"Szemben az uniós alapértékek betartatásának kérdését vizsgáló, dominánsan jogi megközelítésű szakirodalommal, e tanulmány alapkövetkeztetése szerint elsősorban nem az EU jogrendszerének hiányosságai járultak hozzá az Európai Unió demokratikus és jogállami válságához, hanem mindenekelőtt az intézményi tradícióik és konfliktusok, továbbá a politikai környezet akadályozták a létező jogi keretek hatékony és céltudatos kiaknázását. [...] Az Európai Bizottság és a Tanács Jogi Szolgálata által az EUSZ fentebbi cikkei tekintetében fenntartott jogértelmezési duopóliuma nagyban felelős a jogértelmezési innováció hiányáért a területen. Az Európai Bizottságnak a kötelezettségszegési eljárások során tudatosan olyan jogi inputokat kellene szolgáltatnia az Európai Bíróságnak, melyek lehetővé tennék az EUB számára az uniós jog progresszív értelmezését és továbbfejlesztését az EUSZ 2. cikkében foglalt alapvető uniós értékek védelme érdekében."
Az uniós jog, továbbá az Európai Unió alapértékeinek tagállamok általi megsértése vagy figyelmen kívül hagyása mindig is az európai integráció elválaszthatatlan kísérőjelensége volt. Ugyanakkor egyes tagállamok - Magyarország és Lengyelország - hosszú évek óta tartó, rendszerszintű autokratizálódása,[1] illetve más tagállamok részleges demokratikus hanyatlása minőségileg új kihívást jelent az Európai Unió számára. Európa e "másik demokratikus deficitje", miként R. Daniel Kelemen[2] nevezte a demokrácia, a jogállamiság és az alapvető jogok rendszerszintű aláásását az Európai Unió tagállamaiban, sokkal mélyebb és távolabbra mutató negatív következményekkel jár az európai integráció működése szempontjából, mint az uniós intézmények sokat emlegetett nem teljes körű demokratikus legitimitása.
Az Európai Unióról szóló Szerződés (EUSZ) 2. cikke szerint[3] "[a]z Unió az emberi méltóság tiszteletben tartása, a szabadság, a demokrácia, az egyenlőség, a jogállamiság, valamint az emberi jogok [...] tiszteletben tartásának értékein alapul", továbbá "[e]zek az értékek közösek a tagállamokban". Ezen katalógussal az EUSZ nem pusztán normatív iránytűként definiál egyes értékeket, de a liberális demokrácia értékeinek formájában lefekteti az integráció működése szempontjából elengedhetetlen, alapvető politikai követelményeket is.
Az EUSZ 2. cikkébe foglalt elvek megsértése ugyanis egyértelműen aláássa az uniós jogrendszer működését, továbbá a tagállamok és az EU intézmények egymásközti kapcsolatát meghatározó kölcsönös bizalom elvét.[4] Ezen túlmenően azonban az alapértékek ellen intézett támadások egyrészt ellehetetlenítik az Unió célkitűzéseinek beteljesítését (EUSZ 3. cikk), vagyis többek között az Unió alapértékeinek előmozdítását is, másrészt veszélyezteti az uniós intézmények és a tagállamok közötti lojális együttműködés ('sincere cooperation') elvét (EUSZ 4. cikk (3) bekezdés). Mindezek alapján egyértelműen leszögezhető, hogy szemben a gyakran hangoztatott érvvel, mely szerint az uniós alapértékek védelme másodrendű politikai kérdés a "tagállamok egységének" az uniós döntéshozatalhoz nélkülözhetetlen megőrzésével szemben, az EUSZ 2. cikkében lefektetett értékek súlyos megsértése valójában az Unió egysége elleni legjelentősebb kihívásnak tekinthető.
A 2000-es "osztrák válság" óta - elsősorban a jogtudomány és az európai jog területén - komoly akadémiai figyelmet szenteltek az uniós tagállamok demokratikus hanyatlásának, illetve az EU jogállamisági válságának, amit a tudományos publikációk nagy száma is bizonyít.[5] Számos szerző olyan jogi innovációkkal jelentkezett, melyek alapvetően befolyásolták az uniós alapértékek érvényesítéséről folytatott szakmai és politikai diskurzust.[6] A különböző javaslatok politikai döntéshozatalra gyakorolt hatása azonban minimális maradt, ami élesen aláhúzza azt a tényt, hogy az uniós alapértékek megsértésének megállapítása és szankcionálása legalább annyira - ha nem jobban - politikai, mint jogi kérdés.
Mindennek fényében e tanulmány nem a létező jogi keretek hatékonyságának elemzésére vagy új, innovatív jogi megoldások keresésére helyezi a hangsúlyt, hanem azon politikai keretfeltételek azonosítására, melyek lehetetlenné tették az uniós intézmények és bona fide tagállamok számára szerződésbe foglalt kötelezettségeik teljesítését. A tanulmány központi kutatási kérdése, hogy miért bizonyult az Európai Unió érdemben képtelennek arra, hogy megakadályozza a lengyel és magyar politikai és alkotmányos rendszer autokratizációját. Fő tézise szerint - melynek vizsgálatát és alátámasztását a tanulmány empirikus része szolgálja - nem a jelenleg rendelkezésre álló uniós jogi keretek hiányosságai
- 5/6 -
akadályozták az egyes tagállamok egyre mélyülő demokratikus hanyatlásával és jogállamisági válságával szembeni uniós fellépést, hanem a politikai keretek, valamint az uniós intézmények szerepfelfogásai, intézményi tradíciói és egymás közti konfliktusai tették a létező jogi keretek hatékony alkalmazását szinte lehetetlenné.
Módszertanilag a tanulmány kvalitatív dokumentumelemzésen, továbbá több mint 30 strukturált stakeholder-interjú aggregált tartalomelemzésén alapul, melyet 2018 szeptember-októberében készített a szerző Brüsszelben. Az interjúk kiterjedtek az EU teljes intézményi és releváns politikai spektrumára, beleértve a biztosi kollégium aktív és egykori tagjait, aktív és egykori biztosok kabinetjének tagjait, a Bizottság Jogi Szolgálatának, továbbá a Jogérvényesülési és Fogyasztópolitikai Főigazgatóságnak (DG JUST) és más releváns főigazgatóságoknak a képviselőit, az Európai Parlament számos tagját az Európai Néppárt (EPP), az Európai Szocialisták (S&D), az egykori liberális ALDE, valamint az európai zöldek (GUE) képviselőcsoportjából, a parlamenti frakciók és bizottságok szakértőit, a tanácsi adminisztráció munkatársait, a tagállamok állandó képviseleteinek diplomatáit, illetve think tankek szakértőit és a témát rendszeresen követő brüsszeli újságírókat.[7]
A tanulmány struktúráját az a négy fő intézményi és politikai összefüggés határozza meg, melyet az uniós alapértékek hatékony védelme előtt tornyosuló fő akadályként azonosíthatunk. E négy fő kihívás, melyek elsősorban a Bizottság és a Tanács intézményi tradícióiból és szerepfelfogásaiból, továbbá az uniós intézmények közötti, illetve azokon belüli politikai konfliktusokból származnak, az alábbiak:
1) az alkotmányos gondolkodás tradíciójának hiánya, illetve az uniós alapértékek megsértésének konceptualizációja az Európai Bizottságon belül;
2) intézményközi politikai és hatalmi konfliktusok a Bizottság, az Európai Parlament, valamint a Tanács között, melyek egyrészt túszul ejtik az EUSZ 2. és 7. cikkéhez kapcsolódó ügyeket, másrészt egymás kezdeményezéseit blokkolva elkülönülő és divergáló intézményi megközelítéseket eredményeznek;
3) a Bizottság és a Tanács jogi szolgálatának törekvése az EUSZ 2. és 7. cikkéhez kapcsolódó jogértelmezési duopólium fenntartására, mely alapvetően konzervatív és megszorító jogértelmezésekhez vezet, és blokkolja a jogértelmezési innovációkat;
4) pártpolitikai érdekek, melyek megnehezítik, hogy az uniós intézmények elfogultság nélkül, szisztematikusan, objektíven és hatékonyan lépjenek fel a liberális demokrácia alapértékeinek védelmében.
Bár jelenlegi formájukban távol állnak a kikényszeríthető jogi norma szintjétől, az EUSZ 2. cikkébe foglalt alapértékek alkotmányos státusza nehezen vitatható. E következtetést nem csak az EUSZ 2. cikkének szövege, mely szerint az Európai Unió ezeken az értékeken alapul, továbbá a nemzeti jogrendszerekkel vont analógia támogatja, de a Szerződések számos további pontja is. Az EUSZ 13. cikk (1) bekezdése tovább erősíti az uniós alapértékek kiemelt szerepét, mikor az "Unió értékeinek érvényesítését" határozza meg az uniós intézmények elsődleges céljaként. Az EUSZ 14. cikk (3) bekezdése lefekteti az Európai Parlament választása során a tagállamok számára irányadó minimális demokratikus követelményeket.[8] Tekintettel végül a körülményre, hogy első fokon a nemzeti bíróságok felelősek az uniós jog értelmezéséért és végrehajtásáért, az EUSZ 19. cikk (1) bekezdése a jogállamiság minimális feltételeként határozza meg, hogy a tagállamoknak meg kell teremteniük "azokat a jogorvoslati lehetőségeket, amelyek az uniós jog által szabályozott területeken a hatékony jogvédelem biztosításához szükségesek".
Az elmúlt évtized során az Európai Bizottság számos alkalommal hangsúlyozta, hogy szerepe a "szerződések őreként"[9] magában foglalja az uniós alapértékek védelmét is.[10] Ugyanakkor a tényleges fellépése fényében kijelenthető, hogy a Bizottság politikai és jogi gyakorlata messze elmarad e saját maga számára kitűzött feladattól.
Tény, hogy Magyarország és Lengyelország rendszerszintű autokratizálódása nemcsak komoly kihívások elő állította a szerződések őrét az elmúlt tíz év során, de folyamatos tanulási folyamatot is jelentett az Európai Bizottság számára. Ugyanakkor a Bizottság fellépése e tanulási folyamat ellenére is gyakran
- 6/7 -
szelektívnek, olykor pedig elfogultnak vagy aránytalannak tűnik a magyar és lengyel eseteket összehasonlítva. Mintha reakcióit gyakran más tényezők, nem pedig a demokrácia és a jogállamiság magyarországi és lengyelországi objektív állapota határozta volna meg elsődlegesen.
Összehasonlítva a Bizottság erőfeszítéseit a liberális demokrácia védelmében Lengyelország és Magyarország esetében, a "szerződések őrének" fellépése és eredményessége igencsak eltérő képet mutat. Magyarország esetében a Bizottság alapvetően szelektív és szűk fókuszú jogi megközelítést alkalmazott, és összességében hat olyan kötelezettségszegési eljárást indított a magyar kormánnyal szemben, melyek esetében jól azonosítható kapcsolat áll fenn az uniós alapértékekkel.
Ilyen esetnek volt tekinthető a bírák korai nyugdíjazása[11] és az adatvédelmi hatóság függetlenségének megsértése[12] a 2012-es magyar alkotmányozási folyamat során; a magyar menekültjog 2015 októberében bevezetett, a menedékkérőek jogait súlyosan és az EU-joggal össze nem egyeztethető módon korlátozó módosítása;[13] a magyar felsőoktatási törvény 2017. áprilisi módosítása ("lex CEU"), melynek esetében a letelepedés szabadságának ('freedom of establishment'), a szolgáltatások szabad áramlásának és az akadémiai szabadságnak a sérelmét állapította meg a Bizottság;[14] illetve 2017 júliusában a külföldről támogatott civil szervezeteket érintő jogalkotás ("lex NGO"), melynek esetében az egyesülési szabadság és a tőke szabad áramlásának sérelme volt megállapítható,[15] illetve a menedékkérőket támogató szervezeteket kriminalizáló "Stop Soros" jogalkotás.[16]
Bár az Európai Bizottság valamennyi fent felsorolt ügyben végül az Európai Unió Bíróságához (EUB) fordult, egyik esetben sem kérte a Bíróságtól ideiglenes intézkedések (interim measures') alkalmazását, melyek megtilthatták volna a kérdéses nemzeti jogszabályok végrehajtását a Bíróság végleges ítéletének meghozataláig. Az ideiglenes intézkedések alkalmazásának hiányában a Bizottság gyakorlatilag lemondott az ex ante alkotmányos állapot megőrzésének a lehetőségéről.
Ezen túlmenően a Bizottság ugyancsak tartózkodott attól, hogy a magyar jogállamiság rendszerszintű sérelmének kérdését vizsgálja. Bár a Jogállamisági Keretmechanizmus (Rule of Law Framework) életre hívását 2014 márciusában[17] a magyar politikai és alkotmányos rendszer autokratizálódása motiválta, magát a mechanizmust a Bizottság sosem vetette be a magyar kormánnyal szemben. Bár az Alaptörvény negyedik, 2013-as módosítását követően folyamatosan a politikai napirend részét képezte, a Bizottság tartózkodott az ún. 7. cikk szerinti eljárás Magyarországgal szembeni alkalmazásától is. Végül nyolc évvel Orbán Viktor kormányának hatalomra kerülését követően és hét évvel az első jelentős, a 2011-es médiatörvény által kiváltott, az uniós intézmények és a magyar kormány között kirobbant konfliktus után, 2018 szeptemberében az Európai Parlament aktiválta az EUSZ 7. cikkének (1) bekezdését.
A fentiekkel szemben Lengyelország esetében az Európai Bizottság jelentősen eltérő stratégiát követett. Elszigetelt, a jogállamiság ellen intézett kormányzati támadások partikuláris aspektusait érintő kötelezettségszegési eljárások helyett a szerződések őre a kezdetektől törekedett ezek rendszerszintű hatásainak értékelésére. Ezt az átfogó, szisztematikus megközelítést egészítették ki az egyedi kötelezettségszegési eljárások. Mindössze négy hónappal a Jog és Igazságosság (PiS) vezette kormány hivatalba lépését és a lengyel alkotmánybíróság ellen indított támadást követően, 2016. január 13-án a Bizottság életbe léptette a Jogállamisági Keretmechanizmust Lengyelországgal szemben.[18] Mivel a keretmechanizmus által előirányzott jogállamisági dialógus és a Bizottság által elfogadott négy ajánláscsomag nem hozott pozitív eredményt, nem egészen két évvel később, 2017. december 20-án a Bizottság az EUSZ 7. cikk (1) bekezdés szerinti eljárás alkalmazása mellett döntött.[19]
A Bizottság Jogállamisági Keretmechanizmuson és a 7. cikk szerinti eljáráson alapuló, a jogállamiság rendszerszintű megsértésére fókuszáló stratégiai megközelítését három további, a fenti mechanizmusokhoz szervesen illeszkedő kötelezettségszegési eljárás egészítette ki. A 2017 júliusában a rendes bírósági szervezetrendszert érintő törvény miatt,[20] a 2018 júliusában a lengyel legfelső bíróság függetlenségének sérelme miatt,[21] továbbá a 2019 áprilisában a lengyel bírák új fegyelmieljárás-rendszere miatt[22] indított kötelezettségszegési eljárások ráadásul kivétel nélkül az EUSZ 19. cikk (1) bekezdésének, vagyis a hatékony jogorvoslathoz való, az uniós szerződésekben lefektetett jognak a sérelmét is megállapították. Vagyis Lengyelország esetében a bírák kikénysze-
- 7/8 -
rített - a magyar megoldáshoz hasonló -, korai nyugdíjazását a Bizottság nem pusztán életkoralapú diszkriminációs esetként, hanem az alkotmányos rendszeren belüli valódi hatásának megfelelően, az igazságszolgáltatás függetlensége ellen indított támadásként kezelte. A legfelső bíróság bíráinak nyugdíjazási ügyét a Bizottság ráadásul már három hónappal később, 2018 októberében az Európai Bíróság elé utalta, a Bíróságot ideiglenes intézkedések azonnali foganatosítására és a nemzeti jogszabály végrehajtásának felfüggesztésére kérve. Ennek a Bíróság sürgőséggel helyt is adott, így a lengyel legfelső bíróság függetlenségét a hatékony uniós fellépés - legalábbis rövid távon, Malgorzata Gersdorfnak, a lengyel legfelső bíróság elnökének 2020. áprilisi rendes nyugdíjazásáig - kétségkívül garantálta.
A Bizottság hivatalos álláspontjával szemben, mely szerint Magyarország esetében nem áll fenn az uniós alapértékek súlyos, rendszerszintű megsértésének a veszélye, a tudományos és a közpolitikai szakértői körökben viszonylag széles körű konszenzus uralkodik azt illetően, hogy Magyarország autokratikus fejlődése sokkal előrehaladottabb, a demokrácia és a jogállamiság helyzete pedig sokkal rosszabb, mint Lengyelország esetében.[23] Nyilvánvaló módon, a tudományos és a közpolitikai szakértői közösség holisztikus megközelítésével szemben a Bizottság a demokrácia és a jogállamiság minőségét az egyes tagállamokban az európai jog, valamint a tagállamok által a szerződésekben ráruházott kompetenciák szerint mérlegeli. Ugyanakkor kérdéses, hogy ez az EU-jogrend általi meghatározottság elégséges magyarázatként szolgálhat-e a lengyel és a magyar helyzet tekintetében az Európai Bizottság, valamint a kutatói közösség álláspontja között a mai napig fennálló alapvető nézetkülönbségre.
Ami nyilvánvaló eltéréseket okoz a helyzet értékelésében, az az, hogy míg a demokráciát monitorozó intézmények a demokrácia és a jogállamiság állapotának mély, rendszerszintű és politikailag semleges felmérésére törekednek, addig a Bizottság értékítéletét két további változó is alapvetően befolyásolja. Az interjúkutatás során széles konszenzus uralkodott - még a Bizottság munkatársai között is - a tekintetben, hogy a Magyarország és Lengyelország esetében alkalmazott eltérő bizottsági megközelítések elsősorban az uniós alapértékek megsértésének e két esetben tapasztalható eltérő jellegére, továbbá a két kormánynak a Bizottsággal szembeni eltérő magatartására vezethetőek vissza.
A jogsértések eltérő jellege alatt elsősorban azok szembetűnősége, objektivitása értendő, amit elsősorban a vonatkozó nemzeti alkotmányjogi környezet formális szabályainak megsértése, illetve ezen formális jogsértések hiánya határoz meg. Az interjúalanyok is úgy vélték,[24] hogy a Bizottság határozottabb fellépése a lengyel kormánnyal szemben elsősorban erre a változóra, vagyis a jogsértések objektivitására vezethető vissza.
A PiS kormány ugyanis számos esetben - például az alkotmánybíróság körül 2015-2016-ban zajló küzdelmek során - objektíven, olykor formailag is élesen megsértette a lengyel alkotmányos rendszer szabályait, amikor például megtagadta az alkotmánybíróság határozatainak a kihirdetését, és közjogi érvénytelenségre hivatkozva hagyta figyelmen kívül az alkotmánybíróság döntéseit. Mindezek okán az alkotmányosság és a jogállamiság sérelme a lengyel esetben egyértelmű volt, nem igényelt mélyebb, lényegi vizsgálatot.
Ezzel szemben a Fidesz-kormány 2010 óta, ha megszakításokkal is, de a periódus nagyobbik részében stabil alkotmányozó kétharmados többséggel rendelkezett. Ennek következtében az alkotmányos fékek és ellensúlyok megszállására és leépítésére a magyar alkotmányos normák formai értelemben vett megsértése nélkül került sor. Legalábbis a településkép védelméről szóló törvény 2017 nyarán történt elfogadásáig, melynek során az Országgyűlés egyszerű többséggel fogadta el a "plakáttörvény" kétharmados többséget igénylő tartalmát. Sajnos, ebben az esetben sem a nyílt alkotmánysértés, sem pedig a pártok egyenlő választási esélyeinek súlyos korlátozása nem érte el az Európai Bizottság ingerküszöbét.
Bár a magyar alkotmánymérnökség folyamat eljárásjogi értelemben nem volt alkotmánysértő, következményei sokkal messzehatóbbak voltak, mint a jogállamiság ellen intézett lengyelországi támadások hatásai. Oly mértékben alakították át a teljes alkotmányos és politikai rendszert - beleértve a választási rendszert és a médiakörnyezetet is - a kormányzó párt érdekeinek megfelelően, hogy az a mai napig nem mérhető össze a lengyelországi fejleményekkel (az igazságszolgáltatási rendszert érintőek kivételével). Ugyanakkor a demokrácia és jogállamiság e szubsztanciális sérelmének a feltárása a magyarországi helyzet mély, részletes és rendszerszintű elemzését igényelte az Európai Unió intézményei részéről. Az Európai Parlament a maga részéről a Tavares- és Sargentini-jelentések elfogadásával kétszer is sikeresen eleget tett ennek a követelménynek.[25] Az Euró-
- 8/9 -
pai Bizottság ellenben évekig elutasította a rendszerszintű megközelítés szükségességét Magyarország esetében, és sajnos a 2020 szeptemberében elfogadott jogállamiságra vonatkozó monitoringjelentés[26] sem hozott áttörést ebben a tekintetben.[27]
A tagállamok Bizottsággal szembeni magatartását illetően a kutatásban részt vevő interjúalanyok alapvetően azt hangsúlyozták, hogy a magyar kormány 2018-ig szinte mindig nyitott volt a Bizottsággal folytatott konstruktív párbeszédre, míg a lengyel kormánynak felrótták a rigid magatartását, és azt, hogy Varsó gyakran elutasította, hogy érdemben és konstruktív módon reagáljon a Bizottság aggályaira. Az EUSZ 4. cikk (3) bekezdésébe foglalt lojális együttműködés elvének megfelelően a tagállamok egyértelmű kötelezettsége, hogy együttműködjenek az uniós intézményekkel, és segítsék azokat a Szerződésekből fakadó feladataik végrehajtásában. Hasonlóan az EUSZ 2. cikkébe foglalt uniós alapértékek megsértéséhez, a lojális együttműködés elve tekintetében is tetten érhető a lengyel és magyar magatartás eltérő percepciója. Lengyelország esetében az együttműködés megtagadása olyan szélsőséges formát is öltött, mint az Európai Bíróság ítéleteinek végre nem hajtása.[28] A magyar kormány magatartása e tekintetben is összetettebbnek bizonyult. Míg eljárási értelemben demonstrálta együttműködési készségét ('process/procedural compliance'), és folyamatos párbeszédben állt az Európai Bizottsággal, az uniós alapértékeknek való tartalmi megfelelésről ('outcome compliance') nyilvánvalóan továbbra sem volt szó, mivel a Bizottság számára tett egyes formális engedmények szinte sosem érintették a tervezett autoriter jogalkotási lépések lényegi részét.[29] A Bizottság és a magyar kormány közti interakciók leírására vezette be Bátory Ágnes a "kreatív", illetve "szimbolikus" megfelelés ('creative/symbolic compliance') fogalmait.[30] A magyar és a nemzetközi médiában ez a jelenség az "orbáni pávatánc" néven vált széles körben ismertté.[31]
E stratégia abból állt, hogy amikor európai vagy nemzetközi kritikákkal szembesült, akkor a magyar kormány úgy érvelt, hogy a fennálló rendkívüli politikai körülmények gyors jogalkotást igényelnek, és hasonló szabályozási minták más államok jogrendszerében is megtalálhatóak.[32] Amennyiben ezek az érvek mégsem csillapították a kritikát, a kormány felületes, a jogi norma lényegi részét minimálisan érintő változtatásokat eszközölt a nemzetközi közvélemény és az Európai Bizottság megnyugtatása érdekében, miközben eredeti politikai céljait a jogszabály révén továbbra is képes volt biztosítani. Az évek során e "két lépést előre, egy lépést hátra" stratégia[33] mentén a Fidesz képes volt az egész magyar politikai rendszert saját érdekeinek megfelelően átalakítani.
Az Európai Bizottsággal egyre inkább eszkalálódó konfliktusa, valamint a 7. cikk szerinti eljárás fenyegető veszélye miatt 2017 végén a lengyel kormány is változtatott az uniós intézményekkel szembeni interakciós stratégiáján, és részben elkezdte másolni a magyar "pávatánc" modelljét - mérsékelt sikerrel. Mateusz Morawiecki lengyel miniszterelnök kinevezését követően hamarosan olyan kormányzati nyilatkozatok láttak napvilágot, melyek bizonyos engedményeket helyeztek kilátásba a lengyel igazságszolgáltatási "reform" tekintetében.[34] Végső soron a lengyel legfelső bíróságról szóló törvény részleges visszavonása 2018 novemberében[35] is a "két lépést előre, egy lépést hátra" stratégia részének volt tekinthető, hiszen az csak a bírák diszkriminatív nyugdíjazási szabályait érintette, ám az igazságügyminiszter általi kinevezésük kérdését nem, ami pedig az igazságszolgáltatás függetlenségére mért egyik legjelentősebb csapásnak volt tekinthető a lengyel "reformcsomag" elemeit tekintve.
Miként következik az Európai Bizottság alkotmányos gondolkodásának a hiányából a tagállamok uniós alapértékekkel szembeni kreatív megfelelésének tolerálása, illetve az érdemi fellépés hiánya ezen alapértékek szubsztanciális (és nem pusztán procedurális) megsértésével szemben? A demokrácia és a jogállamiság védelmének egyik legnagyobb hiányossága az Európai Unióban az, hogy az ünnepélyes nyilatkozatok[36] ellenére az Európai Bizottság épp oly szelektíven lép fel az EUSZ 2. cikkében foglalt alapértékek megsértésével szemben, mint teszi ezt az alkotmányos minőséggel nem bíró, "közönséges" uniós jog esetében. Az Európai Bíróság esetjoga valóban számos alkalommal megerősítette a Bizottság széles mérlegelési jog-körét[37] a szerződések őrének szerepéből fakadó feladatai ellátása során, és ennek megfelelően a Bizottságnak valóban jogában áll szabadon eldönteni, hogy mikor veszi fel a kesztyűt. Ugyanakkor ilyen jellegű döntéseinek - hogy egyáltalán fellép-e, és ha igen, milyen formában lép fel az EUSZ 2. cikkében foglalt uniós alapértékek védelmében - az egyes ügyek tényállásának alapos mérlegeléséből kellene fakadnia.
A magyar és a lengyel kormánnyal szemben fennálló konfliktus jelentős tanulási folyamatot indukált
- 9/10 -
az Európai Bizottság struktúráiban és hozzájárult az uniós alapértékek megsértésével szembeni egyre hatékonyabb fellépéshez. Lengyelország esetében az EUSZ 19. cikkére történő folyamatos hivatkozás az Európai Bíróság Celmer-ügyben[38] hozott, továbbá a lengyel legfelső bíróság[39] és a rendes bíróságok[40] függetlenségéről, valamint a bírák fegyelmi eljárásáról[41] szóló ítéleteiben, illetve az átmeneti intézkedések tudatos - ha nem is mindig következetes - alkalmazása a Bizottság részéről azt mutatja, hogy a szerződések őre el kívánja kerülni a Magyarország esetében elkövetett hibák legalább egy részének megismétlését, amikor Lengyelországról van szó.
Ugyanakkor ezzel párhuzamosan semmi nem utal a Magyarországgal szemben követett eddigi, hibás stratégia felülvizsgálatára; sőt, a 2019-es EP-választások óta a Bizottság Magyarországgal kapcsolatos álláspontjának további puhulását lehet érzékelni. Ennek ékes bizonyítéka, hogy a 2019-ben hivatalba lépő Ursula von der Leyen vezette Bizottság még egyetlen kötelezettségszegési eljárást sem indított a magyar kormánnyal szemben, és nem vizsgálta felül a Budapesttel szembeni 7. cikk szerinti eljárásban elfoglalt, tartózkodó intézményi pozícióját sem.[42] A Varsóval szemben folytatott stratégia fényében a Bizottság Magyarországgal kapcsolatos viselkedése pozitívan elfogultnak és megengedőnek tűnik.
A fentiek fényében a konzekvens alkotmányos gondolkodás hiánya és a normasértő tagállamokkal szembeni szelektív fellépés tűnik az uniós alapértékek hatékony védelmével szembeni legfőbb akadálynak. Ennek megfelelően az EUSZ 2. cikkében foglalt értékek hatékony védelmének a kulcsa sem feltétlenül a további jogalkotásban rejlik, bár tény, hogy az intézményi tradíciók, szerepfelfogások és gondolkodási minták esetleges megváltoztatása még több időt és politikai erőforrást igényelhet, mint a jogalkotás. Az Európai Bizottságnak fel kellene ismernie, hogy az EUSZ 2. és 7. cikkéhez kapcsolódó ügyek alkotmányos minőséggel bírnak. Es mivel az alapértékek tartalmi megsértése messze nem olyan egyértelmű, mint a nemzeti alkotmányos normák formai megsértése vagy a "közönséges" EU-jog be nem tartása, így feltárásuk aprólékos, rendszerszintű vizsgálatot igényel a szerződések őre részéről. Ám mivel az EUSZ 2. cikkébe foglalt uniós alapértékek megsértése összehasonlíthatatlanul nagyobb veszélyt rejt magában az Európai Unió intézményi és jogrendszere szempontjából, mint a közönséges uniós jog egyes szabályainak be nem tartása, így a Bizottság megkérdőjelezhetetlen kötelezettsége lenne, hogy e veszéllyel szemben elkötelezetten, részrehajlás nélkül és hatékonyan fellépjen. Tekintettel az alapértékek megsértése által hordozott fokozott veszélyre, a Bizottság tradicionálisan tág mérlegelési jogköre e ponton csak korlátozottan érvényesülhetne. Ennek során nem lehet figyelmen kívül hagyni a tagállami normasértés által a demokratikus alapértékekben okozott szubsztanciális kárt, illetve a tagállam tényleges tartalmi megfelelését.
A Tanács, a Bizottság és az Európai Parlament alkotta intézményi háromszögön belüli feszültségek és hatalmi konfliktusok ugyancsak jelentős mértékben akadályozták az uniós alapértékek megsértéséhez kapcsolódó ügyek napirendre vételét és hatékony kezelését az elmúlt évtized során. Az intézményközi konfliktusok nem csak az egyes uniós intézmények együttműködéséből fakadó potenciális politikai szinergiák kialakítását lehetetlenítették el, de számos alkalommal egyértelműen blokkolták a Bizottság és az Európai Parlament egyes kezdeményezéseit, melyek a demokrácia és a jogállamiság értékeinek hatékonyabb védelmére irányultak a tagállamok normaszegéseivel szemben.
A Tanács Jogi Szolgálatának megszorító jellegű, nem nyilvános jogértelmezése alapján, mely szerint bármilyen, az EUSZ 2. cikkében foglalt alapérték megsértéséhez kapcsolódó ügy csakis a 7. cikk szerinti eljárás keretében kezelhető,[43] a Tanács élesen ellenezte, és részben delegitimálta a Bizottság két kiemelkedően fontos kezdeményezését.[44]
A Bizottság Jogállamisági Keretmechanizmusának (Rule of Law Framework) 2014. márciusi[45] bevezetését követően a Tanács kemény kritikával illette az új kezdeményezést, mely álláspontja szerint összeegyeztethetetlen volt az EUSZ 5. cikkében lefektetett hatáskörmegosztás elvével (principle of conferral).[46] Ezt követően 2014 decemberében a Tanács bejelentette saját mechanizmusának, az ún. jogállamisági dialógusnak (Rule of Law Dialogue) az életre hívását.[47] A jogállamisági dialógus működése, tehát a jogállamiság egyes tagállamokon belüli helyzetének kötetlen, önálló objektív adatgyűjtést és -verifikálást nélkülöző megvitatása a Tanácsban a mai napig nem vezetett értékelhető eredményekre. Így minden bizonnyal nem túlzás azt állítani, hogy a ta-
- 10/11 -
nácsi dialógus az uniós alapértékek és a jogállamiság védelmére névleg irányuló mechanizmusok közül a legpuhább és legkevésbé célravezető az Európai Unióban. Életre hívásának valódi célja vélhetően kimerült abban, hogy a Tanács részéről egyfajta politikai elkötelezettséget imitáljon a jogállamiság kérdésében, továbbá az, hogy létrejöjjön egy, a Bizottság jogállamisági mechanizmusával párhuzamos eljárás, amire hivatkozva a Tanács könnyebben tagadhatta meg együttműködést a Bizottságtól, illetőleg az elismerést a Bizottság mechanizmusától.
Mindezek folytán a Tanács teljességgel negligálta a Bizottság által Lengyelországgal szemben 2016 januárjában életbe léptetett jogállamisági mechanizmust, amíg az 2017 decemberében nem vezetett az EUSZ 7. cikk (1) bekezdésén alapuló eljárás megkezdéséhez, vagyis amíg az eljárás el nem ért egy olyan pontig, hogy már a Tanács értelmezése szerint is legitim jogalapja volt.
2018 októberében a Tanács Jogi Szolgálata nyilvánosságra hozta ellenvéleményét a Bizottság által javasolt ún. "jogállamisági kondicionalitással" ('rule of law conditionality') szemben, mely a jogállamiság bizonyos szintjéhez kötné az Európai Strukturális és Befektetési Alapok (European Structural and Investment Funds; ESIF) tagállamok felé irányuló kifizetéseit.[48] A Tanács Jogi Szolgálatának érvelése szerint ugyanis a Bizottság javaslata[49] az EUSZ 7. cikkének hatókörén kívül kívánt életre hívni egy szankciómechanizmust, ami álláspontja szerint nem vezethető le a szerződések szövegéből.
Állásfoglalásával a Tanács Jogi Szolgálata nem pusztán a Bizottság javaslatával került konfliktusba, de olyan fontos tagállamok álláspontjával is, mint Németország vagy Franciaország, melyek üdvözölték, és támogatásukról biztosították a jogállami megfelelés bevezetésére irányuló kezdeményezést.[50] Az Európai Parlament 2019. április 4-én első olvasatban elfogadta a Bizottság indítványát, ám a Tanácsban 2020. októberéig nem sikerült a jogalkotási folyamatban előrehaladást elérni. Bár a tényleges politikai frontvonal nem a jogszabálytervezet szerződéses alapját, hanem az esetleg szankciókat életbe léptető döntéshozatali folyamatot - fordított vagy rendes minősített többségi eljárás alkalmazása a Tanácsban -illetően alakult ki, a Tanács magatartása 2019 áprilisa óta nehezen értelmezhető másként, mint a kezdeményezés blokkolásaként.
Részleges politikai áttörést e tekintetben a sokat kritizált 2020. júliusi Európai Tanács eredményezett,[51] mely egyértelműen állást foglalt a jogállamisági feltétel bevezetése mellett,[52] és meghatározó szereplők - mint Ursula von der Leyen, az Európai Bizottság elnöke és Angela Merkel német szövetségi kancellár - szerint egyértelműen a Tanács hatáskörébe utalta vissza a további döntéshozatalt. Ugyanakkor az EU állam- és kormányfőinek megerősítő döntése a jogállamisági kondicionalitás bevezetéséről továbbra is nyitva hagyta a döntéshozatali mechanizmus kérdését, így jórészt a 2020 második félévében regnáló német, valamint az azt követő portugál elnökség teljesítményén múlik majd, hogy sikerül-e többséget szerezni a Tanácsban egy erős - fordított minősített többségen alapuló - jogállamisági kondicionalitást ellenőrző mechanizmushoz, és hogy maga a mechanizmus hatályba tud-e lépni 2021. január 1-jén, egy időben az EU új hosszú távú pénzügyi keretének indulásával, vagy legalábbis nem sokkal azt követően. A német elnökség által előterjesztett és intézményközi tárgyalásokra került javaslat erős kétséget ébreszt e tekintetben.
Ám a demokrácia és a jogállamiság védelméhez kötődő kezdeményezések akadályozása nem csak a Bizottság és a Tanács közötti kapcsolatrendszerben érhető tetten. Mind a két intézmény szisztematikusan figyelmen kívül hagyta vagy elutasította az Európai Parlament vonatkozó javaslatait. E tény annál is inkább figyelemre méltó, mivel számos, az Európai Bizottsághoz kötődő interjúalany hangsúlyozta, hogy a Parlament és a Tanács részéről tapasztalható politikai támogatás hiánya az egyik kulcstényező, mely a Bizottság Magyarországgal kapcsolatban tanúsított önkorlátozó és visszafogott magatartását magyarázza. A magyarázat nyilván teljességgel helytálló a Tanács vonatkozásában, de a Parlament esetében bizonyíthatóan nélkülözi a valóságalapot.
A magyar Alaptörvény negyedik, 2013. márciusi módosítását követően, melyet komoly aggodalommal fogadott az Európai Bizottság is,[53] 2013. július 3-án az Európai Parlament elfogadta az ún. Tavares-jelentést az alapvető jogok helyzetéről Magyarországon.[54] A jelentésben az Európai Parlament többek között felszólította a Bizottságot, hogy "megfelelőképpen reagáljon a vonatkozó tagállam alkotmányos és jogrendszerében, illetve gyakorlatában bekövetkezett változásokra", illetve "alkalmazzon átfogóbb jel-
- 11/12 -
legű, rendszerszintű megközelítést az uniós alapértékek súlyos megsértésének veszélye esetén".[55] Mindezeken túl a Parlament felkérte a Bizottságot és a Tanácsot, hogy a Parlamenttel együtt aktívan vegyenek részt a demokrácia és a jogállamiság magyarországi helyzetének figyelemmel kísérésében, egy, a három fő uniós jogalkotó intézményt átfogó, "2. cikkről szóló trialógus" ('Article 2 Trialogue') keretén belül.
Bár a Bizottság által 2014 márciusában életre hívott Jogállamisági Keretmechanizmusa bizonyos szempontból akár a Parlament követelésére adott pozitív válasznak is tekinthető, hiszen megteremtette a lehetőséget a jogállamiságot érő támadások rendszerszintű értékelésére, de - figyelmen kívül hagyva a Parlament felszólítását - a mechanizmust végül sosem alkalmazták Magyarországgal szemben. Ugyanakkor a Bizottság hat hosszú éven keresztül elzárkózott egy, az EUSZ 2. cikkében foglalt uniós alapértékek érvényesülését vizsgáló átfogó monitoring-mechanizmus létrehozásától, ami a Parlament másik felhívásában szerepelt. A Bizottság végül 2019 júliusában jelentette be az átfogó jogállamisági monitoring-mechanizmus - "jogállamiság-felülvizsgálati ciklus" ('Rule of Law Review Cycle') - létrehozásának a szándékát[56], míg maga a monitoringjelentés 2020 szeptemberében látott napvilágot. Mindezek fényében megkockáztatható a kijelentés, hogy az Európai Bizottság Magyarország kapcsán jórészt kiaknázatlanul hagyta a Parlament és a Tavares-jelentés által számára biztosított cselekvési lehetőséget. Az ilyen dinamika a mai napig meghatározó a Bizottság és a Parlament viszonyában.
2016 októberében az Európai Parlament elfogadta az in't Veld-jelentést egy "Union Pact for democracy, the rule of law and fundamental rights" (röviden: DRF Pact) névre keresztelt átfogó uniós monitoringmechanizmus létrehozásáról.[57] A határozat - a szakértői panelre ("DRF Expert Panel") vonatkozó konkrét javaslatot leszámítva - gyakorlatilag szabad kezet biztosított a Bizottság számára, hogy javaslatot tegyen egy a demokrácia, a jogállamiság és az alapvető jogok tagállami helyzetét vizsgáló átfogó, európai uniós szintű monitoring-mechanizmusra. Az in't Veld-jelentés szerint a jogalkotási alap az EUMSZ 295. cikke, vagyis intézményközi megállapodás (interinstitutional agreement) lehetett volna. Ám a Parlament javaslata ismét süket fülekre talált a Bizottságnál.
Az elutasítás közel sem tűnt meglepőnek az Európai Bizottság jogállamiságért és az Alapvető Jogok Chartája érvényesüléséért felelős alelnökének, Frans Timmermansnak egy évvel korábban, 2015 augusztusában a Tilburgi Egyetemen tartott beszéde fényében. Ebben Timmermans egyértelművé tette, hogy nyíltan ellenez mindenfajta kezdeményezést, ami a demokrácia, a jogállamiság és az alapvető jogok minőségének átfogó értékelésére törekszik, és ezáltal csökkenteni kívánja a Bizottságot a szerződések őre szerepében megillető tág politikai és jogi mérlegelési lehetőséget.[58]
A Timmermans-féle kijelentés és a DRF Pact kezdeményezés kudarca egyértelműen azt üzente, hogy a Bizottság nagyobb jelentőséget tulajdonít saját intézményes prerogatíváinak, különösen a széleskörű mérlegelési lehetősége fenntartásának, mint az uniós alapértékek megőrzésének és az uniós intézmények közötti jóhiszemű együttműködés elvének.
2018. szeptember 12-én az Európai Parlament elfogadta a Sargentini-jelentést, és határozatával életbe léptette az EUSZ 7. cikk (1) bekezdése szerinti eljárást Magyarországgal szemben, melynek célja annak megállapítása, hogy fennáll-e az uniós alapértékek súlyos megsértésének veszélye a magyar kormány intézkedései által. Az ezt követően kibontakozó események ugyanakkor gyorsan nyilvánvalóvá tették, hogy bár az EUSZ 7. cikkének szó szerinti olvasata erre nem ad feltétlenül lehetőséget, a Tanács mégis jelentős megkülönböztetést alkalmazott a két éppen folyamatban lévő 7. cikk szerinti eljárás tekintetében, a Parlament által indított kezdeményezés hátrányára a Bizottságéval szemben.
A Tanács Jogi Szolgálata nem nyilvános állásfoglalásában gyakorlatilag elutasította a Parlament tanácsi eljárásban való képviseletének lehetőségét.[59] Ezt követően az a veszély fenyegetett, hogy egyrészt a Sargentini-jelentést nem fogadja el a Tanács megfelelő indoklással ellátott javaslatként ('reasoned proposal') a 7. cikk szerinti eljárásban, így nem lesz a Tanács előtt olyan dokumentum, ami a 7. cikk szerinti meghallgatások alapját képezhetné, másrészt senki sem képviselheti majd a Parlamentet - és ezáltal az indítványozó felet - a meghallgatások során.
A 2018 második félévében mandátumát töltő osztrák uniós elnökség végül egy gyakorlatias ad hoc megoldással lépett elő az adott helyzetben, ami azonban jogilag nem változtatott azon a körülményen, hogy
- 12/13 -
a Tanács nem kezeli egyenrangúként a Bizottság és az Európai Parlament által indított 7. cikk szerinti eljárásokat. Az osztrák elnökség ugyanis úgy döntött, hogy Judith Sargentini és az EP LIBE-Bizottságának elnöke, Claude Moreas az Általános Ügyek Tanácsának (General Affairs Council) egy nem hivatalos ülése előtt ismertethette a jelentés főbb pontjait a tagállamok képviselőivel.[60]
Az Európai Unió két fő társjogalkotó szerve, az Európai Parlament és a Tanács közötti intézményi egyensúly fenntartása egyértelműen fontos és kényes feladat. Ugyanakkor nem hagyható figyelmen kívül, hogy a 7. cikk szerinti eljárás lényeges pontokban különbözik az EUMSZ 289. és 294. cikkében lefektetett rendes jogalkotási eljárástól. Szemben a rendes jogalkotási eljárással, melynek keretében kizárólag az Európai Bizottság rendelkezik a kezdeményezés jogával, a 7. cikk szerinti eljárás három jogalanyt, illetve jogalanyi kört - Bizottság, Európai Parlament és a tagállamok harmada -is felruház az eljárás elindításának jogával, anélkül, hogy bármilyen eltérésre utalna az eljárás tekintetében attól függően, hogy melyik jogalany kezdeményezte azt.
Ennek fényében joggal feltételezhető, hogy az uniós joggal nem áll összhangban az, ha eltérő eljárási szabályokat alkalmaznak attól függően, hogy a Bizottság vagy a Parlament kezdeményezte az EUSZ 7. cikkének aktiválását. Ennek fényében pedig egyenlő lehetőséget kellene biztosítani minden kezdeményezésre feljogosított jogalanynak álláspontja ismertetésére a döntéshozatalba bevont intézmények előtt. A Tanács Eljárási Szabályzatának 26. cikke szerint a Tanács képviselheti álláspontját az Európai Parlament plénuma és bizottságai előtt. A demokrácia és a jogállamiság védelme szempontjából kulcsfontosságú lenne a megfelelő reciprocitás biztosítása a 7. cikk szerinti eljárásokban.
Mint látható, bizonyos intézményközi hatalmi konfliktusok jelentős mértékben bénítottak és gyengítettek az elmúlt évek során számos fontos kezdeményezést, melyek a demokrácia, a jogállamiság és alapvető jogok alapértékei iránti tagállami elkötelezettséget kívánták előmozdítani. Az EUSZ 2. cikkében foglalt alapértékek hatékonyabb védelmének sine qua non-ja az eddigi gyakorlat felszámolása és intézményközi szinergiák kialakítása, különösen akkor, ha a szerződésmódosítás lehetősége politikailag nem adott. Egy, az alapértékek védelméről szóló intézményközi trialógus elindítása - amilyet a Tavares-jelentés javasolt - hatalmas előrelépést jelentene.
Ugyanakkor a tagállamok között megkérdőjelezhetetlenül jelen lévő szuverenista tradíció miatt a Tanács értelemszerűen soha nem lesz képes úttörő szerepet játszani a demokrácia és a jogállamiság védelmében, a "jogállamiság barátai" ('friends of the rule of law')[61] körhöz tartozó tagállamok elkötelezettsége ellenére sem. Éppen ezért a Bizottság és az Európai Parlament konstruktív intézményközi együttműködése kiemelt jelentőséggel bírna. Bár ennek csak szimbolikus gesztusok formájában látni jelét az intézmények 2019-es újjáalakulása óta, a Bizottságnak konstruktívabban kellene fogadnia az Európai Parlament kezdeményezéseit, amennyiben azok az EUSZ 2. cikkében foglalt alapértékek védelmére irányulnak, és ki kellene aknáznia a Parlament politikai támogatása és határozatai kínálta politikai cselekvési lehetőségeket. A "szerződések őre" szerepből elsősorban az uniós alapértékek védelmére irányuló, adott esetben más uniós intézményekkel együttműködésben megvalósított, fokozott elkötelezettségnek kellene fakadnia, nem pedig a Bizottság diszkrecionális hatásköreit és korlátlan mérlegelési lehetőségét védő, szűk látókörű politikának.
A Szerződések értelmében az Európai Unió Bírósága az Európai Unió jogának legfőbb értelmezője. Ugyanakkor az EUSZ 2. cikkéhez kapcsolódó számos nyitott és politikailag kiemelt jelentőségű kérdésben nem ad jogértelmezési támaszt az EUB esetjoga. Ennek egyik fő oka a Bizottság és a Tanács Jogi Szolgálatának törekvése, hogy lehetőség szerint megőrizze minél teljesebb kontrollját és jogértelmezési duopóliumát az EUSZ 2. cikkéhez kapcsolódó ügyek felett.
Az Európai Bizottság 2018. szeptemberi döntése, mely az igazságszolgáltatás függetlenségének a megsértése miatt idézte Lengyelországot az EUB elé[62] (az EUSZ 19. cikk (1) bekezdésére való hivatkozással), illetőleg a belőle fakadó további, az EUSZ 19.
- 13/14 -
cikkének sérelmére építő ügyek jelentős kivételnek tekinthetők a fenti szabály alól, melyek egy részleges, ámde stabil, pozitív trendet képviselnek. Ez a részleges trend azonban csak az igazságszolgáltatás függetlenségének EUSZ 19. cikkébe foglalt követelményére terjed ki, az EUSZ 2. cikkébe foglalt egyéb uniós alapértékekre nem, így nem is kérdőjelezi meg e fejezet fő tézisét.
Az Európai Bizottság, úgy tűnik, csak az EUB Associação Sindical dos Juízes Portugueses-ügyben (C-64/16)[63] ügyben hozott áttörésértékű ítélete, valamint az ír legfelső bíróság által kérelmezett Celmer-ügyben (C-216/18) folyó előzetes döntéshozatali eljárás után mert az EUSZ 19. cikke jelentette jogi eszközhöz nyúlni; amikor a Bíróság már jelezte, hogy készen áll az EUSZ 19. cikk (1) bekezdése alapján a bírói függetlenség védelmére a tagállamokban.[64]
Figyelembe véve a szerződésmódosítás politikai lehetetlenségét, továbbá a Tanácsot uraló bénultságot, az EUB progresszív jogértelmezése kínálja a legreálisabb opciót a jogállamiság és demokrácia védelmének előmozdítására az uniós jogban. Ha lenne autoritatív válasz arra a kérdésre, hogy valóban csak és kizárólag a 7. cikk szerinti eljárás keretében lehet-e vizsgálni és szankcionálni az EUSZ 2. cikkébe foglalt alapértékek megsértését - amint azt a Tanács Jogi Szolgálata állítja -, vagy más mechanizmusok is jogszerűnek minősülhetnek az uniós jog fényében, az jelentős előrelépés volna az uniós alapértékek védelme területén. Ugyancsak nehezen túlbecsülhető jelentőségű lenne a válasz arra a kérdésre, hogy a magyar és a lengyel kormány ellen folyamatban lévő 7. cikk szerinti eljárások egyesítése összhangban áll-e a Bíróság szerint az uniós joggal. Az eljárások egyesítése ugyanis, amit eredetileg Kim Lane Scheppele vetett fel javaslatként,[65] megfelelő kiutat jelenthetne a mostani patthelyzetből, amikor Lengyelország és Magyarország kölcsönösen megakadályozhatják egymás vonatkozásában a szankciók bevezetését a konszenzust igénylő 7. cikk (2) bekezdés szerinti eljárásban.
Sajnos, a fenti kérdéseket nem lehet felvetni az EUB előtt. A Szerződések nem adnak lehetőséget arra, hogy EU-intézmények az uniós jog absztrakt értelmezését kérjék a Bíróságtól jogi kötőerővel nem bíró vélemény formájában, mint amilyenek például a Nemzetközi Bíróság (ICJ) által az ENSZ bizonyos szerveinek felkérésére kiadott tanácsadó véleményei. A hatáskörbeli különbségre egyértelmű magyarázattal szolgál, hogy míg az ENSZ szervei nem lehetnek felek a Nemzetközi Bíróság előtti eljárásokban, és ezért jogosultak tanácsadó vélemények kérésére, addig az EU intézményei teljes perképességgel bírnak az EUB előtt. Ugyanakkor nyilván sokkal alacsonyabb politikai költséggel járna, ha a Bíróság absztrakt jogértelmezéséért folyamodhatna egy uniós intézmény, ahhoz képest, hogy egy másik uniós intézménnyel vagy tagállammal szemben folytatott semmisségi vagy kötelezettségszegési eljárásban kell az adott jogértelmezés helyességét kipuhatolnia. Mindennek fényében elméletileg előnyös lenne, ha az EU-intézmények és -tagállamok számára nyitva lenne a lehetőség, hogy az EUB absztrakt jogértelmezését kérjék. Mivel azonban a Bíróság kompetenciáinak a bővítése szerződésmódosítást igényelne, ezért ez politikailag nem életszerű opció.
Tekintettel az adott politikai és jogi környezetre, az EUB progresszív jogértelmezésének útjában álló egyik legfőbb gát, hogy az uniós intézmények, mindenekelőtt az Európai Bizottság, a kockázatok minimalizálására törekednek az eljárásokban, és tartózkodnak olyan vitatott jogi érvek alkalmazásától, melyek a fent említett progresszív jogértelmezés számára kiindulópontként szolgálhatnának. Ez a stratégia teljességgel érthető a Bizottság részéről az általános EU-jogi kérdésekben, ám igencsak kontraproduktív az EUSZ 2. cikkéhez kapcsolódó ügyekben, és nagymértékben hozzájárul a jogfejlődés bénultságához a területen.
Az Európai Bizottság impresszív arányban nyeri meg az ügyeket az Európai Unió Bírósága előtt.[66] Statisztikai alapon szemlélve a kérdést, a tagállamok szinte biztosak lehetnek benne, hogy kötelezettségszegési eljárásban a Bíróság a Bizottság javára fog ítélni, ami komoly súlyt ad a Bizottság kötelezettségszegési eljárásainak már a bírósági szakaszt megelőző fázisban is. Ugyanakkor ennek a megingathatatlan jogi reputációnak a fenntartása, ami természetesen fontos politikai erőforrás a Bizottság számára, oda vezet, hogy a Bizottság igencsak megfontoltan és bölcsen válogatja meg a jogi ütközeteit.
Sajnos, az EUSZ 2. cikkébe foglalt alapértékek védelme területén, ahol a Bizottság ismeretlen vizeken evez, ez a stratégia nagyban hozzájárul ahhoz, hogy a Bizottság megelégszik az uniós alapértékeknek való kreatív megfeleléssel, vagy a legrosszabb esetben a Bizottság maga is csak a kreatív megfelelés elérésére törekszik.[67]
Ismét csak a magyar bírák korai nyugdíjazásának (C-286/12) és az adatvédelmi hatóság függetlensé-
- 14/15 -
gének (C-288/12)[68] ügye említhető a Bizottság fent említett hozzáállásának illusztrálására. A bírák korai nyugdíjazása ügyében indított kötelezettségszegést majd bírósági eljárást a Bizottság kizárólag mint életkoralapú diszkriminációs esetet építette fel, és tartózkodott bármiféle, az igazságszolgáltatás függetlenségére vagy a jogállamiságra vonatkozó utalástól. Ezzel a stratégiával ugyan vitathatatlan és erős jogalapot biztosított a kereset számára, ám teljes egészében figyelmen kívül hagyta a magyar jogalkotásból fakadó valódi veszélyt az igazságszolgáltatás függetlenségére nézve. Az adatvédelmi hatóság függetlenségének ügyében a Bizottság teljesen egyértelműen elszalasztotta a jogsértést követően a megfelelő jogorvoslat kidolgozását, és elfogadta, hogy a magyar kormány teljesítette az ítéletből fakadó kötelezettségeit azzal, hogy peren kívüli eljárásban megállapodott Jóri András volt adatvédelmi biztossal a számára fizetendő kártérítésről.
Végsősoron a Bizottság úgy nyerte meg a bírák korai nyugdíjazásának ügyét, hogy annak semmifajta kihatása nem volt a jogállamiság és a bírói függetlenség aláásására Magyarországon, míg az adatvédelmi hatóság függetlenségének ügyében teljesen kiaknázatlanul hagyta a perben aratott győzelmét azért, hogy elkerülje az Európai Bíróság ítéletének nem teljesítése miatt indítandó további eljárást az EUMSZ 260. cikke alapján. Egyfajta jogi fetisizmus benyomását keltő módon, a kötelezettségszegési eljárások formális megnyerése és lezárása sokkal nagyobb jelentőséggel bírt a Bizottság számára, mint az uniós jogot és alapértékeket ért sérelem orvoslása.
Összhangban az első részben érintett alkotmányos megközelítés szükségszerűségével, a Bizottságnak egyértelműen meg kellene különböztetnie az általános EU-jog megsértése miatt indított, valamint az Unió alapértékeit érintő, alkotmányos minőséggel bíró kötelezettségszegési eljárásokat egymástól. E megkülönböztetés fényében pedig eltérő stratégiákat kellene rendelnie az eltérő ügycsoportokhoz. Az általános EU-jog területén gond nélkül fenntarthatná az alapvetően szelektív stratégiáját, melynek egyik nyilvánvaló célja a Bizottság makulátlan jogi reputációjának fenntartása. Ezzel párhuzamosan pedig a jogterületek elkülönítése lehetőséget biztosítana arra, hogy az EUSZ 2. cikkéhez kapcsolódó ügyekben a Bizottság jogi érvelése nagyobb flexibilitást mutasson, és lehetőséget biztosítson az EUB számára, hogy - amennyiben a Bíróság hajlandó erre - az uniós jog progresszív értelmezése útján fejlessze a demokrácia, a jogállamiság és az alapvető jogok védelmét az Európai Unióban.
Az uniós alapértékekhez kapcsolódó ügyekben a Bizottságnak kockára kell tennie a Bíróság előtti verhetetlenségének reputációját, és opportunista módon az uniós jog kiterjesztő értelmezését kell képviselnie abban a reményben, hogy a Bíróság végül - felelőssége tudatában - magáévá teszi a Bizottság érvelését. Ez a megközelítés ráadásul - bár nem nélkülöz bizonyos exploratív jelleget, de - az alapértékekhez kapcsolódó ügyekben is visszaállítaná az EUB legfőbb jogértelmező szerepét, amitől eddig a Bizottság és a Tanács Jogi Szolgálatának megszorító jogi megközelítése jórészt megfosztotta.
A Bizottságnak elsősorban a fegyvereit, nem az ütközeteit kellene bölcsen megválogatnia. Kötelezettségszegési eljárások útján olyan jogi inputokat kellene szolgáltatnia a Bíróság számára, melyek optimális esetben alkalmasak az EUSZ 2. és 7. cikkéhez kapcsolódó megszorító - a Tanács Jogi Szolgálata által képviselt - értelmezések lerombolására. Ez a megközelítés nagyban megnehezítené a Tanács számára az alapértékek védelméhez kapcsolódó - folyamatban lévő és jövőbeli - jogalkotási eljárások akadályozását.
A vonatkozó tudományos kutatások fényében bizonyítottnak tűnik, hogy az Európai Parlament frakcióinak álláspontja és magatartása az uniós alapértékek védelme és a betartásuk kikényszerítése tekintetében (párt)politikailag meghatározott.
2016-ban megjelent, átfogó tanulmányában Ulrich Sedelmeier az EP képviselőcsoportjainak pozícióját vizsgálta a Magyarország és Románia esetében potenciálisan alkalmazandó elmarasztalások és szankciók ügyében.[69] Kutatásának eredményei szerint a képviselőcsoport ideológiai távolsága az uniós alapértékeket megsértő nemzeti kormány-(párt)tól fontos befolyással bíró változó ugyan, önmagában nem determinálja a potenciális szankciók ellenzését vagy támogatását. A Sedelmeier által górcső alá vont három lehetséges magyarázó változó közül az adott képviselőcsoportnak vagy európai pártcsalád-
- 15/16 -
nak a liberális demokrácia értékei iránti ideológiai elkötelezettsége (GAL/TAN pontszáma)[70] mutatta a legmagasabb korrelációt az uniós alapértékeket megsértő nemzeti kormányokkal szembeni fellépés megítélésével.
Röviden összefoglalva, a baloldali, zöld és liberális politikai családok nagyobb készséget mutattak az Európai Parlamentben az uniós alapértékek védelmére, mint konzervatív társaik, beleértve a saját pártcsaládjukba tartozó normatörőkkel szembeni fellépést is. Ezzel összefüggésben Sedelmeier úgy érvel, hogy baloldali irányultságú kormányokat nagyobb valószínűséggel szankcionál az Európai Unió a demokrácia, a jogállamiság és az alapvető jogok megsértése miatt, mint jobboldali irányultságúakat. A Robert Fico vezette szlovák baloldali-populista kormánypárt Smer felfüggesztése az Európai Szocialisták Pártjában 2006-ban, illetve a határozott európai fellépés egyértelmű támogatása a progresszív pártcsaládok részéről a román szocialista kormánnyal szemben a 2012-es román alkotmányos válság[71] időszakában egyértelműen Sedelmeier érvelését támogatják. Bár az Európai Néppárt (EPP)[72] 2019-ben felfüggesztette a Fidesz tagságát, és a mai napig nem állítottak helyre, ez a magyar autoriter fejlődés kilencedik évében következett be, míg mind a szlovák, mind a román esetben hónapokkal az uniós alapértékek megsértéseként értelmezett lépéseket követően sor került a fellépésre.
Ugyanakkor a jobboldali-konzervatív európai pártcsaládok gyakran visszafogott (EPP) vagy éppen nyíltan elutasító (ECR) megközelítése ellenére az Európai Parlament a Bizottsággal és a Tanáccsal összehasonlítva még mindig úttörőnek tekinthető az uniós intézmények között a demokrácia és a jogállamiság védelme tekintetében. Ráadásul a pártpolitikai elv érvényesülése egy pártpolitikai képviseletet megvalósító uniós intézmény esetében kevéssé meglepő. Épp azért a fő kérdés az, hogy más uniós intézmények, elsősorban a pártpolitikai semlegességre kötelezett Bizottság esetében felfedezhetők-e a pártpolitikai befolyásoltság jelei, és amennyiben igen, az milyen mértékben alakítja az uniós alapértékek védelmét illetően az intézményi álláspontot.
Egy 2018-as tanulmányában Carlos Closa úgy fogalmazott, hogy az általa összegyűjtött bizonyítékok fényében alapvetően kizárható az a feltételezés, hogy pártpolitikai megfontolások érdemi szerepet játszottak volna a Bizottságnak a jogállamiság és demokrácia védelme tekintetében Magyarországgal és Lengyelországgal szemben képviselt álláspontjában.[73] Closa szerint ugyanis az objektív, formális jogsértések vagy azok hiánya, továbbá a Bizottsággal szemben tanúsított konstruktív vagy konfliktusos tagállami magatartás jelentik azokat a fő változókat, melyek meghatározzák, hogy a Bizottság a párbeszéd vagy a kikényszerítés stratégiáját helyezi előtérbe.
Ugyanakkor az e tanulmányhoz végzett interjúkutatás eredményei épp az ellenkező irányba mutatnak. Valóban, Closa állításával összhangban a Bizottság nem politikai beosztásban dolgozó munkatársai mind tagadták, hogy politikai megfontolások játszanának szerepet az intézményi alapértékek betartatására irányuló döntések meghozatalában. Ugyanakkor a korábban vagy jelenleg politikai beosztásban dolgozó interjúalanyok - a biztosi kollégium egykori és jelenlegi tagjai, illetve kabinetjük munkatársai - mind elismerték, hogy pártpolitikai érvek is szerepet játszanak a döntéshozatalban, bár többségük ezzel párhuzamosan hangsúlyozta, hogy a pártpolitikai változó nem az egyetlen, és nem is a legmeghatározóbb tényező a Bizottság álláspontjának kialakítása során.
Hogyan interpretálhatók a Bizottság Lengyelországgal és Magyarországgal kapcsolatos eltérő stratégái a pártpolitikai változó fényében? A pártpolitikai változó önmagában nem nyújt támpontot a Bizottság magatartásának megértéséhez, ám ez nem jelenti azt, hogy ne lenne szerepe. Amint R. Daniel Kelemen fogalmazott korábban, "csak annyi pártpolitika van uniós szinten, ami kényelmessé teszi az autokraták életét, ám ahhoz nem elég, hogy alkalomadtán el is mozdítsa őket".[74]
Az EPP-hez kötődő biztosok, illetve bizottsági munkatársak pártpolitikai megfontolásai alapvetően korreláltak azokkal a fő konfliktusvonalakkal és változókkal, melyek leginkább meghatározták az Európai Bizottság álláspontját Lengyelországra és Magyarországra vonatkozóan: az uniós alapértékek formai vagy szubsztanciális sérelme, továbbá a tagállam látszólagos nyitottsága a Bizottsággal folytatott konstruktív párbeszédre vagy elzárkózása. Vagyis a politikai megfontolások csak erősítették a Bizottság alapvetően szelektív megközelítésmódját. Csökkentették a konfrontációs szándékot a konstruktív párbeszédre látszólag nyitott, súlyos formális normasértéseket nem elkövető, az EPP pártcsaládjához tartozó magyar kormánnyal szemben, míg növelték a konfliktuskészséget a kevésbé konstruktív, objektív normasértéseket elkövető, az Európai Konzervatívok
- 16/17 -
és Reformerek (ECR) pártcsaládjába tartozó lengyel kormány esetében.
Végső soron a pártpolitikai megfontolások egyértelműen hozzájárultak a magyar kormány procedurális és szimbolikus megfelelésének a tolerálásához, és ahhoz, hogy elmaradt az uniós alapértékeknek való tényleges megfelelés kikényszerítése. Végezetül pedig a Bizottságon belüli néppárti befolyás hozzájárulhatott ahhoz is, hogy miért találtak süket fülekre a Bizottság soraiban az Európai Parlament szocialista, liberális és zöld képviselőcsoportjainak követelései az uniós alapértékek rendszerszintű és lényegi védelmét illetően.
E következtetések összhangban állnak R. Daniel Kelemen korábbi, eltérő módszertannal végzett kutatási eredményeivel: a Bizottságon belül érvényesülő pártpolitikai befolyás alkalmas volt bizonyos kezdeményezések blokkolására, de ahhoz már nem volt elég erős, hogy pozitív lépésekre késztesse a Bizottságot. Végső soron egyértelműen hozzájárult ahhoz, hogy a szerződések őre képtelen volt érdemben fellépni a magyar kormánnyal szemben az uniós alapértékeknek való tartalmi megfelelés rendszerszintű hiánya miatt.
A tisztánlátás kedvéért fontos leszögezni, hogy nem csak pártpolitikai természetű, de egyéb szubjektív politikai megfontolások is hatással voltak és vannak a Bizottság működésére, melyek olykor épp az alapjogok fokozottabb védelme irányában hatnak. A második Barroso-bizottság Magyarországgal kapcsolatos álláspontja sokkal határozottabb, és időrőlidőre sokkal kevésbé konfliktuskerülő volt, mint a Juncker-bizottságé, holott a jogállamiságért és alapjogokért felelős alelnök az előbbiben az EPP politikus Viviane Reding, míg az utóbbiban a szocialista Franz Timmermans volt. Tény, hogy a második Barroso-bizottságnak mindössze egy autokratizálódó tagállammal kellett küszködnie, Magyarországgal, míg a Juncker-bizottság ilyen irányú figyelmét már meg kellett osztani Varsó és Budapest között. Ettől függetlenül szembeötlő a Bizottság Magyarországgal kapcsolatos eltérő magatartása a két periódusban, amire a két bizottsági alelnök eltérő személyes ambíció részleges magyarázattal szolgálhatnak.
A Redinghez és Timmermanshoz egyként közel álló bizottsági források alapján mindketten komoly ambíciókat dédelgettek, hogy az Európai Bizottság elnökeként folytassák karrierjüket, ám eltérő stratégiát választottak e cél eléréséhez. Reding tudatosan arra használta a jogállamiság és alapjogok kérdését, hogy felépítse egy részrehajlástól mentes, az uniós alapértékek iránt aktívan elkötelezett és a tagállamokkal is szembeszállni kész biztos imázsát, aki nem retten vissza az esetleges politikai konfliktusoktól sem. E tekintetben emblematikussá vált fellépése Franciaországgal és Olaszországgal szemben a roma származású uniós polgárokat érő jogellenes állami intézkedések miatt. Bár a Bizottság Magyarországgal kapcsolatos intézkedései az ő vezetése alatt is jórészt hatástalanok voltak, Reding nyílt kritikával illette a magyar demokrácia leépítését célzó intézkedéseket, határozott fellépése a 2012-es román alkotmányos válság során pedig érdemben hozzájárult a helyzet viszonylag gyors rendezéséhez. Végső soron pedig az Európai Bizottság 2014-es Jogállamisági Keretmechanizmusát Viviane Reding politikai gyermekének lehet tekinteni. Ezzel szemben Timmermans nevéhez a lengyel és a magyar kormány lépéseinek eltérő, szelektív megközelítése kapcsolható, és ő - bár nem függetlenül a Bizottság elnöke által számára engedélyezett politikai mozgástértől - ciklusa nagy részében végső soron megelégedett a magyar kormány szimbolikus megfeleléshez vezető lépéseivel.
A politikusok személyes ambícióinak és stratégiáinak vizsgálatához nem áll rendelkezésre objektív kutatási eredményekhez szükséges szolid és megbízható forrás. Ugyanakkor a rendelkezésre álló információk élénk megvilágításba helyezik, hogy milyen nagyszámú, véletlenszerű változó gyakorol nem elhanyagolható hatást az Európai Bizottság intézményi pozíciójára, éles ellentétben a Bizottság saját önlegitimációs diskurzusával, mely az intézmény működésének politikailag semleges jellegét hangsúlyozza.
Szemben az uniós alapértékek betartatásának kérdését vizsgáló, dominánsan jogi megközelítésű szakirodalommal, e tanulmány alapkövetkeztetése szerint elsősorban nem az EU jogrendszerének hiányosságai járultak hozzá az Európai Unió demokratikus és jogállami válságához, hanem mindenekelőtt az intézményi tradícióik és konfliktusok, továbbá a politikai környezet akadályozták a létező jogi keretek hatékony és céltudatos kiaknázását.
A módszertanilag strukturált stakeholder-interjúkon és kvalitatív dokumentumelemzésen nyugvó kutatás négy fő kihívást azonosított, melyek akadályként magasodnak az Európai Unió intézményei, illetőleg a demokrácia, jogállamiság és alapve-
- 17/18 -
tő jogok iránt elkötelezett tagállamok előtt a szerződésekből fakadó kötelezettségük, az EUSZ 2. cikkében foglalt uniós alapértékek védelme tekintetében.
A jelenlegi helyzet meghaladásához az uniós intézményeknek, elsősorban az Európai Bizottságnak, alapvetően újra kell gondolnia az uniós alapértékek betartatása területén eddig követett stratégiáját.
Szemben a jelenlegi - saját korlátlan diszkrecionális mérlegelési lehetőségén és az uniós alapértékeknek való pusztán szimbolikus megfelelés elfogadásán nyugvó - megközelítésével, az Európai Bizottságnak eltérő megközelítést kellene alkalmaznia az "általános" uniós jog betartatása, illetve az EUSZ 2. cikkéhez kapcsolódó "alkotmányos jellegű" ügyek esetében. A Bizottságnak magáévá kellene tennie egy olyan alkotmányos gondolkodásmódot, mely az uniós alapértékeknek való szimbolikus megfelelés helyett ragaszkodik azok szubsztanciális betartásához, és amennyiben szükséges, szisztematikusan ki is kényszeríti azt.
Az uniós alapértékek védelmének előmozdítását célul kitűző kezdeményezések gyakran esnek áldozatul az uniós intézmények egymás közötti konfliktusainak, ami lehetetlenné teszi intézményi szinergiák kialakítását a fenti kérdésben. E gyakorlattal szemben a fő uniós intézményeknek, elsősorban a Parlamentnek és az Európai Bizottságnak, konstruktív intézményközi együttműködésre kellene törekednie, hogy jelentős előrelépésre kerülhessen sor az uniós jogalkotás területén, aktuálisan például a kohéziós kifizetések jogállamisági feltételekhez kötésének kérdésében.
Az Európai Unió Bírósága az Európai Unió jogának legfőbb értelmezője, és ennek a szerepének az EUSZ 2. és 7. cikkére is maradéktalanul ki kell terjednie. Az Európai Bizottság és a Tanács Jogi Szolgálata által az EUSZ fentebbi cikkei tekintetében fenntartott jogértelmezési duopóliuma nagyban felelős a jogértelmezési innováció hiányáért a területen. Az Európai Bizottságnak a kötelezettségszegési eljárások során tudatosan olyan jogi inputokat kellene szolgáltatnia az Európai Bíróságnak, melyek lehetővé tennék az EUB számára az uniós jog progresszív értelmezését és továbbfejlesztését az EUSZ 2. cikkében foglalt alapvető uniós értékek védelme érdekében. ■
JEGYZETEK
[1] A Varieties of Democracy (V-Dem) demokrácia-index módszertanával összhangban e tanulmány autokratizálódásnak tekint minden, egy politikai rendszer minőségében a demokratikus pólus irányából az autoriter pólus irányába végbement elmozdulást. Vö.: Automatization Surges - Resistance Grows. Democracy Report 2020. Varieties of Democracy (V-Dem), https://www.v-dem.net/media/filer_public/de/39/de39af54-0bc5-4421-89ae-fb20dcc53dba/democracy_report.pdf.
[2] R. Daniel Kelemen: Europe's Other Democratic Deficit: National Authoritarianism in Europe's Democratic Union, Government and. Opposition, 2017/2, 211-238.
[3] E tanulmányban az "európai értékek" illetve "a liberális demokrácia értékei" fordulatok az EUSZ 2. cikkére, illetve ennek megfelelően a demokrácia, jogállamiság, valamint az alapvető jogok tiszteletére vonatkozó hivatkozásnak tekinthetőek.
[4] Koen Lenaerts: La vie après l'avis: Exploring the principle of mutual (yet not blind) trust, Common Market Law Review 2017/3, 805-840; Sergio Carrera - Mitsilegas Valsamis: Upholding the Rule of Law by Scrutinizing Judicial Independence, CEPS Commentary, 1April 2018. https://www.ceps.eu/system/files/SCandVM_ROL.pdf; Monique Hazelhorst: Mutual Trust Under Pressure: Civil Justice Cooperation in the EU and the Rule of Law, Netherlands International Law Review, 2018/2, 1-28.
[5] E terület meghatározó szerzőinek tekinthetők - a teljesség igénye nélkül - Arnim von Bogdandy, Bárd Petra, Carlos Closa, Dimitry Kochenov, Halmai Gábor, Jakab András, Jan-Werner Müller, Kim Lane Scheppele, Laurent Pech, R. Daniel Kelemen, Sébastien Platon, Tomasz Koncewicz, Wojciech Sadurski.
[6] Armin von Bogdandy: Reverse Solange - Protecting the Essence of Fundamental Rights against EU Member States', Common Market Law Review, 2012, 489-520; Kim Lane Scheppele: What Can the European Commission Do When Member States Violate Basic Principles of the European Union? The Case for Systemic Infringement Actions, Verfassungsblog, 22 November 2013, http://verfassungsblog.de/wp-content/uploads/2013/11/scheppele-systemic-infringement-action-brussels-version.pdf; Jan-Werner Müller: What, if Anything, is Wrong with a Copenhagen Commission? The Idea of Democracy Protection in the EU revisited. GMFUS Policy Brief, 24 July 2013. https://www.gmfus.org/publications/what-if-anything-wrong-copenhagen-commission.
[7] Ezúton is köszönöm minden interjúpartnerem támogatását, akik meglátásaikkal és információikkal segítették e tanulmány megszületését.
[8] "Az Európai Parlament tagjait közvetlen és általános választójog alapján, szabad és titkos választásokon, ötéves időtartamra választják." Az EUSZ 14. cikk (3) bekezdésének gyakorlati alkalmazhatóságához lásd Jakab
- 18/19 -
András: How to Defend the Integrity of the EP Elections against Authoritarian Member States, Verfassungsblog, 31 March 2019, https://verfassungsblog.de/how-to-defend-the-integrity-of-the-ep-elections-against-authoritarian-member-states/; Banuta Zsófia - Barlai Melani - Elliott Goat - Hegedűs Dániel: Europe's Electoral Integrity Must Be Defended from Internal Threats, GMFUS Transatlantic Take, 11 February 2020, https://www.gmfus.org/blog/2020/02/11/europes-electoral-integrity-must-be-defended-internal-threats.
[9] EUSZ 17. cikk (1) bekezdés "[...] A Bizottság gondoskodik a Szerződések, valamint az intézmények által a Szerződések alapján elfogadott intézkedéseknek az alkalmazásáról. Az Európai Unió Bíróságának ellenőrzése mellett felügyeli az uniós jog alkalmazását. [...]"
[10] "Respect for the rule of law is a prerequisite for the protection of all other fundamental values upon which our Union is founded. The European Commission is the Guardian of the Treaties - so too, we must be one of the Guardians of the rule of law." - Viviane Reding, EU Justice Commissioner and Vice-President of the European Commission, 11 March 2014, http://europa.eu/rapid/press-release_IP-14-237_en.htm; "The rule of law is one of the common values upon which the European Union is founded. It is enshrined in Article 2 of the Treaty on European Union. The European Commission, together with the European Parliament and the Council, is responsible under the Treaties for guaranteeing the respect of the rule of law as a fundamental value of our Union and making sure that EU law, values and principles are respected." - European Commission: Press Release, Rule of Law: European Commission refers Poland to the European Court of Justice to protect the independence of the Polish Supreme Court, 24 September 2018, http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-17-5368_en.htm.
[11] C-286/12 Commission v. Hungary.
[12] C-288/12 Commission v. Hungary.
[13] C-808/18 Commission v. Hungary.
[14] C-66/18 Commission v. Hungary.
[15] C-78/18 Commission v. Hungary.
[16] C-821/19 Commission v. Hungary.
[17] A Jogállamisági Keretmechanizmushoz részletesen lásd: Halmai Gábor: How the EU can and should cope with Illiberal Member States, Quaderni Constituzionali, 2018/2, 313-339; Dimitry Kochenov - Laurent Pech: From bad to worse? On the Commission and the Council's rule of law initiatives, Verfassungsblog, 20 January 2015, https://verfassungsblog.de/bad-worse-commission-councils-rule-law-initiatives/.
[18] European Commission: Weekly Meeting, Rule of law in Poland: Commission starts dialogue, 13 January 2016, http://europa.eu/rapid/press-release_WM-16-2030_en.pdf.
[19] European Commission: Press Release, Rule of Law: European Commission acts to defend judicial independence in Poland, 20 December 2017, http://europa.eu/rapid/press-release_IP-17-5367_en.htm.
[20] European Commission: Press Release, European Commission launches infringement against Poland over measures affecting the judiciary, 29 July 2017, http://europa.eu/rapid/press-release_IP-17-2205_en.htm.
[21] European Commission: Press Release, Rule of Law: Commission launches infringement procedure to protect the independence of the Polish Supreme Court, 2 July 2018, http://europa.eu/rapid/press-release_IP-18-4341_en.htm.
[22] European Commission: Press Release, Rule of Law: European Commission launches infringement procedure to protect judges in Poland from political control, 3 April 2019, https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_19_1957.
[23] A demokrácia aktuális minőségét illetően Lengyelországban és Magyarországon lásd a leginkább elismert demokrácia-monitoring indexek adatait: V-Dem: https://www.v-dem.net/en/; Freedom House: Nations in Transit: https://freedomhouse.org/report/nations-transit/nations-transit-2018; Freedom House: Freedom in the World: https://freedomhouse.org/report/freedom-world/freedom-world-2018; World Justice Project: https://worldjusticeproject.org/.
[24] Lásd például: Agnes Batory: Defying the Commission: Creative Compliance and Respect for the Rule of Law in the EU, Public Administration, 2016, 685-699; Carlos Closa: The Politics of Guarding the Treaties: Commission Scrutiny of Rule of Law Compliance, Journal of European Public Policy, 2019, 696-716.
[25] Az Európai Parlament összesen hét határozatot fogadott el 2010 óta a demokrácia és jogállamiság magyarországi helyzetével kapcsolatban, plusz további kettőt 2020 folyamán, melyek egyszerre reflektáltak a lengyelországi és a magyarországi helyzet súlyosbodására. A határozatok közül egyértelműen kiemelkedik a 2013. július 3-án elfogadott Tavares-jelentés, valamint a 2018. szeptember 12-én megszavazott Sargentini-jelentés, melyek átfogó, mély és rendszerszintű képet nyújtanak Magyarország autokratizációs folyamatának előrehaladásáról: http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+REPORT+A7-2013-0229+0+DOC+XML+V0//EN; http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P8-TA-2018-0340+0+DOC+XML+V0//EN&language=EN#def_1_4.
[26] COM(2019) 343 final - Communication from the Commission - Strengthening the rule of law within the Union, 17 July 2019, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:52019DC0343&from=EN.
- 19/20 -
[27] Hegedűs Dániel: The European Commission's Missed Rule of Law Opportunity, GMFUS Transatlantic Take, 1 October 2020, https://www.gmfus.org/blog/2020/10/01/european-commissions-missed-rule-law-opportunity.
[28] Lásd pl. a Białowieza-erdő ügyében (C-441/17) a Bíróság által elrendelt ideiglenes intézkedések ('interim measures') figyelmen kívül hagyását. Tomasz Tadeusz Koncewicz: The Białowieża case. A Tragedy in Six Acts, Verfassungsblog, 17 May 2018, https://verfassungsblog.de/the-bialowieza-case-a-tragedy-in-six-acts/.
[29] Az egyetlen, maradéktalanul visszavont autoriter jogalkotási csomagnak a közigazgatási bírósági rendszer elmaradt reformja bizonyult, mely azonban nem az Európai Bizottság eljárására, hanem az Európai Néppárt által gyakorolt nyomásra volt visszavezethető.
[30] Batory (24. vj.).
[31] John R. Haines: Hungary: Going in the wrong direction?, FPRI E-Notes, September 2014, https://www.fpri.org/docs/haines_-_hungary.compressed.pdf.
[32] Ez az érvelés figyelmen kívül hagyja az összehasonlító alkotmányjog azon alapvetését, mely szerint az egyes jogi szabályozási minták hatását a tágabb jogi és politikai környezet nagyban befolyásolja, így akár azonos jogi normák is eltérő társadalmi hatást fejthetnek ki különböző jogi és politikai környezetben. Vö. Renáta Uitz:: Can you tell when an illiberal democracy is in the making? An appeal to comparative constitutional scholarship from Hungary, International Journal of Constitutional Law, 2015/1. 279-300.
[33] Hegedűs Dániel: From Front-runner's 'EUphoria' to Backmarker's 'Pragmatic Adhocism? Hungary's Ten Years within the European Union in a Visegrad Comparison, DGAP Analysis 2014/7, https://dgap.org/en/think-tank/publications/dgapanalysis/front-runners-euphoria-backmarkers-pragmatic-adhocism.
[34] Pawel Sobczak - Marcin Goettig: Poland plans concessions on judicial reforms to assuage EU concerns - lawmaker, Reuters, 22 March 2018, https://uk.reuters.com/article/uk-eu-poland-judicial/poland-plans-concessions-on-judicial-reforms-to-assuage-eu-concerns-lawmaker-idUKKBN1GY2OU; Marcin Goettig: Poland says more concessions to EU on court reforms would be difficult, Reuters, 15 May 2018, https://www.reuters.com/article/us-eu-poland-foreignminister/poland-says-more-concessions-to-eu-on-court-reforms-would-be-difficult-idUSKCN1IG285.
[35] Eddy Wax: Poland rows back on controversial Supreme Court law, Politico, 21 November 2018, https://www.politico.eu/article/poland-rows-back-on-controversial-supreme-court-law/.
[36] Vö. a 8. vj.-ben hivatkozottakkal.
[37] Lásd C-247/87 Star Fruit Company v. Commission és C-431/92 Commission v. Germany.
[38] C-216/18 PPU Minister for Justice and Equality v LM. Az ügy értékeléséhez lásd: Wouter Van Ballegooij - Petra Bárd: The CJEU in the Celmer Case: One Step Forward, Two Steps Back for Upholding the Rule of Law within the EU, Verfassungsblog, 29 July 2018, https://verfassungsblog.de/the-cjeu-in-the-celmer-case-one-step-forward-two-steps-back-for-upholding-the-rule-of-law-within-the-eu/; Petra Bárd - Wouter Van Ballegooij: Judicial Independence as a Precondition for Mutual Trust, Verfassungsblog, 10 April 2018, https://verfassungsblog.de/judicial-independence-as-a-precondition-for-mutual-trust/; Mattias Wendel: Die Rechtsstaatlichkeitskrise vor Gericht: der Anfang vom Ende gegenseitigen Vertrauens', Verfassungsblog, 17 March 2018, https://verfassungsblog.de/die-rechtsstaatlichkeitskrise-vor-gericht-der-anfang-vom-ende-gegenseitigen-vertrauens/.
[39] C-619/18 Commission v. Poland.
[40] C-192/18 Commission v. Poland.
[41] Joined cases C-585/18, C-624/18, C-625/18.
[42] A Bizottság elutasította a Parlement által kezdeményezett eljáráshoz való csatlakozást, továbbá indoklással ellátott vélemény ('reasoned opinion') összeállítását a magyarországi helyzetről, miközben a Tanács konzekvensen elutasítja a Sargentini-jelentés indoklással ellátott véleményként való kezelését az eljárás során.
[43] Kim Lane Scheppele - Laurent Pech - Daniel R. Kelemen: Never Missing an Opportunity to Miss an Opportunity: The Council Legal Service Opinion on the Commission's EU budget-related rule of law mechanism, Verfassungsblog, 12 November 2018, https://verfassungsblog.de/never-missing-an-opportunity-to-miss-an-opportunity-the-council-legal-service-opinion-on-the-commissions-eu-budget-related-rule-of-law-mechanism/.
[44] Council lawyers raise concerns over plan to link EU funds to rule of law, Politico, 29 October 2018, https://www.politico.eu/pro/council-lawyers-raise-concerns-over-plan-to-link-eu-funds-to-rule-of-law-hungary-poland/.
[45] European Commission: A New Rule of Law Initiative, 11 March 2014, http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-14-202_en.htm.
[46] Kochenov-Pech (17. vj.).
[47] Council of the European Union: Press Release - 3362[nd] Council Meeting, 16 December 2014, https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-16936-2014-INIT/en/pdf.
[48] Scheppele-Pech-Kelemen (42. vj.).
[49] COM(2018) 324 final - Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on the protection of the Union's budget in case of generalised deficiencies as regards the rule of law in the Member States, https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/protection-union-budget-rule-law-may2018_en.pdf.
- 20/21 -
[50] Juliane Schulte: The Other Democratic Deficit -A Toolbox for the EU to Safeguard Democracy in Member States. Berlin, Friedrich-Ebert-Stiftung, 2018, http://library.fes.de/pdf-files/id-moe/14371.pdf.
[51] Daniel Hegedüs: What EU leaders really decided on rule of law, Politico, 22 July 2020, https://www.politico.eu/article/what-eu-leaders-really-decided-on-rule-of-law-budget-mff/.
[52] Conclusions of the European Council 17-21 July 2020, https://www.consilium.europa.eu/media/45109/210720-euco-final-conclusions-en.pdf.
[53] [Common CoE-EC] Statement on Hungarian Parliament vote on 4th amendment to Constitution, 11 March 2013, https://www.coe.int/en/web/portal/-/declaration-sur-l-adoption-par-le-parlement-hongrois-du-4eme-amendement-a-la-loi-fondamentale?desktop=true; European Commission: Press Release, The European Commission reiterates its serious concerns over the Fourth Amendment to the Constitution of Hungary, 12 April 2013, http://europa.eu/rapid/press-release_IP-13-327_en.htm.
[54] P7_TA(2013)0315 - Report on the situation of fundamental rights: standards and practices in Hungary, http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+REPORT+A7-2013-0229+0+DOC+XML+V0//EN.
[55] Halmai (17. vj.).
[56] COM (2019) 343 final (26. vj.).
[57] P8_TA(2016)0409 - European Parliament resolution of 25 October 2016 with recommendations to the Commission on the establishment of an EU mechanism on democracy, the rule of law and fundamental rights, http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P8-TA-2016-0409+0+DOC+XML+V0//EN.
[58] The European Union and the Rule of Law - Keynote speech at Conference on the Rule of Law, Tilburg University, 31 August 2015, https://ec.europa.eu/commission/commissioners/2014-2019/timmermans/announcements/european-union-and-rule-law-keynote-speech-conference-rule-law-tilburg-university-31-august-2015_en.
[59] Eszter Zalan: EU action on Hungary and Poland drowns in procedure, EU Observer, 13 November 2018, https://euobserver.com/political/143359.
[60] European Interest: Rule of law in Hungary: MEPs demand swift action from EU ministers, European Interest, 12 November 2018, https://www.europeaninterest.eu/article/rule-law-hungary-meps-demand-swift-action-eu-ministers/.
[61] A "jogállamiság barátai" kezdeményezést a liberális demokrácia értékei iránt elkötelezett tagállamok hozták létre. A csoport tagjai koordinálják az EUSZ 2. cikkéhez kapcsolódó ügyekben álláspontjukat, és együttesen támogatják az alapvető értékek fokozottabb védelmére irányuló európai uniós kezdeményezéseket.
[62] European Commission: Press Release, Rule of Law: European Commission refers Poland to the European Court of Justice to protect the independence of the Polish Supreme Court, 24 September 2018, http://europa.eu/rapid/press-release_IP-18-5830_en.pdf.
[63] A portugál bírák ügyéhez lásd: Laurent Pech - Sébastien Platon: Rule of Law Backsliding in the EU: The Court of Justice to the Rescue? Some thoughts on the ECJ ruling in Associaçao Sindical dos Juízes Portugueses', EU Law Analysis, 13 March 2018, http://eulawanalysis.blogspot.com/2018/03/rule-of-law-backsliding-in-eu-court-of.html; Maciej Taborowski: CJEU Opens the Door for the Commission to Reconsider Charges against Poland, Verfassungsblog, 13 March 2018, https://verfassungsblog.de/cjeu-opens-the-door-for-the-commission-to-reconsider-charges-against-poland/.
[64] A két ügy értékeléséhez lásd a 38. és 63. vj.-ekben írottakat.
[65] Kim Lane Scheppele: Can Poland be Sanctioned by the EU? Not Unless Hungary is Sanctioned Too', Verfassungsblog, 24 October 2016, https://verfassungsblog.de/can-poland-be-sanctioned-by-the-eu-not-unless-hungary-is-sanctioned-too/.
[66] The Legal Service of the European Commission at glance, April 2018, http://ec.europa.eu/dgs/legal_service/pdf/sj_en.pdf.
[67] Batory (24. vj.).
[68] Az ügyek részletes elemzéséhez lásd Kim Lane Scheppele: Making Infringement Procedures More Effective: A Comment on Commission v. Hungary, Case C-288/12 (8 April 2014) (Grand Chamber), EUTopia Law, 29 April 2014, https://eutopialaw.wordpress.com/2014/04/29/making-infringement-procedures-more-effective-a-comment-on-commission-v-hungary-case-c-28812-8-april-2014-grand-chamber/ és Halmai (15. vj.).
[69] Ulrich Sedelmeier: Protecting Democracy Inside the European Union? The Party Politics of Sanctioning Democratic Backsliding in the European Parliament, MAXCAP Working Paper Series No. 27, 2016, https://www.maxcap-project.eu/system/files/maxcap_wp_27.pdf
[70] A GAL/TAN skála (Green-Alternative-Liberaltarian vs Traditional-Authoritarian-Nationalist) egy széles körben használt kvantitatív módszertan az ideológiai alapú politikai távolság mérésére, melyet többek között a Chapel Hill Expert Survey (CHES) is alkalmaz: https://www.chesdata.eu/our-surveys/.
[71] A 2012-es román alkotmányos válság részletes elemzéséhez lásd: Ingi Iusmen: EU Leverage and Democratic Backsliding in Central and Eastern Europe: the Case of Romania, Journal of Common Market Studies,
- 21/22 -
2015, 593-608; Ulrich Sedelmeier: Anchoring Democracy from Above? The European Union and Democratic Backsliding in Hungary and Romania after Accession, Journal of Common Market Studies, 2014, 105-121. Bár Sedelmeier nyilván nem reflektálhatott az esetre, a 2017-2019-es román alkotmányos válság és a PSD rövid ideig tartó felfüggesztése az S&D frakcióban 2019 folyamán nagy vonalakban ugyancsak megerősíti a konklúzióját.
[72] Az EPP-nek az uniós alapértékek Magyarországgal szembeni kikényszerítésében játszott negatív szerepéhez lásd: Kelemen (2. vj.).
[73] "Evidence robustly supports the absence of causal value for partisanship. None of the people interviewed reported that partisanship had played any role in deciding Commission actions". Closa (22. vj.).
[74] "[There is] just enough partisan politics at the EU level to coddle local autocrats, but not enough to topple them." Kelemen (2. vj.) 214.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző politológus, The German Marshall Fund of the United States.
Visszaugrás
