Mivel mind állami szinten, mind önkormányzati szinten a választójog azonos a közvetlen demokráciában való részvételi jogokkal, a választási eljárásjogot[1] nemcsak lehet, hanem célszerű is a népszavazás előkészítésére és lebonyolítására is alkalmazni. Ezért Magyarországon a népszavazási eljárásjogot nem a Nsztv. tartalmazza, hanem a Ve.[2]. Néhány német tartományban más a kodifikációs helyzet, a lényeg azonban mindenütt érvényesül: a népszavazási eljárás a választási eljárás elvei alapján történik.
Maga a szavazás ugyanazon elvek alapján történik, mint a választási szavazás. Fontos eljárási követelmény, hogy a többes népszavazás - azaz több kérdésben ugyanazon a napon megtartott népszavazások - esetében egy-egy szavazólapon csak egy kérdés szerepelhet[3]. A választópolgár annyi szavazólapot kap, ahány kérdésről dönthet a népszavazáson. Így világossá válik, hogy a kérdésekre egymástól függetlenül lehet válaszolni. A német bíróságok azt se fogadják el, hogy össze nem tartozó ügyeket egy kérdéssé egyesítik; ilyenkor két (vagy több) külön kérdést kell aláírásgyűjtésre vagy népszavazásra bocsátani[4]. A magyar gyakorlatban azonban többes népszavazáskor gyakran szoros politikai összefüggésben állnak a tartalmilag független kérdések, amiért elsősorban a nagy átpolitizált többes népszavazásokra az azonos irányú eredmény jellemző; gondoljunk csak az 1989. évi ún. "négy igenes" népszavazásra[5] vagy a 2008. év márciusában tartott "három igenes" népszavazásra[6], ahol belső összefüggés nélküli egészségügyi és felsőoktatási kérdésekről kellett dönteni; az indítványozó ellenzék a kérdéseket összekapcsolva belső "összefüggést" teremtett azáltal, hogy mindhárom nemmel a kormánypolitika ellen lehet szavazni.
Az általános választási eljárásjogi elvek érvényesülése azt is jelenti, hogy Németországban a választó polgárnak nem kell személyesen elmennie a szavazásra. Ha a szavazás napján távol van lakóhelyétől, akkor szavazatát levél útján is leadhatja, feltéve, hogy az ún. levelezési szavazást (Briefwahl) olyan korán kezdeményezi, hogy a szavazatát tartalmazó levél a választás napján a választási szerveknél van.
A választási eljárás elvei csak a népszavazási eljárás második, szavazási részét fedezik: a választók lajstromozása és értesítése, a szavazat leadása körüli teendők, a szavazatok számolása, az eredmény megállapítása és kihirdetése. A népszavazás annyiban tér el a választásoktól, hogy a szavazás előtt a nép képviselői aktív szerepet játszanak. Mivel ennek nincs megfelelője a választási eljárásban, az azt szabályozó előírások csak a népszavazási eljárás keretében léteznek. Ez az aláírásgyűjtő íveket, valamint az aláírás gyűjtését és ellenőrzését érinti.
Mindenütt az aláírásgyűjtést annak megkezdése előtt a hatóságoknál be kell jelenteni. Magyarországon és Németországban a bejelentési kötelezettség eltérő hatással bír. Magyarországon az OVB az aláírásgyűjtés előtt annak törvényszerűségét ellenőrzi[7]. Aztán az aláírások tényleges gyűjtése a kezdeményezők dolga[8], azaz nemcsak az íveket nekik kell előállítaniuk (előállíttatniuk), hanem a választópolgárokhoz is kell fordulniuk aláírás megadása végett. Ezért az aláírás gyűjtése nemcsak sok pénzt, hanem még több időt igényel a kezdeményezőktől.
A német tartományok az aláírásgyűjtést alapvetően más módon szabályozzák. Az alkotmány- és jogszerűség ellenőrzését követően az állami vagy önkormányzati szerv az állami vagy önkormányzati állampolgári kezdeményezést hivatalosan kihirdeti, és annak következtében az önkormányzatok kötelesek - mind állami, mind önkormányzati kezdeményezésekben - helyiségükben az aláírásgyűjtési íveket úgy kirakni, hogy minden választópolgár probléma nélkül odajárhat és aláírását megadhatja. A magyarországi magáneljárással szemben a német eljárás hivatalbóli jellegű, a kezdeményezők az ügyük reklámozására és a lakosság tájékoztatására koncentrálhatnak. Csak Hamburg, Mecklenburg-Vorpommern és Thüringen tartományok előírásai kifejezetten arról rendelkeznek, hogy a kezdeményezők maguk is gyűjthetnek aláírásokat[9]. Mivel a hivatalbóli eljárás a kezdeményezőktől nem igényeli idejük befektetését, a komolytalan és minimális támogatottságot sem élvező kezdeményezések kiszűréséről különösen kell gondoskodni. A vonatkozó részletes rendelkezések tartományonként eltérnek egymástól, de lényegében két modell azonosítható.
Közös vonás, hogy az állampolgári kezdeményezés szándékát be kell jelenteni. Állami szinten a bel-
- 104/105 -
ügyminisztérium[10], a kormány[11], a parlament elnöke[12] vagy a tartományi választási igazgató[13] a bejelentést elfogadó szerv; helyi szinten a kép még átláthatatlanabb. Ebből a bejelentésből (amely a legtöbb német törvény koncepciója szerint nem bejelentés, hanem az állampolgári kezdeményezés megtartására irányuló kérvény) csak akkor lesz aláírásgyűjtés, ha a kérdés bizonyos támogatottságot élvez. Ezt a támogatottságot a legtöbb tartományban az aláírások számán mérik: a bejelentést támogató aláírások számának minimális értéket kell túlhaladnia. A poén abban van, hogy ez a minimális érték az érvényes kezdeményezésnek csak egy töredéke[14]. Ennek következtében maguknak a kezdeményezőknek csak viszonylag kevés aláírást kell személyes munkában gyűjteniük. E küszöb elérését követően az állam a további aláírásgyűjtést saját ügyévé teszi és megszervezi.
Néhány tartományban az állampolgári kezdeményezés csak akkor tartható, ha abban a kérdésben már érvényes népi kezdeményezést tartottak, a parlament azonban ennek a kezdeményezésnek nem felelt meg (háromlépcsős eljárás)[15]. Ebben a változatban a népi kezdeményezés érvényességi szintjének az elérése mutatja, hogy a kérdés a nép körében annyi támogatást kap, hogy az érdemes állampolgári kezdeményezést hivatalból megszervezni.
Ha a bejelentést az aláírások kellő számával vagy előző népi kezdeményezés alapján nyújtják be, az eljárás tárgyát képező törvény- vagy más jellegű javaslat jogszerűségének ellenőrzésére kerül sor[16]. Ennek alapján az adott állami vagy önkormányzati szerv az állampolgári kezdeményezést megengedi, és ezzel a határozattal az eljárás hivatalbóli állami vagy önkormányzati eljárássá válik. Az állam vagy az önkormányzat semleges módon az aláírásgyűjtés tényéről értesíti a lakosságot. A semlegesség az eljárás fontos eleme, hiszen az állami és önkormányzati hatóságok kizárólag a szervezeti keretet biztosítja, mialatt az ügy reklámozása, a lakosság meggyőzése és akaratának képzése kizárólag a kezdeményezőket illeti (és terheli). Az aláírásgyűjtési íveket a helyi önkormányzatok hivatalos helyiségükben rakják ki úgy, hogy az általános nyitvatartási idő alatt minden választópolgár könnyen odaérhet, és nehézség nélkül adhatja aláírását. A legtöbb tartományban a helyi önkormányzat szavazatleadáskor a helyi választójegyzék alapján a választójogosultságot ellenőrzi. Néhány tartomány kifejezett törvényi rendelkezése alapján az aláírásgyűjtő ívek előállítása és önkormányzatokhoz juttatása a kezdeményezők feladata[17], de ezekben a tartományokban is az aláírásgyűjtéssel járó munkát a helyi önkormányzatok az ívek kirakása útján végzik.
Ez a német megoldás a kezdeményezők számára nagyon megkönnyíti az egyszer indult kezdeményezés lebonyolítását. A magyar és a német modellek a kezdeményezőket különböző módon terhelik. Az eljárásra bocsátható kérdés megfogalmazása Magyarországon viszonylag könnyű feladat, amelyet elvileg mindenki végezhet. Az aláírásgyűjtéssel járó munka a kezdeményezők számára nagy anyagi és szervezési terhelést jelent. Ezzel ellentétben a német kezdeményezőnek sok munkát az eljárásra bocsátandó kérdésbe kell fektetnie, hiszen kizárólag kidolgozott, indokolással és többnyire finanszírozási koncepcióval ellátott törvényjavaslat felel meg az alaki feltételeknek. Aki átugorja ezt az akadályt és a viszonylag köny-nyen teljesíthető minimális aláírásszámnak megfelel, attól az állam már nem követeli, hogy maga gyűjtsön aláírásokat az utcában - bár több tartományban gyűjthet, ha akar, és ha nem bízik a hatóságok semlegességében vagy hatékonyságában.
A magyar kezdeményező azonban valóban utcában áll. Az aláírásgyűjtést közterületen folytathatja, és az önkormányzat közterület-használati díjat nem igényelhet, mert a közvetlen demokrácia közérdekű tevékenység. Az aláírásgyűjtés tilos munkahelyeken, tömegközlekedési eszközön és hivatali helyiségekben (Ve. 118. §, 48. §). Németországban azonban az önkormányzati szervek az íveket hivatalos helyen rakják ki. Csak azokban a tartományokban, ahol a kezdeményezők szabadon is gyűjthetnek aláíráso-kat[18], az arra megengedett helyiségek kérdése merül fel. A kezdeményezők főleg a közterületet használhatják. A munkahelyi gyűjtésről Németországban az adott munkaadó dönt; csak közjogi munkaadók helyiségeiben az államot terhelő semlegességi kötelesség miatt tilos az aláírásgyűjtés. A munkahelyekkel kapcsolatos különbség azzal magyarázható, hogy Magyarországon a munkahelyek a pártállam idejében a politikai propaganda színhelyei voltak, ezért a rendszerváltás során a munkahelyek alapos depolitizálására került sor. Németországban azonban a magáncég politikai tevékenységet tűrhet vagy akár ösztönözhet is. A gyakorlatban a magánjogi munkaadók leginkább szakszervezetek politikai tevékenységét tűrik, mialatt más jellegű politizálást - nem utolsósorban az üzemi béke miatt - tiltanak.
A német eljárásokban általános követelmény, hogy a kezdeményezők korlátozott számú meghatalmazottakat kötelesek megnevezni[19]. Ez az ún. "Vertrauensperson" (bizalmi személy) a továbbiakban a hatóságok egyetlen tárgyalási partnere. A Vertrauensperson intézménye az eljárási egyszerűsítést szolgálja (koncentrációs elv), ami ezért is szükséges, mert Németországban a kezdeményezések mögött gyakran számos egyén és egyesület áll. A hatóságok részéről ez a központosítás az eljárást kezelhetővé teszi, és a jogorvoslatok szempontjából is a helyzet sokkal áttekinthetőbb (pl. a határidők betartása
- 105/106 -
kérdésében), ha a feltételek meglétét csak egy vagy néhány személy esetében kell ellenőrizni.
A népszavazás időpontjára nézve különböző szabályok léteznek. Egyrészt majdnem mindenütt határidők vannak. Ezek biztosítják, hogy az állampolgári kezdeményezés eredményes befejezése után hamarosan sor kerül a népszavazás megtartására[20]. Az állami szerveknek ne legyen lehetőségük az általuk nem támogatott kezdeményezés elhúzására. Előfordulnak minimális határidők is. Sachsen tartományban az állampolgári kezdeményezés és a népszavazás között legalább három hónapnak el kell telnie, ez az időszak "a népszavazás tárgyáról való közinformációt és vitát szolgálja" és csak a kezdeményezők beleegyezésével rövidíthető[21]. A határidők módosítására kerülhet sor annak érdekében, hogy több népszavazást ugyanazon a napon tartsanak[22]; így a közvetlen demokráciával járó költségeket lehet csökkenteni.
A legtöbb német tartományban népszavazást csak vasárnapra vagy munkaszüneti napra lehet kitűzni[23]. Ezt azért írják elő, mert Németországban választásokat is csak vasárnap (vagy nagyon ritkán állami ünnepen) tartanak. Magyarországon azonban Ve. 4. § (1) bek. 2. mondata írja elő, hogy a választás vagy népszavazás napja ne essen nemzeti ünnepre vagy munkaszüneti napra, beleértve az azt megelőző és követő napot is. Bayern tartományban "az állampolgári kezdeményezésről tartandó népszavazásokra általában tavasszal vagy ősszel kerül sor"[24]. "Általában" azt jelenti, hogy kivételek jogilag megengedettek; az idézett alkotmányos rendelkezés következményeképpen az említett tartományi határidők viszonylag hosszúak[25]. A nyári szabadság idejében általában nem lehet tartani népszavazást, és az aláírásgyűjtési határidőbe ezeket a heteket nem számítják be[26].
Eltérőek a szabályozások abban a kérdésben, hogy aláírásgyűjtés és népszavazás tartható-e a parlamenti vagy önkormányzati választásokhoz közeli időpontban. A magyar válasz negatív: sem a választás napján, sem az azt megelőző és követő 41 nap alatt nem lehet népszavazást tartani[27], és ezalatt az idő alatt az aláírásgyűjtés is tilos[28]. Ezt a modellt számos német tartomány követi azzal az eltéréssel, hogy a legtöbbször választott szünetelési időszak nem 41 nap, hanem egy hónap[29]. A választások és a közvetlen demokrácia időbeli elválasztásának az az oka, hogy a két döntés ne befolyásolja egymást. Különben az a veszély fenyeget, hogy a népszavazásban a választók nem az ügyre tekintettel, hanem általános pártpolitikai preferenciájuk szerint voksolnak; másrészt nagyon emocionális témájú népszavazás a választót a képviseleti szerv választásában is befolyásolhatja.
Vannak azonban ellentétes példák is. A most tárgyalás alatt álló hamburgi törvényjavaslat azt tartalmazza, hogy népszavazást - ha lehet - általános választások napjára kell kitűzni. Ezt a rendelkezést azzal indokolják, hogy ez magasabb részvételi arányhoz vezethet. A német népszavazásokra általában alacsony részvétel jellemző; kivételek főleg helyi szinten előfordulnak. Így a küszöbértékek miatt érvényes népszavazások ritkaszámba mennek. Ha az emberek - így a hamburgi törvényjavaslat mögött álló érvelés -amúgyis elmennek szavazni, mert általános választás van, akkor nagyobb az esély, hogy a népszavazásban is részt vesznek. Ezért a nép részvételét visszaszorítani szándékozó hamburgi kormánypárt 2004-ben úgy próbálta módosítani a vonatkozó törvényt, hogy népszavazást már ne lehessen az általános választások napján tartani; a tartományi alkotmánybíróság ezt a módosítást megsemmisítette, mert az alkotmány az azonos időpontot lehetővé teszi[30].
Mindenütt a jog a nép döntésének érvényes létrejöttét bizonyos küszöbértékekhez köti. Ezek a küszöbértékek egyrészt a részvételi arányt, másrészt a leadott szavazatokhoz viszonyított többséget érintik. A részvételi arány - a magyar törvény nyelvén: az érvényesség[31] - biztosítani hivatott, hogy aktív kisebbség ne domináljon a passzív többség felett, azaz hogy a döntött kérdés legalább minimális támogatottságot élvezzen a nép körében. A többségi küszöbértékek - azaz az eredményesség[32] - a többségi demokrácia elvét a közvetlen demokráciában is érvényesítik.
Egy német tartomány, valamint a magyar Ötv. az említett kettős küszöbrendszert használja: a népszavazás csak bizonyos részvételi arány elérése esetében érvényes, és a szavazók többségi támogatása esetében az érvényes népszavazás eredményes is. A minimális részvételi arány Rheinland-Pfalz tartományban a választópolgárok egynegyede[33], a magyar önkormányzatokban sokkal magasabb - majdnem prohibitív - küszöb érvényesül, mert itt a választópolgárok felének a részvétele szükséges a szavazás érvényességéhez[34]. A részvételi arány céljához, azaz az ügy bizonyos támogatottságának bizonyításához mérvén a magyar küszöbérték aránytalanul magasnak tűnik.
Az újabb szabályozások már nem a kettős rendszerhez folyamodnak, hanem az igenlő szavazatokra nézve két követelményt fogalmaznak meg: egyrészt az igen-szavazatok a leadott szavazatok többségét képezzék (többség-elv), másrészt az igen-szavazatok a választópolgárok összlétszámához viszonyított minimális arányt tegyék ki. Ez a szabály a minimális
- 106/107 -
támogatottságot nem a részvételen, hanem az összes választópolgárhoz viszonyított küszöbértéken méri. Ez a szabályozás célszerűbb, mert közelebb áll a támogatottsághoz, mint a részvétel. Az újabb szabályozások szerint a szavazás célját nem támogatók otthon maradhatnak anélkül, hogy így a részvételi minimumot megtorpedózhatják, azaz a távolmaradás nem feltétlenül és automatikusan egy nem-voks értékét kapja. Ha a támogatók elegendő számban elmennek szavazni, akkor eredményes a népszavazás akkor is, ha az összes nem-támogató otthon marad.
Ilyen újabb szabályozás példaképe a magyar Alk. 28/C. § (6) bek.-e, bár az itt alkalmazott minimális támogatottság küszöbe, azaz az összes választópolgár egynegyede, néhány német szabállyal összehasonlítva eléggé magas. A magyar értéknél magasabb küszöböt Saarland tartomány[35] használ, ahol az összes választópolgár fele szükséges; ez a küszöb gyakorlatilag elérhetetlen. Az összes választópolgár egyharmada kell Baden-Württemberg és Mecklenburg-Vorpommern tartományokban[36]. Az említett tartományokra jellemző, hogy az egész szabályozás a népszavazást inkább megakadályozza, mintsem buzdítja a népet közvetlen akaratnyilvánításra. A restriktív tartományok közé tartozik Berlin is, ahol vegyes rendszer található: Ott a minimális részvételi arány 50%; ha a részvétel ez alatt a magas küszöb alatt marad, akkor a szavazás érvényes, ha az ösz-szes választópolgár egyharmada a javaslat mellett szavaz[37].
A legtöbb német tartományban a küszöbérték ekkora, mint Magyarországon állami szinten: a választópolgárok egynegyede[38]. Alacsonyabb küszöbértékek léteznek Hamburg tartományban (20%)[39] és főleg Nordrhein-Westfalen tartományban (15%)[40].
Még liberálisabb megoldás, hogy a népszavazás eredményes, ha az érvényes szavazatok fele a javaslat mellett voksol anélkül, hogy az igen-szavazatoknak az összes választópolgárhoz viszonyított küszöbértéket túl kell haladniuk. Kvórum nélkül szavazhatnak a választópolgárok Bayern, Hessen és Sachsen tartományokban[41]. Általános jelenség, hogy a múlt években a küszöbértékeket csökkentették, vagy magasabb küszöbről alacsonyabbra[42], vagy egyáltalán törölték a fennálló küszöböket[43].
Az alkotmány népszavazással történő módosítására általában szigorúbb feltételek érvényesek. Ez főleg az összes választópolgár számához viszonyított arányt érinti; a legtöbb tartomány szabályozása az összes választópolgár felét követeli[44]. Számos tartomány ezen kívül a többségi arányt is emeli: alkotmánymódosításra kell a leadott szavazatok kétharmados többsége[45]. Néhány tartomány a parlament feloszlatását is az általános törvényhozásnál szigorúbb feltételekhez köti.
A nép döntése és a népképviseleti szerv döntéshozatala között strukturális különbség van. A nép szavazási aktusával akaratát csak egy adott kérdésre mondja ki. A nép döntései alkalmi jellegűek és nagyon korlátolt terjedelműek, azaz kivételesek. Ezzel szemben a népképviseleti szerv munkája folyamatos, amiért döntései potenciálisan bármikor bármilyen kérdést érinthetnek. Ezért a népképviseleti döntéshozatal folyamatos és - a szerv hatáskörén belül - egyetemleges[46]. Következésképpen az állam vagy az önkormányzat mindennapos döntési munkáját kizárólag a népképviseleti szerv láthatja el; ezt nem lehet a nép kezébe adni[47]. Ilyen értelemben az Alkotmánybíróság helyesen állapította meg, hogy "a népszuverenitás gyakorlásának elsődleges formája a képviselet"[48]. Ezekből a struktúrákból adódik[49], hogy a nép döntése csak akkor érvényesülhet, ha az érintett kérdésben elsőbbséget élvez a népképviseleti szerv esetleg ellentmondó aktusával szemben[50]. Különben a népképviseleti szerv a népszavazást követő ülésén a népszavazással ellentétes döntést hozhatna, és így a népi akarat érvényesülését meghiúsíthatná. A folyamatos munkával járó előnyt kell ellensúlyozni. Ezért a közvetlen demokrácia csak úgy működhet, hogy a nép akarata a parlament vagy képviselő-testület akaratával, aktusaival szemben elsőbbséget élvez. Ez az elsőbbség nemcsak az akaratnyilvánítás időpontjában állhat fenn, hanem az érvényes népszavazásnak a parlamentet vagy a képviselő-testületet bizonyos ideig kötnie kell abban az értelemben, hogy a népképviseleti szerv a népszavazással ellentétes határozatot nem hozhat[51]. Ez az időszak azonban nem tarthat örökké, mert ez túl rugalmatlanná tenné az állami vagy önkormányzati politikát. A magyar Alkotmánybíróság ezt a strukturális viszonyt úgy írta le: "a közvetlen hatalomgyakorlás ugyan a népszuverenitás gyakorlásának kivételes formája, de kivételes megvalósulása eseteiben a képviseleti hatalomgyakorlás fölött áll: az Országgyűlés végrehajtói szerepbe kerül"[52]. Ezért a jog feladata, hogy a népszavazás elsőbbségét biztosítsa a népképviseleti szerv döntéseivel szemben, és hogy azt az időszakot állapítsa meg, amely alatt fennáll ez a kötőerő az állami és önkormányzati szervekkel, valamint esetleg magával a néppel szemben is.
Ezek a kérdések csak az ügydöntő népszavazással kapcsolatban merülnek fel. Az ún. konzultatív - a magyar Alk. 28/C. § (1) bek.-e szerint: véleménynyilvánítás céljából elrendelt - népszavazás az állami vagy önkormányzati szerveket nem kötelezi semmire[53]. Hatása főleg politikai jellegű, jogilag azonban a népképviseleti szerv (vagy adott esetben hatáskörrel rendelkező más hatóság) a konzultatív
- 107/108 -
népszavazás eredményétől szabadon eltérhet. Az ügydöntő és a konzultatív népszavazás párhuzama főleg a magyar országos népszavazási rendszerre jellemző; ha nem a nép követel ügydöntő népszavazást, a népszavazás módjáról az Országgyűlés dönt[54]. A magyar önkormányzatokban[55], valamint a német tartományokban csak az ügydöntő népszavazás létezik. Ezért a német jog a "Volksentscheid" (népi döntés) fogalmat használhatja: ez a fogalom csak ügydöntő népszavazásokra vonatkozhat, de mivel konzultatív népszavazás nem létezik, a "népi döntés" fogalma helytálló.
Az utólagos ügydöntő népszavazás esetében a népszavazás hatása világos: a nép a parlament által már elfogadott törvényt megerősíti, amire a kihirdetési eljárás kezdődhet. Ezzel kapcsolatban az Alk. 26. § (6) bek.-e garanciális jellegű[56], mert a köztársasági elnök a törvényt csak akkor írhatja alá, ha a nép azt megerősítette; ellenkező esetben nem lehet törvény az Országgyűlés határozatából. Az utólagos népszavazás esetében ezért csak a feltett kérdések másodika érdekes: a nép megerősítése meddig akadályozza meg az így létrejött törvény módosítását?
A két országban eredményes népszavazás során létrejövő döntés eltérő joghatással bír. Az egyszerűbb modell Németország összes tartományában érvényesül. Itt a nép döntése a parlament döntésével azonos hatású: maga az eredményes népszavazás a törvényt úgy alkotja, mint az eredményes parlamenti szavazás. A szavazás után a parlament elnöke az elfogadott törvényjavaslatot írja alá, és a törvény a szokásos módon kerül kihirdetésre (egylépcsős normaalkotási eljárás). Ez a modell a német tartományokban ezért működhet, mert a népszavazás tárgya csak kidolgozott törvényjavaslat lehet[57]. Ezt a nép ugyanúgy megszavazhatja, mint a parlament. Mivel a nép döntése ugyanolyan hatással rendelkezik, mint a parlamenté, az elsőbbség nem jelent problémát Németországban: a nép és a parlament döntései egyenrangúak[58]. Ezért Németországban csak a módosítási tilalom időszakát kell szabályozni. Hasonló módon helyi szinten a népszavazás hatása azonos a képviselő-testületi határozatéval[59].
A magyar Alkotmány 19. § (3) bek. b) pontja, 25. § (2) bek.-e, 28/C. § (3) bek.-e más elképzeléseken alapul. A nép döntése nem helyettesíti az Országgyűlését, hanem kötelezi az Országgyűlést megfelelő törvény alkotására, éspedig "haladéktalanul" (kétlépcsős normaalkotási eljárás)[60]. Az Országgyűlés törvényalkotási monopóliuma ép marad, de az Országgyűlés eredményes népszavazás esetében nem dönthet szabadon. Az Országgyűlésnek van azonban értelmezési mozgástere. A magyar szabályozás sok,
a német jogban ismeretlen problémát vet fel. Először Németországban a népszavazás törvényalkotási hatása fegyelmező hatást gyakorol a potenciális kezdeményezőkre: csak kidolgozott, elfogadóképes törvényjavaslat kerülhet a nép elé. A velejáró előnyökről és hátrányokról már esett szó. Magyarországon a népszavazás tárgya általános jellegű, részletekben sokféleképpen értelmezhető kérdés lehet, amelyből egyértelmű jogalkotási kötelezettség alig vonható le. Még a kötelezettségét hűen teljesíteni akaró Országgyűlés számára a feltett kérdés miatt nehéz lehet a népakarat megismerése[61]. Másodszor a német parlamenti képviselők nem a népi akarat "végrehajtói", nem kerülnek olyan helyzetbe, hogy a nép kötelezi őket olyan szavazási magatartásra, amely adott esetben ellentétes lehet meggyőződésükkel. A magyar képviselő nem élvezi ugyanezt a lelkiismereti garanciát, mint a német kollégája[62], de Magyarországon is sérelmet szenvedhet a képviselői szabadság[63]. Ráadásul Alk. 28/C. § (3) bek.-e az Országgyűlést, mint szervet kötelezi, azonban nem az egyedi képviselőt, legalább nem kifejezetten. Mivel az Országgyűlés mint szerv a jelenlevő képviselők felének a szavazatával alkothat törvényt, minden egyes képviselő arra hivatkozhat, hogy az Országgyűlés szervi kötelezettségének teljesítéséhez pont az ő szavazata nem kell, amiért ő meggyőződéséhez hűen az ügydöntő népszavazás során meghatározott törvény ellen szavaz. Ha a képviselők nagyobb száma (vagy kétharmados törvény esetében kisebb száma is elegendő) így viselkedik - legyen személyi meggyőződésük, legyen a pártjuk álláspontja alapján - az Országgyűlés nem képes a nép akaratának eleget tenni. Ebből adódik a harmadik probléma. Mi történik, ha az Országgyűlés kötelezettségének nem felel meg, azaz ha a népszavazás által elrendelt törvényt nem alkotja, vagy nem úgy, ahogyan a nép akarja? Az Alkotmányból minden kényszerítő eszköz hiányzik. Ez a probléma nem a népszavazás sajátossága, hanem mindig előfordul, ha más szerv az Országgyűlést kötelezheti[64]: ez a szerv, pl. a nép vagy az Alkotmánybíróság, az Országgyűlés kötelességét állapíthatja meg, de az annak nem engedelmeskedő Országgyűlést nem lehet kényszeríteni. Ezen kívül a mulasztásos Országgyűlés döntését helyettesítő eljárás sem létezik. Ahogyan látjuk, a magyar jogban már az első kérdés: hogyan érvényesülhet a nép akarata a népképviseleti szervvel szemben, nagyon problémás.
A két vázolt modell között a német a jobb, mert kevesebb problémát vet fel és eljárásilag is egyszerűbb: a nép döntésével befejeződik a törvényalkotási eljárás, mialatt a magyar kétlépcsős rendszerben az Országgyűlésnek még cselekednie kell. Ráadásul elvi alapon a német megoldás jobban megfelel a nép-
- 108/109 -
szuverenitásnak, mert a nép valóban "közvetlenül gyakorolja" a közhatalmat.
A nép akarata leginkább érvényesülhet, ha bizonyos ideig köti a népképviseleti szervet. Ez utóbbi, folyamatos munkája miatt, bármikor módosíthatná, vagy éppen hatályon kívül helyezhetné a nép döntését. Ezért fontos, hogy a népképviseleti szerv a nép döntését egy ideig köteles tiszteletben tartani. Ezen moratórium időszaka ne legyen túl hosszú, mert különben az állami vagy önkormányzati normaalkotás túl rugalmatlanná válna, és a népképviseleti szerv már nem tudna megfelelően reagálni a körülményekben bekövetkező változásokra. A közvetlen demokrácia értelme nem a jogrendszer megkövülésében áll.
Néhány tartomány joga a nép által hozott döntést nemcsak a népképviseleti szerv ellen védi, hanem a nép ellen is. Ez azt jelenti, hogy bizonyos időkereten belül az adott tárgyban újabb népi kezdeményezés és állampolgári kezdeményezés tilos[65]. Ilyen tilalmak értelme az állami vagy önkormányzati akaratképzés megbízhatósága, kiszámíthatósága. Ha állami vagy önkormányzati szerv - beleértve a népet - normatív akaratát egyszer nyilvánította, akkor az így létrejött jogszabály hatályának alávetett polgár e norma stabilitásában bízhasson. Ezt követeli többek között a jogállamiság is[66]. Ráadásul a népi újrakezdeményezés tilalma a néptől követeli, hogy felelősséget viseljen saját döntésért. Maradjon az egyszer hozott döntésénél, legalább bizonyos ideig, és ne tétovázzék kedve szerint napról napra különböző döntési alternatívák között. A népi újrakezdeményezés időszaki tilalmával járó hátrányokat a bevezetésben említett drezdai népszavazás mutatja: a nép döntését a tények tökéletlen ismerése alapján hozta. Ez a teljes tényállás ismertté válását követően is megtartotta kötő erejét az önkormányzatra és a népre nézve.
Magyarországon eredményes ügydöntő népszavazás az Nsztv. 8. § (1) bek.-e 1. mondata értelmében az Országgyűlésre három évig kötelező. Ebben az előírásban csak az időtartam világos, a kötelező hatás többi kérdése azonban nem. Főleg az a tény, hogy Magyarországon népszavazás többféle értelmezésre lehetőséget adó kérdésekről tartható, az eredményes népszavazás tárgyi kötőerejét bizonytalanná teszi. Tegyük fel, hogy a már idézett kérdésben: "Egyetért-e Ön azzal, hogy a földterület megművelőjét illesse meg első helyen elővásárlási jog termőföld vásárlása esetén?"[67] tartott eredményes ügydöntő népszavazás alapján az Országgyűlés dologi hatású elővásárlási jogot rögzít törvényben. Tegyük fel tovább, hogy a háromévi tilalmi időszakon belül a tervezett új Ptk. kerül elfogadásra, amely az elővásárlási jogot kizárólag kötelmi jogként szabályozza. Most mi legyen: A népszavazás megtiltja-e, hogy az elővásárlási jog koncepcionális újragondolása a népszavazás alapján létrehozott elővásárlási jogra is kihat? Ez azt jelentené, hogy a termőföldre vonatkozó elővásárlási jognak dologi jellegűnek kell maradnia, mialatt a magyar jogrendszer egyébként csak kötelmi természetű elővásárlási jogot ismer. Felmerülnek további kérdések is. A háromévi időszakban történő törvénymódosítás esetében különbséget kell tenni olyan módosítás között, amelyet már eleinte is lehetett volna elfogadni a népszavazást végrehajtó törvényként, és olyan módosítás között, amely már nem áll a népszavazásban kifejezésre jutó népi akarat talaján? Ha ezt elfogadjuk: ki dönt arról, hogy a módosítás összeegyeztethető-e a népszavazás tartalmával? Az Alkotmánybíróság alkalmas-e ilyen értelmezési munkára? Vagy ezen problémák elkerülése érdekében legyen tilos minden módosítás, éspedig az is, amely a népszavazás értelmezési keretén belül marad?
Németországban mindezek a kérdések nem merülhetnek fel, mert állami szinten egyetlen tartomány jogrendszere sem mond ki moratóriumot[68]. Miután a nép törvényt fogadott el, ezt a törvényt mindenütt a tartományi parlament rögtön a szokásos eljárásban módosíthatja, vagy hatályon kívül helyezheti. A parlament egyetlen jogi korlátját az állami szervek közötti jóhiszemű joggyakorlás követelménye (az ún. Organtreue) képezi. Ez azt jelenti, hogy a parlamentnek mérlegelnie kell, hogy a szóban forgó törvényt a nép megalkotta és adott esetben az alkotására nemrégen került sor. Ha a törvény módosítása vagy hatályon kívül helyezése mellett jó érvek szólnak (amit az alkotmánybíróság "Organtreue" címén ellenőrizhet), a parlament úgy határozhat[69]. Ezen kívül csak a politikai kultúra akadályozhatja meg, hogy a parlament a választók akaratát ilyen nyilvános módon semmibe vegye. A bevezetésben említett 2008. évi hamburgi választások mutatták, hogy a választók készek megbüntetni a nép akaratán magukat túltevő politikai erőket. A legtöbb tartomány népszavazási törvénye előírja, hogy a törvény bevezető része mondja ki, hogy ezt a törvényt a nép fogadta el. Ily módon mindenki számára világos, hogy a parlament a nép akaratán nyugvó jogszabályhoz hozzányúl. Az említett, most tárgyalás alatt álló hamburgi törvényjavaslat kifejezett rendelkezést tartalmaz, hogy népszavazással elfogadott törvényt módosító parlamenti törvényjavaslat ellen a nép népszavazás útján kifogást emelhet. Többféle elképzelés van a kifogásemelési jog időkeretéről, de elvileg még az se kizárt, hogy a nép ezen beleszólási jogosultsága örökké fennáll. Ha ez a hamburgi törvény megszületik, ez egyedülálló szabályozás lenne Németországban.
Bár Németországban a nép alkotta törvény a későbbi parlamenti törvényhozás ellen védelmet nem élvez, néhány tartományban a népszavazással elfogadott törvényt egy ideig újabb népi törvényhozás ellen védik. Hamburg tartományban ilyen törvény módosítása tárgyában a népszavazást követő két év alatt tilos minden népi kezdeményezés, állampolgári kezdeményezés és népszavazás[70]. Több tartományban tilos újabb állampolgári kezdeményezés, ha ugyanabban a kérdéskörben a közelmúltban már érvénytelen állampolgári kezdeményezést tartottak. Ez a tilalmi időszak egy év[71] vagy két év[72] lehet. Más megoldás, hogy ugyanabban a parlamenti ciklusban tilos az ismétlődő állampolgári kezdeményezés[73]. Mindezek az előírások a nép döntéseit - beleértve a kezdeményezés érvénytelenségében kifejezést nyerő negatív döntését - a nép ellen védik. Ennek egyik fő indoka a közpénzek kímélése. Az egyszer kudarcot vallott ügyben ne szülessen újabb kiadásokat szükségessé tevő eljárások olyan rövid idő alatt, amelyről feltehető, hogy a nép véleménye nem változott. Az idézett rendelkezések parlamenti kezdeményezés és törvényhozás előtt nem emelnek gátat.
- 109/110 -
Bár állami szinten egyetlen német tartomány sem rendel el módosítási tilalmi időszakot, helyi szinten számos tartományi önkormányzati törvény a népszavazással elfogadott önkormányzati határozatot képviselő-testületi módosítástól mentesíti. Erre a különbségtételre sem politikai, sem jogtudományos koncepcionális indok nem létezik, hanem azért van, mert így alakult ki. A határidő leggyakrabban három év[74], de rövidebb tilalmi időszakok is előfordulnak[75]. Különös figyelmet érdemel a bajor "clausula rebus sic stantibus"-szabályozás, amely szerint a tilalmi időszakon belül is újabb állampolgári kezdeményezés indítható, ha "a döntés alapjául szolgáló ténybeli vagy jogi helyzet lényegesen megváltozott"[76]. Ha ilyen rendelkezés Sachsen tartományban létezne, a bevezetésben vázolt drezdai népszavazás esetében a nép a kulturális világörökségre való hatás nyilvánvalóvá válása után újra dönthetett volna; nem kellett volna kivárni az egész három évi tilalmi időszak elteltét. Magyarországon helyi szinten az Ötv. 48. § 1. mondata csak a népi döntés kötelező hatását írja elő, de nem nyilatkozik az időtartamáról. Ezért ezt a kérdést önkormányzati rendeletben lehet és kell szabályozni.
Ezen kívül néhány német tartomány önkormányzati törvényei helyi népszavazás eredményét újabb népi vagy állampolgári kezdeményezés ellen védik; itt is a határidők egy és három év között mozognak. Magyarországon ez a határidő: egy év[77].
Három tartományban állampolgári kezdeményezést megengedő határozat után a képviselő-testület már nem hozhat a kezdeményezés tárgyának meghiúsítására alkalmas határozatot[78]. Ezzel ellentétben a niedersachseni jog ezt az előzetes tilalmi hatást kifejezetten kizárja[79].
A közvetlen demokrácia a népszuverenitás gyakorlását jelenti és mint ilyen, a köz érdekében áll. A köz érdekében álló eljárásokkal járó költségeket a köznek, azaz az államnak vagy az önkormányzatnak illik viselnie. Amennyiben állami vagy önkormányzati szervek az eljárást lebonyolítják, a közpénzekből történő költségviselés nem jelent problémát, hiszen ezeket a szerveket és tevékenységüket amúgyis az állami vagy önkormányzati költségvetés finanszírozza.
Már nem olyan egyszerű a nép körében induló kezdeményezések finanszírozása. Ha abból indulunk ki, hogy az állampolgári kezdeményezés célja, azaz népszavazás megtartása a köz érdekében áll, akkor annak kezdeményezésével járó költségeket is a köznek illik fedeznie. Kérdőív kidolgozása és előállítása, valamint aláírások gyűjtése komoly, az egyén teherbíró képességét túlhaladó kiadásokat okozhat.
Másrészt a frivol kezdeményezésekről már esett szó. Ha a közvetlen demokrácia keretében döntésre bocsátandó ügy olyan komolytalan, vagy olyan kevés ember érdeklődésére tehet szert, hogy a nép elé terjesztése a közvetlen demokráciával való visszaélésnek fogható fel, akkor a közpénzekből való költségtérítés erkölcsi és esetleg jogi jogosultsága igen kérdéses lehet. Az ingyen-sör ügyben Kiss László alkotmánybíró párhuzamos indokolásában[80] pont ezt a kérdést vette fel: Elvárható-e az adófizetőtől, hogy eleinte komolynak nem szánt kezdeményezés által okozott költségeket viseljen vagy térítsen?
Demokratikus rendszerben a felvett kérdésre adott válasz nemleges is lehet. Ha az alkotmányozó vagy a törvényhozó úgy dönt, hogy "komolytalan" kezdeményezéseket nem finanszíroz, több problémát kell megoldania. Először normatív szinten a komolytalant a komolytól el kell határolnia. Ezzel kapcsolatban a komoly kezdeményezés küszöbe nem lehet olyan magas, hogy alig érhető el, mert akkor a potenciális kezdeményezők attól félnek, hogy ők maguk kötelesek lesznek a költségek viselésére, és ez sok embert riaszthat vissza - főleg szerény anyagi háttérrel rendelkező embereket, akik számára az aláírás-gyűjtés az egyetlen eszköz lehet avégett, hogy a politikai nyilvánossághoz fordulhassanak, hiszen olyan emberek pénz és esetleg műveltség híján álláspontjukat alig juttathatják el a médiába. Második kényes kérdés, hogy konkrét esetben ki jogosult az adott ügy komoly vagy komolytalan jellegéről dön-
- 110/111 -
teni? Ha politikai szerv mint pl. a népképviseleti szerv, a kormány vagy a polgármester hozza ezt a döntést, félő, hogy döntését politikai okok befolyásolják, pl. úgy, hogy a döntő szerv a neki kellemetlen kezdeményezést komolytalannak minősíti, ami ezen döntési hatáskörrel való visszaélést jelentene. Ezért célszerű a döntési hatáskört politikailag semleges, a kezdeményezésben felvett kérdés eldöntésében nem érdekelt szervre telepíteni.
A magyar szabályozás viszonylag egyértelmű: az állami szervek költségeit az állam viseli[81], az önkormányzati szervek költségeit - kevés kivétellel[82] - az önkormányzat. A népi vagy állampolgári kezdeményezés keretében aláírásokat gyűjtő választópolgárok a velejáró anyagi terheket - a költségtérítést elrendelő vagy lehetővé tehető jogszabály híján - maguk viselik.
Elvi megfontolások alapján ez a magyar megoldás igazságtalannak tűnhet, mert a közérdekben vállalt költségeket közpénzekből illik fedezni. A bevezetésben azonban már arról esett szó, hogy a jelen helyzetben a magyar jognak megszigorító, a kezdeményezések nagy számát fékező szabályokra van szüksége. Az állami vagy önkormányzati költségtérítés azonban az ellenkező, azaz ösztönző irányba hatna. Ráadásul a magyar szabályozásban nem merül fel az a kérdés, hogyan lehet jogi különbséget tenni a komoly és a komolytalan kezdeményezés között.
Németországban a helyzet tartományonként eltérő. Ezért itt csak néhány általános vonást lehet leírni. Niedersachsen és Schleswig-Holstein alkotmányai állampolgári kezdeményezés esetében költségtérítést helyeznek kilátásba[83]. Sachsen és Sachsen-Anhalt tartományok a költségtérítés szabályozását törvénybe utalja[84], és ezt csak úgy lehet értelmezni, hogy a végrehajtó törvénynek legalább minimális költségtérítést kell nyújtania.
Mindenütt a hivatalbóli eljárás a kezdeményezőket terhelő költségeket nagyon csökkenti. Maradnak a törvényjavaslat kidolgozásával, az aláírásgyűjtési ívek előállításával és az önkormányzatokhoz elküldésével, az ügy reklámozásával és a róla való tájékoztatással, valamint a minimális aláírásszám gyűjtésével[85] kapcsolatos kiadások. Ezek is magasak lehetnek, főleg azért, mert elfogadóképes törvényjavaslat kidolgozása szakértők bevonása nélkül nem oldható meg, még a hivatalosan nyújtandó tanácsadással sem. Ezért a német modellben is visszariasztó hatású költségek merülhetnek fel.
Néhány tartományban maga a nép dönt a költségtérítés tényéről és mértékéről. Az említett niedersachseni és schleswig-holsteini alkotmányos rendelkezések a költségtérítés feltételeként az állampolgári kezdeményezés érvényességét nevezi. Ha az aláírások száma olyan alacsony, hogy az érvényesség küszöbét - Niedersachsen tartományban a választópolgárok 10%-át, Schleswig-Holstein tartományban a választópolgárok 5%-át - nem éri el, akkor az ügy közérdeklődés híján közpénzekből történő finanszírozást nem érdemel. Ellenkező esetben azonban az ügy közérdekűnek számít, és költségtérítésnek van helye. A szászországi népszavazási törvény[86] is a költségtérítést a részvételi arányhoz közi. Itt azonban az állam a kezdeményezőknek aláírásonként 0,51 €-t térít, a külső határt 450 000 aláírásnál szabja. Ez azt jelenti, hogy a maximális költségtérítés 229 500,- € akkor is, ha több mint 450 000 választópolgár aláírja a kezdeményezést.
Koncepcionális szempontból ezek a szabályok jól sikerültek. A költségtérítésről való döntést anyagi kritériumból eljárási szabállyá átértékelték, és a döntést hozó eljárási cselekményeket maga a nép foganatosítja. Így a kezdeményezés "komoly" jellegének kérdésében más érdekelt állami vagy önkormányzati szerv nem folyamodhat manipulációhoz. A részvételi arány alkalmas indikátor[87]. Az olyan szabályozás hátrányos, amely a kezdeményezők számára bizonytalanságot teremt. Az eljárás végéig nem tudják, részesülnek-e költségtérítésben vagy sem. Ezt a bizonytalanságot a magyar kezdeményezők nem ismerik: tudják, hogy a felmerülő költségeket maguknak kell viselniük.
A nép a pouvoir constitué egy részét képezi és ezért köteles betartani az alkotmányt, a törvényeket és a többi jogszabályt is. Csak ha a nép pouvoir consti-tuant-ként forradalmi úton új alkotmányt alkot, nincs alávetve a jognak[88]. A közvetlen demokráciának nem-forradalmi formái, azaz a népi kezdeményezés, az állampolgári kezdeményezés, valamint a népszavazás a jog keretében folynak. Ezért - Rousseau gondolatvilágával ellentétben[89] - elképzelhető, hogy a nép cselekménye jogellenes, és hogy a nép aktusa alanyi jogokat sért. Ennek következményeképpen adódnak a közvetlen demokrácia esetében is a jog betartásának biztosításával, valamint a megsértett jogok orvoslásával kapcsolatos kérdéskörök.
A jogszerűség ellenőrzésével kapcsolatban két modell képzelhető el: a nép aktusának a jog- és mindenekelőtt alkotmányszerűsége előzőleg, azaz az aktus előtt, vagy utólag, azaz az aktus után, kerül ellen-
- 111/112 -
őrzésre. Bár mind a magánjogban, mind a közigazgatási jogban a jogszerűség ellenőrzésére - legalább amennyiben ez bírói úton történik - utólag kerül sor, a közvetlen demokrácia cselekményei esetében a jobb érvek az előzetes (preventív) ellenőrzés mellett szólnak[90]. Az előzetes ellenőrzés megakadályozza, hogy jogsértő és ezért eleinte érvénytelen eredményt hozó eljárás indul és az állami vagy önkormányzati költségvetésre nagy terheket ró. Ezen kívül a nép a tartásra kerülő népszavazásba demokratikus elvárásokat fektet, éspedig hogy az állami akaratot tudja befolyásolni. Ezeket a részvételi elvárásokat az eljárás utólagos, jogsértésre hivatkozó (represszív) megsemmisítése kiábrándítaná, ami a népet a politikától és esetleg a jogállamiságtól is elidegenítené. Ha a tervezett döntés jogszerűtlensége előzőleg kerül megállapításra, ezek az elvárások meg nem születnek, és a választók csalódása elmarad.
Ezért a magyar és a német törvényhozó a jogszerűség előzetes ellenőrzését vezette be. Az állampolgári kezdeményezés korai eljárási szakaszában a feltenni kívánt kérdés jogszerűségét állami szerv állapítja meg. Magyarországon az aláírásgyűjtő íveket az aláírásgyűjtés megkezdése előtt az OVB megvizsgálja (Nsztv. 2. §-a). Az OVB hitelesítése nélkül nem folytatódhat az eljárás. A hitelesítést az OVB csak a Nsztv. 10. §-ában felsorolt jogi okok miatt tagadhatja meg; politikai vizsgálatot nem folytathat a kezdeményezés tárgyát képező kérdésen. A továbbiakban is az eljárást az OVB és a többi, az OVB felügyelete alatt álló választási szerv bonyolítja le és ellenőrzi. Ezért az OVB-nek túlzás nélkül "kulcsszerepet" lehet tulajdonítani[91].
A német tartományokban is a jogszerűség ellenőrzése előzetes jellegű. Az állampolgári kezdeményezés bejelentését követő ellenőrzés nemcsak a benyújtott aláírások számára[92] vagy - háromlépcsős rendszerben - az előzetes népi kezdeményezés meglétére terjed, hanem a törvényjavaslat alaki és anyagi alkotmány- és jogszerűségére is. Ezt az ellenőrzést néhány tartományban a belügyminisztérium[93], másokban a kormány[94], a parlament[95] vagy annak elnöke[96] vagy a választási hivatal vezetője[97] végzi. Garanciális jellegű a Bayern, Bremen és Sachsen tartományokban érvényes szabály, hogy a belügyminisztérium, a kormány vagy a parlament elnöke a hitelesítés megtagadását saját hatáskörből nem mondhatja ki, hanem ezzel a szándékkal az alkotmánybírósághoz kell fordulnia[98]. Így megtagadás esetében biztosított a bírói ellenőrzés. Néhány tartományban az állampolgári kezdeményezés feltétele, hogy abban a kérdésben éltek érvényes népi kezdeményezéssel, amellyel a parlament nem értett egyet; ebben a háromlépcsős eljárási modellben a jogszerűség ellenőrzése már a népi kezdeményezés szakaszában történik, és az állampolgári kezdeményezés szakaszában csak az aláírások meglétét kell ellenőrizni[99].
A hatáskör szabályozása a magyar és a meck-lenburg-vorpommerni jogban jobb. A jogszerűség ellenőrzése csupa jogalkalmazás, amire választási szakhatóság a legalkalmasabb[100]. A jogi szaktudás leginkább szakhatóságtól várható el. A választási hatóságoknál kidolgozott előírások a politikai semlegességet hivatottak biztosítani[101], ami azért fontos, mert az államnak vagy az önkormányzatnak az állampolgárok politikai akaratképzésében semleges szerepet kell játszania[102]. A belügyminisztérium hatásköre még elfogadható, mert ez a minisztérium nemcsak politikai szerv, hanem választási ügyekben eljáró szakhatóság is, azaz ez a jogalkalmazási hatáskör nem ismeretlen számára. A kormány és még inkább a parlament politikai szervek azok, amelyektől politikamentes jogalkalmazás nem várható el. Ráadásul a kormány és a parlament a jogalkotásra irányuló kezdeményezés ügyében szükségszerűen "érdekelt fél", ami szakszerű és semleges jogalkalmazásukat még kérdésesebbé teszi. Igaz, az eddigi német gyakorlatban még nem volt botrány a kormány vagy parlament ellenőrzési hatásköre miatt. Más azonban a helyzet Magyarországon, ahol a régi népszavazási törvény alapján az Országgyűlés a népszavazás jogszerűségéről döntött. Többször az Országgyűlést politikai döntés miatt vádolták, és főleg a 1995. évi NATO-kezdeményezés elutasításával kapcsolatban a jogsértés vádja is felmerült. Az Alkotmánybíróság hatáskörét megtagadta, ezért e vád tisztázására nem kerülhetett sor[103]. Ezek az események mutatják, milyen problematikus a jogalkalmazási hatáskör parlament (vagy kormány) hatáskörébe utalása. Már jogállami jelképi megfontolásokból tisztább az a megoldás, amely jogalkalmazási feladatot politikailag semleges szakhatóságra hárít.
Bizonyos utólagos ellenőrzést a magyar köztársasági elnök gyakorol. Az Alk. 26. § (6) bek.-e szerint utólagos népszavazás esetében a köztársasági elnök a törvényt csak akkor írja alá, ha azt a népszavazás megerősítette. Ez azt jelenti, hogy a köztársasági elnök köteles a nép megerősítésének a tényét ellenőrizni. A német tartományokban törvényt külön államfő híján a parlamenti elnökök írják alá. Ők is kötelesek feladatuk ellátása során a nép akaratának szabályszerű létrejöttét megvizsgálni. Ez már a jogállamiság követelményéből folyik, külön előírás nélkül is.
A közvetlen demokrácia eljárásaiban sokféle jogorvoslati lehetőség létezik. A választási eljárásjog alapján lebonyolított eljárásokban - pl. a választók nyilvántartása, a szavazatok számítása - a választási eljárásjogból ismert jogorvoslatok léteznek. Ezeket
- 112/113 -
a választási szervek fellebbezési szintje és aztán a bíróságok bírálják el. Magyarországon a rendes bíróságok rendelkeznek hatáskörrel, Németországban azonban a jogorvoslatot természetétől függően a közigazgatási bíróság, az alkotmánybíróság vagy a népképviseleti szerv kezeli.
A közvetlen demokrácia sajátossága - a választásokhoz képest - az állampolgári kezdeményezés megengedése (a Nsztv. és Ve. nyelvén: az aláírásgyűjtési ív hitelesítése) ellen rendelkezésre álló jogorvoslatok. Mind Magyarországon, mind Németországban a kezdeményezők a kezdeményezés tartalmi jogellenességét kimondó határozat ellen az Alkotmánybírósághoz fordulhatnak[104]; Bayern, Bremen, és Sachsen tartományokban csak az alkotmánybíróság a hitelesítés megtagadását mondhatja ki. Kivételt képez Schleswig-Holstein, ahol a kezdeményezők bizalmi embere a közigazgatási bírósághoz fordulhat[105]. Az alkotmánybíróságok hatásköre rendkívüli jelenség, főleg azért, mert nem kizárólag alkotmányvédelmi, hanem szélesebb értelemben vett jogorvoslati eljárás[106]. A kezdeményezés meg-engedhetősége nemcsak az alkotmány előírásai alapján bírálható el. Mind Magyarországon, mind Németországban a kezdeményezés alaki és tartalmi kellékeit csak részben állapítja meg az alkotmány, további vonatkozó rendelkezéseket a népszavazási vagy választási törvények rögzítenek. Magyarországon a múlt évek alatt népszavazási ügyekben hozott számos alkotmánybírósági döntés a Nsztv. és a Ve. előírásait sokkal nagyobb mértékben alkalmazza, mint az Alkotmányt. Hasonló a helyzet a vonatkozó németországi tartományi alkotmánybírósági eljárásokban. A hatáskör azért került az alkotmánybíróságokhoz, mert a népszuverenitás gyakorlásának egyik formájáról van szó. Ezért az alkotmánybírósági hatáskört nem annyira az elbírálandó kérdés jogi jellege indokolja, hanem főleg a kérdés jelentősége a demokratikus alkotmányos életben.
Az alkotmánybírósági hatáskör nem szükségszerű, nem a "dolog természetéből" ered. A schleswig-holsteini példa mutatja, hogy a felmerülő jogi kérdésekkel a közigazgatási bíráskodás is megbirkózhat. Ehhez hozzájárul az a tény, hogy a népszavazás hatósági lebonyolítása közigazgatási eljárásokból áll[107], és e jogorvoslati elbírálása a közigazgatási bíróságok eredeti feladata. Magyarországon az Alkotmánybíróság az alkotmánybírósági hatáskör megszüntetését elfogadta a helyi szintre nézve[108]. Mivel állami és helyi szinten a népszuverenitás kérdése párhuzamos módon felvetődik, az Alkotmánybíróság érvelése elvileg a nemzeti szintre áttehető azzal az eredménnyel, hogy törvény alkotmányjogi aggály nélkül a jogorvoslati hatáskört a Legfelsőbb Bíróságra vagy más rendes bíróságra telepíthetné. A jogorvoslathoz való jog szempontjából sem aggályos olyan módosítás.
Az alkotmánybíróságok jogorvoslati eljárásukban kizárólag a jog betartását ellenőrzik. A politikai események mögött húzódó politikai szándékról nem ítélkezhetnek. A Ve. 3. § d) pontjában rögzített jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlás követelménye sem nyithat kaput a dolog politikai megítélésére. Ez nemcsak a bírósági ellenőrzésre áll, hanem az ügy hatósági kezelésére is[109].
A pozitív és negatív hitelesítési határozat ellen Magyarországon mindenki[110] fordulhat az Alkotmánybírósághoz. Németországban azonban csak az érintettek a népszavazás megengedhetőségéről szóló határozatot támadhatják meg. A népszavazást megtiltó határozat ellen csak a kezdeményezők - vagy több tartományban a koncentrációs elv alapján még szorosabban: az ők bizalmi embere[111] - élhetnek jogorvoslattal; a jogorvoslati határidő a határozat kézbesítésével kezdődik meg. Néhány tartományban az állampolgári kezdeményezést aláírásukkal támogató állampolgárok is jogosultak[112]. A népszavazást jóváhagyó határozatot csak bizonyos alkotmányos szervek mint pl. a kormány vagy a parlamenti képviselők bizonyos hányada támadhatják meg, a választópolgár azonban sehol sem.
Magyarországon az Alkotmánybíróság a közvetlen demokráciával kapcsolatos indítványokat soron kívül köteles elbírálni. Néhány éve ez az eljárási követelmény nagy terhet ró az Alkotmánybíróságra, mert a kifogások nagy száma alig hagy kapacitást más ügyek elbírálására. A másik oldalon a nép az állami akarat képzésében való közreműködése olyan ügy, amelyben a hosszú jogi - ellenőrzési és jogorvoslati - eljárások tűrhetetlenek, mert megakadályoznák, hogy a nép aktuális kérdésekre belátható időn belül reagálhat. A német jogban nincsenek hasonló előírások. Egyrészt a soron kívüli alkotmánybírósági eljárás intézménye ismeretlen[113], másrészt a legtöbb tartományi alkotmánybíróságnál viszonylag alacsony a munkateher, amiért szükség esetében hamarosan dönthetnek.
A jogorvoslati rendszer Magyarországon hézagos abban az értelemben, hogy az eredményes népszavazásban kimondott jogalkotási parancsnak nem engedelmeskedő Országgyűlést nem lehet kényszeríteni. Az Alkotmánybíróság a mulasztásban nyilvánuló alkotmányellenességet hiába állapíthatja meg. Az erre sem reagáló Országgyűlés ellen semmilyen kényszerítő eszköz nem áll rendelkezésre. Németországban ez a helyzet nem fordulhat elő, mert ott maga a népszavazás - parlamenti eljárás közbeiktatása nélkül - alkotja a nép által kívánt tör-vényt[114]. Ha azonban a tartományi parlament elnöke aláírását megtagadja, minden tartományban vannak
- 113/114 -
helyettesítő eljárások, amelyek alkalmazásra kerülnek függetlenül attól, hogy az aláírandó törvényt a nép vagy a parlament alkotta.
Helyi szinten hasonló érvek érvényesülnek, csak alacsonyabb szintű szervek előtt. Magyarországon helyi népszavazási ügyekben a jegyző jár el, akinek határozatai ellen jogorvoslat a rendes bírói úton ke-reshető[115]. Németországban hasonló a helyzet azzal, hogy tartományonként nagyon eltérőek a helyi hatáskörök - többek között az önkormányzati típustól függően. Figyelemre méltó Schleswig-Holstein tartománynak az a megoldása, hogy a helyi kezdeményezés jogszerűségét nem az önkormányzat szervei ellenőrzik, hanem a - feltehetően - semlegesebb felügyeleti hatóság[116]. Bírói jogvédelmet általában a közigazgatási bíróságok nyújtanak.
A jogösszehasonlítás egyik célja a saját jog jobb felismerése és ezzel kapcsolatban a saját jog javítása lehetőségeinek felmérése és kidolgozása[117]. Ezzel kapcsolatban megjegyzendő, hogy a német-magyar viszonyban a tanulás és a tanítás hosszú ideig egyirányú utca volt: a "fejletlen" vagy, kímélőbb módon fogalmazva, az "átmenet állapotában levő" magyar jog a "fejlett" vagy "a magyar átmenet célpontját már elért" német jogtól tanult. Ez az egyértelműség azonban manapság a múlté; a magyar jog sok területe az elmúlt két évtized alatt alapos modernizáción esett át, amiért olyan szabályozások fordulhatnak elő, amelyekben a magyar jog a németnél "modernebb". Ezért manapság az egymástól tanulás két irányban mehet.
Ez kifejezetten igaz a közvetlen demokrácia szabályozására, mert ez nemcsak Magyarországon, hanem Németországban is viszonylag új jelenség. Baden-Württemberg tartomány kivételével Németországban még két évtizeddel ezelőtt sem tartományi szinten, sem önkormányzati szinten nem volt kiépített közvetlen demokrácia. Ezért a német szabályozás is még a kísérletezés szakaszában van és a magyarnál nem "fejlettebb", még "hagyományosabb" sem.
Magyarországon a nép a fakultatív népszavazás elrendeléséről való országgyűlési döntést indítványozhatja, ha nem 200 000 állampolgár, de legalább 100 000 írja alá a kezdeményezést. Ezzel a magyar jog differenciáltabb, mint a német. Németországban a küszöbérték egy minden-vagy-semmi-határ. Ezzel ellentétben Magyarországon az - amúgyis alacsony - határértéket el nem érő, de minimális támogatottságot élvező kezdeményezés nem vész el teljesen, hanem országgyűlési eljárást indíthat. Természetesen a német tartományi parlamentnek a határértéket el nem ért kezdeményezésre szabad reagálnia. A magyar jog, amely erre külön eljárást létesít, a nép akaratának parlamenti figyelemkeltésre nagyobb eljárási (ami nem azonos a politikaival) esélyt nyújt, mint a német jog.
Kifejezetten előnyös az alkotmány- és törvényszerűség előzetes ellenőrzésére megállapított szakhatósági hatáskör (OVB). Az előzetes kontroll területén a magyar szabályozás egyáltalán jól kidolgozott és kiegyensúlyozott rendszert létesít. Igaz, hogy Németországban a politikai szervek kezébe adott előzetes ellenőrzés eddig nem vezetett botrányhoz. Ha az ellenőrzést magyar mintára politikamentes és szaktudással rendelkező szakhatóság végezné, ilyen botrány már eleve kizárt. Ráadásul a politikai jelképek szintjén is jobb a politikamentes jogalkalmazás és annak látszata.
Végül is azt a magyar szabályozást, amely a népszavazás alapján alkotott jogszabályt meghatározott ideig a népképviseleti szerv ellen védi, Németországban kellene átvenni[118]. Az említett hamburgi törvényjavaslat, amely nép alkotta törvény parlamentáris úton történő módosítása ellen a népnek legalább beleszólási jogot akar biztosítani, azt mutatja, hogy Németországban is van igény arra, hogy a népszavazáson nyugvó törvényt nemcsak a politikai kultúra, hanem a jog is védje a népképviseleti szerven uralkodó politikai elit ellen. Mivel Németországban a népi jogalkotás tárgya mindig kidolgozott javaslat, a módosítási és hatályon kívül helyezési tilalom sokkal világosabb és egyértelműbb, mint a mostani magyar jogban. Különösen szerencsés a bajor "clausula rebus sic stantibus", amely (helyi szinten) a tilalmat a megváltozatlan tény- és jogálláshoz köti. Ezt mind Németország többi tartományában, mind Magyarországon érdemes bevezetni. Ez a szabály a kötő erő (és a benne kifejezésre jutó tisztelet a nép akaratával szemben) és a szükséges rugalmasság között kiegyensúlyozott kompromisszumot hoz létre.
Magyarországon érdemes meggondolni, hogy a német jog alaki kellékeit kellene-e átvenni. Már a népi kezdeményezést is csak kidolgozott és indokolt törvény- vagy határozatjavaslat alakjában lehet indítani; azt is kellene mérlegelni, hogy a magyar jog is költségvetési hatásokról szóló nyilatkozatot követeljen a kezdeményezőktől. Ez az alaki követelmény sokat követel a komoly kezdeményezőktől, de hatékony gátat emel a komolytalan kezdeményezések előtt.
- 114/115 -
Ráadásul ez a modell az azonos vagy hasonló kérdések igen nagy számát csökkenthetné, főleg ha az alaki követelményhez a német jogból ismeretes tanácsadási kötelezettség párosul. Akkor a kezdeményezők az OVB közreműködésével alakilag és tartalmilag kifogástalan törvényjavaslatot dolgozhatnának ki, amely fölöslegessé tenné a sok azonos tárgyú, hasonló fogalmazású kérdést[119], amelyet jelenleg sok kezdeményező külön-külön indítványként nyújt be annak érdekében, hogy legalább egy változat feleljen meg az egyértelműségnek és más követelményeknek. A tanácsadásba befektetett közigazgatási idő és kapacitás megtérül, ha így az eljárások száma, valamint a jogorvoslatok igénybevétele csökkenthető.
Ezzel az alaki kellékkel a népszavazás hatásának a német szabályozását is lehetne átvenni. Ha csak elfogadóképes javaslat kerülhet a nép elé, akkor a nép döntését közvetlen törvényhozási vagy határozatelfogadási hatállyal lehet felruházni. Így az Országgyűlés "végrehajtói" - és szabad mandátumon alapuló népképviseleti szervnek méltatlan - szerepe eleshetne.
A különböző német szabályozások inspirációt adhatnak az alkotmánymódosítás ügyében. A magyar Alkotmányban világosan szabályozni kellene, hogy az alkotmánymódosítás a lehetséges, tilos vagy éppen kötelező tárgyak közé tartozik; kifejezett szabályozás az Alkotmány különböző részei között különbséget is tehet. Ha szabad vagy kötelező az alkotmánymódosítás, kellenek külön eljárási és esetleg anyagi szabályok. Minderre találunk példákat a német tartományokban. Ha tisztázódott az alkotmánymódosítás körüli alkotmányjogi helyzet, az egyszerű törvényre nézve már nem kellene a "burkolt alkotmánymódosítás" homályos dogmatikai alakja, hanem az ilyen törvényjavaslatot tisztán alkotmányellenes tartalmúnak lehetne minősíteni. A jelen helyzet, hogy eljárási rendelkezések híján az Alkotmánybíróság kénytelen contra constitutionem megtiltani az alkotmánymódosítást, tarthatatlan.
Az a bajor szabályozás, hogy a módosítási tilalom időszakában a tilalom a tényállás vagy jogi környezet változásakor már nem érvényesül, a magyar jogban is előnyös hatást gyakorolhatna. Ez a nép döntésével szembeni tiszteletet a szükséges rugalmassággal hozza összhangba. A jóhiszemű joggyakorlásra hivatkozva hasonló mércéhez jut a magyar jogtudományi irodalom is[120], de a clausula rebus sic stantibus pozitív törvénybeli rögzítése a csupa tudományos érvelésnél szerencsésebb megoldás.
A magyar választási eljárásjog általános problémája a választási napon lakóhelyükön kívül tartózkodók szavazat leadási lehetősége. A magyar jog rendkívül nehézkes és bonyolult eljárást alkotott. Itt talán a levél útján történő szavazás, ahogyan ezt
Németországban gyakorolják, a jövőbeni magyar szabályozás modellje lehet. Mivel ez általános választási eljárási intézmény, a népszavazási eljárásokra korlátozott bevezetése nem lenne célszerű.
Végül is a költségviselésről alkotott német szabályozások igazságosabbnak tűnnek. Minimális támogatottságot el nem érő kezdeményezések költségeit a kezdeményezők viseljék. Ha azonban a nép - részvételi arányon mérhető - érdeklődést tanúsít a kezdeményezés iránt, akkor jó érvekkel azt az álláspontot lehet képviselni, hogy az ügy a köz érdekében áll. Ebből következik az állami vagy önkormányzati költségviselés. Ilyenkor az állampolgárok részvételükkel nemcsak a kérdésről, hanem a közpénzekből történő költségviselésről is döntenek.
Esett már szó arról, hogy Magyarországon és Németországban a szükséges javításoknak, fejlesztéseknek különböző irányba menniük kell. Magyarországon az eljárások nagy számát csökkenteni kell, mialatt Németországban a választók ösztönzésre szorulnak. Ezek az eltérések a politikai kultúrában rejlő különbségekre vezethetők vissza.
Németországban a közvetlen demokráciához tartozó kezdeményezéseket legtöbbször egyesületek és egy bizonyos üggyel foglalkozó mozgalmak (pl. állatvédelmi egyesület, egy konkrét beruházást sürgető vagy éppen ellenző csoport stb.) indítják. Ellenzéki pártok által kezdeményezett eljárások ritkaszámba mennek, valószínűleg azért, mert a pártok a népképviseleti szerveket "természetes" fórumuknak tekintik. Ezért politikai pártok közül leginkább a népképviseleti szervben képviselettel nem rendelkező pártok - amelyek helyi szinten gyakran alig különböztethetők meg a civilszférához tartozó egyesületektől - a közvetlen demokráciához folyamodnak. Mindezek alapján megállapítható, hogy Németországban a közvetlen demokrácia legtöbbször lentről induló alternatív akaratképzési mechanizmus, amelyet az etablírozott politikai erők és főleg a politikai elit nem használ, hanem inkább "zaklatásként" érez. Mivel viszonylag új jelenség, a lakosság körében még eléggé erős a gyanakvás és a tartózkodás.
Ezzel ellentétben Magyarországon a közvetlen demokrácia már az 1990. évek folyamán az ellenzék eszközévé vált. A legtöbb kezdeményezés a politikai elit köréből származott, azaz fentről zuhantak le a lakosságra[121]. Amíg Németországban a közvetlen demokrácia az etablírozott politikai erőkön túl nyit új részvételi lehetőségeket a - tartózkodó és gyanakvó - választópolgár számára, Magyarországon pedig azok a politikai erők, amelyek a népképvise-
- 115/116 -
leti szervekben kisebbségben vannak, a közvetlen demokráciát kihasználva a parlamenten belül folyó politikai folyamatokat próbálják befolyásolni. Megkérdőjelezhető, hogy a nép az ellenzéki pártok által történő mozgósítása összhangban áll-e a közvetlen demokrácia rendeltetésével, hiszen ez legyen a nép eszköze, nem pedig a politikai elité. Ameny-nyiben Magyarországon a kezdeményezések nem a pártokból, hanem valóban a nép közül erednek, a népképviseleti szervvel szembeni "populista" bizal-matlankodás jeleként foghatóak fel.
Ebből világossá válik, hogy Magyarországon miért kell fékezni, és Németországban miért kell ösztönözni. Mindkét ország egymástól tanulhat, és olyan elemeket vehet át, amelyek a mindenkori szabályozási szándékoknak - féknek vagy ösztönzőnek - a legjobban megfelelnek. Tisztában kell lennünk azzal, hogy az átvétel révén módosul az átvett elem, és az új környezetben másképpen érvényesül, mint az eredeti jogrendszerében. Ez pedig nem akadály az eredményes recepciónak, hanem csak azt mutatja, hogy a recepciót alapos jogösszehasonlításnak kell megelőznie.■
JEGYZETEK
* A tanulmány I. része a Jura 2009. 1. számában jelent meg.
[1] A magyar választási eljárásjogról ld. Dezső Márta: Képviselet és választás a parlamenti jogban, Budapest 1998; Dezső Márta: A választási rendszer, In: Kukorelli: Alkotmánytan I. Budapest 2003. 171-206; Petrétei: Alkotmányjog I. Budapest-Pécs 2002. 233-284; a németről ld. Hans Meyer: Wahlgrundsätze, Wahlverfahren, Wahlprüfung, in: Josef Isensee, Paul Kirchhof (szerk): Handbuch des Staatsrechts, Band III: Demokratie -Bundesorgane, 3. kiad. Heidelberg 2005, 543-604; Wolfgang Schreiber: Handbuch des Wahlrechts zum Deutschen Bundestag: Kommentar zum Bundeswahlgesetz, 7. kiad. Köln 2002.
[2] Mindenekelőtt a XIII-XVI. fejezetek. A részleteket a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvénynek az országos népszavazáson történő végrehajtásáról szóló 5/2008. (I. 22.) ÖTM rendelet szabályozza.
[3] Ve. 126. § (2) bek.-e; 32/2001. (VII. 11.) AB, ABH 2001, 287; erről ld. Petrétei: Alkotmányjog I. Budapest-Pécs 2002., 294. A német tartományi törvényekben hasonló előírások találhatók, pl. Bremen népszavazási törvény 3. § (2) bek. 1. mondata, Nordrhein-Westfalen népszavazási törvény végrehajtásáról szóló kormányrendelet 12. § (1) bek. 2. mondata.
[4] Bayern Alkotmánybírósága, Bayerisches Verwaltungsblatt (BayVBl.) 2000, 306.
[5] Népszavazás eredményéről szóló 41/1989. (XII. 27.) OGY határozat; Horváth Csaba: Országos népszavazások Magyarországon, Jura 2008/2. 55-56; Kukorelli István: Az országos népszavazás, 1989-1998, in: Kukorelli István: Tradíció és modernizáció a magyar alkotmányjogban, Budapest 2006, 287.
[6] Országos népszavazás elrendeléséről szóló 109/2007. (XII. 19.) OGY, 110/2007. (XII. 19.) OGY és 111/2007. (XII. 19.) OGY határozatok; Halmai Gábor: Népszavazás és képviseleti demokrácia, Jura 2008/2, 31-37; Horváth Csaba: Országos népszavazások Magyarországon, Jura 2008/2. 57-58.
[7] Erről ld. a 4.5.1. pontot.
[9] Hamburg népszavazási törvény 9. § (1) bek. 1. mondata; Mecklenburg-Vorpommern népszavazási törvény 11-12. §§-ai; Thüringen alkotmány 82. cikk (5) bek. 1. mondata, népszavazási törvény 10. § (2) bek. 2. mondata. Niedersachsen tartományban az eljárási szabályok részben diszpozitív jellegűek, amiből kiderül, hogy a kezdeményezők a hivatalbóli eljárás helyett maguk gyűjthetnek.
[10] Így Baden-Württemberg, Bayern, Berlin, Nordrhein-Westfalen, Saarland és Sachsen-Anhalt tartományokban. A belügyminisztérium mellett az az érv szól, hogy az összes tartományban ez a minisztérium a választásokra nézve bír átfogó közigazgatási hatáskörrel.
[11] Így Hamburg és Rheinland-Pfalz tartományokban.
[12] Így Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen, Schleswig-Holstein és Thüringen tartományokban.
[13] A tartományi választási igazgató a választási hivatal vezetője. Ő Bremen, Hessen és Niedersachsen tartományokban rendelkezik hatáskörrel.
[14] - 25 000 aláírás: Baden-Württemberg népszavazási törvény 25. § (4) bek.-e, Bayern választási törvény 63. cikk (1) bek. 3. mondata; Berlin népszavazási törvény 15. § (1) bek. 1. mondata; Niedersachsen népszavazási törvény 19. § (1) bek. 1. mondata.
- 20 000 aláírás: Rheinland-Pfalz választási törvény 63. § (2) bek.-e. A választási törvény 63. § (5) bek.-e értelmében el lehet tekinteni az aláírásoktól, ha az eljárást a parlamentben képviselettel rendelkező párt vagy választói egyesület kezdeményezi. A nagyobb pártok ezen előjoga alkotmányjogi aggályt ébreszthet az egyenlő bánásmód szempontjából. Ráadásul lehet érvelni, hogy a politikai pártok privilegizálása célszerűtlen, mert a közvetlen demokrácia értelme abban áll, hogy a képviseleti rendszerhez képest alternatív politikai akaratképzési eljárást az állampolgárok rendelkezésére bocsásson, és a pártok éppen ezen képviseleti rendszer fő szereplői. A rheinland-pfalzi szabályozás mellett szól az az érv, hogy minden párt, amely a parlamentbe is bevonul, annyira szervezett, hogy tagjai körében könnyen gyűjthetné ezeket az aláírásokat, azaz olyan párt részére az aláírások gyűjtése amúgyis csak formaság, amelytől el lehet tekinteni.
- 8000 aláírás: Sachsen-Anhalt népszavazási törvény 10. § (2) bek.-e.
- 5000 aláírás: Bremen népszavazási törvény 10. § (2) bek. 2. pontja; Saarland népszavazási törvény 2. § (2) bek. 2. pontja; Thüringen népszavazási törvény 10. § (1) bek. 1. mondata.
- 3000 aláírás: Nordrhein-Westfalen népszavazási törvény 7. § (1) bek. 2. mondata.
- A választópolgárok 3%-a: Hessen népszavazási törvény 2. § (2) bek. b) pontja.
Ezen értékek megítélésekor a tartományok eltérő lakosszámot (legnagyobb Nordrhein-Westfalen 18 millió lakos, legkisebb Bremen 665 000 lakos), valamint azt kell figyelembe venni, hogy az aláírásgyűjtés várostartományban (Berlin, Bremen, Hamburg) logisztikailag sokkal egyszerűbb, mint területi tartományban.
[15] Brandenburg népszavazási törvény 6. § (1) bek. 1. pontja; Hamburg népszavazási törvény 6. §-a (erről Hoog Günter: Hamburgs Verfassung. Aufriss, Entwicklung, Vergleich, Baden-Baden 2004, 12-113, 271-273); Sachsen népszavazási törvény 16. §-a; Schleswig-Holstein népszavazási törvény 11. §-a. Ugyanúgy Mecklenburg-Vorpommern népszavazási törvény 11-12. §§-ai azzal, hogy a kezdeményezők a szabad gyűjtés és a hivatalbóli eljárás között választhatják.
[16] Ld. a 4.5.1. pontot.
[17] Bremen népszavazási törvény 14. § (1) bek. 2. mondata, Mecklenburg-Vorpommern népszavazási törvény 12. § (2) bek. 1. mondata, Nordrhein-Westfalen népszavazási törvény 12. § (1) bek. 1. mondata, Rheinland-Pfalz választási törvény 67. § (3) bek. 1. mondata, Saarland népszavazási törvény 6. § (1) bek.-e, Sachsen népszavazási törvény 18. § (3) bek.-e, Thüringen népszavazási törvény 15. § (1) bek.-e.
[18] Ld. 9. j.
[19] Pl. Nordrhein-Westfalen tartomány népszavazási törvény 1. § (3) bek. 3. pontja: egy meghatalmazott, egy he-
- 116/117 -
lyettese; Sachsen-Ahnalt tartomány népszavazási törvény 3. § (1) bek.-e: öt meghatalmazott.
[20] Pl. Ve. 122. §-a.
[21] Sachsen alkotmány 72. cikk (3) bek.-e. Sachsen-Anhalt alkotmány 81. cikk (3) bek. 1. mondata ugyanazt a határidőt állapítja meg, de Sachsen tartomány rendelkezésével ellentétben nem ad normatív indokolást.
[22] Pl. Ve. 122. § (3) bek.-e.
[23] Alkotmány szintjén: Bremen alkotmány 69. cikk (3) bek.-e, Hessen alkotmány 73. cikk (2) bek. 2. mondata. A többi tartományban a népszavazási vagy választási törvények megfelelő rendelkezést tartalmaznak.
[24] Így Bayern alkotmány 74. cikk (6) bek.-e.
[25] Bayern választási törvény 73. cikk (1) bek. 1. mondata: a parlament a kezdeményezést három hónapon belül köteles tárgyalni; ha nem fogadja el, a népszavazást a következő három hónapon belül kell megtartani.
[26] Pl. Hamburg népszavazási törvény 18. § (5) bek. 1. mondata.
[27] Ve. 122. § (4) bek.-e.
[28] Nsztv. 3. § (2) bek.-e. A tilos időszak kezdő napján be nem fejezett aláírásgyűjtés szünetel: Ve. 118/A. §-a.
[29] Pl. Niedersachsen GO 22b. § (8) bek.-e a helyi szintre nézve.
[30] Hamburgi alkotmánybíróság 2/05. számú döntése.
[31] Ötv. 45. § (2) bek. a) pontja.
[32] Ötv. 45. § (2) bek. b) pontja.
[33] Rheinland-Pfalz alkotmány 109. cikk (4) bek. 3. mondata.
[34] Ötv. 45. § (2) bek. a) pontja. Ugyanúgy állami szinten 1998-ig a népszavazásról és a népi kezdeményezésről szóló 1989. évi XVII. tv. 28. § (1) bek. a) pontja.
[35] Saarland alkotmány 100. cikk (3) bek.-e.
[36] Baden-Württemberg alkotmány 60. cikk (5) bek.-e; Mecklenburg-Vorpommern alkotmány 60. cikk (4) bek. 1. mondata.
[37] Berlin alkotmány 63. cikk (2) bek.-e.
[38] Brandenburg alkotmány 78. cikk (2) bek.-e, Bremen alkotmány 72. cikk, Niedersachsen alkotmány 49. cikk (2) bek. 1. mondata, Schleswig-Holstein alkotmány 42. cikk (4) bek. 1. mondata, Thüringen alkotmány 82. cikk (7) bek. 3. mondata; emellett Sachsen-Anhalt alkotmány 81. cikk (3) bek. 2. mondata azzal az alkotmány 81. cikk (4) bek. 2. mondatában rögzített eltéréssel, hogy a kvórum elesik, ha a parlament saját törvényjavaslatot bocsát népszavazásra (ld. Sachsen-Anhalt tartományban ilyen esetben a kvórum elesik: alkotmány 81. cikk (4) bek. 2. mondata.
[39] Hamburg alkotmány 50. cikk (3) bek. 4. mondata.
[40] Nordrhein-Westfalen alkotmány 68. cikk (4) bek. 2. mondata.
[41] Bayern alkotmány 2. cikk (2) bek. 2. mondata; Hessen alkotmány 124. cikk (3) bek. 2. mondata; Sachsen alkotmány 72. cikk (4) bek. 2. mondata.
[42] Pl. Thüringen egyharmadról egynegyedre.
[43] Pl. Sachsen.
[44] Liberálisabb Bayern választási törvény 79. cikke (1) bek. 2. pontja: alkotmánymódosításra elég 25%. Thüringen alkotmány 83. cikk (2) bek. 2. mondata 40%-ra megállapítja a küszöbértéket.
[45] Berlin alkotmány 63. cikk (2) bek. 3. mondata, Brandenburg alkotmány 78. cikk (3) bek. 1. mondata, Hamburg alkotmány 50. cikk (3) bek. 5. mondata, Mecklenburg-Vorpommern alkotmány 60. cikk (4) bek. 2. mondata, Nordrhein-Westfalen alkotmány 69. cikk (3) bek. 2. mondata, Sachsen-Anhalt alkotmány 81. cikk (5) bek.-e, Schleswig-Holstein alkotmány 42. cikk (4) bek. 2. mondata.
[46] Az 52/1997. (X. 14.) AB határozat, ABH 1997, 331 (340-341), szerint a népképviseleti szerv hatásköre "teljes és általános".
[47] Néhány kis svájci kantonban egészen a 1970-es évekig a kantoni döntéshozatal lényeges részét a rendszeresen behívott lakossági közgyűlés (az ún. Landgemeinde) látta el. Még ezekben az igen kis (10 000 vagy 20 000 lakosú) kantonokban fel kellett adni ezt a rendszert, mert a döntések száma és összetettsége növekedett. Folyamatos, szakértelem bevonását igénylő és eltérő politikai érdekek között kompromisszumot létrehozó döntéseket csak állandóan működő, nem az "igen-nem"-alternatívára korlátozott szerv hozhat. Ezért a falugyűlés is viszonylag ritka jelenség, és ahol megtartásra kerül, ott nem az önkormányzat összes döntését hozza, hanem csak kiválasztott kérdésekben dönt.
[48] 2/1993. (I. 22.) AB határozat, ABH 1993, 33 (36-39). Az 1997. évi alkotmánymódosítás által létrehozott jogi helyzetről ld. az 52/1997. (X. 14.) AB, ABH 1997, 331, 25/1999. (VII. 7.) AB, ABH 1999, 251 határozatokat, valamint Kiss László alkotmánybíró a 129/2008. (X. 30.) AB határozathoz különvéleményét is.
[49] Az 50/2001. (XI. 29.) AB határozat, ABH 2001, 359 (364), is hangsúlyozza, hogy az alkotmány "nem állít fel rangsorbeli különbséget" a demokrácia két formája között, hanem hogy a képviseleti demokrácia elsődlegessége és a közvetlen demokráciában született döntés elsőbbsége a dolgok természetéből adódnak. Ugyanez áll a német jogra is.
[50] Így már a 894/B/1990. AB, ABH 1990, 247 (248), a 28/1990. (XI. 22.) AB, ABH 1990, 123 (124), és legújabban a 27/2007. (V. 17.) AB, ABH 2007, 343 (349-357), határozatok. Erről ld. Chronowski Nóra, Kocsis Miklós: Az OVB és az AB (több mint hétszer) a népszavazásról, Jogtudományi Közlöny 2007. 377-378; Kilényi Géza: A képviseleti és a közvetlen demokrácia viszonya a magyar államszervezetben, Magyar Közigazgatás 1999. 674-675; Petrétei József Magyar alkotmányjog I, Budapest, Pécs 2002. 288-289; Sólyom László: Az alkotmánybíráskodás kezdetei Magyarországon, Budapest 2001. 743-745; Térey Vilmos: Gondolatok az országos népszavazás újraszabályozása kapcsán, Magyar Jog 1997. 288.
[51] Ilyen szabály szükségességét sürgeti Kilényi Géza: A képviseleti és a közvetlen demokrácia viszonya a magyar államszervezetben, Magyar Közigazgatás 1999. 680.
[52] 52/1997. (X. 14.) AB határozat, ABH 1997, 331 (341).
[53] Nsztv. 8. § (2) bek.-e.
[54] Alk. 28/C. § (1)-(4) bek.-e.
[55] Ötv. 48. § 1. mondata.
[56] Nyelvileg kevésbé világos Rheinland-Pfalz alkotmány 114-115. cikke.
[57] Ld. a 3.1.3. pontot.
[58] Deklaratív módon Bremen népszavazási törvény 8. § (2) bek.-e előírja, hogy a nép által elfogadott törvény az állampolgári kezdeményezés benyújtását követően a parlament által ugyanazt a kérdéskört érintő törvényt hatályon kívül helyezi.
[59] Ezt a tartományi önkormányzati törvények rögzítik eltérő szövegezésben, de lényegében azonos tartalommal.
[60] Nsztv. 8. § (1) bek. 2. mondata.
[61] Ez Magyarországon kényes pont: Kilényi Géza: A képviseleti és a közvetlen demokrácia viszonya a magyar államszervezetben, Magyar Közigazgatás 1999. 680-681.
[62] Szövetségi szinten GG 38. cikk (1) bek. 2. mondata. A tartományokban a jogi helyzet hasonló, pl. Hamburg alkotmány 7. cikk (1) bek. 2. mondata, Nordrhein-Westfalen alkotmány 30. cikk (2) bek.-e., Sachsen alkotmany 39. cikk (3) bek. 2. mondata.
[63] Ennek a közvetlen demokráciával való összefüggését 2/1993. (I. 22.) AB határozat, ABH 1993, 33 (37-39), valamint Kilényi Géza: A képviseleti és a közvetlen demokrácia viszonya a magyar államszervezetben, Magyar Közigazgatás 1999. 680, tárgyalja. A 129/2008. (X. 30.) AB határozatban elbírált kifogások többek között a szabad mandátumú képviselő jogainak a megsértésére hivatkoztak, de a testület indokolásában erre az érvelésre nem tért át.
- 117/118 -
[64] Más példa az Alkotmánybíróság által megállapított, jogalkotási mulasztásból eredő alkotmányellenesség.
[65] Az ellenkező magyar álláspontól ld. Chronowski Nóra, Kocsis Miklós: Az OVB és az AB (több mint hétszer) a népszavazásról, Jogtudományi Közlöny 2007. 377.
[66] Kiss László: A magyar jogállamról és jogállamiságról, in: Formatori Iuris Publici. Studia in honorem Geisae Kilényi septuagenarii, Budapest 2006. 225-232 (228-232).
[67] Ld. 4.3.1 pontot.
[68] A tilalmi időszak hiánya Magyarországon alkotmányellenes helyzetet idézne elő: 27/2007. (V. 17.) AB határozat, ABH 2007, 343; ad Chronowski Nóra: Aktuális kérdések a népszavazási eljárásban, in: Csefkó Ferenc (szerk.): Ünnepi kötet Ivancsics Imre egyetemi docens, Decan emeritus 70. születésnapjára, Pécs 2008. 106-109; Halmai Gábor: Népszavazás és képviseleti demokrácia, Jura 2008/2. 37-39.
[69] A hamburgi alkotmánybíróság HVerfG 4/06 számú döntése; erről ld. Frank Decker: Parlamentarische Demokratie versus Volksgesetzgebung. Der Streit um ein neues Wahlrecht in Hamburg, Zeitschrift für Parlamentsfragen (ZParl) 2007. 126-128. A többi tartományban hasonló a helyzet.
[70] Hamburg alkotmány 50. cikk (4) bek.-e.
[71] Brandenburg népszavazási törvény 5. § (3) bek.-e.
[72] Saarland népszavazási törvény 3. § (1) bek. 3. pontja; Sachsen-Anhalt népszavazási törvény 11. § (2) bek. 4. pontja, Thürigen népszavazási törvény 11. § (1) bek.-e.
[73] Berlin alkotmány 62. cikk (1) bek. 2. mondata; Bremen alkotmány 70. cikk (1) bek. d) pontja; Sachsen alkotmány 73. cikk (2) bek.-e.
[74] Pl. Baden-Württemberg, Hessen, Rheinland-Pfalz, Sachsen.
[75] Pl. Bayern, Sachsen-Ahnalt: 1 év; Schleswig-Holstein, Thüringen: 2 év.
[76] Bayern GO 18a. cikk (13) bek. 2. mondata. Németországban számos közigazgatási törvény a "lényeges ténybeli vagy jogi változások" tételt használja; meglétét bíróság megvizsgálhatja.
[77] Ötv. 48. § 3. mondata.
[78] Bayern GO 18a. cikk (9) bek.-e, Schleswig-Holstein GO 16g. § (5) bek. 2. mondata; Thüringen GO 17. § (6) bek.-e.
[79] Niedersachsen GO 22b. § (9) bek. 1-2 mondata. Az ket mondat szövege a magyar fordításban: "A választópolgári kezdeményezés az önkormányzatot nem akadályozza meg abban, hogy maga döntse el a választópolgári kezdeményezés által érintett ügyet. Az önkormányzat a választópolgári kezdeményezés tárgyát érintő, hozott döntéseket végrehajthatja".
[80] 26/2007. (IV. 25.) AB határozat, ABH 2007, 332, 338.
[81] Erről ld. Tóth Zoltán: Mibe kerül egy országos népszavazás társadalmi szinten? Üvegzseb és feketepénz, Jura 2008/2, 205-210.
[82] Olyan kivételt az Ötv. 66/C. § 3. mondata szabályoz: Ha a Kormány a fővárosi kerületi tagozódás megváltoztatását kezdeményezi, a velejáró népszavazás költségeit a Kormány viseli.
[83] Niedersachsen alkotmány 50. cikke, Schleswig-Holstein alkotmány 42. cikk (3) bek. 2. mondata.
[84] Sachsen alkotmány 73. cikk (3) bek.-e, Sachsen-Anhalt alkotmány 81. cikk (6) bek.-e.
[85] Erről ld. 14. j.
[86] A vonatkozó szabályokat a 24. §-a tartalmazza.
[87] A komolyság anyagi ismérvek alapján történő meghatározásával kapcsolatos nehézségekről ld. Chronowski Nóra: Aktuális kérdések a népszavazási eljárásban, in: Csefkó Ferenc (szerk.): Ünnepi kötet Ivancsics Imre egyetemi docens, Decan emeritus 70. születésnapjára, Pécs 2008. 110-112.
[88] Az új alkotmány nem forradalmi úton történő elfogadásával kapcsolatos követelményeiről ld. 39/1996. (IX. 25.) AB határozat, ABH 1996, 134.
[89] Kukorelli István: A képviseleti és a közvetlen demokrácia az Alkotmánybíróság értelmezésében, in: Kukorelli István: Tradíció és modernizáció a magyar alkotmányjogban, Budapest 2006. 104.
[90] A magyar Alkotmánybíróság szerint ezek az érvek olyan erősek, hogy a jogállamiság megköveteli az előzetes kontrollt: 52/1997. (X. 14.) AB, ABH 1997, 331, rendelkező rész II/2. pontja.
[91] Dezső Márta: Népszavazás és népi kezdeményezés, In: Kukorelli István (Szerk.): Alkotmánytan I., Budapest 2003. 155-156; Kukorelli István: Az Országos Választási Bizottság és az Alkotmánybíróság feladatai az országos népszavazási kezdeményezések hitelesítési eljárásában, in: Kukorelli István: Tradíció és modernizáció a magyar alkotmányjogban, Budapest 2006, 114-127 (115-119).
[92] Ezt a vizsgát ténylegesen a helyi választási szervek végzik; a központi döntő szerv ezt a kérdést a választási szervek nem kötő erejű jelentése alapján dönti el.
[93] Baden-Württemberg, Bayern.
[94] Bremen, Hamburg, Hessen, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz, Saarland, Sachsen-Anhalt.
[95] Schleswig-Holstein.
[96] Sachsen, Thüringen.
[97] Mecklenburg-Vorpommern.
[98] Bayern: választási törvény 64. cikk (1) bek. 1. mondata, Bremen népszavazási törvény 12. § (2) bek.-e, Sachsen alkotmány 71. cikk (2) bek. 3. mondata. A bremeni alkotmánybíróság ilyen esetekben a törvényjavaslatot szigorú ellenőrzésnek veti alá, amely a gyakorlatban számottevő gátat emel a népszavazás elé: Volker Kröning, Günter Pottschmidt, Ulrich Preuß, Alfred Rinken: Handbuch der Bremischen Verfassung, Baden-Baden 1991. 297-297.
[99] Pl. Brandenburg népszavazási törvény 13-14. §§-ai, mindenekelőtt 13. § (3) bek.-e.
[100] Magyarországon az "egyértelműség" is a jogszerűséghez tartozik; ez a jogalkalmazónak bizonyos mozgásteret nyújt, amely politikai vagy más nem jogi szempontok bevezetéséhez - visszaélő módon - használható fel: Kukorelli, OVB és AB (91. j.), 118, 126.
[101] Magyarországon a Ve. V. fejezete. Németországban hasonló tartományi szabályozások a választási szervek semlegességét garantálják.
[102] Ezt a semlegességi követelményt különösen az 52/1997. (X. 14.) AB határozat, ABH 1997, 331 (340, 345), valamit Sólyom László: Az alkotmánybíráskodás kezdetei Magyarországon, Budapest 2001. 747-748, hangsúlyozza.
[103] 120/1995. (XII. 22.) OGY határozat, 3/1996. (II. 23.) AB végzés, ABH 1996, 361; erről ld. Csapody Tamás: Egy népszavazási kísérlet jogszerűsége, Társadalmi Szemle 6/1996, 40-47; Dezső Márta: Népszavazás és népi kezdeményezés, In: Kukorelli István (Szerk.): Alkotmánytan I., Budapest 2003. 153-154, 158; Horváth Csaba: Országos népszavazások Magyarországon, Jura 2008/2. 61; Kukorelli István: Az országos népszavazás, 1989-1998, in: Kukorelli István: Tradíció és modernizáció a magyar alkotmányjogban, Budapest 2006. 80-82. Az Országgyűlés e hatásköréről ld. 25/1995. (V. 10.) AB végzést, ABH 1995, 427.
[104] Ve. 130. § (1) bek.-e. Egyébként az OVB határozatai elleni jogorvoslati kérelmeket a Legfelsőbb Bíróság tárgyalja: Ve. 83. § (7) bek.-e. A német tartományokban ezt a jogot részben az alkotmányok (így Brandenburg, Hamburg, Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachen, Nordrhein-Westfalen, Saarland és Sachsen-Anhalt tartományokban), részben a vonatkozó törvények rögzítik.
[105] Schleswig-Holstein népszavazási törvény 13. §-a. Ez a kivétel azzal indokolható, hogy Schleswig-Holstein tartomány csak nemrégen alkotmánybíróságot létesített; addig ez volt az egyetlen tartomány, ahol alkotmánybíróság nem volt. Ezért Schleswig-Holstein tartományban erős a hagyomány, hogy a közigazgatási bíráskodás alkotmányjogi perekben is eljár.
[106] A jogorvoslati jelleget a 18/2008. (III. 12.) AB határozat, Chronowski Nóra: Aktuális kérdések a népszavazási
- 118/119 -
eljárásban, in: Csefkó Ferenc (szerk.): Ünnepi kötet Ivancsics Imre egyetemi docens, Decan emeritus 70. születésnapjára, Pécs 2008. 105-106, 112-114, valamint Chronowski Nóra, Kocsis Miklós: Az OVB és az AB (több mint hétszer) a népszavazásról, Jogtudományi Közlöny 2007. 380-381, hangsúlyozza.
[107] Ld. a 4.2. pontot.
[108] 29/1999. (X. 6.) AB határozat, ABH 1999, 294.
[109] 102/2007. (XII. 12.) AB határozat, ABH.2007, 855.
[110] 64/1997. (XII. 17.) AB határozat, ABH 1997, 380; Ku-korelli, OVB és AB (91. j.), 117-188.
[111] Erről ld. a 4.2.1.2. pontot.
[112] Pl. Bayern népszavazási törvény 73. cikk (5) bek. 2. mondata.
[113] Ehelyett van az ideiglenes döntés intézménye, amely azonban a közvetlen demokrácia jogorvoslati eljárásaiban alkalmatlan.
[114] Erről közelebb a 3.3.1. pont.
[115] Kukorelli, OVB és AB (91. j.), 126.
[116] Schleswig-Holstein GO 16g. § (5) bek. 1. mondata.
[117] Gerencsér Balázs: Összehasonlító kutatások jogfejlesztő céllal, in: Formatori Iuris Publici. Studia in honorem Geisae Kilényi septuagenarii, Budapest 2006. 125-140; Trócsányi László: Az összehasonlító alkotmányjog aktualitása, uo., 515-523.
[118] Ezt követeli pl. Frank Decker: Parlamentarische Demokratie versus Volksgesetzgebung. Der Streit um ein neues Wahlrecht in Hamburg, Zeitschrift für Parlamentsfragen (ZParl) 2007. 128.
[119] A 18/2008. (III. 12.) AB határozat az ugyanazt a kérdéskört érintő, számos egymást követő kezdeményezést rendeltetésellenes visszaélésnek minősítette. A jelen szabályozás problémája azonban abban van, hogy minden egyes kezdeményezés rendeltetésszerű, csak a nagy számuk a rendeltetésellenességet alapozza meg. A jelen szabályozás alapján ezért nagyon nehéz az egyetlen kezdeményezés rendeltetésellenességét (rosszhiszeműségét) megállapítani. Ezt a problémát veti fel Bihari Mihály alkotmánybíró párhuzamos indolokása is. Erről ld. Chronowski Nóra: Aktuális kérdések a népszavazási eljárásban, in: Csefkó Ferenc (szerk.): Ünnepi kötet Ivancsics Imre egyetemi docens, Decan emeritus 70. születésnapjára, Pécs 2008. 110-112; Chronowski Nóra, Kocsis Miklós: Az OVB és az AB (több mint hétszer) a népszavazásról, Jogtudományi Közlöny 2007. 379-380; Halmai Gábor: Népszavazás és képviseleti demokrácia, Jura 2008/2. 39-43, is.
[120] Ld. pl. Chronowski Nóra: Aktuális kérdések a népszavazási eljárásban, in: Csefkó Ferenc (szerk.): Ünnepi kötet Ivancsics Imre egyetemi docens, Decan emeritus 70. születésnapjára, Pécs 2008. 110.
[121] Halmai Gábor: Népszavazás és képviseleti demokrácia, Jura 2008/2.; Kukorelli István: Az országos népszavazás, 19891998, in: Kukorelli István: Tradíció és modernizáció a magyar alkotmányjogban, Budapest 2006. 85-86; Kukorelli István: A képviseleti és a közvetlen demokrácia az Alkotmánybíróság értelmezésében, in: Kukorelli István: Tradíció és modernizáció a magyar alkotmányjogban, Budapest 2006. 107-108.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző egyetemi tanár, Institut für Ostrecht München.
Visszaugrás
