EU hatékonysága nem növelhető a nemzeti demokráciafelfogás rovására. A lisszaboni szerződésbe beépített, az EU rugalmasságát, a döntéshozatal dinamizmusát, gyorsítását biztosítani hivatott mechanizmusok kiteljesedését a szakértők szerint gyakorlatilag megakadályozta az Alkotmánybíróság. ■
JEGYZETEK
[1] Noha a német törvényhozás két kamarája 2008. április 24-én és 2008. május 23-án elfogadta a lisszaboni szerződést, az elnök nem látta el azt aláírásával az alkotmánybíróság döntéséig. 2009. augusztus 26-án a Bundestag rendkívüli ülésén vizsgálta meg a parlamenti ellenőrzés erősítésének lehetőségét, majd az alkotmánybírósági határozatban megfogalmazottaknak megfelelő törvényt 2009. szeptember 18-án fogadta el. Szeptember 23-án az elnök aláírta a törvényt, amelyet másnap a Hivatalos Lapban közzétettek, és harmadnap, 2009. szeptember 25-én a német nagykövet elhelyezte Rómában a német ratifikációs okmányt.
[2] Lásd például a German Law Journal 2009. augusztusi különszámát, különösen az alábbi írásokat: Daniel Halberstam - Christoph Möllers: The German Constitutional Court says "Ja zu Deutschland!"; Christian Tomuschat: The Ruling of the German Constitutional Court on the Treaty of Lisbon; Alfred Grosser: The Federal Constitutional Court's Lisbon Case: Germany's "Sonderweg": An Outsider's Perspective; Matthias Niedobitek: The Lisbon Case of 30 June 2009 - A Comment from the European Law Perspective; Christian Wohlfahrt: The Lisbon Case: A Critical Summary; Philipp Kiiver: German Participation in EU Decision-Making after the Lisbon Case: A Comparative View on Domestic Parliamentary Clearance Procedures.
[3] Ingolf Pernice: BVerfG: "Bis hier hin und nicht weiter", http://www.euractiv.de/druck-version/interview/bvg-bis-hier-hin-und-nicht-weiter-001766.
Visszaugrás
