A közmeghallgatás a helyi önkormányzatokra vonatkozó joganyagban helyezkedik el. Célja a települési választópolgárok és a helyben érdekelt szervezetek képviselőinek bevonása az önkormányzati hatalomgyakorlásba. A jogintézményre vonatkozó joganyag hármas jogforrású: alkotmányi, törvényi és önkormányzati rendeleti szintű.[1]
Az alkotmányi rendelkezés értelmében a község, a város, a főváros és kerületei, valamint a megye választópolgárainak közösségét megilleti a helyi önkormányzás joga. A helyi önkormányzás a választópolgárok közösségét érintő helyi közügyek önálló, demokratikus intézése, a helyi közhatalomnak a lakosság érdekében való gyakorlása.[2] Az alkotmányi alaprendelkezés átfogó és garanciális jelleggel biztosítja a települések választópolgárai számára a közhatalmi részvétel lehetőségeit, amelyet az Ötv.-nek a közmeghallgatásra vonatkozó szabályai részleteznek.
Az Ötv. értelmében a község, a város, a főváros és kerületei, valamint a megye önkormányzata (a továbbiakban: helyi önkormányzat) a feladat- és hatáskörébe tartozó helyi érdekű közügyekben (a továbbiakban: helyi közügy) önállóan jár el.[3] A helyi közügyek a lakosság közszolgáltatásokkal való ellátásához, a közhatalom önkormányzati típusú helyi gyakorlásához, valamint mindezek szervezeti, személyi és anyagi feltételeinek helyi megteremtéséhez kapcsolódnak.[4] A helyi közügyek részeként megvalósuló önkormányzati típusú közhatalom egyik elementáris törvényi eszköze a közmeghallgatás.
A közhatalmi formák szabályozásának legtipikusabb jegyei az önkormányzati rendeleti szinten vizsgálhatók. A községi, városi és megyei szintű szabályok tekintetbe veszik a települési adottságokat, a választópolgári igényeket, az önkormányzati rendezvények tradícióit: olyan körülmények figyelembevételére kerülhet sor a helyi jogalkotáskor, amelyeket a törvényi rendelkezések nem tudnak érvényesíteni a szabályozás során. A helyi önkormányzatok szervezeti és működési szabályzatai összevetése során az tapasztalható, hogy uniformizált szabályokkal rendelkeznek. A normatív szabályozás jellemzője, hogy keretszabályozást végez. Ennek következtében a helyi jogalkotó feladata, hogy tartalommal töltse ki az egyes jogintézményekre vonatkozó joganyagot. A közmeghallgatás fóruma nemcsak olyan önkormányzati terület, amellyel kapcsolatban jogalkotói kötelezettséget ír elő a törvényhozó, hanem amely igényli is a képviselő-testületek jogalkotását. Az SzMSz-ek azonban arról tanúskodnak, hogy a helyi jogalkotók általában egymás szabályanyagait adaptálják saját szabályzatukba - ettől válnak uniformizálttá a közmeghallgatási szabályok -, a részletes szabályok megalkotását pedig többnyire mellőzik.
Az önkormányzati hatalomgyakorlási jogintézmények osztályozása alapján kísérelhető meg a közmeghallgatás fogalmának kifejtése. Ennek értelmében: a közmeghallgatás a központi közjogi szabályozásból eredő és az önkormányzati rendeleti szinten - a helyi sajátosságoktól függően - részletezett szabályanyag hatályosulása alapján, a képviselő-testületek által periodikusan megtartott, obligatórius módon működő, kétalanyú, generális jellegű közhatalmi participációs forma, amely községi, városi, megyei önkormányzati gyakorlattal rendelkezik. Intézményi sajátossága az, hogy a két- és többirányú helyi társadalmi párbeszéd kialakulásának a helyszíneként, valamint célzott hatásköreivel a helyi érdekérvényesítő, nyomásgyakorló, véleménynyilvánító és panasztételi, ám döntést nem eredményező választópolgári kontrollálás alapeszközeként funkcionál.
A közmeghallgatás szabályozását az Ötv. a "Települési önkormányzat" címet viselő II. fejezetének "A képviselő-testület működése" címszaván belül végzi el. Egyetlen rendelkezésben szabályozott jogintézményről van szó, amelynek tényállása a következő: a képviselő-testület évente legalább egyszer, előre meghirdetett közmeghallgatást tart, amelyen a választópolgárok és a helyben érdekelt szervezetek képviselői közérdekű kérdést és javaslatot tehetnek.[5] A közmeghallgatás eredendően utal arra, hogy kétalanyú jogintézményről van szó. A megvalósulás során a meghallgatást kérők és a meghallgatók között kétirányú kommunikációs kontaktus alakul ki. E sajátosságnak megfelelően kell elvégezni az intézményre vonatkozó szabályozást is.
- 46/47 -
A közmeghallgatásra vonatkozó szabályozás alapvető kérdése az, hogy a jogintézmény mely területe szabályozható a központi jog által normatív módon? A közmeghallgatás törvényi szabályozása a következő tényállási elemeket foglalja magában:
a) a felelős megnevezését (a képviselő-testület általi tartás);
b) a megtartás módját (előre meghirdetés követelménye);
c) a megtartás gyakoriságát, periodikusságát (évi legalább egyszeri tartás);
d) a jogalanyi oldalakat (a kötelezettek és a jogosultak megnevezése);
e) a participáció kereteit (a közérdekűség és az arra vonatkozó kérdés- és javaslattétel joga).
A közmeghallgatás első tényállási eleme a felelősség kérdését tartalmazza: a közmeghallgatás megtartásának kötelezettje a képviselő-testület; a közmeghallgatás tehát a képviselő-testületnek - a rendes üléseitől elhatárolódó - speciális ülése. A képviselő-testület ülésezéseire vonatkozó - az ülést megelőző, az ülésen megvalósuló és az ülést követő - feladatok során a közmeghallgatás speciális anyagi és eljárásjogi szabályai érvényesítendők. A megtartás szabályai nemcsak törvényi, hanem rendeleti jogforrásban is megfogalmazódnak. A képviselő-testület üléseire vonatkozó általános szabályok akkor érvényesítendők, ha a közmeghallgatásra nem vonatkozik speciális szabály, illetve ha az általános szabály változtatás nélküli állapotban is alkalmazható a fórum lebonyolítására.
A közmeghallgatás - mint képviselő-testületi ülés - megtartható rendes és rendkívüli ülés formájában is. Egészen friss kutatási eredményként került be a szakirodalomba a rendkívüli közmeghallgatás fogalma.[6] Fogarasi József álláspontja szerint "nem kizárt a közmeghallgatás tartása rendkívüli ülés keretében sem. Eljárására az általános szabályok lesznek az irányadóak, de jó néhány SzMSz tartalmaz különös szabályokat is." A kutató megállapításaiból nem derül ki, hogy az általános szabályok alatt a közmeghallgatás általános szabályait vagy a hagyományos képviselő-testület üléseire irányadó általános szabályokat kell érteni. Igen fontos a rendkívüli közmeghallgatásra vonatkozó különös szabályok önkormányzati rendeletben történő szabályozása. Nem irreleváns ugyanis, hogy mely üléstípusról van szó. A rendkívüli közmeghallgatás nemcsak a közmeghallgatástól, hanem a rendkívüli képviselő-testületi ülésektől is különbözik, így a szabályozása is differens lesz, elsősorban az összehívásának szükségessége, a tanácskozás rendje, az ülés napirendjei és a meghirdetési határideje tekintetében.
A közmeghallgatás képviselő-testületi ülési minősége folytán számba kell venni azokat az általánostól eltérő szabályokat, amelyeket a közmeghallgatás során érvényesíteni kell. A feltételrendszer első ilyen eleme a határozatképességre vonatkozik.
A képviselő-testület határozatképességének megléte elengedhetetlen feltétele az ülés megnyitásának. Az Ötv. értelmében a képviselő-testület akkor határozatképes, ha az ülésen a települési képviselőknek több mint a fele jelen van. A javaslat elfogadásához a jelenlevő települési képviselők több mint a felének igen szavazata szükséges.[7] Az SzMSz-ben kell rendelkezni arról az esetről, amikor a közmeghallgatáson határozatképtelen a képviselő-testület, ugyanis a határozatképtelen képviselő-testületi ülés nem nyitható meg (azon jogszerűen önkormányzati döntés nem hozható). Tekintettel azonban arra, hogy a meghirdetett közmeghallgatás látogatottsági száma esetlegesen magas lesz, célszerű a közmeghallgatás határozatképtelenségének esetéről is rendelkezni, hogy ne váljék feleslegessé a lakópolgárok részvétele a fórumon. Határozatképtelenség esetén megfelelő megoldás lehet, ha kisegítő jelleggel a közmeghallgatásnak indult fórum - a települési jogszabály erejénél fogva - más jellegű fórummá változik (például községekben falugyűléssé, városokban pedig várospolitikai fórummá). A "kisegítő" fórumok megtartásával elő lehet segíteni, hogy a résztvevők feltehessék a közérdekű kérdéseiket és javaslataikat a képviselő-testület számára. Olyan összejövetelek lehetnek relevánsak a határozatképtelen közmeghallgatás helyébe lépő fórumok esetében, amelyeknél nem szükséges a képviselő-testületi ülési minőség. Természetesen az említett fórumok egyike sem töltheti be a "pótlás" szerepét, ha az SzMSz-ben azokat is képviselő-testületi ülésként nevesítik, hiszen határozatképtelenség esetén ezek a fórumok sem nyithatók meg.[8] A közmeghallgatásnak indult, de végül más fórumként záródó önkormányzati összejövetel esetében nem mellőzhető a későbbi közmeghallgatás megtartása. Ez azt jelenti, hogy újra meghirdetésre kell kerülnie a korábbi határozatképtelen közmeghallgatásnak, mert a képviselő-testületek csak így tudnak eleget tenni az közmeghallgatás megtartására vonatkozó törvényi kötelezettségüknek.[9]
Több szakirodalmi forrásban is megfogalmazódik az a nézet, miszerint a közmeghallgatásnak a határozatképességből ered az a sajátossága, amely elhatárolja a többi önkormányzati fórumtól.[10] Meglátásom szerint a közmeghallgatás határozatképessége nem alkalmas a jogintézmény többi önkormányzati fórumtól való elhatárolására. Számos települési SzMSz rendelkezik az önkormányzati fórumok képviselő-testületi ülési jellegéről, ehhez kapcsolódóan pedig a határozatképesség megvalósulásáról is. Községek
- 47/48 -
esetében elsősorban a falugyűlés, városokban pedig a várospolitikai fórum rendelkezhet képviselő-testületi ülési minőséggel és határozatképességgel, de más összejövetel is felruházható ülési minőséggel. Az SzMSz-ekben nevesített fórumokat helyi szabályokkal lehet "hozzáigazítani" a közmeghallgatás hatásköreihez. Ennek következtében a közmeghallgatás és a többi fórum nem különül el egymástól a képviselő-testületi ülési minőség és a határozatképesség tekintetében. Amennyiben az Ötv. szabályozását vesszük alapul, akkor elmondandó, hogy valóban különbség van a közmeghallgatás és a többi települési fórum között, mert ez utóbbi formákat utaló jelleggel szabályozza a törvényhozó, és úgy rendelkezik, hogy a fórumokon felmerült álláspontokról, javaslatokról, véleményekről tájékoztatni kell a képviselő-testületet. A tájékoztatási funkcióból válik egyértelművé, hogy a törvény szerint ezek a fórumok nem minősülnek képviselő-testületi ülésnek. A törvényalkotó azonban a helyi jogalkotó hatáskörébe utalta a fórumokra vonatkozó részletes helyi szabályok megalkotását, ennek keretében pedig lehetőség van az ülési minőség és a határozatképesség előirányozására is.
Mivel a közmeghallgatás testületi ülés, megtartásakor felmerül a napirendi pontok kérdése is. Fogarasi József szerint "célszerű kerülni a közmeghallgatás tárgya mellett más téma napirendre tűzését, illetőleg a közmeghallgatás intézményét a testületi ülés napirendjére tűzött más tárgyalandó napirendi témával, azonos súllyal kezelni."[11] Elsősorban városi jogállású településeken merülhet fel az igény az olyan képviselő-testületi ülésre, ahol végig a közmeghallgatás van napirenden. Községekben talán nem okoz problematikus helyzetet, ha a közmeghallgatást több napirendi pont mellett ütemezi a képviselő-testület. Ebben az esetben azonban nehéz feladat elé állítja a jogalkalmazót a közmeghallgatás napirendi pontjának sorrendisége. Vajon a közmeghallgatást a képviselő-testület ülésének első, avagy utolsó napirendi pontjaként célszerű beiktatni? Az első esetben a képviselő-testület még nem láthatja előre a résztvevők, valamint a közérdekű kérdések és javaslatok számát, a második esetben pedig az nem látható előre, hogy mikor zárul le a közmeghallgatás előtti napirendi pont feletti vita, vagyis mikor nyitható meg a közmeghallgatás.
A közmeghallgatás napirendi pontok szerinti ütemezésével kapcsolatban úgy fogalmazhatunk, hogy e megoldásnak van előnye és hátránya is. Bizonyos szempontból nézve a tematikus közmeghallgatás megfelelő gyakorlat lehet, mert a ciklusprogramban, illetve a munkatervben előre ütemezett közmeghallgatás előre látható és kiszámítható lesz a településlakosság előtt. Amennyiben meghatározott napirendi pontok szerint ütemezik a közmeghallgatást, a lakosok felkészülten vehetnek részt, kérdéseiket, javaslataikat időben megfogalmazhatják, megfontolhatják. Ez a megoldás abból a szempontból is előnyös, hogy a települési képviselők részére kézbesíteni lehet a meghatározott témákra vonatkozó előterjesztéseket.
Más nézetek szerint megfelelőbb, ha a közmeghallgatás inkább napirendi pontok nélkül funkcionál, mert csak így alkalmas az általános közérdek körébe tartozó kérdések és javaslatok megtételére. Ebben az esetben bármely közérdekű témában fel lehet szólalni, tájékozódni lehet, de hátrány lehet, hogy emiatt esetleg "parttalan" tanácskozás alakulhat ki (nem születnek érdemi álláspontok, a résztvevők gondolatai "elkalandoznak" stb.), illetve, hogy az előterjesztéseket nem lehet kézbesíteni.
Solymosi Veronika felhívja a figyelmet arra, hogy az Ötv.-t előkészítő javaslat szerint "a közmeghallgatásnak az a lényege, hogy intézményesült formában működjön, melynek fő vonása nem a képviselő-testületi működést karakterizálja, hanem azt jelenti, hogy a közmeghallgatás keretében történik a nyilvános meghallgatás."[12] Valóban, a közmeghallgatás közvetlen intézményi tulajdonságát a résztvevők és a képviselő-testület közötti kapcsolat adja: a képviselő-testület elé nem közvetítő csatornán keresztül jutnak el a közösségi ügyek, javaslatok és kérdések, hanem közvetlenül a jogosultaktól. A közmeghallgatásnak ez lehet az egyik - de nem kizárólagos - elhatárolási eleme a többi önkormányzati fórumtól, amelyek sajátossága, hogy általában a tájékoztatási funkció keretében jutnak el a képviselő-testülethez a választópolgári állásfoglalások, vélemények és javaslatok.
Az ülésvezetéssel összefüggő feladatok is változnak a szerint, hogy hagyományos ülésről, avagy közmeghallgatásról van-e szó. A határozatképesség megállapítása, a közmeghallgatás megnyitása, a résztvevők köszöntése után a napirendek elfogadására csak akkor kerülhet sor, ha napirenddel ütemezik a közmeghallgatást. Napirendi pont nélkül nyilvánvalóan vita sem nyitható az egyes témák felett. A napirendekhez és a határozatképesség témájához szorosan kapcsolódik az a kérdés, hogy a közmeghallgatáson hozható-e képviselő-testületi döntés? Ezen a speciális képviselő-testületi ülésen - amennyiben napirendi pontok nélkül ütemezik
- a települési képviselők számára nem állnak rendelkezésre előterjesztések. Amennyiben előzetes témacsoportosítást sem végeztek a közmeghallgatás előtt, illetve a telefonos ügyfélszolgálat keretében sem érkeznek a közmeghallgatáson megtárgyalandó közérdekű kérdések és javaslatok, úgy a települési képviselők magán a fórumon találkoznak először a választópolgárok "rögtönzött" előterjesztéseivel, ja-
- 48/49 -
vaslataival, kérdéseivel és véleményeivel. Felmerül a kérdés, hogy vajon hozható-e érdemi döntés a közmeghallgatáson az elhangzott ügyekkel kapcsolatban? Nem véletlen, hogy számos SzMSz rendelkezik akként, hogy a közmeghallgatást úgy kell megtartani, hogy megelőzze az adott ügyben döntést hozó képviselő-testületi ülést.[13] Megfontoltabb, hatásaiban kiszámíthatóbb döntés születhet a közmeghallgatást követő képviselő-testületi ülésen.
A közmeghallgatás jegyzőkönyvezése megegyezik a rendes képviselő-testületi ülésre vonatkozó szabályokkal. A képviselő-testület üléséről jegyzőkönyvet kell készíteni, amely a megjelent képviselők és meghívottak nevét, a tárgyalt napirendi pontokat, a tanácskozás lényegét, a szavazás számszerű eredményét és a hozott döntéseket tartalmazza. A jegyzőkönyv elkészítéséről a jegyző gondoskodik.[14] A közmeghallgatás jegyzőkönyve a látogatottsági számtól és a felszólalásoktól függően általában nagyobb terjedelmű, mint a hagyományos üléseké. A települési képviselő törvényben nevesített joga, hogy írásban is benyújtott hozzászólását, véleményét rögzíteni kell a jegyzőkönyvben.[15] E jogot célszerű megadni a választópolgárok, helyben érdekelt szervezetek képviselői számára is az SzMSz-ben. A hozzászólási jegyek jegyzőkönyvhöz történő csatolása garancia lehet arra, hogy a közmeghallgatáson felvetett problémás ügyek visszakereshetők legyenek, illetve hogy a résztvevők eljárási cselekményei bizonyíthatóvá váljanak. A közmeghallgatás jegyzőkönyvében rögzíteni kell a panasztevő szóbeli hozzászólásait (panaszait) is.[16] A jegyzőkönyv mint közokirat, nem selejtezhető.[17]
A közmeghallgatáson a polgármester ülésvezetői minőségében folyamatosan figyelemmel kíséri a közmeghallgatás rendjét. A rend megvalósulása és megtartása érdekében a képviselő-testületek speciális helyi szabályokat alkotnak. E ponton a közmeghallgatás eltér a rendes testületi ülésektől, mert az aktív joggyakorlás következtében a résztvevők felszólalhatnak, tanácskozhatnak, ebből kifolyólag pedig óhatatlanul is nézetkülönbségek adódhatnak, vélemények ütközhetnek, konfrontációs helyzetek alakulhatnak ki. Ezeket a helyzeteket az ülésvezetőnek ott helyben kell megfelelően kezelnie annak érdekében, hogy a további kérdés- és javaslattétel, tanácskozás zavarmentesen folytatódhasson. A közmeghallgatások megtartására egyébként általában kötetlenebb keretek között kerül sor. Rendszerint nem "merev" eljárásjogi szabályok alapján, hanem kérdés-felelet, beszélgetés formájában történik a joggyakorlás. Ennek ellenére nem mellőzhető az ülésvezetésre vonatkozó részletes szabályok megalkotása és következetes érvényre juttatása. Ez az egyik legfontosabb, a 3197/2007. OBH-jelentésben megfogalmazódó intézkedéseknek is a lényege. A polgármesternek ülésvezetőként az is feladata, hogy megadja a szót a felszólalásra, a viszontválaszra, az újbóli felszólalásra, illetve, hogy a hozzászólások számát és idejét korlátozza. E feladatok demokratikus, jogszerű ellátását csak úgy lehet elvégeznie, ha az SzMSz-ben részletesen rögzítést nyernek az ülésvezetésre vonatkozó szabályok, amelyek fokozottan is érvényesülnek a közmeghallgatáson.
Az ülés berekesztése a polgármester - akadályoztatása esetén az alpolgármester - mint ülésvezető hatáskörébe tartozik. Általában akkor történik az ülés berekesztése, amikor az ülésvezető megállapítja, hogy a közmeghallgatáson elhangzottakkal kapcsolatban már nincs több érdemi felszólalás. A közmeghallgatás zárásaként megemlíthető a rendzavarás esete is. Abban az esetben, ha úgy bontakozik ki rendzavarás a közmeghallgatáson, hogy a rendzavaró személye nem állapítható meg, az ülésvezető az egész hallgatóságot kiutasíthatja az ülésteremből. Ekkor a közmeghallgatás már nem töltheti be a funkcióját, hiszen a választópolgárok, helyben érdekelt szervezetek képviselői nélkül értelmetlen a megtartása. Végül szólni kell arról, hogy a közmeghallgatás "érvényességi" és "eredményességi" kritérium nélkül működő önkormányzati fórum. Ha a közmeghallgatáson úgy jelennek meg a választópolgárok és a helyben érdekelt szervezetek képviselői, hogy nem kívánnak élni a közérdekű kérdés- és javaslattétel jogával, akkor ez a helyzet szintén a közmeghallgatás berekesztéséül szolgálhat.
A közmeghallgatás második tényállási eleme a megtartást megelőző feladatokhoz, a meghirdetési kötelezettségéhez kapcsolódik. A meghirdetéssel összefüggésben a jogalkotó kötelezettséget ír elő. A meghirdetés szabályai a szervezeti és működési szabályzatok részét képezik, és általában a meghirdetési időpontot, a hirdetmény helyben szokásos eszközét, formáit, illetőleg a hirdetmény tartalmi követelményeit tartalmazzák.
A közmeghallgatás meghirdetésével összefüggésben külön is foglalkozni kell a meghívóval történő figyelemfelhívás - kifüggesztés - problematikájával. Gyakran alkalmazott megoldás, hogy az ülések meghirdetésére az arra szóló meghívó kifüggesztésével tesznek eleget a képviselő-testületek. Ugyan a meghívó kifüggesztése nem tiltott, és a meghívó nem rendelkezik jogi definícióval sem, mégis aggályos a meghívóval történő figyelemfelhívás a képviselő-testületek üléseire. A meghívóval kapcsolatos problematikára Fogarasi József hívja fel a figyelmet: utal a szokásjog meghívóval kapcsolatos, általánosan alkalmazott megoldásaira.[18] Ennek értelmében
- 49/50 -
a hirdetmény nem, a meghívó azonban tanácskozási jogot is jelent a meghívott személy számára. A problematika úgy nyer értelmet a képviselő-testületek ülésezéseiben, hogy míg a közmeghallgatásos képviselő-testületi ülésen a résztvevők jogosultak a tanácskozásban részt venni és általános jelleggel felszólalni, addig a hagyományos képviselő-testületi ülések esetében erre - főszabály szerint - nincs lehetőség.[19] A rendes képviselő-testületi ülésekre szóló meghívó kifüggesztése tehát azért aggályos, mert a résztvevők nem vehetnek részt a tanácskozásban, a meghívó pedig éppen a tanácskozásban való részvételre jogosít. A közmeghallgatás participációs jogai viszont megteremtik a tanácskozásban való választópolgári részvétel lehetőségét, ennek következtében a közmeghallgatás esetében helye van a meghívóval történő figyelemfelhívásnak.
A hirdetményében (meghívóban) meg kell nevezni a települést, annak képviselő-testületét, a rendezvény időpontját és helyszínét, valamint - ha van - a napirendi pontjait (tematikáját) is. A hirdetményben jogilag nem szükséges a közérdekű kérdés- és javaslattétel lehetőségére felhívni a lakosság figyelmét, mert a participációs jogosultság nem a képviselő-testület döntéséből, hanem az Ötv. előírásaiból ered. Számos képviselő-testület azonban felhívja a lakosság figyelmét a joggyakorlás lehetőségére is. Ez a megoldás egyébként nem jogsértő: a választópolgárok, állampolgárok többnyire laikusként vesznek részt az önkormányzati munkában, így az aktív közösségi magatartás elősegítése érdekében akár még követhető is lehet ez a gyakorlat.
Az általános meghívó a településlakosságot hívja fel a közmeghallgatáson történő részvételre. A közmeghallgatás állandó meghívottjainak meghívásáról külön kell gondoskodni. E személyeket nem a lakossági tájékoztatás keretében kell felhívni a rendezvényen való részvételre, hanem külön, név szerinti - a helyszínt és időpontot, napirendi pontokat is tartalmazó - meghívót kell küldeni a számukra.
Igazgatásszervezési szempontból olyan időpontban kell megtartani a közmeghallgatást, amikor azon a jogosultak részt tudnak venni. Különösen a közgyűlések által tartott közmeghallgatásoknál kell figyelemmel lenni az optimális időpont megválasztására. A közgyűléseknek, amennyiben ülésszak keretében tartják a közmeghallgatást, célszerű a délutáni vagy esti órákat kijelölni a rendezvényre. Amennyiben a képviselő-testület rendelkezik munkatervvel, és e dokumentumban rendelkezett a közmeghallgatásról is, akkor a fórum megtartási időpontját erre tekintettel kell kijelölni. Fogarasi József úgy véli, hogy "a közmeghallgatásos testületi ülés napirendjét csak akkor lehet - a munkatervben - tervezni, ha a testület a közmeghallgatást egy előre meghatározott, a munkaterv készítésekor már ismert konkrét témában (pl. településfejlesztési kérdések) hirdeti meg. Ez esetben viszont az ülésre más napirendet szintén nem célszerű (tervezni) ütemezni."[20] Számos képviselő-testület olyan időpontban tartja a közmeghallgatást, hogy az megelőzze az adott ügyben döntést hozó képviselő-testületi ülést. E megoldással a helyi jogalkotók arra utalnak, hogy a közmeghallgatáson nem hoznak önkormányzati döntést.
A tényállás harmadik eleme a megtartás periodikusságát deklarálja, a pozitív irányba történő eltérés lehetőségének biztosításával (a "legalább" törvényi kitétel további tartási lehetőséget biztosít a képviselő-testületek számára). A képviselő-testület szükség szerint, a szervezeti és működési szabályzatban meghatározott számú, de évente legalább hat ülést tart.[21] A képviselő-testület évi minimális hat ülése közül a közmeghallgatás lehet az egyik ülés, de a szervezeti és működési szabályzatok rendelkezhetnek külön közmeghallgatásról is. Amennyiben a képviselő-testületek az évi egyszeri tartáson túl további tartás mellett foglalnak állást, akkor a szervezeti és működési szabályzatban a további tartásról nem jog (lehetőség), hanem kötelezettség formájában kell rendelkezni. Ennek oka az, hogy a törvény által kötelezően előírt évi egyszeri közmeghallgatás megtartásán túl a képviselő-testületek a szervezeti és működési szabályzatukba foglalt jog nélkül is jogosultak közmeghallgatást tartani, vagyis a további tartás jogának (lehetőségének) rendeletben történő megadása szükségtelen. Az évi egyszeri tartáson túl a további közmeghallgatás kötelezettség formájában történő szabályozásnak garanciális szerepe is van: a kötelezettség által lesz kiszámítható és előre látható a települési választópolgárok számára a képviselő-testület működése, illetve a részvételükre lehetőséget nyújtó közmeghallgatás biztos megtartása.
A tényállás következő eleme a jogalanyiságot foglalja magában. Arra való tekintettel, hogy a közmeghallgatás kétalanyú jogintézmény, a szabályozásakor elengedhetetlen a személyi hatály megállapítása. A közmeghallgatás kötelezettje a képviselő-testület, annak jogosultja a választópolgár, a helyben érdekelt szervezet képviselője és az állampolgár ("bárki"). A jogosulti oldal aktív és passzív jogosultakra tagolódik. A közmeghallgatás aktív jogosultja a választópolgár és a helyben érdekelt szervezet képviselője, passzív jogosultja pedig az a résztvevő, aki sem választópolgári, sem szervezeti képviselői jogállással nem rendelkezik. Az aktív jogosultság lényege, hogy általa közérdekű kérdés és javaslat tehető a közmeg-
- 50/51 -
hallgatáson, míg a passzív jogosultság tájékozódási, informálódási, szemlélődési lehetőséget biztosít.
A közmeghallgatás személyi hatálya kérdésében értelmező vizsgálat mutatkozik szükségesnek. Felmerül a kérdés, hogy a tényállásban szereplő választópolgári személyi hatály alatt egy adott település választópolgári közösségét kell-e érteni, avagy az összes választópolgárt? A személyi hatály kérdésében az Ötv. így nyilatkozik: a helyi önkormányzati jogok a településen választójoggal rendelkező lakosok (továbbiakban: választópolgárok) közösségét illetik meg. A választópolgárok az önkormányzati testületbe választott képviselőik útján és a helyi népszavazáson való részvételükkel gyakorolják az önkormányzáshoz való közösségi jogaikat.[22] A szabály első fordulata értelmében a helyi önkormányzati jogok - és ennek keretében a közmeghallgatási jogok is - a települési választópolgárokat illetik meg. Ebből következően az Ötv. "választópolgári" kategóriája alatt a települési választópolgárokat kell érteni. Ezek szerint a közmeghallgatás aktív jogosítottja az adott település választópolgára.[23]
A Magyar Köztársaság területén lakóhellyel rendelkező minden nagykorú magyar állampolgárt és az Európai Unió más tagállamának a Magyar Köztársaság területén lakóhellyel rendelkező nagykorú állampolgárát megilleti az a jog, hogy a helyi önkormányzati képviselők és a polgármesterek választásán választható és - amennyiben a választás, illetve a népszavazás napján a Magyar Köztársaság területén tartózkodik - választó legyen, valamint helyi népszavazásban és népi kezdeményezésben részt vegyen. Polgármesterré és fővárosi főpolgármesterré magyar állampolgár választható.[24] A Magyar Köztársaságban minden menekültként, bevándoroltként vagy letelepedettként elismert nagykorú személyt megillet az a jog, hogy a helyi önkormányzati képviselők és a polgármesterek választásán - amennyiben a választás, illetve a népszavazás napján a Magyar Köztársaság területén tartózkodik - választó legyen, valamint a helyi népszavazásban és népi kezdeményezésben részt vegyen.[25]
A közmeghallgatás törvényi tényállása a helyi önkormányzáshoz való jog jogosultját kiterjesztően értelmezi, mivel előírása alapján az aktív jogosultak körébe tartoznak a helyben érdekelt szervezetek képviselői is.[26] Esetükben az igényel vizsgálatot, hogy a képviselő által képviselt szervezet érdekelt-e helyben: amennyiben igen, úgy a képviselője - függetlenül a választópolgári jogállástól - rendelkezik a közérdekű kérdés- és javaslattétel jogával.
A választópolgárok és a helyben érdekelt szervezetek képviselői számára biztosított participációs jogok gyakorlása érdekében a közmeghallgatás megkezdése előtt a választópolgári és a képviseleti jogállás meglétének igazoltatása szükséges. Fogarasi József nézete szerint a személyi igazoltatás egy olyan kérdése a közmeghallgatás feltételrendszerének, amelyet eddig még soha sehol nem szabályoztak és alkalmaztak.[27] Az Ötv. a választópolgárok és a helyben érdekelt szervezetek képviselői számára biztosítja a közérdekű kérdés- és javaslattétel jogát, de erre vonatkozó garancianormát nem tartalmaz. A jogállások igazolására vonatkozó szabályok megállapítása a helyi jogalkotás hatáskörébe utalt feladat.[28]
A közmeghallgatás korábbi - 2004. május 1-jét megelőző - tényállásában szintén felmerültek a személyi hatállyal kapcsolatos problematikus kérdések. Az akkor hatályos tényállás szerint a közmeghallgatáson az állampolgárok vehettek részt és tehettek fel közérdekű kérdést és javaslatot. Az állampolgári jogállással összefüggésben ugyancsak felmerült, hogy e kategória alatt a települési állampolgárok, avagy minden állampolgár értendő. E kérdésre az Ötv. már meghivatkozott értelmező rendelkezése nem adhatott választ, mert e törvényi szabály nem az állampolgárokra, hanem a települési választópolgárokra vonatkozik, és a személyi hatály e vonatkozásban nem értelmezhető kiterjesztően. Ugyancsak nehézséget okozott az állampolgári minőség korhoz kötése: a fiatalkorú, illetőleg a nagykorú állampolgárok közötti különbségtétel.
Solymosi Veronika a demokratikus helyi önkormányzás öt évének gyakorlatát alapul véve - 1996-ban - úgy látta, hogy a közmeghallgatáson nemcsak a település választópolgárai, hanem azok a választópolgárok is részt vehetnek, akiknek az adott település pusztán a tartózkodási helyük. A választójoggal nem rendelkező személyek - állampolgárok - körében pedig úgy vélte, hogy a 14 és a 18 év közötti fiatalkorú lakosság sem zárható ki a közmeghallgatásról.[29]
A közmeghallgatás jelenlegi személyi hatályának kérdésében némi teret kellene engedni a pozitív - kiterjesztő - hatály szabályozásához a helyi jogalkotók számára. A közmeghallgatásnak az a célja, hogy az önkormányzati munkába közvetlenül is bekapcsolja a választópolgárokat és a helyben érdekelt szervezetek képviselőit. Az önkormányzati munkát azonban nemcsak a település választópolgárai és a helyben érdekelt szervezetek képviselői, vezetői támogathatják, hanem a településen üdülőingatlannal rendelkezők (üdülőtulajdonosok), a jelentősebb gazdasági társaságok képviselői, a munkahelyteremtő vállalkozások vezetői is. A jelenlegi szabályozás alapján e személyi kör aktív jogosultságot nem szerezhet, mert a személyi hatályt az Ötv. szabályozza, a kérdés további szabályozására pedig nem ad felhatalmazást a helyi jogalkotónak. E szabályt úgy "védhetik" ki a képviselő-testületek, ha az SzMSz-ük értelmező rendel-
- 51/52 -
kezései között elhelyezik azt a kérdést, hogy mely szervezet minősül helyben érdekeltnek, mert a helyi érdekeltségű szervezet vezetője a törvény erejénél fogva válhat a közmeghallgatás aktív részesévé.
A közmeghallgatás következő tényállási eleme a participációs jogokat öleli fel: a részvételt, illetve a közérdekű ügyekkel kapcsolatos kérdés- és javaslattételt.
A helyi közügy a lakosság közszolgáltatásokkal való ellátásához, a közhatalom önkormányzati típusú helyi gyakorlásához, valamint mindezek szervezeti, személyi és anyagi feltételeinek megteremtéséhez kapcsolódik.[30] A kötelező önkormányzati feladatok, valamint a közszolgáltatási katalógus feladatainak önkéntes ellátásán túl a helyi önkormányzatok - meghatározott feltételek teljesülése esetében - további önkéntes alapon vállalt feladatokat is elláthatnak. Az e körökbe tartozó közösségi ügyek lehetnek a közmeghallgatás tárgyai, és ezekre vonatkozhat a közérdekű kérdés- és javaslattétel. A kérdés- és javaslattétel joga azonban már nem kizárólagos participációs jog. A közmeghallgatás hatáskörét nemcsak az Ötv., hanem a Tkt., az önkormányzati SzMSz-ek, a precedens értékű jogesetek, valamint a szakmai-tudományos szakirodalom is bővíti. Ezek szerint a kérdés- és javaslattétel jogán kívül az alábbi jogok is gyakorolhatók a közmeghallgatáson.
Elsőként a véleménynyilvánítás jogának érvényesülését kell biztosítani a közmeghallgatáson. A közmeghallgatás participációs jogai ugyanis felvetik a jogintézményhez alkotmányjogilag kapcsolódó szabad véleménynyilvánítás alapjogának érvényesülését. Excepcionális jelentőségű az a kérdés, hogy kölcsönhatásban áll-e az önkormányzati közmeghallgatás a szabad véleménynyilvánításhoz való alapvető joggal? A törvényi rendelkezés értelmében a közmeghallgatáson a közérdekűségi körbe tartozó kérdést és javaslatot lehet tenni. A véleménynyilvánítás jogának érvényesülését azonban elő kell segíteni a helyi önkormányzás keretei között is, mivel ebből az alapjogból több alapvető jog is származik, ami megteremti a véleménynyilvánítás anyajogi minőségét.[31] E kívánalommal összefüggésben azonban felmerül a kérdés, hogy a szabad véleménynyilvánítás elősegítésére és biztosítására mely önkormányzati intézmények a legalkalmasabbak? A normatív szabályozásból következően a közmeghallgatás részvételi jogai alatt nem tetszés szerint értendő valamennyi jog - például a vélemény, javaslat, egyeztetés, kérdés, indítvány, interpelláció, felvilágosítás, tájékozódás stb. -, az önkormányzati gyakorlat mégis kiterjesztette a részvételt az említett jogokra is.[32] E jogok között lényeges különbség van: a kérdés- és javaslattétel jogát - normatív erővel - az Ötv. szabályozza, a többi jogot viszont a szervezeti és működési szabályzatok tartalmazzák.
A közmeghallgatás véleménynyilvánítói hatásköre 2007-ben került be az önkormányzati gyakorlatba. Az OBH 3197/2007. számú ügyben megszületett állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése rámutat arra, hogy bár a közmeghallgatás törvényi tényállásában a közérdekű kérdés- és javaslattétel joga szerepel, a szabad véleménynyilvánítás alapvető jogának érvényesülését e fórumon is hathatósan elő kell segíteni. A közmeghallgatásnak ugyanis éppen a közérdekűségi követelménye az, amely a legkevésbé alkalmas az alapjog jogszerű korlátozására. A közérdekűség mint elvont társadalmi érdek megfogalmazódik az Alkotmánybíróság határozatában is. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint "a szabad véleménynyilvánításhoz való jog nem csupán alapvető alanyi jog, hanem e jog objektív, intézményes oldalának elismerése egyben a közvélemény mint alapvető politikai intézmény garantálását is jelenti."[33] Az Alkotmánybíróság megállapította azt is, hogy "a szabad véleménynyilvánításhoz való jognak valójában igen kevés joggal szemben kell csak engednie, azaz a véleményszabadságot korlátozó törvényeket megszorítóan kell értelmezni." Az Alkotmánybíróság az e kérdéssel kapcsolatos álláspontját az Alkotmány alapjogi rendelkezésére alapozta, miszerint a Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a véleménynyilvánítás és a szólás szabadságához, továbbá a közérdekű adatok megismeréséhez, valamint terjesztéséhez.[34] Ebből következően a közmeghallgatás nemcsak kérdés- és javaslattétellel, hanem véleménynyilvánítási joggal is rendelkezik.
A véleménynyilvánítás alapjogának közmeghallgatáson történő elősegítésével összefüggésben - annak ellenére, hogy érvényesülését az alkotmánybírósági gyakorlat elősegíti - törvényhozóilag volna szükséges szabályozni, éspedig a jelenlegi participációs jogok véleménynyilvánítás lehetőségére is irányuló normatív bővítésével. Ezt abból a szempontból is szükséges dogmatikai kívánalomnak tartom, hogy a közmeghallgatáson - a közérdekű kérdés- és javaslattétel mellett, illetőleg a helyett - a leggyakrabban véleménynyilvánításra kerül sor.
A közmeghallgatás véleménynyilvánítói hatásköre mellett meg kell említeni az intézmény - Tkt. által szabályozott - konzultatív funkcióját is. E szabály értelmében a társulási tanács tagjai a települési önkormányzat képviselő-testülete által tartott közmeghallgatáson tájékoztathatják a lakosságot a többcélú kistérségi társulás tevékenységéről.[35] E szabály azt jelenti, hogy a tájékoztatási funkcióknak a közmeghallgatáson kell megvalósulniuk.[36] E közmeghallgatás témája a kistérségi tanács működése (a Tkt. tulajdonképpen egy tematikus közmeghallgatásról rendelkezik).
- 52/53 -
A közmeghallgatás a véleménynyilvánítói hatásköre és a konzultatív funkciója mellett panasztételi joggal is rendelkezik. A panaszjog közmeghallgatáson történő érvényesülését szintén az állampolgári jogok országgyűlési biztosának a gyakorlata dolgozta ki. Az OBH 2500/2007. számú ügyben megszületett ombudsmani jelentés értelmében "a panasz előterjesztéséhez való jog nem pusztán azt jelenti, hogy bárki panaszt terjeszthet elő az illetékes állami szerv elé, hanem azt is, hogy panaszát - a hatáskörrel rendelkező illetékes szervek - érdemben intézik el, vagyis minden, a hatáskörükbe tartozó kérdést, sérelmet elbírálnak. A panaszjog ezzel ellentétes értelmezése az alapjog lényeges tartalmának korlátozását eredményezi." Az Alkotmány értelmében a Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van arra, hogy egyedül vagy másokkal együttesen írásban kérelmet vagy panaszt terjesszen az illetékes állami szerv elé.[37] Az Európai uniós csatlakozással összefüggő egyes törvénymódosításokról, törvényi rendelkezések hatályon kívül helyezéséről, valamint egyes törvényi rendelkezések megállapításáról szóló 2004. évi XXIX. törvény (Panasztörvény) rendelkezései is irányadónak tekintendők a panaszjog széles körű kiterjesztésekor. A Panasztörvény értelmében az állami és helyi önkormányzati szervek a panaszokat és a közérdekű bejelentéseket e törvény szerint kötelesek elintézni.[38] Panasszal és a közérdekű bejelentéssel bárki - szóban, írásban vagy elektronikus úton - fordulhat a tárgykörben eljárásra jogosult szervhez. A szóbeli bejelentést az eljárásra jogosult szerv köteles írásba foglalni.[39] Garanciális jelentőségű az a szabály, hogy ha a panaszt, illetőleg a közérdekű bejelentést nem az eljárásra jogosult szervhez tették meg, azt nyolc napon belül oda át kell tenni. Az áttételről a bejelentőt egyidejűleg értesíteni kell.[40] A panaszt és a közérdekű bejelentést a beérkezéstől számított harminc napon belül kell elbírálni.[41] A panasztörvény értelmező rendelkezéseket is tartalmaz, így az egyes eljárások - a panasz és a közérdekű bejelentés - definícióját az önkormányzati rendeletekben nem kell szabályozni.
Az OBH-jelentés rámutat arra, hogy "a törvény különös feltételt nem határoz meg a kérelem, panasz, bejelentés előterjeszthetőségére, tehát azt bárki, aki nem cselekvőképtelen vagy nem áll cselekvőképességet - akár ezen ügycsoportra vonatkozó - korlátozó gondnokság alatt, előterjesztheti. Amennyiben valamely állami vagy helyi önkormányzati szerv egy közérdekű kérelem, panasz vagy bejelentés elintézése során nem e szabályoknak megfelelően jár el, felmerül a jogállamiság elvével, valamint a panasz előterjesztéséhez való joggal összefüggő visszásság közvetlen veszélye."
Az Alkotmánybíróság határozatában megállapította, hogy "a jogbiztonság elengedhetetlen követelménye, hogy a jogalkalmazói magatartás - adott esetben: az államigazgatás /.../ feladat- és hatáskörébe tartozó ügy törvényi szabályozás szerinti elintézésnek időtartama - előre kiszámítható legyen. /... / A közigazgatásnak ugyanis alkotmányos kötelessége, hogy hatáskörét gyakorolja, azaz illetékességi területén a hatáskörébe utalt ügyben az erre megszabott idő alatt érdemi döntést hozzon."[42]
A képviselő-testületeknek a panaszjog érvényesülését "háttérjogszabályokkal" kell elősegíteniük. Ez azt jelenti, hogy a közmeghallgatás eljárásjogi szabályait körültekintően, alaposan és kimerítően - joghézagtól mentesen - kell megállapítaniuk. Nem mentesül e kötelezettség alól a helyi jogalkotó akkor sem, ha a kérdés, javaslat vagy a panasszal érintett ügy nem tartozik a hatáskörébe, mert ebben az esetben a helyi önkormányzatok felterjesztési jogával kell élnie, illetve követnie kell a Panasztörvény áttételre kötelező normáját.
Az Ötv. értelmében a képviselő-testület az önkormányzati jogokat, illetőleg a helyi önkormányzat feladat- és hatáskörét érintő bármely kérdésben - közvetlenül vagy érdekképviseleti szervezete útján - az adott kérdésben hatáskörrel rendelkező állami szerv vezetőjéhez fordulhat, és tájékoztatást, adatot, szakmai és jogértelmezési kérdésben állásfoglalást (a továbbiakban együtt: tájékoztatás) kérhet; javaslatot tehet, intézkedés megtételét kezdeményezheti; az általa irányított szerv működésével, illetőleg az általa kibocsátott jogszabállyal, jogi irányítási eszközzel és egyéb döntésével kapcsolatban véleményt nyilváníthat, kifogással élhet, kezdeményezheti annak megváltoztatását vagy visszavonását.[43] A megkeresett szerv a megkeresésre harminc napon belül köteles érdemben válaszolni.[44] Ha a tájékoztatás, illetőleg a válaszadás vagy az intézkedés nem a megkeresett szerv hatáskörébe tartozik, az köteles a megkeresést három napon belül áttenni a hatáskörrel rendelkező szervhez, és erről a megkereső helyi önkormányzatot egyidejűleg tájékoztatni.[45]
A Panasztörvény és az Ötv. garanciális szabályainak köszönhetően egyetlen, a helyi önkormányzathoz előterjesztett üggyel kapcsolatban sem maradhat informálatlan és megválaszolatlan a kérelmező, illetve a panasztevő. A közmeghallgatás panasztételi hatáskörét megerősíti az a körülmény is, hogy a fórumon egyénileg vagy kollektíven bárki élhet a panaszjoggal, továbbá jogosult arra, hogy a jogszabályban meghatározott időn belül a panasszal előterjesztett ügy elintézést nyerjen.[46]
A közmeghallgatás a szervezeti és működési szabályzatokban kialakított jogokkal is rendelkezik. A települési gyakorlatokban kialakított participációs jogok körébe tartozik elsősorban az együttműködésből eredő munkamegosztási funkció, az időszerű
- 53/54 -
önkormányzati feladatokról történő tájékoztatási funkció, illetve a különböző érdekegyeztetési funkciók. E hatáskörök, mivel önkormányzati rendeletekben fogalmazódnak meg, általában változatosabban jutnak érvényre a településeken. Közös jellemzőjük azonban az, hogy a helyi közéletben való aktív részvétel lehetőségét bővítik, megteremtve ezáltal a transzparens helyhatósági működést.[47]
A közmeghallgatás participációs jogait a szakirodalmi adatok is gazdagítják. A szakirodalomban a közmeghallgatással kapcsolatban megfogalmazódó gondolatok közül kiemelem a közmeghallgatás helyi jogalkotás kontrollingeszközeként való funkcionálását. Visegrády Antal és Czoboly István úgy véli, hogy a közmeghallgatás alkalmas arra, hogy általa a választópolgárok - a rendelet címzettjei - ellenőrizzék az önkormányzati rendeleteket, és számon kérjék az önkormányzatuk (képviselő-testületük) jogalkotással összefüggő működését.[48] A kontrollingfunkció elősegíti a jogosultak helyi jogalkotási folyamatokba történő bevonását.
A jogalkotási munkákba történő bevonás szükségességét közvetetten az Ötv. és közvetlenül a Jat.[49] is megfogalmazza. Az Ötv. értelmében a képviselő-testület meghatározza azoknak a fórumoknak a rendjét (község-, várospolitikai fórum, városrész tanácskozás, falugyűlés stb.), amelyek a lakosság, a társadalmi szervezetek közvetlen tájékoztatását, a fontosabb döntések előkészítésébe való bevonását szolgálják. Ezek állásfoglalásáról és az ott felmerült kisebbségi véleményekről tájékoztatni kell a képviselő-testületet.[50] A Jat. értelmében az állampolgárok - közvetlenül, illetőleg képviseleti szerveik útján - közreműködnek az életviszonyaikat érintő jogszabályok előkészítésében és megalkotásában.[51] A jogalkalmazó szerveket, a társadalmi szervezeteket és az érdekképviseleti szerveket be kell vonni az olyan jogszabályok tervezetének elkészítésébe, amelyek az általuk képviselt és védett érdekeket, illetőleg társadalmi viszonyokat érintik.[52]
Gyergyák Ferenc szerint "nem minden esetben történik meg a jogalkalmazó és az érdekképviseletek bevonása az önkormányzati rendelet előkészítésébe. Általában elegendő idő sincs az állampolgárok nagyobb mértékű bevonására. A törvényességi ellenőrzések tapasztalata, hogy a helyi rendeletek tervezeteinek társadalmi egyeztetésének rendszerét nem kellően dolgozzák ki a szervezeti és működési szabályzatok."[53]
Az érintettek jogszabályalkotási folyamatokba történő bevonását kimondó törvényi szabályokkal összefüggésben az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az érintettek jogalkotási folyamatokban történő mellőzése, illetőleg az egyeztetési eljárások figyelmen kívül hagyása eredményeképpen megalkotott rendeletek pusztán e tényből fakadóan nem minősülnek alkotmányellenesnek.[54] Ez az AB-határozat "bénítólag" hathat az egyébként sem túl erős civil kezdeményezésekre, illetőleg a civil szféra önkormányzati munkába történő bevonására.[55] Ugyanakkor az egyeztetési, véleményezési eljárások lefolytatása lassúvá is teheti a helyi jogalkotási folyamatokat. Neuralgikus pont az is, hogy a civil szféra képviselői általában laikus minőségben vesznek részt a jogalkotás számukra kijelölt fázisában, a kezdeményezésben, véleményezésben és egyeztetésben. Mindezek alapján megállapítható, hogy a Jat. és az Ötv. jogalkotással összefüggő előírásai hatályosulásának létezik előnyös és hátrányos oldala is.
További felvetéseket fogalmaz meg a közmeghallgatás hatáskörével kapcsolatban Fürcht Pál is. Álláspontja szerint az önkormányzati fórumok - ennek keretében pedig a közmeghallgatás is - összefüggésbe hozható a helyi népszavazás jogintézményével.[56] A helyi népszavazásra bocsátott kérdésre vonatkozó válaszra, az "igen-nem" alternatívájára, illetőleg a meghozott döntésekre vonatkozó előzetes információk, hatások és következmények közösségi bemutatásának, értékelésének és összegzésének meg kell történnie a döntéshozatal előtt. E funkciókra szolgálhatnak az önkormányzati fórumok, amelyek közül - az obligatórius jellege végett - a közmeghallgatás a legalkalmasabb. A nemzetközi tapasztalat azt mutatja, hogy a közvetlen demokrácia alapvető intézménye, a helyi népszavazás rendkívül alacsony részvételi mutatókkal rendelkezik Európa-szerte. Ennek okát a helyi önkormányzatokért felelős európai miniszterek abban látják, hogy a választópolgárok informálatlanok, nem rendelkeznek megfelelő ismeretekkel a helyi népszavazásra bocsátott kérdéssel kapcsolatban, ennek következtében inkább tartózkodnak a helyi népszavazáson történő részvételtől. Amennyiben azonban megtörténnének a helyi népszavazást megelőző eljárások az önkormányzati fórumokon, úgy azok nemcsak képesek volnának elősegíteni a helyi népszavazás érdemi önkormányzati joghatásait, hanem - szerepük megerősítésével - kiküszöbölhetnék az önkormányzati fórumok alacsony participációs mutatóit is.
A közmeghallgatás "kibővített" hatáskörei mellett továbbra is alapvető követelmény, hogy akár tematikus, akár általános közmeghallgatást tartanak, a törvényi részvételi jogokat minden esetben biztosítani kell. A közmeghallgatásnak tehát továbbra is a közérdekű kérdés- és javaslattétel az "eredeti" hatásköre. Az eredeti hatáskörök gyakorlásával a közmeghallgatás nyomásgyakorlói és általános kontrollálási eszközként is alkalmazható. A nyomásgyakorló hatáskör abban jut érvényre, hogy a választópolgárok által megfogalmazott javaslatokat a képviselő-testü-
- 54/55 -
letek a közmeghallgatást követő, az adott ügyekben döntést hozó üléseken következetesen figyelembe vehetik. A közmeghallgatás kontrollfunkciójának jellemzője, hogy nemcsak a választópolgárok és a helyben érdekelt szervezetek képviselői, hanem az állampolgárok számára is lehetőséget teremt a helyi önkormányzásban való részvételre. Ennek során figyelemmel kísérhető a képviselő-testület működése, valamint annak a mechanizmusnak a funkcionálása, amelyen keresztül a helyi jogalkotóhoz eljutnak a közérdekű kérdések és javaslatok.
A közmeghallgatás utolsó tényállási eleme a közérdekűség követelményét fogalmazza meg. A kérdés- és javaslattétel jogának közmeghallgatáson történő gyakorlása során folyamatosan figyelemmel kell kísérni a közérdekűség kritériumának megvalósulását, valamint a magánérdek körébe sorolandó konkrét - egyedi hatósági - ügyek megtárgyalásának, felvetésének tilalmát. Ezek megsértése esetén az ülésvezetéssel és rendfenttartással kapcsolatos SzMSz-beli rendelkezéseket kell megfelelően alkalmazni. A közmeghallgatás közérdekű napirendjei és az azokra vonatkozható kérdés- és javaslattétel joga kapcsán indokolt felhívni a figyelmet a falugyűlés tematikájára is. Általános szakirodalmi nézet, hogy a falugyűlésen nemcsak az önkormányzat működéséhez szorosan kapcsolódó közérdekű, hanem más jellegű ügyek megvitatására, konzultációjára is sor kerülhet.[57] Leszögezendő azonban, hogy bár az önkormányzati hatásköröket meghaladó ügyek megvitatására kiterjedhet a falugyűlés és a közmeghallgatás hatásköre, azok eldöntésére egyetlen önkormányzati fórum sem biztosíthat lehetőséget.[58] A falugyűlés a községi települések esetében azért vet fel kérdéseket, mert gyakran nyer közmeghallgatásként szabályozást ez a fórum. Amennyiben a falugyűlésen kerül sor a közmeghallgatásra, úgy a közmeghallgatás törvényi rendelkezéseinek, tényállási elemeinek mindvégig érvényre kell jutniuk.[59]
A közmeghallgatás jogalanyi körénél már bemutatásra került, hogy a közmeghallgatás közérdekűségi kritériuma - mint elvont társadalmi érdek - nem sértheti a szabad véleménynyilvánítás alapjogának érvényesülését. A véleménynyilvánítás összetett alapjog, korlátozására a közérdek megvalósulása céljából nem kerülhet sor. Ebből megállapítható, hogy a közmeghallgatáson felszólalók véleménynyilvánítása nemcsak a közérdekű ügyekre vonatkozhat, hanem például vallási, politikai, gazdasági stb. irányultságú is lehet.
A 3197/2007. OBH-jelentés alapjául szolgáló esetben a polgármester a közérdekűség hiányára hivatkozva vonta meg a szót attól a felszólalótól, aki Biblia-felolvasással kezdte mondandóját. Az ügy tényállása szerint a polgármester a tárgyra térés előzetes figyelmeztetése nélkül vonta meg a szót az állampolgártól, aki a szabad véleménynyilvánításhoz való alapvető jogának hatóság általi megsértésére hivatkozva kereste meg az állampolgári jogok országgyűlési biztosának hivatalát. A jelentésben - többek között - rögzítésre kerülnek a biztos által megtett intézkedések is. Ezen intézkedések között a biztos felhívja Mohács város képviselő-testületét, hogy a közmeghallgatás szabályait részletes alapossággal regulálja, és azt a polgármester mint ülésvezető, a közmeghallgatás alatt mindvégig érvényesítse is. E mellett megtörtént a közigazgatási hivatalvezetők figyelmének a felhívása is, miszerint a jövőben alaposan tekintsék át a közmeghallgatásra vonatkozó rendeleti szabályok törvényességét.
Fontos elvárás, hogy a közérdekű kérdés- és javaslattétellel kapcsolatban a válaszra jogosítottak személyéről is rendelkezni kell az SzMSz-ben. Általában e körbe tartozik a polgármester (főpolgármester, közgyűlési elnök és helyettesei), a települési képviselők (alpolgármesteri, tanácsnoki, bizottsági elnöki, részönkormányzati testületi vezetői minőségben is), a jegyző (aljegyző, körjegyző, főjegyző, annak helyettesei) és az állandó meghívotti minőségben részt vevő személyek).
A közérdekűség érvényesülése a közmeghallgatásnak olyan tényállási eleme, amelynek folyamatos biztosításához annak pontos vizsgálata szükségeltetik. A polgármesterek rendelkezésére kell állnia egy olyan "útmutatónak," amellyel a közmeghallgatásokon precízen megállapíthatják, hogy a felszólalók mondandója a közérdek körébe tartozik-e. Ennek elősegítésére alkalmas az Ötv. által nevesített kötelező önkormányzati feladatok és a közszolgáltatási katalógus, de az SzMSz-ben rögzítetett, a képviselő-testület által önként vállalt önkormányzati feladatoknak a jegyzéke is. Folyamatosan figyelemmel kísérendő a közérdekű adat fogalma alá tartozó adati minőség is. Közérdekű adat: az állami, a helyi önkormányzati feladatot, valamint jogszabályban meghatározott egyéb közfeladatot ellátó szerv vagy személy kezelésében lévő, a tevékenységére vonatkozó, a személyes adat fogalma alá nem eső, valamint az állam- és a szolgálati titok körébe nem tartozó, bármilyen módon vagy formában rögzített információ vagy ismeret, függetlenül kezelésének módjától, önálló vagy gyűjteményes jellegétől.[60] Közérdekből nyilvános adat: A közérdekű adat fogalma alá nem tartozó minden olyan adat, amelynek nyilvánosságra hozatalát vagy hozzáférhetővé tételét törvény közérdekből elrendeli.[61]
Az ülés előkészítésének részeként valósul meg a közmeghallgatásra bocsátandó témák előzetes
- 55/56 -
csoportosítása is. Egyre gyakrabban alkalmazott megoldás - különösen a városi jogállású - településeken, hogy a rendezvényt megelőzően a lakosság telefonon keresztül is felteheti a közmeghallgatásra szánt közérdekű kérdéseit és javaslatait.[62] A telefonon előzetesen elhangzott közérdekű kérdésekkel és javaslatokkal kapcsolatos előterjesztéseket érdemes a települési képviselők számára is megküldeni a közmeghallgatás előtt. A témacsoportosítás nemcsak előzetesen, a közmeghallgatást megelőzően valósulhat meg, hanem magán a közmeghallgatáson is. Az utóbbi esetben ún. hozzászólási jegyek alapján történik a közmeghallgatásban történő részvétel: az érdeklődők az erre a célra rendszeresített "formanyomtatványon" fogalmazhatják meg javaslataikat, kérdéseiket, és azt leadhatják az arra kijelölt személynek a közmeghallgatás megnyitása előtt. Ezen eljárás előnye, hogy gyorsítja a meghallgatás menetét, mert a képviselő-testület képet kap a résztvevőket leginkább érintő és érdeklő közösségi témákról. Mindkét eljárás előnye, hogy előzetesen megállapítható a felvetett ügyek közérdekűsége, avagy annak hiánya.
A közmeghallgatás települési érvényesülésében nemcsak a törvényhozónak, de a helyi jogalkotóknak, jogalkalmazóknak is jelentős szerepük van. Az elmúlt 20 év önkormányzatiságában már kiforrottak azok a hiányosságok, valamint pozitív megoldások, amelyeknek a gyakorlatban való megtartása vagy mellőzése elengedhetetlen. A közmeghallgatás generális önkormányzati fórumként minden önkormányzatnál működik, de a rá vonatkozó szabályozás általában településtípusonként eltérő. A közmeghallgatásnak a joggyakorlatban kialakított és a tudományos irodalomban felvetett hatásköreit, participációs jogait törvényi szinten kellene elismerni és általános jelleggel biztosítani minden település számára. A helyi önkormányzatok egy olyan területe a joggyakorlatnak, ahol széles körű jogalkotási szabadság illeti meg a képviselő-testületeket, a szabályozás tehát több szintű. A törvényi szabályozás csak úgy mozdulhat el a pozitív irányba, ha tekintetbe veszi a helyi jogalkotók által a jogalkotási szabadság keretében megállapított szabályait, és törvényben is rögzíti a települések nagy részében bevált megoldásokat.
A demokratikus formák működése során megállapítható, hogy a helyi népszavazás kapcsán merültek fel kezelendő problémák; ezt mutatja a témában megszületett alkotmánybírósági határozatok magas száma is. A közmeghallgatás azonban - sajnos - soha nem tartozott a megújításra váró önkormányzati kérdésekhez, pedig ez a helyzet napjainkra már megváltozott. A közmeghallgatást érintő ombudsmani gyakorlat is azt igazolja, hogy megfelelő figyelmet szükséges fordítani erre a látszólag "elbújtatott" jogintézményre is. A helyi népszavazással kapcsolatban már többen is rámutattak arra, hogy e formával alig élnek a települések, olyan kevés számú népszavazást írnak ki a képviselő-testületek. Közmeghallgatást viszont minden képviselő-testületnek, évente legalább egy alkalommal kell tartani - számos SzMSz irányoz elő legalább két közmeghallgatást -, tehát megtartása gyakrabban jelentkezik, mint a helyi népszavazás kiírása. Igaz, hogy hatáskörével önkormányzati döntés nem érhető el - szemben a helyi népszavazással -, de e tényből adódóan a szerepe még nem értékelhető alul. A képviselő-testületi döntéshez szükséges javaslatok, vélemények, álláspontok ugyanis legalább olyan fontossággal bírnak, mint a helyi népszavazás döntéshozói hatásköre. Ezekre tekintettel a közmeghallgatást a közeljövőben olyan önkormányzati területként kellene kezelni, amely megérett a - helyi megoldásokat is tekintetbe vevő - törvényi újraszabályozásra. ■
JEGYZETEK
[1] Ez a tanulmány a központi szabályozás bemutatására vállalkozik. A közmeghallgatás önkormányzati rendeletekben történő szabályozásának bemutatása egy külön tanulmányom tárgyát képezi. Ezt a tanulmányt a közeljövőben tervezem publikálni.
[2] Alk. 42. §.
[5] Ötv. 13. §.
[6] Fogarasi József, A helyi önkormányzat képviselő-testülete, közgyűlése. In: A helyi önkormányzatok (Szerk. Fogarasi József), HVG ORAC, Budapest 2010. 250.
[8] Itt különösen a falugyűlés hangsúlyozandó, mivel számos község rendelkezik úgy, hogy "a falugyűlés határozatképes képviselő-testületi ülés," illetve hogy "a falugyűlésen kerül sor a közmeghallgatásra."
[9] Habár a határozatképtelen képviselő-testületi ülés nem nyitható meg, előfordulhat, hogy egyes képviselő-testületek - a nagy létszámú érdeklődő közösségre tekintettel - mégis megtartják a határozatképtelen közmeghallgatást. Ezt a gyakorlatot egy olyan újszerű szabályozással lehetne kivédeni, amelyben a törvényhozó kategorikus szabályban úgy rendelkezne a határozatképesség megvalósulásáról mint a közmeghallgatás "érvényességi" kritériumáról.
[10] Vö: Fogarasi József (2005), i. m.: 327., továbbá: Fürcht Pál, A települési önkormányzat. In: Verebélyi Imre (szerk.), Az önkormányzati rendszer magyarázata. Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest, 1993. 80.; Fürcht Pál, A települési önkormányzat. In: Verebélyi Imre (szerk.), Az önkormányzati rendszer magyarázata. Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest 1999. 71.
[11] Fogarasi József, A helyi önkormányzat képviselő-testülete, közgyűlése. In: A helyi önkormányzatok (szerk. Fogarasi József), HVG ORAC, Budapest 2010. 250.
[12] Solymosi Veronika, Gondolatok a közmeghallgatásról, Magyar Közigazgatás (1996) No. 6. 381.
[13] Ennek azonban feltétele, hogy a munkatervben előzetesen rögzítést nyerjenek azok a témák, amelyekben közmeghallgatást tartanak a testületi döntést megelőzően.
- 56/57 -
[14] Ötv. 17. § (1) bek.
[15] Ötv. 19. § (2) bek. b) pont.
[16] Panasztv. 141. § (4) bek. második mondata.
[17] 335/2005. (XII. 29.) kormányrendelet a közfeladatot ellátó szervek iratkezelésének általános követelményeiről, valamint a 12/2006. (XII. 18.) ÖTM rendelet a helyi önkormányzatok egységes irattári tervének kiadásáról.
[18] Fogarasi József, A testületi ülések nyilvánossága, Magyar Polgármester (2007) No. 1. 2.
[19] E lehetőséget mindenkor a szervezeti és működési szabályzatok tartalmazzák kivételesen és esetileg megadott jog formájában. Általában a polgármester mint ülésvezető hatáskörébe tartoznak a felszólalással kapcsolatos feladatok.
[20] Fogarasi József (2010), i. m.: 233.
[21] Ötv. 12. § (1) bek. első fordulat.
[22] Ötv. 5. §. A szabály második mondata a választópolgárok helyi önkormányzáshoz való jog gyakorlásának módjait jelöli ki: a képviselő-testület általi közvetett, illetőleg a helyi népszavazáson keresztüli közvetlen hatalomgyakorlást.
[23] E konzekvenciának megfelelően módosítom a korábbi álláspontomat, miszerint a közmeghallgatás választópolgári kategóriája alatt bármely választópolgárt kell érteni. Vö.: Kiss Mónika Dorota, A közmeghallgatás jogintézménye, Comitatus Önkormányzati Szemle (2008) No. 3. 67-77.
[24] Alk. 70. § (2) bek.
[25] Alk. 70. § (3) bek.
[26] Helyben érdekelt szervezetek lehetnek különösen: a településen működő gazdasági társaságok (jogi személyiséggel és önálló jogi személyiséggel nem rendelkező típusai is), a költségvetési szervek, a kamarák, az iskolai munkaközösségek, a köztestületek és a szövetkezetek, az alapítványok, a közhasznú társaságok, az egyetemek, főiskolák, valamint az alap- és középfokú oktatási intézmények, óvodák, bölcsődék, de ide sorolhatók a településen és/vagy a kistérségben kommunális szolgáltatást nyújtó divíziók is.
[27] Fogarasi József (2007), i. m. 2.
[28] Arra vonatkozóan nincs adat, hogy valaha is szabályozták volna a képviselő-testületek ezt a kérdést.
[29] Solymosi Veronika (1996), i. m. 382.
[30] Ötv. 1. § (2) bek. E szabályhoz kapcsolódóan az Ötv. 8. § (4) bek.-e tartalmazza a helyi közszolgáltatási katalógust.
[31] 30/1992. (V. 26.) AB határozat
[32] Nem ismeretes, hogy a közmeghallgatás participációs jogainak önkormányzati rendeletben történő szabályozásával kapcsolatban - akár a közigazgatási hivatalvezető, akár a bárki számára rendelkezésre álló actio popularis keretében - valaha is az Alkotmánybírósághoz fordultak volna törvénysértés vélelmezésével.
[33] 30/1992. (V. 26.) AB határozat.
[34] Alk. 61. § (1) bek.
[35] Tkt. 6. § (4) bek.
[36] A szabály értelmében maga a tájékoztatás nem kötelező, amennyiben viszont sor kerül rá, úgy annak fóruma a közmeghallgatás lesz.
[37] Alk. 64. §.
[38] Panasztv. 141. § (1) bek.
[39] Panasztv. 141. § (4) bek.
[40] Panasztv. 141. § (5) bek.
[41] Panasztv. 142. § (1) bek.
[42] 72/1995. (XII. 15.) AB határozat
[43] Ötv. 101. § (1) bek. a)-c) pont.
[44] Ötv. 101. § (2) bek.
[45] Ötv. 101. § (3) bek.
[46] A panaszjoghoz kapcsolódó OBH-ügyről lásd még: 3023/2007. OBH-jelentés, 1381/2007. OBH-jelentés.
A helyi önkormányzati eljárásokat érintő állampolgári jogok országgyűlési biztosának gyakorlata különböző intézkedések, felhívások megtételével zárult. Az intézkedések fontossági sorrendjét nem megbontva, elmondandó, hogy a legnagyobb felelősség a helyi jogalkotót, illetve a helyi önkormányzatok működésének törvényességét végző közigazgatási hivatalokat terheli. Az előbbi figyelmét a megfelelő helyi jogszabályok megalkotására hívták fel az OBH-jelentések, az utóbbit pedig a megfelelő és alapos szakmai munkavégzésre, a közmeghallgatással kapcsolatos jogszabályok érdemi és folyamatos törvényi kontrollálására. Jelenleg (2010) azonban a törvényességi ellenőrzési hatáskör "nyugszik."
[47] Ami a közmeghallgatás kiterjesztett participációs jogaival kapcsolatos helyi jogalkotói feladatokat illeti, megállapítható, hogy a helyi jogszabályok értelmező rendelkezései között a hatáskörök definíciója nem szerepel. Ez nem része az Ötv. értelmező rendelkezéseinek sem.
[48] Visegrády Antal - Czoboly István, Az önkormányzati rendeletek hatékonyságának problematikájához, i. m. 160. o.
[49] 2010-ben még hatályos változata.
[50] Ötv. 18. § (2) bek.
[51] Jat. 19. §.
[52] Jat. 20. §.
[53] Gyergyák Ferenc, A polgár és a helyi jogalkotás, Magyar Közigazgatás (2001) No. 12. 732-734.
[54] 7/1993. (II. 15.) AB határozat
[55] Kákai László kutatásai eredményeképpen bemutatja, hogy a civil szféra önkormányzati munkába, döntés-előkészítésbe történő bevonása a megyeszékhelyeken a legnagyobb, ezt követően Budapesten, illetőleg a többi városban, végül a községekben. Érdekessége a tanulmánynak, hogy a megkérdezett civil szféra képviselői máshogyan látják a helyzetet. Ők ugyanis úgy nyilatkoznak, hogy meglátásaik szerint a leginkább a községekben vonják be a helyi társadalmat az önkormányzati munkába, ezt követően a városokban, s végezetül a megyeszékhelyeken, vagyis éppen ellenkező tendencia figyelhető meg a korábbi kutatásokhoz képest.
Lásd: Kákai László, Önkormányzunk értetek, de nélkületek! Századvég Kiadó, Budapest, 2004. 224. o. és 227. o.
[56] Fürcht Pál (1996). i. m. 565.
[57] Lásd például: Józsa Zoltán, Önkormányzati szervezet, funkció, modernizáció, Dialóg Campus, Budapest-Pécs, 2006. 60., illetve: Fogarasi József, A helyi önkormányzás közvetlen megvalósulásának formái és fórumai. In: A helyi önkormányzatok (szerk. Fogarasi József). Unió Kiadó, Budapest, 2005. 328. Fogarasi József kifejezetten arra hívja fel a figyelmet, hogy "a falugyűlés elé kerülő ügyek köre nem szűkíthető le a csak és kizárólag a képviselő-testület tevékenységével összefüggő kérdésekre. A falugyűlésen olyan témák is felvethetők, amelyek átfogják a helyi település társadalmi, politikai, gazdasági, oktatási, kulturális, egészségügyi és szociális életének egy-egy jelentős területét."
[58] Ötv. 1. § (3)-(4) bek., illetve Ötv. 2. § (3) bek.
[59] Ebben az esetben - az átláthatóság és a könnyebb kezelhetőség miatt - célszerűbb a közmeghallgatást pusztán "közmeghallgatásként," és nem falugyűlésként szabályozni. Dogmatikai szempontból ugyanis a közmeghallgatás törvényi szabályai érvényesülnek a falugyűlés szabályaival szemben: ha tehát a két intézmény egymással "fuzionál," akkor az új fórum szintén közmeghallgatás lesz.
[60] Bíró Endre, Jogi Szótár, Dialóg Campus, Budapest-Pécs 2006. 284.
[61] Ibid, 284.
[62] Az alkalmazott megoldás egyedül a választópolgári és a képviseleti minőség igazoltatásának hiánya végett kifogásolható, a telefonos kapcsolat esetében ugyanis nem lehet vizsgálni az említett minőségek meglétét.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző PhD-hallgató.
Visszaugrás
