A békeépítés számos jelentésréteggel bíró, és ekként sokféleképpen definiálható fogalom. A "háború utáni újjáépítés" kategóriájának helyébe lépő kifejezés a hidegháború utáni megváltozott biztonságpolitikai környezetben jelent meg, és Boutros Boutros-Ghali 1992. évi "Békeprogramjának" hatására vált széles körben elterjedté. Az ENSZ egykori főtitkárának e kiemelkedően fontos jelentése szerint a "konfliktus utáni békeépítés" olyan hosszan tartó, nemzetközi összefogást igénylő tevékenységként jellemezhető, amely a béke megszilárdítására alkalmas struktúrák azonosítása és támogatása, valamint a háttérben meghúzódó gazdasági, szociális, kulturális és humanitárius problémák orvoslása révén, a már lezárt nemzetközi vagy államon belüli konfliktusok újbóli fellángolásának megakadályozására irányul. Ebben az értelemben véve tehát a békeépítés a több szakaszból álló békefolyamat egyik elemének, a válság kirobbanását megelőzni hivatott preventív diplomácia egyfajta ellenpólusának, továbbá a kialakult konfliktusok mielőbbi megoldását célzó béketeremtés és békefenntartás természetes, szükségszerű folytatásának tekinthető.[1] Három évvel később azonban a főtitkár kiegészítette a "Békeprogramban" foglaltakat, és immár úgy vélte, a békeépítés nemcsak a konfliktus lezárása után, hanem preventív jelleggel is végrehajtható.[2] E változtatásnak kö-
- 53/54 -
szönhetően a békeépítés tartalmi köre egyértelműen kitágult, és a fogalom bizonyos szempontból függetlenné vált a béketeremtés, a békefenntartás, valamint az időközben új tevékenységi formaként megjelenő békekikényszerítés kategóriájától. Legtágabb jelentése szerint viszont a békeépítés messze túlmutat az erőszak újbóli fellángolásának megakadályozásán, és nem kevesebbre vállalkozik, mint hogy feltárja és felszámolja a válság kirobbanásához vezető okok rendkívül összetett rendszerét. (Természetesen ez nem jelenti azt, hogy a tág értelemben vett békeépítés eredményeként minden ellentét elenyészik, hiszen a konfliktus valamennyi emberi közösség elkerülhetetlen velejárója. Ha azonban sikeres a békeépítés, az érintettek képessé válnak megmaradó és jövőbeni nézeteltéréseik civilizált keretek között történő, békés megoldására.)
A békeépítés nem egyszerűen az erőszakmentes állapotként definiálható negatív béke, hanem az ennél jóval mélyebb jelentést hordozó, politikai, gazdasági, szociális, kulturális, ideológiai és pszichológiai tényezőkön alapuló, tartós és fenntartható pozitív béke megteremtésére irányul.[3] Ez a célkitűzés nagyfokú elkötelezettséget, jelentős anyagi ráfordítást és stratégiai gondolkodást igényel a békeépítés alanyai részéről. A békeépítés eszköztára ennek megfelelően sokkal tágabb a hagyományos értelemben vett válságkezelési módszerek körénél. A pozitív béke feltételeinek kialakítását szolgáló, döntően politikai természetű intézkedések csoportjába tartozik például a politikai élet demokratizálása, a jogállamiság elveinek érvényre juttatása, a szükséges reformok bevezetése és következetes végrehajtása, a stabil és legitim politikai intézmények kiépítése, a demokratikus választások megrendezése, az igazságszolgáltatás rendszerének átalakítása és megszilárdítása, az emberi jogok és alapvető szabadságok érvényesülésének biztosítása, a civil szféra megerősítése, valamint a fegyveres erők átszervezése, kiképzése és felszerelése. Ezeket az intézkedéseket rendszerint gazdasági jellegű lépések kísérik. Ide sorolható többek között az újjáépítési tervek kidolgozása és megvalósítása, a nélkülözés felszámolása hatékony segélyezés és új munkahelyek teremtése révén, az ipar, a mezőgazdaság és a kereskedelem felélesztése, az egészségügyi és a szociális intézmények működőképességének fenntartása, a lakossági szolgáltatások, a távközlési és a közlekedési infrastruktúra helyreállítása, a tudományos, oktatási és képzési programok beindítása a válság során éle-
- 54/55 -
tüket vesztett vagy elmenekült szakemberek pótlására, a technikai segítségnyújtás és a szaktanácsadás, illetve a korrupció felszámolása. Végezetül, a politikai és a gazdasági programok eredményességéhez elengedhetetlen a konfliktus negatív hatásainak egyéni szinten történő orvoslása. E körben említhető meg az egykori kombattánsok lefegyverzése, demobilizálása és társadalmi reintegrálása, az igazságtétel és az esetleges atrocitások elkövetőinek büntetőjogi felelősségre vonása, a menekültek biztonságos hazatérésének lehetővé tétele, a szembenálló felek közötti bizalom erősítése, az általános megbékélés előmozdítása, továbbá az átélt traumák feldolgozásának pszichológiai vagy más rehabilitációs módszerekkel történő elősegítése.[4] (Látható, hogy a "békeépítés" nem teljesen szinonim az "államépítéssel" - tartalma valamelyest tágabb annál.)
Az eredményességhez természetesen nem szükséges a békeépítési eszköztár egészét igénybe venni: a gyakorlatban a ténylegesen alkalmazott eszközök mindig a konfliktussal sújtott ország sajátos igényeihez igazodnak. Ennek ellenére a békeépítés szerteágazó tevékenységként jelenik meg, mivel eszközeinek túlnyomó többsége szorosan összefügg, egymást feltételezi. Példának okáért, a kombattánsok lefegyverzése és társadalmi reintegrációja csak akkor járhat sikerrel, ha ezzel egyidejűleg általánosan elfogadható közös jövőképet és munkát, méltó megélhetést biztosítanak számukra. Ellenkező esetben nagy a valószínűsége annak, hogy csalódottságukban újra fegyvert ragadnak. Hasonlóképpen, a társadalmi szintű megbékélés sem képzelhető el az egyén által elszenvedett sérelmek orvoslása nélkül, hiszen a tapasztalatok szerint az áldozatok - a feldolgozatlan
- 55/56 -
traumák hatására - utóbb könnyen erőszakos cselekmények elkövetőivé válhatnak.
A békeépítés elsődleges alanya maga a konfliktus által sújtott állam. Az eszközök helyes megválasztása és alkalmazása a társadalom egészét érintő feladat, melynek elvégzésében minden társadalmi rétegnek, és minden etnikai, vallási, kulturális vagy más közösségnek aktív részt kell vállalnia. A nemzetközi közreműködéssel végzett békeépítés ily módon szubszidiárius jellegű - mértékét és tartamát két tényező, a helyi képességek hiányossága folytán előálló szükség, illetve a nemzetközi szereplők segítségnyújtási kapacitása és hajlandósága determinálja.[5] Minél szilárdabb az állam politikai, gazdasági és társadalmi berendezkedése, annál szűkebb terjedelmű és rövidebb ideig tartó külső segítségre lesz szüksége. Mivel azonban a nemzetközi békeépítés alapjaiban érinti a konfliktus által sújtott állam szuverenitását, e tevékenység kizárólag akkor jogszerű, ha azt az állam kimondottan kéri, vagy ha arra az ENSZ Biztonsági Tanácsa - az Alapokmány VII. fejezete szerint - előzetes és kifejezett felhatalmazást ad. (A baráti tanácsadás szintjét meghaladó, kérelem vagy felhatalmazás hiányában végzett "békeépítés" minimum beavatkozásnak minősül, de ha a fegyveres erő alkalmazásával jár, akár az erőszak tilalmát is sértheti.)
A tágabb értelemben vett nemzetközi közösség részéről többnyire az ENSZ és szakosított intézményei, a regionális nemzetközi szervezetek, a nemzetközi pénzügyi szervezetek és a regionális fejlesztési bankok, a bilaterális alapon felajánlást tevő államok, egyes nemzetközi nem kormányközi szervezetek, továbbá a magánszféra egyéb szereplői, például magánalapítványok, kulturális vagy tudományos programok vesznek részt a békeépítésben. Tekintve, hogy a nemzetközi közreműködők párhuzamosan és részben egymástól függetlenül végzik munkájukat, a békeépítés során igen gyakoriak az átfedések és a konfliktusok. Ezek az anomáliák egyértelműen rontják a nemzetközi erőfeszítések hatékonyságát, és felvetik a legszélesebb nemzetközi legitimációval rendelkező nemzetközi szervezet, az ENSZ általi fokozott koordináció igényét.
- 56/57 -
Az ENSZ Békeépítési Bizottságának felállítására elsőként egy szakértői testület, az ún. Magas-szintű Bizottság "Egy biztonságosabb világ: közös felelősségünk" címet viselő, 2004. évi jelentése tett javaslatot. A Kofi Annan főtitkár felkérésére elkészített, de végeredményben "kívülről" érkező, független kezdeményezés azonban korántsem előzmények nélküli, hiszen a békeépítés egyes problémái ekkor már több mint egy évtizede foglalkoztatták a világszervezet különböző szerveit.
A "Békeprogram" megjelenését követően számos főtitkári jelentés érintette a békeépítés koordinációjának kérdését. Az 1994. évi "Fejlesztési program" szerint univerzális tagsága és széles feladatköre folytán, az ENSZ-re különösen nagy szerep hárul a nemzetközi fejlesztési prioritások meghatározásában, a fejlesztési programok résztvevőinek összefogásában.[6] (Miként azt címe is tükrözi, a dokumentum alapvetően a fejlesztésről szól, ám hosszasan tárgyalja az ezzel szorosan összefüggő békeépítés egyes aspektusait.) Hasonló szellemben fogant az 1997. évi "Reformprogram" is. E jelentésében a főtitkár leszögezte, hogy a konfliktus utáni békeépítés többdimenziós jellege megköveteli a hatékony koordinációs intézkedéseket, majd az ezzel összefüggő feladatok ellátását azonnali hatállyal a Politikai Ügyek Főosztályára bízta.[7] Végül a szintén főtitkári kezdeményezésre, három évvel később létrejött Brahimi-jelentést megfogalmazó független szakértői bizottság úgy ítélte meg, hogy a békeépítés koordinációjával a politikai ügyekért felelős főtitkárhelyettest[8], a gyakorlati végrehajtás irányításával pedig az Egyesült Nemzetek Fejlesztési Programját kellene megbízni. A dokumentum egyúttal hangsúlyozta, hogy "hasznos lenne szilárd és állandó intézményi képességeket teremteni az Egyesült Nemzetek rendszerén belül" a békeépítés összehangolása céljából.[9]
- 57/58 -
A békeépítés jelentőségét jelzi, hogy 1998 és 2004 között a Biztonsági Tanács tíznél is több ülésén foglalkozott kifejezetten az e területen elvégzendő feladatok, az alkalmazandó stratégiák, a hatékonyabb koordináció és a megbízható finanszírozás témakörével.[10] A jegyzőkönyvekből és a találkozók után kiadott elnöki nyilatkozatokból kiderül, hogy a békeépítési kapacitás megerősítésének, a koordináció fokozásának, illetve az intézményi kérdések tisztázásának igénye már évekkel a Magas-szintű Bizottság javaslatának megjelenése előtt világosan megfogalmazódott. Például az 1998. december 29-én kelt elnöki nyilatkozatban a Biztonsági Tanács szorgalmazta, hogy a főtitkár "az Egyesült Nemzetek reformjával összefüggésben, vizsgálja meg a konfliktus utáni békeépítéssel foglalkozó intézmények létrehozásának lehetőségét".[11] A Tanács 2001. február 5-én megtartott ülésén ugyanakkor mind az öt állandó tag egyetértett abban, hogy a főszerv - jóllehet a folyamat egyik kulcsfontosságú szereplője - egyedül nem képes a békeépítés átfogó irányítására. A francia képviselő szavaival élve, a "Biztonsági Tanács nem alkalmas »projekt menedzsernek«".[12]
A Magas-szintű Bizottság javaslatát előkészítő talán legjelentősebb esemény érdekes módon az általában súlytalannak tekintett Gazdasági és Szociális Tanács munkájához kötődik. Az afrikai válságok okaival, a tartós béke feltételeivel és a fenntartható fejlődés kérdésével foglalkozó eseti munkacsoportjának kezdeményezése nyomán, a Közgyűlés az ezredfordulón felkérést intézett a Gazdasági és Szociális Tanácshoz, melyben ad hoc tanácsadó csoportok felállítását javasolta a konfliktusból kilábaló afrikai országok szükségleteinek felmérése, valamint hosszú távú támogatási, segélyezési és fejlesztési programok kidolgozása céljából.[13] A felkérésre válaszul a Tanács 2002. július 15-én megteremtette az ad hoc tanácsadó csoportok működésének normatív kereteit. A vonatkozó határozat értelmében a testületek tagjait a Gazdasági és Szociális Tanács tagjai és az ott
- 58/59 -
megfigyelői státusszal rendelkező államok közül, a regionális csoportokkal és az érintett állammal folytatott egyeztetést követően, a csoport céljainak maximális szem előtt tartásával jelölik ki. A kérelmező ország természetesen automatikusan részt vesz a csoportban, melynek munkáját a világszervezet tagállamai, szervezeti egységei, alapjai, programjai, szakosított intézményei, az adott állammal foglalkozó biztonsági tanácsi munkacsoportok, az afrikai regionális és szubregionális szervezetek és pénzügyi intézmények, továbbá a stabilizációs folyamat egyéb releváns szereplői segítik. A tanácsadó csoportok az állandó képviselők szintjén, kis létszámmal működnek, következésképp rendkívül rugalmasak.[14] Hatáskörük a konfliktust maga mögött hagyó ország humanitárius és gazdasági szükségleteinek feltárására, a folyamatban lévő projektek felülvizsgálatára, konzultációk folytatására, hosszú távra szóló, átfogó és integrált támogatási programok kidolgozására, a nemzetközi segítség hatékonyságának és koordinációjának fokozását célzó javaslatok tételére, valamint a Gazdasági és Szociális Tanácsnak címzett ajánlások megfogalmazására terjed ki.[15] A határozat elfogadását követő egy éven belül két ilyen testület is létrejött: 2002-ben Guinea-Bissau, 2003-ban pedig Burundi kérelmezte egy ad hoc tanácsadó csoport felállítását.[16] A tapasztalatok szerint mindkét csoport figyelemre méltó hatékonysággal, az érintettek általános megelégedésére látja el feladatát.[17]
A Magas-szintű Bizottság javaslata tehát vitathatatlanul újszerű, ám korántsem eredeti kezdeményezés. Megfogalmazását a testület a következőképpen indokolta: "Elemzésünk feltárt egy lényeges szervezetei hiányosságot: az Egyesült Nemzetek rendszerében nincs olyan elem, amely kifejezetten az államok összeomlásának és háborúba sodródásának elkerülésére, illetve a háborúból a békébe való átmenet során az országok megsegítésére hivatott. Nem meglepő, hogy ez nem került bele az Egyesült Nemzetek Alapokmányába, hiszen az Egyesült Nemzetek jórészt belső konfliktusokkal kapcsolatban végzett munkája meglehetősen új keletű.
- 59/60 -
Napjainkban azonban, mikor tucatnyi állam van nehéz helyzetben vagy lábal ki a konfliktusból, egyértelműen fennáll a nemzetközi kötelezettség, mely szerint segítséget kell nyújtani az államoknak szuverén feladataik hatékony és felelősségteljes ellátására való képességük fejlesztésében."[18]
A Magas-szintű Bizottság által megálmodott Békeépítési Bizottság a Biztonsági Tanács segédszerveként, az Alapokmány 29. cikke alapján jönne létre.[19] Javasolt funkciói két nagy csoportba sorolhatók: az elsőbe a "korai riasztási" és prevenciós jellegű, a másodikba a konfliktus lezárását követően ellátandó feladatok tartoznak. A testület ennek megfelelően felhívná a figyelmet az összeomlás szélén álló országokra, a helyi kormányzat beleegyezésével megszervezné a válság elmélyülésének megelőzésére tett intézkedéseket, a konfliktus után pedig elősegítené a békébe való átmenetet, illetve irányítaná és fenntartaná a nemzetközi közösség békeépítési erőfeszítéseit. Mivel ezek a feladatok nagyfokú rugalmasságot igényelnek, a bizottság létszáma "ésszerűen alacsony" lenne, és attól függően, hogy általános kérdéseket tárgyal, vagy egy adott országgal foglalkozik, eltérő összetételben ülésezne. A kezdeményezés szerint a bizottságban a Biztonsági Tanács és a Gazdasági és Szociális Tanács képviselői, a Nemzetközi Valutaalap ügyvezető igazgatója, a Világbank elnöke, valamint az érintett regionális fejlesztési bankok vezetői vennének részt. Meghívást kapnának továbbá az ülésekre a napirenden szereplő állam, a legjelentősebb anyagi felajánlást tevő "donor" országok, a legnagyobb katonai kontingenst rendelkezésre bocsátó államok, illetve a regionális és a szubregionális nemzetközi szervezetek képviselői is. Az üléseken legalább egy évig, de akár hosszabb ideig is, a Biztonsági Tanács által "elfogadott" valamelyik tag elnökölne.[20]
A Magas-szintű Bizottság javaslatot tett egy Békeépítési Támogató Hivatal felállítására is. A Titkárság részeként működő hivatal alapvetően a Békeépítési Bizottság és a főtitkár munkáját segítené, de kérelemre támogatást és tanácsokat nyújtana a békeműveletek vezetőinek, a világszervezet helyi koordinátorainak és a kormányoknak, illetve évente kétszer
- 60/61 -
előrejelzéseket készítene a bizottság számára. A békeépítési szaktudás összpontosítása érdekében a hivatal létrehozná továbbá a nemzeti és nemzetközi szakértők jegyzékét, valamint a koordináció biztosítására magában foglalna egy intézményközi tanácsadó testületet is.[21]
Megjelenése után három hónappal a független kezdeményezés hivatalos formát öltött, mivel Kofi Annan főtitkár a "Nagyobb szabadságban: a mindenkit megillető fejlődés, biztonság és emberi jogok felé" című jelentésében és az ehhez csatolt kiegészítésben felkarolta a Békeépítési Bizottság életre hívásának gondolatát. Ezzel egyidejűleg kezdetét vette az eredeti javaslat ilyenkor szokásos, a nemzetközi politikai életben teljesen normálisnak számító átalakítása és "felvizezése". E folyamat első lépéseként a főtitkár egyfelől konkretizálta, másfelől a tagállamok visszajelzéseinek és saját elképzeléseinek megfelelően módosította a Magas-szintű Bizottság tervezetét. A főtitkár egy olyan kormányközi tanácsadó szervként működő Békeépítő Bizottság létrehozását javasolta, amely - a vizsgált válság aktuális szakaszának függvényében - a Biztonsági Tanács és a Gazdasági és Szociális Tanács felé egyaránt jelentéstételi kötelezettséggel tartozik. Más szóval: a biztonsági tanácsi dominancia mérséklése céljából elvetette a tanácsi segédszervként funkcionáló testület ötletét, és a tagállamok kérésére, valamint az ad hoc tanácsadó csoportok sikerére hivatkozva, a létrehozandó bizottságot részben a Gazdasági és Szociális Tanács alá kívánta helyezni.[22]
A főtitkár javaslata értelmében a Békeépítési Bizottságnak 15-20 tagja lenne, és a Magas-szintű Bizottság előterjesztésével összhangban, a feladat fényében változó összetétellel tevékenykedne. A bizottság "magja" a Biztonsági Tanács és a Gazdasági és Szociális Tanács azonos számú tagjából, az állandó békeépítési alap legnagyobb befizetőinek vagy a "donor" országok csoportjának képviselőiből, és néhány csapatokat rendelkezésre bocsátó állam képviselőiből tevődne össze. Ha azonban a bizottság valamely konkrét országgal foglalkozik, tagsága kiegészülne az adott állam nemzeti vagy átmeneti hatóságainak meghatalmazottaival, az érintett regionális szereplőkkel és szervezetekkel, továbbá a nemzetközi pénzügyi szervezetek és minden katonai kontingenst rendelkezésre bocsátó, illetve
- 61/62 -
anyagi támogatást nyújtó állam képviselőjével. A tagság "magja" eseti jelleggel, esetleg negyedévente ülésezne, az országspecifikus találkozókra pedig rendszeres időközönként kerülne sor. A bizottság döntései konszenzussal születnének.[23]
A főtitkár maga is elismerte, hogy a tagság tekintetében két egymásnak ellentmondó igénynek kell eleget tenni: egyfelől fokozni kell a koordinációt, másfelől ki kell terjeszteni a döntéshozatalban való részvételt. Véleménye szerint ez a probléma úgy oldható meg, ha a bizottság állandó jelleggel a főtitkár képviseletében működő vezető beosztású tisztviselő irányítása alá helyezik.[24] Egy kormányközi szerv esetében ez kissé szokatlan megoldás lenne, ráadásul a magyarázat gyanánt felhozott érvek sem kimondottan meggyőzőek. A főtitkári megbízott útján megvalósuló vezetés gondolata következésképp inkább a szervezeten belüli hatásköri harcok eredményeként, a biztonsági tanácsi befolyás csökkentésének eszközeként, mintsem az említett dilemma áthidalására szolgáló egyetlen kézenfekvő megoldásként került bele a javaslat szövegébe.
A tárgyalt dokumentumok értelmében a Békeépítési Bizottság mindenekelőtt az alábbi feladatokat látná el: a válság végét követően tájékoztatást nyújtana a Biztonsági Tanács részére, felhívná a figyelmet a fejlesztési és intézményépítési erőfeszítésekre, az újjáépítés sikere érdekében biztosítaná a kiszámítható finanszírozást, áttekintené az anyagi támogatások mechanizmusát, felülvizsgálná a középtávú célok megvalósítására tett lépéseket, fenntartaná a békeépítés iránti politikai érdeklődést, hozzájárulna a válságok megelőzéséhez, részt vállalna a legmegfelelőbb gyakorlati megoldások, stratégiák kidolgozásában, javítaná a koordinációt, felkérésre tanácsokat adna, valamint az információk cseréjének fórumaként szolgálna.[25] A főtitkár ugyanakkor elzárkózott attól, hogy a majdani bi-
- 62/63 -
zottság hatásköre a "korai riasztásra" is kiterjedjen, mondván a szervezet már rendelkezik az ehhez szükséges hatékony képességekkel. Ezek a képességek - így például a preventív diplomácia vagy az Alapokmány 99. cikkében lefektetett mechanizmus[26] - többnyire a főtitkár kezében összpontosulnak, így a javaslat ezen a téren is a szervezeten belül dúló hatalmi harcok hatását tükrözi.
A főtitkár egyetértett a kis létszámú, de kiemelkedő szaktudást hordozó Békeépítési Támogató Hivatal felállításának szükségességével is, ám eltérő szerepet szánt neki, mint a Magas-szintű Bizottság. Megítélése szerint a hivatalnak három fő feladata lenne. Egyrészt előkészítő munkát végezne a bizottság részére, másrészt minőségi javaslatokkal segítené a békeépítő műveletek tervezését, harmadrészt elemezné a gyakorlatot, és politikai iránymutatásokat fogalmazna meg. Javaslata a személyi állományt illetően is eltért az eredeti kezdeményezésben foglaltaktól, hiszen sem a nemzeti és nemzetközi szakértők jegyzékéről, sem az intézményközi tanácsadó testületről nem tett említést. Elengedhetetlennek tartotta ugyanakkor egy a hivatal keretei között működő rule of law csoport, továbbá - a finanszírozás kiszámíthatóvá tétele érdekében - egy önkéntes befizetéseken alapuló, bármikor feltölthető, állandó békeépítési alap létrehozását.[27]
Az előkészítés következő szakaszában immár az államokon volt a sor, hogy a főtitkári javaslatokból egy mindenki számára elfogadható tervezetet alkossanak. A "Nagyobb szabadságban" című jelentésről folytatott átfogó vita keretében, 2005 tavaszi és nyári hónapjaiban, a világszervezet tagjai többnyire informális egyeztetések útján kísérelték meg a politikai kompromisszum kialakítását. A Közgyűlés soros elnöke által koordinált folyamat eredményeként, az ENSZ fennállásának 60. évfordulója alkalmából, 2005. szeptember 14-16. között megrendezett csúcstalálkozón egy
- 63/64 -
általános támogatást élvező tervezet került elfogadás végett a megjelent több mint százhetven állam- és kormányfő elé.
Ha bárkinek kétségei vannak az állami szuverenitás XXI. századi súlyát és szerepét illetően, elegendő egy pillantást vetnie a Békeépítési Bizottságról szóló kezdeményezés tagállami egyeztetést megelőző és az ezt követő verziójára. A csúcstalálkozó záródokumentumának tervezete gyakorlatilag minden téren módosította a főtitkári javaslatokat, és bár a változtatások összességében nem tűnnek gyökeresnek, némelyik egyértelműen döntő jelentőségűnek minősíthető. Különösen igaz ez például a bizottság összetételére. A záródokumentum tervezete szerint a testület magja - melyet az okmány egy elegáns eufemizmussal "szervezőbizottságra" keresztelt át - a következőket tömörítené: a Biztonsági Tanács öt állandó és két nem állandó tagját, a Gazdasági és Szociális Tanács regionális csoportjaiból, a konfliktus utáni békeépítésben szerzett tapasztalatokra figyelemmel megválasztott hét tagját, a szervezet tíz legjelentősebb költségvetési és önkéntes befizetőjéből kiválasztott öt államot, a szervezet misszióihoz legnagyobb katonai vagy rendőri kontingenssel hozzájáruló tíz államból kiválasztott öt államot. (A tervezet kizárja a kettős képviseletet, ugyanakkor megkívánja a méltányos földrajzi megoszlás elvének messzemenő figyelembe vételét.) A bizottság minden ülésére meghívást kapna továbbá a Világbank, a Nemzetközi Valutaalap, a többi intézményi donor, valamint a főtitkár képviselője. Az országspecifikus üléseken ezen felül a tárgyalt ország kormányzata, a térség békeépítési folyamatban részt vállaló államai, regionális és szubregionális szervezetei, a békeépítéshez csapatokat rendelkezésre bocsátó államok, a világszervezet helyszínen működő vezető beosztású és minden más érintett képviselője, továbbá az érintett regionális és nemzetközi pénzügyi szervezetek vennének részt.[28] A főtitkári javaslatokhoz képest tehát három jelentős eltérés tapasztalható: a testület szervezőbizottságának létszáma meghaladná a 15-20 főt, a biztonsági tanácsi állandó tagok itt is állandó tagsággal rendelkeznének, a főtitkár képviselője pedig nem vezetőként, hanem csak egyszerű meghívottként venne részt a testület munkájában.
Békeépítési Bizottság funkcióit érintő változtatások kevésbé voltak kirívóak, és leginkább a felállítandó szerv tanácsadó jellegének kidomborítását célozták. A tagállamok szerint a bizottság az erőforrások hatékony
- 64/65 -
felhasználása érdekében összefogná a tevékenység valamennyi szereplőjét, átfogó békeépítési stratégiákat terjesztene elő, a konfliktus lezárását követően rendelkezésre bocsátaná a szükséges információkat, felhívná a figyelmet a fejlesztési és intézményépítési erőfeszítésekre, támogatná az integrált stratégiák kialakítását a válságot maguk mögött hagyó országok számára, a koordináció fokozása céljából ajánlásokat tenne és tájékoztatást nyújtana, feltárná a legmegfelelőbb gyakorlatot, előmozdítaná a korai újjáépítési tevékenység megbízható finanszírozását, fenntartaná a nemzetközi közösség békeépítésre irányuló figyelmét, az újjáépítés fázisának függvényében tanácsokat adna a Biztonsági Tanácsnak és a Gazdasági és Szociális Tanácsnak, ám korai riasztási funkciókkal nem rendelkezne. A tervezet egyúttal kiemelte, hogy a testület csak akkor foglalkozna a Biztonsági Tanács napirendjén szereplő kérdésekkel, ha erre a főszerv kifejezetten felkéri. Ha azonban egy konfliktus kiújulásával fenyegető helyzet nem szerepel a Tanács napirendjén, a bizottság az érintett tagállam - Gazdasági és Szociális Tanács útján előterjesztett és a szervezőbizottság által jóváhagyott - kérése nyomán is napirendjére tűzhetné azt. Érdekesség, hogy a záródokumentum tervezete értelmében a Békeépítési Bizottságot nem a Biztonsági Tanács és a Gazdasági és Szociális Tanács, hanem a Közgyűlés felé terhelné éves jelentéstételi kötelezettség.[29] Aligha kétséges, hogy ez a módosítás - a két nem-plenáris főszerv túlzott befolyásának elkerülésével párhuzamosan - a bizottsági munka átláthatóságának és "demokratikus" kontrolljának biztosítását szolgálta.
Az államok ellenben különösebb észrevétel nélkül, a szuverenitásukat elhanyagolható mértékben érintő témának mindössze néhány mondatot szentelve elfogadták az önkéntes befizetéseken alapuló, állandó békeépítési alap és a Békeépítési Támogató Hivatal felállítására tett főtitkári javaslatokat. A Titkárság keretében létrehozandó hivatal kapcsán - nyilván takarékossági megfontolásokból - csak annyit jegyeztek meg, hogy azt a már rendelkezésre álló erőforrások felhasználásával kell kialakítani.[30]
Néhány utólagos módosítástól eltekintve, az állam- és kormányfők világtalálkozóján elfogadott záródokumentum vonatkozó részei nagyjából megegyeztek a tervezetben foglaltakkal. Az elenyésző számban végrehajtott változtatások közül kiemelendő, hogy a záródokumentum végleges verziója nem részletezte a Békeépítési Bizottság intézményi struktúrában elfoglalt helyzetét, nem rögzítette a szervezőbizottság pontos létszámát,
- 65/66 -
ám deklarálta, hogy az országspecifikus ülésekre a szervezőbizottság fogja meghívni az érintetteket. A világtalálkozó résztvevői - a főtitkár javaslatával összhangban - továbbá kinyilvánították, hogy az új szervezeti egység mindazonáltal nem tekinthető a bizottság alapokmányának. Mivel a tervezetben eredetileg szereplő "ezennel létrehozzuk" részletet a végleges szövegben az "elhatározzuk, hogy létrehozzuk" fordulat váltotta fel, az okmány elfogadásával az államok nem életre hívták a Békeépítési Bizottságot, hanem kvázi felhatalmazást adtak annak létrehozására. Döntésük értelmében a bizottságnak legkésőbb 2005. december 31-én meg kellett kezdenie a működését.[31]
A Békeépítési Bizottságot egyfelől a Biztonsági Tanács 1645. számú határozata, másfelől a Közgyűlés 60/180. számú határozata hozta létre (a továbbiakban: létesítő határozatok, határozatok).[32] A testület felállításának normatív alapját ennek megfelelően az ENSZ Alapokmány 7, 22. és 29. cikke képezi,[33] vagyis az új kormányközi tanácsadó testület egyidejűleg segédszerve a Biztonsági Tanácsnak és a Közgyűlésnek. A világszervezet történetében mindeddig példa nélküli megoldás az amerikai és európai államok, valamint a fejlődő országok közötti politikai viták kompromisszumos megoldásának tekinthető. Míg a nyugati államok a bizottságot tanácsi segédszervként képzelték el, addig a fejlődő országok azt a nagyhatalmi törekvésekkel szemben számukra nagyobb "biztonságot" nyújtó, demokratikus és reprezentatív plenáris szerv alá kívánták rendelni.[34] A testület felügyeletéért folytatott küzdelem tehát döntetlennel zárult: mindkét fél nyert és veszített. Egyértelmű vesztesként került ki továbbá az
- 66/67 -
egyezkedésből a Gazdasági és Szociális Tanács, hiszen - a főtitkár eredeti javaslatától eltérően, és az ad hoc tanácsadó csoportok révén szerzett tapasztalataitól függetlenül - nem kapott intézményi szintű, közvetlen ellenőrzési hatásköröket. Kérdés, hogy a nemzetközi közösség és a válságból kilábaló államok mekkora árat fognak fizetni ezért a döntésért. A Közgyűlés befolyásának kiterjesztésével a bizottság legitimitása ugyan kétségkívül megnőtt, ám kellő gyakorlati információ híján még nem tudni, hogy létrehozásának sajátos körülményei mennyiben érintik a hatékonyságát.
A korábbi tervekkel összhangban, a Békeépítési Bizottság változó összetétellel ülésezik attól függően, hogy általános kérdéseket vitat meg, vagy egy adott ország helyzetével foglalkozik. A testület magját a szervezőbizottság alkotja, melynek végleges kialakítása némiképp eltér az állam- és kormányfők világtalálkozóján elfogadott záródokumentumban foglaltaktól. A szervezőbizottság összesen harmincegy tagját öt különböző kategóriából, eltérő eljárási szabályok szerint választják meg. A Biztonsági Tanács részéről hét képviselő foglal helyet a testületben: az öt állandó tag és két nem állandó tag.[35] (Ezzel a Békeépítési Bizottságban is megjelent az állandó tagság intézménye.) A létesítő határozatok értelmében a nem állandó tagokat a Tanács által megállapított eljárási szabályoknak megfelelően választják ki. A főszerv legutóbb több mint két évtizede módosított Ideiglenes Eljárási Szabályai között azonban erre vonatkozó kifejezett rendelkezés nyilván nem található[36], a Békeépítési Bizottság felállításával egyidejűleg elfogadott 1646. számú határozat pedig csak annyit rögzített, hogy a testületbe delegálandó két nem állandó tagot évenként kell kiválasztani.[37] A látszólag nyitott kérdést végül a gyakorlat válaszolta meg. A Biztonsági Tanács elnökének 2006. január 17-én kelt levele ugyanis arról tájékoztatta a szervezet főtitkárát, hogy a tagok között folytatott informális konzultáció eredményeként, a főszerv 2006 végéig Dániát és Tanzániát delegálja a bizottságba. Az elnök egyúttal jelezte, az államok tudomásul
- 67/68 -
vették Argentína és Peru azon javaslatát, mely szerint a következő körben célszerű lenne fontolóra venni egy latin-amerikai állam beválasztását.[38]
Mint ismeretes, az informális konzultációk zárt ajtók mögött, a szervezet többi tagállamának kizárásával folynak. Hivatalos jegyzőkönyv nem készül, így a közvélemény e tételes jogi alapot nélkülöző találkozók eredményeiről más úton - például a soros elnök által tartott informális tájékoztatókból - szerezhet értesüléseket.[39] Mivel az elnök levele mindössze a megegyezés tényét közölte, bővebb információk híján legfeljebb sejteni lehet, hogy a két nem állandó tag kijelölése konkrétan milyen formát öltött. Dánia és Tanzánia rendkívül sokat tett a Békeépítési Bizottság életre hívása érdekében, ezért kiválasztásuk politikai gesztusként is felfogható, azaz nem kizárt, hogy a döntéshozatalra szavazás nélkül, konszenzussal került sor. Nem világos ugyanakkor, mi a követendő eljárás abban az esetben, ha a tagok nem képesek megállapodásra jutni. Szavazást tartanak? Ha igen, a szavazásra bocsátott kérdést eljárási vagy érdemi indítványként kezelik? (A homályos pontok tisztázásához sajnos a terrorizmus elleni küzdelemmel, illetve a szankciók betartásának ellenőrzésével foglalkozó tanácsi bizottságok példája sem nyújt segítséget, minthogy ezekben a testületekben valamennyi tag részt vesz.) A Tanácsot egyébként rengeteg bírálat éri az informális konzultációk transzparenciájának hiánya miatt, noha a zárt ajtók mögötti tanácskozás olykor egyértelműen megkönnyíti a megegyezést, és fokozza a munka hatékonyságát. Kérdés, vajon a Békeépítési Bizottság tagjainak kiválasztása olyan kényes ügynek minősül-e, amit feltétlenül a nyilvánosság teljes kizárásával kell eldönteni. Meglehet annak, hiszen a létesítő határozatok a Biztonsági Tanács által delegált tagok kapcsán a kissé ködös "kiválasztani" igét használják, szemben a Gazdasági és Szociális Tanács tagjainál alkalmazott, formális eljárást feltételező "megválasztani" igével. Mindenesetre, ha az informális találkozókon való titkos kiválasztás gyakorlata a jövőben is folytatódik, ez aligha javít a főszerv egyébként sem kimondottan pozitív megítélésén.
A Gazdasági és Szociális Tanács szintén hét taggal vesz részt a bizottsági munkában, akiket a méltányos földrajzi megoszlás elvére, valamint a konfliktus utáni újjáépítésben szerzett tapasztalatokra figyelemmel válasz-
- 68/69 -
tanak meg.[40] A Biztonsági Tanácshoz hasonlóan, a Gazdasági és Szociális Tanács tagjai is öt nagy regionális csoportba sorolhatók: a Tanácsban jelenleg tizennégy afrikai állam, tizenegy ázsiai állam, hat kelet-európai állam, tíz latin-amerikai és karibi állam, illetőleg tizenhárom nyugat-európai és egyéb állam foglal helyet. A Békeépítési Bizottságba delegálandó országok megválasztásánál tehát elsősorban ezt a csoportosítást kell szem előtt tartani, vagyis három regionális csoport egy, kettő csoport pedig két taggal képviseltetheti magát a szervezőbizottságban. A választhatóság másik kritériuma a békeépítésben szerzett tapasztalatokkal függ össze. Minthogy a létesítő határozatok nem szabályozzák az e tekintetben releváns tapasztalatok körét, eredetileg nem volt teljesen egyértelmű, hogy ez a kitétel csak a konfliktus utáni újjáépítésen átesett államokra utal, vagy az újjáépítéshez nyújtott külső segítség révén tapasztalatot szerző országokat is felöleli. A 2006. május 12-én lezajlott tanácsi szavazás ezt a kérdést egyértelműen a tágabb interpretáció javára döntötte el, hiszen a megválasztott államok között a békeépítés "aktív" és "passzív" szereplői egyaránt megtalálhatók. (A nyugat-európai és egyéb államok regionális csoportjában egyébként is nehéz lett volna a békeépítésen nemrégiben átesett országot találni.) A szóban forgó államok a következők: Angola, Belgium, Brazília, Guinea-Bissau, Indonézia, Lengyelország és Sri Lanka.[41] A választás pontos menetét és szabályait a Gazdasági és Szociális Tanács természetesen maga állapította meg. Döntésének megfelelően, a szervezőbizottságba delegálandó államok megválasztásánál a tanácsi segédszervek tagjainak megválasztására irányadó szabályokat kell alkalmazni.[42]
A Békeépítési Bizottság szervezőbizottságában öt helyet kapnak az ENSZ költségvetésének legjelentősebb befizetői, továbbá a szervezet alapjait, programjait és intézményeit - köztük az állandó békeépítési alapot -
- 69/70 -
a legnagyobb önkéntes anyagi hozzájárulással segítő országok.[43] E körben kizárólag azon államok jöhetnek számításba, amelyek sem a Biztonsági Tanács, sem a Gazdasági és Szociális Tanács révén nem jutnak képviselethez. A szóban forgó öt államot a tíz legnagyobb befizető, a pénzügyi hozzájárulás mértékének "megfelelő" figyelembe vételével, saját soraiból választja ki. (Megfigyelhető, hogy a létesítő határozatok itt is a "kiválasztani" igét alkalmazzák.) A választó és egyben választható államok listáját a főtitkár állítja össze azon három naptári év átlagos évi hozzájárulásának összegére figyelemmel, melyekre nézve rendelkezésre állnak a szükséges statisztikai adatok.[44] Normális esetben ez a lista összeállítása előtti három esztendőt jelenti, de adathiány esetén - mint látható - a főtitkár az ezt megelőző évek adatait is felhasználhatja. (A statisztikai adatszolgáltatás zavartalanságába vetett bizalmat jelzi, hogy a határozatok nem említik, a hozzájárulások mértéke hány évre visszamenőleg bír relevanciával.)
A tárgyalt rendelkezés szemlátomást világos megfogalmazása mindazonáltal néhány kérdést megválaszolatlanul hagy. Mindenekelőtt azt, hogy miért van szükség választásra, ha a létesítő határozatok az elmúlt három év összesített költségvetési és önkéntes pénzügyi hozzájárulásainak azon öt legnagyobb befizetőjét kívánják beültetni a bizottságba, amelyek még sem a Biztonsági Tanács, sem a Gazdasági és Szociális Tanács révén nem jutottak szervezőbizottsági helyhez? Egyetlen lehetséges magyarázat képzelhető el: a kifejezés természetes értelmével ellentétben, az "öt legnagyobb befizető" valójában nem a szervezőbizottsági helyet másként nem szerző öt legjelentősebb befizetőre, hanem a lista bármely öt még választható tagjára utal. (A szelekciós bázist csökkentő, némiképp méltánytalan megoldásként a listán olyan államok is megjelenhetnek, amelyek a Biztonsági Tanács, illetve a Gazdasági és Szociális Tanács útján már bejutottak a bizottságba.) A befizetés mértéke ily módon csak a lis-
- 70/71 -
tára való felvétel erejéig minősül döntő jelentőségű és objektív szempontnak, ám ezt követően az államok többé-kevésbé szabadon mérlegelhetik, hogy maguk közül kit küldenek a szervezőbizottságba. Ezt a feltételezést erősíti, hogy a kiválasztásnál pusztán "megfelelő" figyelemmel kell lenni a hozzájárulás összegére, azaz a döntésben nemcsak financiális, hanem politikai szempontok is szerepet játszanak. Maga a rendelkezés sem írja elő a főtitkári listán szereplő sorrend szigorú követését - mindössze azt rögzíti, hogy a kiválasztást a "lista alapján" kell elvégezni. Tulajdonképpen a gyakorlat is ebbe az irányba mutat: a befizetők első körben ugyan a még választható öt legnagyobb befizetőt - Hollandiát, Japánt, Németországot, Norvégiát és Olaszországot - delegálták a szervezőbizottságba, de a jövőre nézve egy regionális alapokon nyugvó rotációs mechanizmust is kialakítottak.[45]
A világszervezet műveleteit a legnagyobb katonai és rendőri kontingensekkel segítő államok szintén öt képviselőt küldenek a szervezőbizottságba.[46] Jelölésük és kiválasztásuk menete szinte mindenben megegyezik a befizetők kapcsán elmondottakkal. A főtitkár az előző három naptári év rendelkezésre álló statisztikai adataiból, az átlagos havi hozzájárulás mértéke alapján összeállítja a tíz legnagyobb katonai vagy rendőri kontingenst felajánló állam listáját, akik maguk közül, a hozzájárulás mértékének "megfelelő" figyelembe vételével a bizottság tagjává választják a legnagyobb katonai vagy rendőri kontingenst felajánló öt államot.[47] (A három évre szóló visszatekintés egyfelől méri az államok békefenntartás iránti elkötelezettségét, másfelől kiszűri a szervezőbizottsági hely elnyerésének reményében, manipulatív céllal tett felajánlásokat. Hangsúlyozandó, hogy a felajánlás csak abban az esetben vehető figyelembe, ha azzal az állam az ENSZ valamely békemisszióját segíti. A világszervezet égiszén kívül, például a regionális és a szubregionális nemzetközi szervezetek vagy a kollektív védelmi szövetségek keretében végzett műveletekhez nyújtott katonai vagy rendőri segítség ebből a szempontból irreleváns.) A
- 71/72 -
kettős képviseletet elkerülendő, e körben csak azok az államok vehetők számításba, amelyek sem a Biztonsági Tanács, sem a Gazdasági és Szociális Tanács, sem a legnagyobb befizetők csoportjának tagjaként nem jutnak bizottsági helyhez. Mivel megfogalmazása a befizetőkről szóló szakasz szövegét követi, a felajánló államok kiválasztását szabályozó rendelkezés az imént említett értelmezési nehézségekkel analóg kérdéseket vet fel. Egyébiránt az érintett államok első ízben itt is a szó szoros értelmében vett legnagyobb felajánlókat - Bangladest, Ghánát, Indiát, Nigériát és Pakisztánt juttatták be a szervezőbizottságba, ám a befizetőkhöz hasonlóan, egy regionális rotációs mechanizmust is kidolgoztak.[48]
Végezetül, a regionális csoportok és a konfliktus utáni újjáépítésben tapasztalatot szerzett államok megfelelő képviseletét biztosítandó, a szervezőbizottság további hét taggal egészül ki.[49] Ez a reprezentativitás növelését célzó korrekciós előírás sem az állam- és kormányfők világtalálkozóján elfogadott záródokumentumban, sem az ezt megelőző tervekben nem szerepelt. A hét kiegészítő tag megválasztásának szabályait és menetét a Közgyűlés állapítja meg, és - bár a létesítő határozatok vonatkozó bekezdése ezt kifejezetten nem mondja ki - értelemszerűen a választást is maga a főszerv hajtja végre.[50] A Közgyűlés 2006. május 16-án az alábbi államoknak biztosított szervezőbizottsági képviseletet: Burundi, Chile, El Salvador, Egyiptom, Fidzsi-szigetek, Horvátország és Jamaica.[51]
- 72/73 -
A létesítő határozatok több pontja is kizárja a kettős képviseletet, így egy állam csak egyetlen kategóriából juttatható be a szervezőbizottságba.[52] Minthogy a jelöltállítás feltételezi a már máshol megválasztott és a többi kategória szempontjából kizárt államok listájának ismeretét, az összes szervezőbizottsági tag egyidejű megválasztása kivitelezhetetlen. Más szóval, a szervezőbizottság kialakítását célzó választási fordulókat egymás után kell lebonyolítani, hiszen csak ily módon kerülhető el egy adott állam két vagy több alkalommal történő megválasztása. Bár ezt a határozatok nem említik, a bizottságba delegálandó tagok vonatkozásában elsőként tehát a Biztonsági Tanács, másodikként a Gazdasági és Szociális Tanács, harmadikként a legnagyobb költségvetési és önkéntes befizetők csoportja, negyedikként a legnagyobb katonai vagy rendőri kontingenst felajánló államok csoportja, és végül ötödikként a Közgyűlés hozza meg döntését.
A határozatok nem nyújtanak iránymutatást a tekintetben, mi a teendő akkor, ha valamelyik főszerv vagy csoport nem képes, vagy nem akar tagokat küldeni a bizottságba. Két lehetséges válasz képzelhető el. Ha szigorúan közelítünk a problémához, egy vagy több tag kijelölésének szándékos vagy vétlen elmulasztása folytán a szervezőbizottság nem jöhet létre szabályosan, következésképp az egész Békeépítési Bizottság működésképtelenné válik. Ez az értelmezés természetesen rendkívüli mértékben kiszolgáltatottá tenné a testületet, a tagok megválasztását pedig a politikai zsarolás eszközévé süllyesztené. A másik lehetőség az, hogy a szervezőbizottság ilyen esetben is jogszerűen megkezdheti munkáját, noha legitimitása jelentősen csökkenne. Rugalmassága folytán ez a megoldás inkább megfelel a gyakorlat által támasztott követelményeknek (sőt analógia útján még a biztonsági tanácsi állandó tagok távolmaradását közömbösnek tekintő nézetekkel is alátámasztható[53]), ám néhány fontos kérdést nyitva hagy: Legfeljebb hány szervezőbizottsági tag hiánya tolerálható? Milyen létszámnál kell meghúzni a bizottság működőképességének és működésképtelenségének határát? A hiányos tagság következtében felmerülő dilemma a létesítő határozatok szavazási rendről szóló rendelkezésének fényében sem oldható meg. Ugyan a szóban forgó előírás szerint a Békeépítési Bizottság "minden ügyben tagjainak konszenzusával
- 73/74 -
cselekszik"[54], ám e szakasz mindkét fenti nézet igazolásához felhasználható. Ha szigorúan nézzük, a tagok konszenzusába mind a harmincegy szervezőbizottsági tag szavazata beleértendő, de az engedékenység talajára helyezkedve akár úgy is érvelhetünk, hogy részletszabályok híján, a konszenzus követelménye független a hiányosan, mégis jogszerűen működő testület tényleges összetételétől és létszámától.
A szervezőbizottság tagjainak megbízatása két évre szól és megújítható.[55] A határozatok vonatkozó szakaszának végén olvasható "amint az alkalmazható" fordulat azonban azt jelzi, hogy ez az előírás korántsem abszolút érvényű. A Biztonsági Tanács által delegált tagokra például egyáltalán nem vonatkozik, mivel a főszerv öt állandó tagja ebben a szervben is állandó tagsággal rendelkezik, a két nem állandó tagot pedig - az 1646. számú határozat értelmében - évenként választják ki. A határozatokban lefektetett kétéves időtartam következésképp egyfajta keretszabályként értékelendő, melynek korlátai között a világszervezet három főszerve és két tagjelölésre jogosult csoportja viszonylag szabadon alakíthatja ki saját választási gyakorlatát. Megfigyelhető továbbá, hogy a határozatok nem állapítják meg, hányszor van lehetőség a mandátumok megújítására. Ezáltal néhány állam számára megnyílik az út a folyamatos újraválasztás felé - akár oly módon is, hogy egyszer az egyik, másszor egy másik kategória jelöltjeként válnak a bizottság tagjává. Az államok túlnyomó többsége számára azonban a huzamos ideig tartó, vagy kvázi állandó tagság pusztán illúzió, hiszen a választható államok körének folyamatos változása mellett, csak egy maroknyi ország képes arra, hogy tartós jelleggel egyik vagy másik kategória jelöltjeinek listáján szerepeljen, és sikeresen lobbizzon saját megválasztása érdekében. (Ilyenek például a Gazdasági és Szociális Tanács kvázi állandó tagjai, illetve a világszervezet legnagyobb befizetői. A békeépítési tapasztalatokkal rendelkező fejlődő országok ezzel szemben inkább kiegészítő tagként, közgyűlési támogatással juthatnak huzamos ideig tartó szervezőbizottsági képviselethez.)
A korábbi javaslatokkal összhangban, a Békeépítési Bizottság országspecifikus ülésein - a szervezőbizottság tagjai mellett - jelen vannak még a napirenden szereplő állam képviselői, a konfliktus utáni rendezésben résztvevő környező országok, a segélyezésben és a politikai párbeszédben szerepet vállaló egyéb államok, az érintett regionális és szubregionális
- 74/75 -
nemzetközi szervezetek, a vizsgált újjáépítési erőfeszítéseket jelentősebb pénzügyi, katonai vagy rendőri felajánlással segítő államok képviselői, a világszervezet helyszínen tevékenykedő vezető beosztású tisztviselője és egyéb releváns képviselői, valamint a többi érintett regionális és pénzügyi szervezet küldöttei. Az országspecifikus ülésekre szóló meghívásokat a szervezőbizottság bocsátja ki, az ekként megjelentek pedig tagként vesznek részt a Békeépítési Bizottságban.[56] Ezen a ponton egy ellentmondás fedezhető fel a határozatokban. Ha a bizottság kormányközi szerv, hogyan vehetnek részt benne tagként egyes nemzetközi szervezetek?
A Békeépítési Bizottság országspecifikus találkozóinak maximális létszámát a létesítő határozatok nem határozzák meg - ez a konkrét válság és a szervezőbizottság belátásának függvényében változik. Nem teljesen egyértelmű azonban, hogy a meghívások kapcsán a szervezőbizottság tagjait milyen terjedelmű diszkrecionális jog illeti meg. A határozatok tárgyalt szakasza értelmében az országspecifikus üléseken a felsorolt államoknak és intézményeknek részt kell venniük. Önmagában véve ezt azt jelentené, hogy a szervezőbizottság a meghívások kibocsátása terén semmilyen mérlegelési jogot nem élvez. Mindazonáltal a meghívandó államok és intézmények kategóriáinak leírása során a szakasz több ízben is az "egyéb", az "érintett" és a "jelentősebb" kifejezéseket alkalmazza, melyek mindegyike bizonyos fokú mérlegelést feltételez. Bizonyos esetekben - kiváltképp, ha az országspecifikus ülés nem a Biztonsági Tanács VII. fejezet szerinti cselekvése nyomán ül össze - a szervezőbizottság aligha mérlegelheti az érintett tagállam meghívását, hiszen annak távollétében az ülés könnyen az ENSZ Alapokmányának 2. cikk (7) bekezdésében foglalt beavatkozási tilalom megsértéséhez vezethet.[57] További kérdésként
- 75/76 -
merül fel, hogy az országspecifikus ülésre szóló meghívás kibocsátásához szükséges-e a szervezőbizottság - konszenzussal meghozott - formális döntése. Ha igen, ez lényegében azt jelenti, hogy a bizottság bármely tagja nemleges szavazatával megakadályozhatja egy vagy több állam, illetve nemzetközi szervezet meghívását.
A létesítő határozatok kimondják, hogy a főtitkár megbízottját, valamint a Világbank, a Nemzetközi Valutaalap és a többi intézményi donor képviselőit a Békeépítési Bizottság valamennyi ülésére meg kell hívni.[58] Noha e képviselők jelenlétét egy találkozó általános vagy országspecifikus jellegétől függetlenül biztosítani kell, ez semmi esetre sem értelmezhető szervezőbizottsági tagságuk hallgatólagos elismeréseként. Az országspecifikus ülésekre meghívandó államoktól és intézményektől eltérően ugyanis a határozatok itt nem említik, hogy a meghívottak a testület teljes jogú tagjaiként vesznek részt a munkában. A dokumentumok megszövegezése ily módon azt valószínűsíti, hogy a főtitkár, a Világbank, a Nemzetközi Valutaalap és a többi intézményi donor részéről megjelenő személyek csak tanácskozási joggal bírnak, ám a döntéshozatalban nem vehetnek részt.
A Békeépítési Bizottság funkcióinak megfogalmazása az állam- és kormányfők világtalálkozóján elfogadott záródokumentumban foglaltakat követi. A bizottság fő feladatai tehát a következők: az erőforrások hatékony felhasználása érdekében összefogja a tevékenység valamennyi szereplőjét, átfogó békeépítési stratégiákat terjeszt elő, felhívja a figyelmet az újjáépítési és intézményépítési erőfeszítésekre, a fenntartható fejlődés megalapozása végett támogatja az integrált stratégiák kidolgozását, a koordináció fokozása céljából ajánlásokat tesz és tájékoztatást nyújt, feltárja a legmegfelelőbb gyakorlatot, előmozdítja a korai újjáépítési tevékenység megbízható finanszírozását, illetve fenntartja a nemzetközi közösség békeépítésre irányuló figyelmét.[59] Tanácsadó szerv lévén, a bizottság sem korai riasztási funkciókkal, sem végrehajtói hatáskörökkel, sem kényszerítő jellegű jogosítványokkal nem rendelkezik. A Békeépítési Bizottság üléseinek napirendjét - a vizsgált országok regionális megoszlásának arányosságára figyelemmel - a szervezőbizottság állapítja meg.[60]
- 76/77 -
Mivel a napirend elfogadása minden esetben valamilyen döntést igényel, az általános és az országspecifikus ülések témáinak rögzítéséhez elvileg a szervezőbizottsági tagok konszenzusára van szükség. Konszenzus hiányában - legalábbis a létesítő határozatok szavazati rendre vonatkozó rendelkezése fényében - napirend sincs, vagyis a megnyitást követően az ülést azonnal el kell napolni. Ha ez a feltevés helyes, a szervezőbizottság bármely tagja megbéníthatja a bizottság munkáját, vagy abszurd módon, politikai alku tárgyává teheti a napirend elfogadását. Szélsőséges körülmények között, tartós obstrukció esetén ez akár a Vezérkari Bizottság sorsára juttathatja a Békeépítési Bizottságot.[61] Megfigyelhető továbbá, hogy a napirend összeállítása még akkor is kizárólag a szervezőbizottság feladata, ha a bizottság országspecifikus ülést tart. Mint ismeretes, ezeken a találkozókon a meghívottak tagként vesznek részt, ezért elvileg ugyanúgy joguk lenne a napirend megszavazására, módosítására vagy elutasítására, mint a szervezőbizottsági tagoknak. Noha az országspecifikus ülések megrendezéséhez bizonyos esetekben szükséges az érintett állam beleegyezése, ez csak a szóban forgó állam számára biztosít valamiféle beleszólást az ülés menetébe (megengedheti, vagy megtilthatja az ülés megtartását), ám a többi meghívott tag számára nem. Érthetetlen, hogy a létesítő határozatok miért ehhez a megoldáshoz folyamodtak. A kérdés gyakorlat általi tisztázásáig, lehetséges magyarázatként ezen a ponton is felmerül a szövegezési hiba. Ha a szövegben olvasható "a Bizottság napirendjének megállapítása" fordulatban a "napirend" szó - a minősítő jelző elhagyása ellenére - nem végleges, hanem ideiglenes napirendet jelent, az iménti aggály eloszlatható. A nemzetközi szervezetekben ugyanis az ideiglenes napirend első pontja rendszerint a végleges napirend elfoga-
- 77/78 -
dásáról szól. Ha tehát a szervezőbizottság csak az ideiglenes napirend összeállításáért felel, a szakasz nem zárja ki, hogy az országspecifikus ülés valamennyi meghívottja részt vegyen a végleges napirend elfogadásában.
A Békeépítési Bizottság tanácsadói tevékenységének alapját a Biztonsági Tanácstól, a Gazdasági és Szociális Tanácstól, a Közgyűléstől, a konfliktus kialakulása vagy kiújulása által fenyegetett tagállamtól és a főtitkártól beérkező kérelmek képezik.[62] A Biztonsági Tanács megszorításoktól mentesen, bármely időpontban segítséget kérhet a bizottságtól.[63] Mindemellett, ha a Tanács aktívan foglalkozik egy konfliktus utáni helyzettel - különösen akkor, ha egy ENSZ békefenntartó misszió települt vagy tart az adott térségbe - a bizottság elsődleges feladata az, hogy kérésre tanácsokkal mozdítsa elő a főszerv erőfeszítéseit.[64] A Gazdasági és Szociális Tanács és a Közgyűlés ezzel szemben két feltétel fennállása esetén fordulhat a bizottsághoz. Kizárólag akkor kérhetnek tanácsot, ha ehhez a konfliktus kialakulása vagy kiújulása által fenyegetett tagállam előzetesen hozzájárul, és ha a Biztonsági Tanács - az Alapokmány 12. cikk (1) bekezdésének megfelelően[65] - éppen nem foglalkozik az adott válsággal vagy helyzettel. A veszélyeztetett tagállamok maguk is csak feltételekkel fordulhatnak a tanácsadó testülethez: akkor vehetik igénybe a Békeépítési Bizottság segítségét, ha ügyük nem szerepel a Biztonsági Tanács napirendjén. Végeze-
- 78/79 -
tül, a főtitkár ugyancsak korlátozások nélkül, bármikor megkeresést intézhet a bizottsághoz.
Megfigyelhető, hogy a bizottsághoz fordulás joga nem egyelő mértékben illeti meg az egyes főszerveket és a tagállamokat. Két tényező határozza meg, hogy ez a jog hogyan és milyen feltételekkel gyakorolható: a Biztonsági Tanács nemzetközi béke és biztonság terén élvezett központi és kivételezett helyzete, valamint a világszervezet egészét a konfliktus kialakulása vagy kiújulása által fenyegetett tagállammal szemben terhelő beavatkozási tilalom. Mivel a Biztonsági Tanács az Alapokmány 24. cikk (1) bekezdése értelmében elsődleges felelősséget visel a nemzetközi béke és biztonság fenntartása és helyreállítása területén,[66] és mivel a 2. cikk (7) bekezdésében foglalt beavatkozási tilalom nem érinti az Alapokmány VII. fejezete alapján foganatosított tanácsi intézkedéseket, a főszerv megszorításoktól mentesen fordulhat a Békeépítési Bizottsághoz. (A konfliktus utáni békeépítés egyértelműen az "Eljárás a béke veszélyeztetése, a béke megszegése és támadó cselekmények esetében" címet viselő VII. fejezet körébe tartozik, ezért a Tanács az érintett állam beleegyezése nélkül is segítséget kérhet a Békeépítési Bizottságtól - ezzel nem sérti a beavatkozás tilalmát.)
A Közgyűlés ugyan fontos szerepet tölt be a nemzetközi béke és biztonság megőrzése terén, ám felelőssége mindössze másodlagos, ráadásul VII. fejezet szerinti kényszerítő hatáskörökkel sem rendelkezik. Így bár a Békeépítési Bizottság részben közgyűlési segédszervként jött létre, a létesítő plenáris szervnek - az Alapokmány 2. cikk (7) bekezdésével és 12. cikk (1) bekezdésével összhangban - mind a tagállamokkal szembeni beavatkozási tilalmat, mind a Biztonsági Tanács kizárólagos hatásköreit szem előtt kell tartania, amikor tanácsért folyamodik a testülethez. Jóllehet első pillantásra bizarrnak tűnik a gondolat, mely szerint egy testület csak korlátozásokkal fordulhat saját segédszervéhez, a békeépítési tevékenység sajátosságai semmilyen más megoldást nem tettek lehetővé. Ez volt az ára annak, hogy az államok egy részének nyomására a bizottságot részben a Közgyűlés alá rendelték. Hasonló a helyzet a Gazdasági és Szociális Tanács esetében is. A gazdasági, szociális és humanitárius kérdések elválaszthatatlanul összefonódnak a béke és biztonság kérdésével, így
- 79/80 -
bizonyos értelemben ez a főszerv is hozzájárul a béke megóvásához. Ebbéli tevékenysége során azonban tiszteletben kell tartania az elsődleges felelősséget viselő Biztonsági Tanács hatásköreit, vagyis csak akkor intézhet megkeresést a Békeépítési Bizottsághoz, ha a Tanács nem foglalkozik a kérelem tárgyát képező kérdéssel. (Figyelemre méltó, hogy a Közgyűlés és a Gazdasági és Szociális Tanács megkeresési jogát egy pont alatt tárgyaló létesítő határozatok mindkét főszerv kapcsán az Alapokmány 12. cikkére hivatkoznak. Minthogy ez a cikk csak a Közgyűlésre vonatkozik, a határozatok - ide vágó hasonló alapokmányi szakasz hiányában[67] - a rendelkezés hatályát analógia útján a Gazdasági és Szociális Tanácsra is kiterjesztették.) A Tanács természetesen nem rendelkezik kényszerítő jogkörökkel, ezért - az érintett tagállam külön engedélyének hiányában - nem fordulhat a bizottsághoz.
Különösnek tűnhet továbbá, hogy a konfliktus kialakulásának vagy kiújulásának veszélyével szembesülő tagállam csak akkor veheti igénybe a Békeépítési Bizottság segítségét, ha a Biztonsági Tanács nem foglalkozik az üggyel. Miért súlyosbítják a létesítő határozatok az amúgy is nehéz körülmények között lévő állam helyzetét azzal, hogy a Biztonsági Tanács mérlegelésétől teszik függővé a bizottság bevonását? Ha az Alapokmány 35. cikke értelmében a konfliktus felé sodródó tagállamok akár saját helyzetüket is a Tanács elé utalhatják,[68] miért nem kérhetnek szabadon tanácsot a Békeépítési Bizottságtól? A magyarázat roppant egyszerű. A béke megőrzése az erőfeszítések összpontosítását feltételezi. Ennek érdekében ruházták az államok a nemzetközi béke és biztonság terén a fő felelősséget a Biztonsági Tanácsra, és ismerték el, hogy a Tanács feladatainak ellátása során az ő nevükben jár el. Ez a centralizmus képezi a kollektív biztonság alapját. Logikus tehát, hogy ha a Tanács aktívan foglalkozik valamely tagállam helyzetével, ez az állam nem veheti igénybe a bizottság segítségét, hiszen ez könnyen alááshatja a probléma egy kézben
- 80/81 -
összpontosuló, hatékony kezelését. Ha a Biztonsági Tanács úgy ítéli meg, hogy a bizottság közreműködésére van szükség, maga fog tanácsot kérni. Az érintett állam legfeljebb annyit tehet, hogy a Biztonsági Tanács ülésén kezdeményezi a Békeépítési Bizottság megkeresését. (Erre kizárólag a Tanácsi tagjai jogosultak. Az ülésen meghívottként résztvevő államok indítványai és határozati javaslatai csak valamelyik tanácsi tag támogatásával bocsáthatók szavazásra.[69]) A Biztonsági Tanács következésképp megkerülhetetlen - még akkor is, ha a napirendjén szereplő ügyet éppen az a tagállam utalta elé, amely utóbb a Békeépítési Bizottságtól várna segítséget.[70]
Nehéz ellenben elfogadható magyarázatot találni arra, vajon a főtitkár miért élvez korlátlan szabadságot a bizottság megkeresése kapcsán. A szervezet legfőbb igazgatási tisztviselőjeként, a főtitkár felhívhatja a Biztonsági Tanács figyelmét a nemzetközi béke és biztonság fenntartását veszélyeztető ügyekre, részt vesz a Közgyűlés, a Biztonsági Tanács és a Gazdasági Tanács minden ülésén, és elvégez minden olyan feladatot, amellyel e főszervek megbízzák.[71] Kérdéses azonban, hogy a létesítő határozatok vonatkozó pontja - mely szerint a bizottság napirendjét részben "a főtitkár tanács iránti kérelmei" alapján kell összeállítani - tekinthető-e feladatszabásnak.[72] Tekintve, hogy a rendelkezés címzettje nem a főtitkár, a válasz inkább nemleges. A főtitkár preventív diplomáciában betöltött fontos szerepe sem kínál elfogadható magyarázatot, hiszen ettől még tiszteletben kell tartania a Biztonsági Tanács hatásköreit és a szervezet egészét terhelő beavatkozási tilalmat. Megkeresési jogának korlátlan volta csak abban az esetben nem lenne aggályos, ha pusztán általános jellegű tanácsokat kérhetne a Békeépítési Bizottságtól, országspecifikus véleményeket nem - erről azonban a létesítő határozatok hallgatnak. (A meg-
- 81/82 -
szorítások nélküli megkeresési jog így viszont alkalmat teremt a Biztonsági Tanács megkerülésére, illetve munkájának megzavarására.)
Minthogy az ENSZ immár a szó szoros értelmében univerzális nemzetközi szervezet, a nem tagállamok helyzetének bizottság elé utalásával összefüggő kérdés tisztán akadémikus jellegű. A létesítő határozatok megszövegezésének fényében olyan államok, melyek nem tagjai a világszervezetnek egyáltalán nem fordulhatnak tanácsért a Békeépítési Bizottsághoz. A nem tagállamok segítséget tehát csak közvetett úton - mindenekelőtt a Biztonsági Tanács és a főtitkár által előterjesztett kérelmek nyomán - kaphatnak a testülettől.
A határozatok szövegéből nem derül ki egyértelműen, vajon a bizottság köteles-e eleget tenni a hozzá intézett felkéréseknek, vagy belátása szerint visszautasíthatja azokat. A következő négy alternatíva képzelhető el: a bizottság valamennyi megkeresésre köteles választ adni; a bizottság az ENSZ megkeresési joggal rendelkező főszerveinek köteles tanácsot adni, de a tagállamok megkereséseit visszautasíthatja; a bizottság a két létesítő szervének köteles tanácsot adni, de minden más megkeresést visszautasíthat; illetőleg a bizottság minden megkeresést szabadon visszautasíthat. A testület hivatalos honlapján olvasható tájékoztató szerint ez utóbbi feltevés a helytálló, azaz a bizottság szabadon választja meg azokat az ügyeket, melyekkel foglalkozni kíván.[73] Ez meglepő, hiszen a szabad mérlegelés joga nehezen egyeztethető össze a bizottság tanácsadói és segédszervi jellegéből logikusan adódó kötelezettségekkel. Egy esetben azonban a bizottság biztosan nem mérlegelhet. Ha olyan megkeresést intéznek hozzá, melynek teljesítésére prima facie nem rendelkezik hatáskörrel, köteles azt visszautasítani. (A kérdés csak az, hogy a hatáskör hiánya megállapítható-e a téma napirendre vétele nélkül, vagy sem.) Mivel a létesítő határozatok szerint a bizottság mindig konszenzussal cselekszik, nyilván a megkeresések visszautasításához is a tagok egyetértésére van szükség. Ebből a szempontból viszont korántsem mindegy, hogy az ülés levezető elnöke hogyan bocsátja szavazásra a kérdést. Ha a kérdés a beérkező kérelem elfogadására irányul, akár egyetlen nemleges szavazat is elég annak visszautasításához. Ellenben ha a kérdés tárgyát a kérelem
- 82/83 -
elutasítása képezi, a nemleges szavazatok annak napirendre vételét fogják eredményezni.[74]
A létesítő határozatok meglehetősen szűkszavúak a különböző témák napirendről való levételét illetően. Mindössze egy ajánlást tartalmaznak, mely szerint az országspecifikus kérdéseket legkésőbb a fenntartható béke és fejlődés alapjainak megszilárdulásáig, vagy az érintett állam kormányzatának erre irányuló kéréséig kellene a bizottság napirendjén tartani.[75] Feltéve, hogy a szervezőbizottság által kidolgozandó eljárási szabályok nem pontosítják eme ajánlás tartalmát, a testület végeredményben addig foglalkozhat a napirendjén szereplő általános és országspecifikus kérdésekkel, amíg ezt jónak látja. Más szóval, egyetlen megkeresésre jogosult szerv vagy állam sem vonhatja vissza kérését, vagy kötelezheti a bizottságot egy téma napirendről való levételére. A beavatkozás tilalma és az intézményi függés kontextusába helyezve azonban a rendelkezés komoly problémák forrása lehet. Álljon itt néhány a tisztázásra váró kérdések hosszú sorából: Ki és milyen ismérvek alapján állapítja meg a fenntartható béke és fejlődés alapjainak megszilárdulását? A Biztonsági Tanács VII. fejezet szerinti hatásköreinek (és talán a főtitkár korlátlan megkeresési jogának) gyakorlása keretében előterjesztett megkereséseket leszámítva, a határozatok miért nem kezelik beavatkozásként azt, ha a bizottság a kormányzat felszólítására sem törli napirendjéről az adott állam ügyét? Az Alapokmány 12. és 24. cikkére figyelemmel, mi a követendő eljárás akkor, ha a Közgyűlés, a Gazdasági és Szociális Tanács, az érintett tagállam vagy a főtitkár kérése nyomán vizsgált kérdéssel utóbb a Biztonsági Tanács is aktívan foglalkozni kezd, ám eljárásnak aktuális fázisában nem tart igényt a testület közreműködésére?
Több ízben elhangzott, hogy a Békeépítési Bizottság minden kérdésben - így eljárási és érdemi ügyekben egyaránt - tagjainak konszenzusával cselekszik.[76] Tanácsai pusztán ajánlás jellegűek, kötelező erővel nem rendelkeznek. Bár a létesítő határozatok sem a tartózkodás, sem a távolmaradás lehetőségét nem említik, vélhetően ezek egyike sem akadályozza meg a döntéshozatalt - feltéve, hogy a konszenzus megállapítására formális szavazás alkalmával kerül sor. Problémát legfeljebb az okozhat, ha a
- 83/84 -
tagok feltűnően nagy számban tartózkodnak, vagy maradnak távol a szavazástól. Ide vágó részletszabályok híján mindössze annyi állapítható meg, hogy a tartózkodó vagy távolmaradó tagok nagy száma első lépésben csak a döntések legitimitását csökkenti, ám egy ponton túl már azok jogszerűségét is megkérdőjelezi. Példának okáért, ha a harmincegy tagú szervezőbizottság tizenöt tagja tartózkodik, öt pedig bojkottálja az ülést, a fennmaradó tizenegy állam aligha jogosult a testület egészének nevében fellépni. A bizottság hatáskörei ily módon feltűnően gyengék, hiszen még tanácsot is csak konszenzussal fogalmazhat meg. E jogtechnikai megoldás hátterében kétféle megfontolás húzódhat meg: a megszövegezők túlzott idealizmusa, vagy a hatékony bizottsági munka ellehetetlenítésének a szándéka. Mindent egybevetve inkább az idealizmus tűnik a helyes magyarázatnak, vagyis a konszenzusos döntéshozatal elvileg a bizottsági ajánlások legitimitásának és politikai súlyának maximalizálását szolgálja. Ezt tükrözi továbbá a létesítő határozatok azon bekezdése is, melyben a Biztonsági Tanács és a Közgyűlés az ajánlásokban foglaltak szerinti cselekvésre kéri fel a békeépítés valamennyi szereplőjét.[77]
A létesítő határozatok záró rendelkezései között mind a Biztonsági Tanács, mind a Közgyűlés megerősítette a Békeépítési Támogató Hivatal és az állandó békeépítési alap létrehozásával kapcsolatban a főtitkárhoz intézett kérését. (Ezek tehát nem a két főszerv aktusa nyomán jöttek létre.) A felkérés értelmében, a bizottság munkáját segítő hivatalt - a korábbi elképzelésekkel összhangban - a Titkárságon belül, a már rendelkezésre álló erőforrások felhasználásával kellett kialakítani. A hivatal személyi állományát alkotó maroknyi szakértő fő feladatául a határozatok a békeépítéssel összefüggő információk gyűjtését és elemzését szabták. Az állandó békeépítési alap - ugyancsak az előkészítés során körvonalazott terveknek megfelelően - önkéntes befizetéseket fogad, ekként biztosítva a békeépítési tevékenység megkezdéséhez szükséges anyagi forrásokat, valamint az újjáépítés megbízható finanszírozását.[78]
- 84/85 -
A közelmúlt nemzetközi eseményeinek tudományos feldolgozása bizonyos értelemben véve kockázatos vállalkozás, hiszen nem kizárt, hogy a rendelkezésre álló kevés információ alapján papírra vetett, mégoly megalapozottnak tűnő gondolatokat a későbbi fejlemények látványosan megcáfolják. Különösen igaz ez azon nemzetközi intézmények alapító okmányainak elemzésére, melyek az értékelés elkészülte előtt nem sokkal, vagy még egyáltalán nem kezdték meg érdemi működésüket. A Békeépítési Bizottság esetében mégis érdemes vállalni a kockázatot, mivel a testület létrehozása kétségkívül az ENSZ fokozatos megújítása érdekében tett intézkedések viszonylag hosszú sorának egyik leglátványosabb mozzanata.
A nemzetközi közösség a békeépítési tevékenység világméretű koordinálásával rendkívüli terhet rótt a több szempontból is mérföldkőnek tekinthető bizottságra. Mindent egybevetve azonban a Biztonsági Tanács és a Közgyűlés szokatlan gyorsasággal életre hívott közös segédszerve alkalmasnak tűnik a kitűzött célok elérésére. Jóllehet tanácsadó jellegének köszönhetően hatáskörei rendkívül gyengék, a bizottság összetétele, szavazati és működési rendje ritkán tapasztalható legitimitást, reprezentativitást, rugalmasságot és szakértelmet biztosít a feladatok sikeres elvégzéséhez. Ám ugyanezek a sajátosságok elkerülhetetlenül magukban hordozzák a bukás lehetőségét is.
A sietve megfogalmazott létesítő határozatokban tetten érhető anomáliák, a közös segédszervi jellegből adódó belső szervezeti konfliktusok, a szervezőbizottság összeállítása terén mutatkozó gyenge pontok, az országspecifikus ülésekre szóló meghívások kapcsán jelentkező megválaszolatlan kérdések, a főtitkár szemlátomást korlátlan megkeresési joga, a konszenzus mindenre kiterjedő követelménye, a tartózkodás és a távolmaradás szabályozásának hiánya, valamint az ajánlás jellegű tanácsok minősége és gyakorlati hasznosítása körüli bizonytalanságok - kellő elkötelezettség és politikai akarat híján - könnyen a papíron létező, de értékelhető tevékenységet nem folytató testületek sorsára juttathatják a bizottságot.
Végeredményben tehát az érintett főszervek és a tagállamok együttműködési képessége és hajlandósága fogja eldönteni, hogy a Békeépítési Bizottság egy biztonságosabb világ építésének értékes eszközeként, vagy egy eleve kudarcra ítélt kísérletként vonul majd be a világszervezet történetébe.
* * *
- 85/86 -
by Gábor Sulyok
The study seeks to introduce a novel and unique body of the United Nations on the basis of its constituting instruments and miscellaneous other pieces of information available at the time of writing. The Peacebuilding Commission was established as a common subsidiary organ of the Security Council and the General Assembly, the first of its kind, on 20 December 2005. It is an intergovernmental advisory body with extremely weak powers, but with unprecedented legitimacy, representativeness, flexibility and expertise stemming from its composition, procedure and consensual decision-making. Its positive features, however, inevitably entail the probability of failure, as well. Taking that into consideration, the study not only provides an outline of the process culminating in the establishment of the Commission and describes the body itself, but also offers a critical evaluation of anomalies and ambiguous provisions contained in its hastily drafted constituting instruments.■
- 86 -
JEGYZETEK
A jelen tanulmány a Bolyai János Kutatási Ösztöndíj támogatásával készült.
[1] An Agenda for Peace: Preventive Diplomacy, Peacemaking and Peace-keeping. Report of the Secretary-General pursuant to the statement adopted by the Summit Meeting of the Security Council on 31 January 1992, 17 June 1992, U.N. Doc. A/47/277-S/24111, para. 21, 55, 57.
[2] Supplement to An Agenda for Peace. Position paper of the Secretary-General on the occasion of the fiftieth anniversary of the United Nations, 25 January 1995, U.N. Doc. A/50/60-S/1995/1, para. 49, 55.
[3] A negatív és a pozitív béke megkülönböztetését ld. GALTUNG, J.: Peace. In: International Encyclopedia of the Social Sciences (ed.: Sills, D. L.). Vol. 11. New York, Macmillan, 1968. 487.
[4] A békeépítés tárgyában többek között ld. CHESTERMAN, S.-IGNATIEFF, M.-THAKUR, R.: Making States Work: From State Failure to State-Building. International Peace Academy-United Nations University, New York, 2004.; DOYLE, M. W.-SAMBANIS, N.: Building Peace: Challenges and Strategies After Civil War. The Economics of Crime and Violence. World Bank, 1999.; HALÁSZ I.: Nemzetközi igazgatás válságövezetekben - adalékok a nemzetközi igazgatás történetéhez és jelenlegi dilemmáihoz. Külügyi Szemle, 2005/1-2. sz. 248-268; HAUGERUDBRAATEN, H.: Peacebuilding: Six Dimensions and Two Concepts. African Security Review, Vol. 7. (1998), No. 6. 17-26. TISOVSZKY J.: Az ENSZ és a békefenntartás. Magyar ENSZ Társaság, Budapest, 1997. 44. TSCHIRGI, N.: Post-Conflict Peacebuilding Revisited: Achievements, Limitations, Challenges. International Peace Academy-WSP International, New York, 2004. Ld. még The Responsibility to Protect. Report of the International Commission on Intervention and State Sovereignty, December 2001, 39-45; The Causes of Conflict and the Promotion of Durable Peace and Sustainable Development in Africa. Report of the Secretary-General, 13 April 1998, U.N. Doc. A/52/871-S/1998/318, para. 63, 65.
[5] A "nemzetközi protektorátusnak" is nevezett békeépítő műveletek kritikáját ld. CHANDLER, D.: From Kosovo to Kabul. Human Rights and International Intervention. Pluto Press, London-Sterling, 2002. 201-208.
[6] An Agenda for Development. Report of the Secretary-General, 6 May 1994, U.N. Doc. A/48/935, para. 210, 213, 223.
[7] Renewing the United Nations: A Programme for Reform. Report of the Secretary-General, 14 July 1997, U.N. Doc. A/51/950, para. 120-121. Az ENSZ politikai és békeépítő missziói többnyire a Politikai Ügyek Főosztályának irányítása alatt működnek. Vö. Current Political and Peace-Building Missions. Peace and Security Section, United Nations Department of Public Information, December 2005, DPI/2166/Rev. 29.
[8] A Politikai Ügyek Főosztályát a politikai ügyekért felelős főtitkárhelyettes vezeti, így a "Reformprogram" és a Brahimi-jelentés között e tekintetben érdemi eltérés nem tapasztalható.
[9] Report of the Panel on United Nations Peace Operations, 21 August 2000, U.N. Doc. A/55/305-S/2000/809, para. 44, 46. Ld. még Letter dated 12 February 2001 from the Secretary-General addressed to the President of the Security Council, U.N. Doc. S/2001/138, 2.
[10] Ld. U.N. Doc. S/PV.3954, U.N. Doc. S/PV.3961, U.N. Doc. S/PV.4020, U.N. Doc. S/PV.4021, U.N. Doc. S/PV.4118, U.N. Doc. S/PV.4119, U.N. Doc. S/PV.4272, U.N. Doc. S/PV.4278, U.N. Doc. S/PV.4903, U.N. Doc. S/PV.4993, U.N. Doc. S/PV.5041.
[11] Statement by the President of the Security Council, 3961st mtg., 29 December 1998, U.N. Doc. S/PRST/1998/38.
[12] Ld. U.N. Doc. S/PV.4272, 5, 9, 11, 17, 19.
[13] G.A. Res. 55/217, 88th plen. mtg., 21 December 2000, U.N. Doc. A/RES/55/217, para. 7.
[14] ECOSOC Res. 2002/1, 23rd plen. mtg., 15 July 2002, para. 2, 5, 7-9. Ld. még Report of the Secretary-General on the establishment of an ad hoc advisory group on African countries emerging from conflict, 2 April 2002, U.N. Doc. E/2002/12.
[15] ECOSOC Res. 2002/1, 23rd plen. mtg., 15 July 2002, para. 3-4.
[16] ECOSOC Dec. 2002/304, 44th plen. mtg., 25 October 2002; ECOSOC Res. 2003/16, 43rd plen. mtg., 21 July 2003.
[17] Ld. Report of the Secretary-General on the assessment of the ad hoc advisory groups of the Ecomonic and Social Council on African countries emerging from conflict, 25 June 2004, U.N. Doc. E/2004/86; ECOSOC Res. 2004/59, 51st plen. mtg., 23 July 2004.
[18] A More Secure World: Our Shared Reponsibility. Report of the High-level Panel on Threats, Challenges and Change, 2 December 2004, U.N. Doc. A/59/565, para. 261.
[19] ENSZ Alapokmány, 29. cikk: "A Biztonsági Tanács olyan kisegítő szerveket létesíthet, amelyeket feladatainak elvégzésére szükségesnek tart." Kihirdette: 1956. évi I. törvény az Egyesült Nemzetek Alapokmányának törvénybe iktatásáról.
[20] A More Secure World: Our Shared Reponsibility. Report of the High-level Panel on Threats, Challenges and Change, 2 December 2004, U.N. Doc. A/59/565, para. 263-265.
[21] Uo. para. 266-269.
[22] In Larger Freedom: Towards Development, Security and Human Rights for All. Report of the Secretary-General, 21 March 2005, U.N. Doc. A/59/2005, para. 116.; In Larger Freedom: Towards Development, Security and Human Rights for All. Report of the Secretary-General, Addendum: Peacebuilding Commission, 23 May 2005, U.N. Doc. A/59/2005/Add. 2, para. 3, 15.
[23] In Larger Freedom: Towards Development, Security and Human Rights for All. Report of the Secretary-General, Addendum: Peacebuilding Commission, 23 May 2005, U.N. Doc. A/59/2005/Add. 2, para. 27-28, 32. Egyes szerzők a javaslat megjelenését követően felvetették, hogy az országspecifikus ülésekre meghívott tagok szavazatai ugyanolyan súllyal bírnak-e majd, mint a bizottság "magját" alkotó államok által leadott szavazatok. Ld. ALMQVIST, J.: A Peacebuilding Commission for the United Nations. FRIDE Policy Paper 4. Fundación para las Relaciones Internacionales y el Diálogo Exterior, Madrid, 2005. 4.
[24] In Larger Freedom: Towards Development, Security and Human Rights for All. Report of the Secretary-General, Addendum: Peacebuilding Commission, 23 May 2005, U.N. Doc. A/59/2005/Add. 2, para. 29.
[25] In Larger Freedom: Towards Development, Security and Human Rights for All. Report of the Secretary-General, 21 March 2005, U.N. Doc. A/59/2005, para. 115.; In Larger Freedom: Towards Development, Security and Human Rights for All. Report of the Secretary-General, Addendum: Peacebuilding Commission, 23 May 2005, U.N. Doc. A/59/2005/Add. 2, para. 6-20.
[26] ENSZ Alapokmány, 99. cikk: "A Főtitkár a Biztonsági Tanács figyelmét minden olyan ügyre felhívhatja, amely véleménye szerint a nemzetközi béke és biztonság fenntartását veszélyeztetheti."
[27] In Larger Freedom: Towards Development, Security and Human Rights for All. Report of the Secretary-General, 21 March 2005, U.N. Doc. A/59/2005, para. 114, 137.; In Larger Freedom: Towards Development, Security and Human Rights for All. Report of the Secretary-General, Addendum: Peacebuilding Commission, 23 May 2005, U.N. Doc. A/59/2005/Add. 2, para. 21-24.
[28] Revised draft outcome document of the High-level Plenary Meeting of the General Assembly of September 2005 submitted by the President of the General Assembly, 10 August 2005, U.N. Doc. A/59/HLPM/CRP.1/Rev. 2, para. 82-85.
[29] Uo. para. 77-81.
[30] Uo. para. 86-87.
[31] G.A. Res. 60/1, 8th plen. mtg., 16 September 2005, U.N. Doc. A/RES/60/1, para. 97, 105.
[32] S.C. Res. 1645, 5335th mtg., 20 December 2005, U.N. Doc. S/RES/1645 (2005); G.A. Res. 60/180, 66th plen. mtg., 20 December 2005, U.N. Doc. A/RES/60/180. Néhány jelentéktelen és többnyire szükséges eltérést leszámítva, a két határozat megszövegezése azonos.
[33] ENSZ Alapokmány 7. cikk (2) bekezdés: "Amennyiben szükségesnek mutatkozik, a jelen Alapokmánynak megfelelően segédszervek is létesíthetők." Uo. 22 cikk: "A Közgyűlés olyan kisegítő szerveket létesíthet, amilyeneket feladatainak elvégzésére szükségesnek tart." A 29. cikk szövegét ld. 19. lábjegyzet.
[34] Ld. The United Nations: Can Its Credibility Be Repaired? The Economist, 10 September 2005, 30.
[35] S.C. Res. 1645, 5335th mtg., 20 December 2005, U.N. Doc. S/RES/1645 (2005), para. 4(a); G.A. Res. 60/1, 8th plen. mtg., 16 September 2005, U.N. Doc. A/RES/60/1, para. 4(a).
[36] Ld. Provisional Rules of Procedure of the Security Council, U.N. Doc. S/96/Rev. 7.
[37] S.C. Res. 1646, 5335th mtg., 20 December 2005, U.N. Doc. S/RES/1646 (2005), para. 1. Argentína és Brazília többek között az állandó tagság bevezetése miatt tartózkodott a határozatról tartott szavazás alkalmával, jóllehet az 1645. számú határozatra még mindkét állam igennel szavazott. Ld. U.N. Doc. S/PV.5335, 2-3.
[38] Letter dated 17 January 2006 from the President of the Security Council addressed to the Secretary-General, U.N. Doc. S/2006/25, para. 1-2.
[39] Ld. BAILEY, S. D.-DAWS, S.: The Procedure of the Security Council. Third edition. Clarendon Press, Oxford, 1998. 61-68.
[40] S.C. Res. 1645, 5335th mtg., 20 December 2005, U.N. Doc. S/RES/1645 (2005), para. 4(b); G.A. Res. 60/1, 8th plen. mtg., 16 September 2005, U.N. Doc. A/RES/60/1, para. 4(b).
[41] U.N. Press Release ECOSOC/6200, 12 May 2006.
[42] Ld. Revised draft resolution submitted by the President of the Council on the basis of informal consultations on the membership from the Economic and Social Council in the Organizational Committee of the Peacebuilding Commission pursuant to paragraph 4 (b) of General Assembly resolution 60/180 and of Security Council resolution 1645 (2005), 12 April 2006, U.N. Doc. E/2006/L.2/Rev.2. (elfogadott változat). A segédszervek megválasztásáról ld. Rules of Procedure of the Economic and Social Council, U.N. Doc. E/5715/Rev.2, Rule 68-70.
[43] S.C. Res. 1645, 5335th mtg., 20 December 2005, U.N. Doc. S/RES/1645 (2005), para. 4(c); G.A. Res. 60/1, 8th plen. mtg., 16 September 2005, U.N. Doc. A/RES/60/1, para. 4(c).
[44] A főtitkár 2006. február 1-jei dátummal tette közzé a végleges listát, melyen sorrendben a következő tíz állam neve olvasható: Egyesült Államok, Japán, Egyesült Királyság, Németország, Hollandia, Olaszország, Norvégia, Franciaország, Svédország és Kanada. (A lista melléklete szerint az adatok összeállítása során huszonkét alapot, programot és intézményt vettek figyelembe.) Ld. Note by the Secretary-General on Top Ten Providers of Assessed Contributions to United Nations Budgets and of Voluntary Contributions to United Nations Funds, Programmes and Agencies, including the standing Peacebuilding Fund, 1 February 2006.
[45] Ld. http://www.reformtheun.org/index.php/eupdate/2166.
[46] S.C. Res. 1645, 5335th mtg., 20 December 2005, U.N. Doc. S/RES/1645 (2005), para. 4(d); G.A. Res. 60/1, 8th plen. mtg., 16 September 2005, U.N. Doc. A/RES/60/1, para. 4(d).
[47] A főtitkár ezt a listát is 2006. február 1-jére öntötte végleges formába. A listán a következő tíz állam szerepel: Pakisztán, Banglades, India, Nigéria, Ghána, Nepál, Jordánia, Uruguay, Etiópia és Kenya. Ld. Note by the Secretary-General on the Top Ten Contributors of Military Troops and Police Personnel to UN operations based on monthly averages over a three year period, 1 February 2006.
[48] Ld. http://www.reformtheun.org/index.php/eupdate/2166.
[49] S.C. Res. 1645, 5335th mtg., 20 December 2005, U.N. Doc. S/RES/1645 (2005), para. 4(e); G.A. Res. 60/1, 8th plen. mtg., 16 September 2005, U.N. Doc. A/RES/60/1, para. 4(e).
[50] Ld. Letter by the President of the General Assembly on the selection process for the Peacebuilding Commission, 31 January 2006. A választás részletes szabályairól ld. Draft resolution submitted by the President of the General Assembly on the election of seven members of the Organizational Committee of the Peacebuilding Commission, 3 May 2006, U.N. Doc. A/60/L.52. (elfogadott változat).
[51] U.N. Press Release GA/10460, 16 May 2006. A Békeépítési Bizottság első szervezőbizottságának összetétele a következő: Angola, Banglades, Belgium, Brazília, Burundi, Chile, Dánia, Egyesült Államok, Egyesült Királyság, Egyiptom, El Salvador, Fidzsi-szigetek, Franciaország, Ghána, Guinea-Bissau, Hollandia, Horvátország, India, Indonézia, Jamaica, Japán, Kína, Lengyelország, Németország, Nigéria, Norvégia, Olaszország, Orosz Föderáció, Pakisztán, Sri Lanka és Tanzánia. A bizottságban hét afrikai állam, nyolc ázsiai állam, három kelet-európai állam, négy latin-amerikai és karibi állam, valamint kilenc nyugat-európai és egyéb állam foglal helyet. (Mind a kelet-európai, mind a nyugat-európai és egyéb államok csoportja enyhén túlreprezentált.)
[52] Vö. S.C. Res. 1645, 5335th mtg., 20 December 2005, U.N. Doc. S/RES/1645 (2005), para. 4(c), (d) és para. 5; G.A. Res. 60/1, 8th plen. mtg., 16 September 2005, U.N. Doc. A/RES/60/1, para. 4(c), (d) és para. 5.
[53] E nézetek rövid áttekintését ld. PRANDLER Á.: Az ENSZ Biztonsági Tanácsa. Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest, 1974. 206-211.
[54] S.C. Res. 1645, 5335th mtg., 20 December 2005, U.N. Doc. S/RES/1645 (2005), para. 18; G.A. Res. 60/1, 8th plen. mtg., 16 September 2005, U.N. Doc. A/RES/60/1, para. 18.
[55] Uo. para. 6.
[56] Uo. para. 7. A rendelkezés szövege többféleképpen értelmezhető, így kérdéses, hogy a szervezőbizottság minden tagjának részt kell-e venni az országspecifikus üléseken. A Közgyűlés elnöke szerint ezt a kérdést a létesítő határozatok nyitva hagyják. Ld. Statement of the President of the United Nations General Assembly at the introduction of the draft resolution on the Peacebuilding Commission (A/60/L.40) to the General Assembly plenary, 20 December 2005, 5.
[57] ENSZ Alapokmány, 2. cikk (7) bekezdés: "A jelen Alapokmány egyetlen rendelkezése sem jogosítja fel az Egyesült Nemzeteket arra, hogy olyan ügyekbe avatkozzanak, amelyek lényegileg valamely Állam belső joghatóságának körébe tartoznak és nem kötelezi a tagokat arra sem, hogy az ilyen ügyeket a jelen Alapokmánynak megfelelő rendezési eljárás alá bocsássák; ez az elv azonban a VII. fejezetben tárgyalt kényszerítő intézkedések alkalmazását semmiben sem érinti." Ld. még S.C. Res. 1645, 5335th mtg., 20 December 2005, U.N. Doc. S/RES/1645 (2005), para. 10; G.A. Res. 60/1, 8th plen. mtg., 16 September 2005, U.N. Doc. A/RES/60/1, para. 10.
[58] Uo. para. 8-9.
[59] Uo. para. 2. A feladatok felsorolása a békeépítés fogalmának szűk felfogását tükrözi. Ez a megközelítés a "Békeprogramban" lefektetett alapokon nyugszik, és békeépítésen kizárólag konfliktus utáni békeépítést ért.
[60] Uo. para. 12. Az ülésezést illetően a létesítő határozatok nagyfokú rugalmasságot várnak el a testülettől. A békeépítés lehető legtöbb szereplőjének bevonása érdekében a bizottság videokonferenciákat is tarthat, illetve a szervezet székhelyén kívül is összeülhet. Uo. para. 19. A várakozások szerint a bizottság évi négy-öt konkrét esettel fog foglalkozni. Ld. http://www.un.org/peace/peacebuilding/questions.htm. A bizottság tevékenységéről évente jelentést köteles tenni a Közgyűlésnek és a Biztonsági Tanácsnak. A létesítő határozatok eredetileg csak a Közgyűlés felé megnyilvánuló jelentéstételi kötelezettséget rögzítették, a Tanács beszámoltatási jogának említése - vélhetően a sietség folytán előálló szövegezési hiba eredményeként - elmaradt. Ezt a hiányosságot az 1646. számú biztonsági tanácsi határozat orvosolta. Erősen vitatható azonban, hogy a létesítő határozatok eme egyoldalú módosítása önmagában, a Közgyűlés hasonló döntésének hiányában is alkalmas-e a kívánt joghatás elérésére. Ld. uo. para. 15; S.C. Res. 1646, 5335th mtg., 20 December 2005, U.N. Doc. S/RES/1646 (2005), para. 2.
[61] Ld. ENSZ Alapokmány, 47. cikk. A Biztonsági Tanács támogatására létrehozott Vezérkari Bizottság az ENSZ fennállásának hat évtizede alatt lényegében semmilyen érdemi munkát nem végzett. Zárt ülései általában néhány percig, a következő találkozó időpontjának kitűzéséig tartanak. Ld. BAILEY-DAWS: i. m. 274.
[62] S.C. Res. 1645, 5335th mtg., 20 December 2005, U.N. Doc. S/RES/1645 (2005), para. 12.; G.A. Res. 60/1, 8th plen. mtg., 16 September 2005, U.N. Doc. A/RES/60/1, para. 12.
[63] A Biztonsági Tanács Ideiglenes Eljárási Szabályai értelmében bármely kérdés bizottság, főtitkár vagy rapporteur elé utalása elsőbbséget élvez az adott témával összefüggő minden egyéb indítvánnyal és határozati javaslattal szemben. Ld. Provisional Rules of Procedure of the Security Council, U.N. Doc. S/96/Rev. 7, Rule 33.
[64] S.C. Res. 1645, 5335th mtg., 20 December 2005, U.N. Doc. S/RES/1645 (2005), para. 16.; G.A. Res. 60/1, 8th plen. mtg., 16 September 2005, U.N. Doc. A/RES/60/1, para. 16. Vö. Explanation of vote by Ambassador John R. Bolton, U.S. Permanent Representative to the United Nations, on the Peacebuilding Commission, in the General Assembly, 20 December 2005. USUN Press Release 265 (05), 20 December 2005.
[65] ENSZ Alapokmány, 12. cikk (1) bekezdés: "Mialatt a Biztonsági Tanács valamely viszály vagy helyzet tekintetében a jelen Alapokmány által ráruházott feladatokat végzi, a Közgyűlés e viszály vagy helyzet tekintetében nem tehet ajánlásokat, ha csak a Biztonsági Tanács eziránt nem keresi meg." A gyakorlat ezt az előírást rugalmasan kezeli, így a Közgyűlés csak akkor köteles tartózkodni az ajánlások elfogadásától, ha a Biztonsági Tanács aktívan és egyidejűleg foglalkozik az adott válsággal vagy helyzettel. Nem képezi azonban akadályát a közgyűlési ajánlások elfogadásának, ha a Tanács mindössze napirendjén tart egy témát, ám érdemben nem foglalkozik vele. Vö. BAILEY-DAWS: i. m. 292-296.; HAILBRONNER, K.-KLEIN, E.: Article 12. In: The Charter of the United Nations: A Commentary (ed.: Simma, B.). Oxford University Press, Oxford, 1995. 256.
[66] ENSZ Alapokmány, 24. cikk (1) bekezdés: "A Szervezet gyors és hathatós cselekvésének biztosítása érdekében a tagok a nemzetközi béke és biztonság fenntartásáért a fő felelősséget a Biztonsági Tanácsra ruházzák és elismerik, hogy a Biztonsági Tanács e felelősségből folyó kötelességeinek teljesítésekor az ő nevükben jár el."
[67] Az Alapokmány mindössze annyit mond ki, hogy "a Gazdasági és Szociális Tanács a Biztonsági Tanácsnak tájékoztatást adhat és kérelemre köteles támogatást nyújtani". Uo. 65. cikk.
[68] Uo. 35. cikk (1) bekezdés: "A Szervezet bármely tagja felhívhatja a Biztonsági Tanács, vagy a Közgyűlés figyelmét a 34. Cikkben meghatározott természetű bármely viszályra vagy helyzetre." Uo. 34. cikk: "A Biztonsági Tanács minden viszályt, vagy minden olyan helyzetet, amely a nemzetek között súrlódást okozhat vagy viszályt vonhat maga után, megvizsgálhat annak megállapítása végett, vajon a viszály elhúzódása, vagy a helyzet fennmaradása nem vezethet-e a nemzetközi béke és biztonság fenntartásának veszélyeztetésére."
[69] Provisional Rules of Procedure of the Security Council, U.N. Doc. S/96/Rev. 7, Rule 38. A nem tanácsi tagok részvételéről ld. ENSZ Alapokmány, 31. és 32. cikk; Provisional Rules of Procedure of the Security Council, U.N. Doc. S/96/Rev. 7, Rule 37.
[70] Túl azon, hogy a tagállamok nem zavarhatják meg a Biztonsági Tanács erőfeszítéseit, egyenesen segíteni kötelesek azokat. Ld. ENSZ Alapokmány, 2. cikk (5) bekezdés: "A Szervezet összes tagjai az Egyesült Nemzetek részére a jelen Alapokmánynak megfelelően folytatott bármely tevékenységéhez minden segítséget megadnak és tartózkodnak attól, hogy segítséget nyújtsanak olyan Államnak, amely ellen az Egyesült Nemzetek megelőző vagy kényszerítő intézkedéseket foganatosít."
[71] Uo. 98-99. cikk.
[72] Ld. S.C. Res. 1645, 5335th mtg., 20 December 2005, U.N. Doc. S/RES/1645 (2005), para. 12(d); G.A. Res. 60/1, 8th plen. mtg., 16 September 2005, U.N. Doc. A/RES/60/1, para. 12(d).
[73] "Minden esetben a szervezőbizottságtól függ, hogy a bizottság eleget tesz-e a megkeresésnek." Ld. http://www.un.org/peace/peacebuilding/questions.htm.
[74] Ez a probléma a Biztonsági Tanács gyakorlatában is felmerült. E főszerv esetében az elnöknek a napirend elfogadását, nem pedig annak elutasítását kell szavazásra bocsátania. Ld. BAILEY-DAWS: i. m. 87.
[75] Ld. S.C. Res. 1645, 5335th mtg., 20 December 2005, U.N. Doc. S/RES/1645 (2005), para. 22; G.A. Res. 60/1, 8th plen. mtg., 16 September 2005, U.N. Doc. A/RES/60/1, para. 22.
[76] Uo. para. 18.
[77] Uo. para. 14.
[78] Uo. para. 23-24. Szintén a záró rendelkezések között nyert elhelyezést az a bekezdés, mely szerint a határozatokat öt év elteltével felül kell vizsgálni, és szükség esetén módosítani kell azokat. Uo. para. 27.
Lábjegyzetek:
[1] Sulyok Gábor, Tudományos munkatárs, MTA Jogtudományi Intézet, Budapest, E-mail: gsulyok@freemail.hu.
Visszaugrás
