A média világszerte zajló digitális forradalma az elérhető tartalomkínálat jelentős bővülését, és hosszabb távon a fogyasztói magatartás - a passzív közönséget egyre inkább résztvevő felhasználóvá alakító - változását hozza. Az európai országokban a médiaszabályozásra annak számos elemében az enyhülés, sőt a szabályozás visszaszorulása jellemző, ami különösen a médiarendszer szerkezetének kialakítására vonatkozó szabályozási eszközöket érinti. Ugyanakkor ez a folyamat egyetlen európai országban sem jutott el a médiarendszer duális szerkezetének, azaz a közszolgálati műsorszolgáltatás fennmaradásának megkérdőjelezéséig. Ez a tanulmány elsősorban a magyar Alkotmánybíróságnak a közszolgálatisággal kapcsolatos döntései alapján vizsgálja azt a kérdést, hogy az átalakulás előtt álló hazai médiarendszerben a közszolgálati rádiózás és televíziózás milyen alkotmányos pozíciókkal rendelkezik, illetve melyek azok az alkotmányos keretek, amelyek meghatározzák a jogalkotó közszolgálatisággal kapcsolatos mozgásterét.
A médiarendszer, és azon belül a közszolgálati műsorszolgáltatás szervezésével kapcsolatos alapvető elveket a 37/1992. (VI. 10.) AB határozat tartalmazza. Annak ellenére, hogy a határozat a közszolgálati monopólium időszakában született, a konkrét ügyön túlmutató megállapításai a közszolgálatisággal kapcsolatban is időtállók. A közszolgálatiság alapkérdéseit már a médiatörvény rendelkezéseire tekintettel vizsgálja a 22/1999. (VI. 30.) AB határozat. Mind a médiatörvény elfogadása előtt, mind azt követően több határozatában vizsgálta az Alkotmánybíróság a közszolgálatiság finanszírozásának egyes kérdéseit. Mindezek a határozatok a jövőbeli médiaszabályozásra is irányadó, mindaddig, amíg maga az Alkotmánybíróság felül nem vizsgálja saját álláspontját. Ez természetesen nem jelenti azt, hogy a határozatokban megfogalmazott követelményeket más szabályozási eszközökkel ne lehetne teljesíteni. Az Alkotmánybíróság 1992-ben ugyanis széles mozgásteret biztosított a jogalkotónak a médiarendszer kialakítására: minden olyan szabályozási megoldást alkotmányosnak minősített, amely "alkalmas a vélemények teljes körű, kiegyensúlyozott arányú és valósághű bemutatását, illetve az elfogulatlan tájékoztatást garantálni".[1]
Az Alkotmány 61. § (4) bekezdése kétharmados országgyűlési többséghez köti "a közszolgálati rádió, televízió és hírügynökség felügyeletéről, valamint vezetőinek kinevezéséről" szóló törvény elfogadását. Szemben a kereskedelmi műsorszolgáltatásra vonatkozó kétharmados tárgykörökkel, e rendelkezés egyértelműen meghatározza azokat a szabályozási kérdéseket, amelyek minősített többséget igényelnek. Nem tartozik e körbe a közszolgálati feladat-meghatározás, a részletes szervezeti felépítés, továbbá a finanszírozás sem. Ugyanakkor a "tájékoztatási monopóliumok megakadályozása", mint kétharmados jogalkotási tárgykör, a közszolgálatiság szabályozását is érintheti, különös tekintettel a tájékoztatási tevékenységre. Sőt a közszolgálatiság egésze is tekinthető a plurális médiarendszer megvalósítása eszközének. Ráadásul a közszolgálatiság átalakítása a médiaszabályozás politikai szempontból egyik legérzékenyebb kérdése, aminek gyakorlatilag minden részletkérdése politikai konszenzust igényel. Ez alapján vélelmezhető, hogy a kapcsolódó szabályozás egésze kétharmados többséggel kerül elfogadásra.
A kétharmados jogalkotási tárgykörök meghatározásának legfontosabb funkciója, hogy abból az Alkotmánybíróság levezette a közszolgálati rádió, televízió és hírügynökség fenntartásának alkotmányos kötelezettségét. A nemzeti hírügynökségre vonatkozó szabályozás alkotmányosságát vizsgáló határozat a jogalkotói mozgástér végső határaként határozta meg, hogy "amíg az Alkotmány 61. § (4) bekezdése kifejezetten nevesíti a közszolgálati hírügynökség kategóriáját, addig alkotmányos követelmény legalább egy ilyen intézmény fenntartása."[2] Ez a megállapítás a közszolgálatiság egészével kapcsolatban eldönti azt a szakmai, médiapolitikai vitát, hogy továbbra is fenn kell-e tartani a közszolgálati műsorszolgáltatás önálló intézményrendszerét, vagy elegendő-e a közszolgálati feladatokat intézmény-független tartalomfinanszírozási, támogatási megoldásokkal ellátni.
- 133/134 -
Az 1992. évi határozat a közszolgálati műsorszolgáltatás pozícióját és szerepét abban határozta meg, hogy e szolgáltatások a médiarendszer egészének szerkezetétől függetlenül saját működésükben garantálják a teljes körű, kiegyensúlyozott arányú és valósághű tájékoztatást. A közszolgálati műsorszolgáltatás a plurális médiarendszer megvalósítására vonatkozó kötelezettséget "alapvetően viselő" szereplő. Ez a megközelítés összhangban van a nyugat-európai alkotmánybíróságok közszolgálatiságot érintő megállapításaival.
A német alkotmánybíróság 1986-os ítéletében, majd az azt követő gyakorlatában a közszolgálati műsorszolgáltatás szerepét az ún. alapellátás (Grundversorgung) biztosításában határozta meg.[3] Ez alapján a jogalkotó köteles olyan jogszabályi környezetet kialakítani, amely biztosítja, hogy a közszolgálati műsorszolgáltatók a lakosság egésze számára nyújtanak műsorszolgáltatást, és ezek átfogó, a média hagyományos - a véleményalkotás és a politikai akarat kialakítását, a szórakoztatást, a részletes tájékoztatást, valamint a kulturális felelősséget magában foglaló - feladatainak teljes spektrumát lefedő tájékoztatást nyújtanak, illetve garantálják a vélemények sokszínűségének megjelenését.[4] A közszolgálatiság kiemelt helyzetét az alkotmánybíróság arra alapozza, hogy a közszolgálati műsorszolgáltatások a földfelszíni terjesztés útján a lakosság közel egészét elérik. Az előfizetői díjakból történő finanszírozás következtében ezek a szolgáltatások kevésbé függnek a magas nézettségtől, és ez lehetővé teszi egy tartalmilag átfogóbb műsor nyújtását. Az alkotmánybírósági gyakorlat szerint az alapellátás nem értelmezhető minimális ellátásként, és nem korlátozódik a műsor tájékoztató és oktató részeire. 1986-ban az alkotmánybíróság az alapellátás elengedhetetlen részeként határozta meg a földfelszíni terjesztésű műsorszolgáltatás fenntartását, ezt 1991-ben kibővítette a fejlődés garantálására vonatkozó kötelezettséggel, azaz az új technikai lehetőségekre épülő új szolgáltatások igénybevételére. Ez nem csak az újabb terjesztési hálózatokon való megjelenést, hanem a közszolgálati műsorszolgáltatónak azt a kötelezettségét is magában foglalja, hogy "nyitott maradjon a közönség újabb igényei, illetve az újabb műsorformák és tartalmak iránt".[5] Az alapellátást tehát a műsorszolgáltatás funkcióinak megfelelően dinamikusan kell értelmezni, ami alapján a közszolgálati feladatok megvalósítása lekérhető (online) szolgáltatások nyújtását is szükségessé teheti. Az alapellátás koncepciója a jogalkotó számára nem teszi lehetővé továbbá azt, hogy a műsorszolgáltatást kizárólag kereskedelmi műsorszolgáltatóknak engedje át.[6]
A francia alkotmányvédő szerv a közszolgálatiság kérdéseivel elsősorban 86-217 számú határozatában foglalkozott. Ebben a határozatban a Conseil Constitutionnel nem kifogásolta az olyan tartalmi korlátozásokat, mint a választási kampányok során a pártok részére biztosított hozzáférési jog, a kormányzati közlemények közzétételének kötelezettsége, a szakszervezetek részére biztosított műsoridő, valamint a vallási műsorok bemutatására vonatkozó kötelezettség. A francia médiaszabályozás sajátos eszközeit, a műsor közvetlen kormányzati befolyásolását lehetővé tevő "kötelezettség-füzeteket" sem tartotta alkotmánysértőnek a Conseil Constitutionnel, amennyiben a kormányzat tiszteletben tartja a közszolgálati alapelveket, valamint az egyenlőség és semlegesség követelményét.
Részletesen foglalkozott a közszolgálatiság alkotmányos kérdéseivel az olasz alkotmánybíróság. A Corte Costituzionale álláspontja szerint a műsorszolgáltatásban való állami részvétel szükségszerűen annak a kockázatát rejti magában, hogy sérül a szabad és független véleményközlés lehetősége. E kockázatok elkerülése végett az alkotmánybíróság a közszolgálati műsorszolgáltatóval szemben a belső pluralizmus érvényesítését követeli meg, mind a műsortartalom, mind a szervezeti felépítés vonatkozásában.[7] A közszolgálatiság alkotmányos feladata egyrészt az átfogó, kiegyensúlyozott, objektív és független tájékoztatás a társadalom különböző vélemény-áramlatairól, másrészt a műszaki lehetőségek keretében biztosítania kell a közönség hozzáférését a műsorszolgáltatáshoz.[8] E feladatok konkretizálására az alkotmánybíróság megfogalmazta a közszolgálati műsorszolgáltatás szabályozásának "hét parancsolatát".[9] Ezekben megtiltotta, hogy a műsorszolgáltató vezető testületét olyan módon állítsák össze, hogy abban kizárólag vagy elsősorban a kormányzati érdekek érvényesüljenek; e testületek választásában és szerkezetében az objektivitásnak kell érvényesülnie. A választásra és a szerkezetre vonatkozó részletes szabályokat az alkotmánybíróság nem írt elő. A közszolgálati televízió működését olyan tartalmi irányelvekhez kell kötni, amelyek biztosítják a hírműsorok szigorú pártatlanságát, a kulturális műsorokban pedig tükrözik a társadalom szellemi áramlatainak sokszínűségét. A parlamentnek megfelelő hatáskörökkel kell rendelkezni az előző irányelvek konkretizáláshoz és érvényesülésük felügyeletéhez. A szabá-
- 134/135 -
lyozásnak az újságírókat a tájékoztató műsorokban objektív tudósításra kell köteleznie, és lehetővé kell tennie, hogy tevékenységüket az újságírói etikának megfelelően végezzék. Korlátozni kell a közszolgálati műsorszolgáltató reklámozási lehetőségeit, aminek a határozat megszületésekor - a közszolgálati monopólium időszakában - a fő indoka az volt, hogy így biztosítható a nyomtatott sajtó finanszírozásának stabilitása. A politikai, vallási és kulturális csoportok részére a hozzáférést pártatlan alapelvek mentén kell biztosítani. Végül garantálni kell az egyes személyek jogainak érvényesülését, különösen a helyreigazítás lehetővé tételével. E "parancsolatok" egy része ma a médiaszabályozás egészében érvényesítendő, más részük a médiarendszer egy meghatározott állapotához igazodik, és mára átértékelődött. Ugyanakkor 1988-ban a Corte Costituzionale megerősítette e követelményeket olyan médiarendszerre vonatkozóan is, amelyben a közszolgálati és kereskedelmi műsorszolgáltatók között verseny van.[10] Ebben az esetben is kötelezettsége a jogalkotónak, hogy a közszolgálati műsorszolgáltatáshoz szükséges finanszírozási forrásokat és frekvenciákat megfelelőn biztosítsa.
A magyar Alkotmánybíróság különösen erős alkotmányjogi pozíciókat rendelt a közszolgálatisághoz. A 22/1999. (VI. 30.) AB határozat szerint ugyanis "a közérdekű adatok megismeréséhez fűződő alkotmányos alapjog biztosítása az állam alkotmányos kötelezettségévé teszi a közszolgálati műsor- és hírszolgáltatók folyamatos és zavartalan működtetését". A közszolgálati intézményrendszert az Alkotmánybíróság így közvetlenül egy, az Alkotmányban nevesített alapjogra vezeti vissza, sőt ennek az alapjognak az érvényesülését függővé teszi a közszolgálatiság működésétől.
A határozat azonban nincs összhangban a közérdekű adatok nyilvánosságának széles körben követett hazai értelmezésével, illetve nem tisztázza megfelelően ennek az alapjognak a tartalmát. A közérdekű adatok megismerése a "nyílt, áttetsző és ellenőrizhető közhatalmi tevékenység, általában az állami szervek és a végrehajtó hatalom nyilvánosság előtti működése"[11] garanciájaként olyan önálló alapjog, amelynek gyakorlására mindenki jogosult; a jog gyakorlásának módját a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvény szabályozza. A hazai jogi gondolkodásban - szakirodalmi és jogalkotási szinten egyaránt - a közérdekű adatok nyilvánossága "az állami vagy helyi önkormányzati feladatot, valamint jogszabályban meghatározott egyéb közfeladatot ellátó szerv vagy személy kezelésében lévő, valamint a tevékenységére vonatkozó, a személyes adat fogalma alá nem eső" adatok bárki számára történő megismerhetőségét biztosítja (1992. évi LXIII. törvény). A közszolgálati műsorszolgáltatásnak - vagy a média bármely szereplőjének - sem a közérdekű adatok megismerésében, sem ezeknek az adatoknak a közönség részére megismerhetővé tételében nincs privilégiuma, a közérdekű adatok nyilvánosságából így nem levezethető a közszolgálati műsorszolgáltatás fenntartásának kötelezettsége.[12]
Ugyanakkor az Alkotmánybíróság már a 30/1992. (V. 26.) számú határozatában a véleményszabadság "anyajogából" levezetett kommunikációs jogok közé sorolta "az információk megszerzésének szabadságát". Az "informáltsághoz való jog" ebben a megközelítésben a közérdekű adatok nyilvánosságánál szélesebb jogosultságot jelent, és az információ tartalmára tekintet nélkül jelenti az információk megszerzésének, azaz a tájékozódásnak a szabadságát. Az "információszabadságnak" ez az értelmezése jellemző az Európai Emberi Jogi Bíróság gyakorlatára is, ami alapján az állam nem zárhat el senkit olyan információtól, aminek a megismerésére a közlő szándéka szerint egyébként joga lenne.[13] Az alkotmánybírósági gyakorlat alapján a tájékozódáshoz való jog az egyéni véleményalkotás és véleménynyilvánítás feltétele, a média pedig "véleményalkotáshoz szükséges információszerzésnek, a véleménynyilvánításnak és véleményformálásnak kitüntetett fontosságú eszköze".[14] Az így értelmezett információszabadság sem feltételezi azonban szükségszerűen a közszolgálati műsorszolgáltatás működését: a médiarendszer egészének, azaz a nem-közszolgálati szolgáltatásoknak is meg kell valósítania a "teljes körű, kiegyensúlyozott arányú és valósághű" tájékoztatást, a közönség - az alkotmányos médiaszabályozási célokat szem előtt tartó szabályozás esetén - tehát a közszolgálati műsorszolgáltatás hiányában is hozzájuthat a véleményalkotáshoz szükséges információk teljességéhez.
A közérdekű adatok nyilvánossága és a közszolgálatiság közötti összefüggés az Alkotmánybíróság szerint annyira nem szoros, hogy a közönség által fizetendő üzemben tartási díj a közérdekű adatok nyilvánosságát korlátozná: az üzemben tartási díj "nem teszi az Országgyűlés üléseit zárttá, az állampolgárok által megismerhetetlenné".[15]
Az alkotmánybírósági érvelés tehát egyáltalán nem meggyőző, az abból levont következtetés mégis az, hogy a közérdekű adatok nyilvánosságának "érvényesítése és garantálása kényszerítően kötelezi az államot arra, hogy a műsor- és hírszolgáltatók szervezeteit fenntartsa", az információszabadság "kényszerítően megköveteli a közszolgálati műsorszolgáltatók [és hír-
- 135/136 -
szolgáltatók] folyamatos és zavartalan működését".[16]
A közszolgálatiság helyének meghatározásával kapcsolatban további alapvető megállapítása az Alkotmánybíróságnak, hogy "a vélemények bemutatására, illetőleg a tájékoztatásra vonatkozó fenti feltételek teljesülését a rádió és televízió egészét tekintve kell biztosítani; a törvényhozó döntésére tartozik, hogy az ezt a kötelezettséget alapvetően viselő országos közszolgálati rádió és televízió mellett milyen terheket hárít a helyi és kereskedelmi adásokra".[17] E megállapításból tehát az következik, hogy a közszolgálati műsorszolgáltatásra rótt kötelezettségek jelentősen befolyásolják a médiarendszer egyéb szereplőinek mozgásterét, a jogalkotó pedig köteles a kereskedelmi műsorszolgáltatás terheinek megállapítása során figyelembe venni, hogy a közszolgálatiság mennyiben valósítja meg az alkotmányos médiaszabályozási célokat.
Az alkotmányos célok megvalósítása nem egyszerűen szabályozási kérdés. A vélemények bemutatása kizárólag akkor alkalmas a demokratikus közvélemény működtetésére, ha ezek a vélemények a közönséghez ténylegesen el is jutnak. E követelmény egyrészt arra az alkotmányjogi érvre alapozható, hogy a közszolgálatiság az egyéni véleményalkotáshoz és véleménynyilvánításhoz elengedhetetlen sokoldalú, tárgyilagos, kiegyensúlyozott tájékoztatás - alkotmányjogilag is megerősített - garanciája. Levezethető másrészt a közpénzből történő finanszírozásból is.
A közszolgálati tartalmak elérésének egyik, szabályozási úton kezelhető feltétele, hogy a közönség számára a hozzáférés lehetősége műszakilag biztosított legyen. E feltétel földfelszíni terjesztés nélkül a terjesztési hálózatok egyre nagyobb választéka ellenére sem teljesíthető. Ez az analóg műsorsugárzás alkotmányjogilag megkövetelt feltételévé teszi, hogy - a tényleges műszaki lehetőségek figyelembevételével - a háztartások közel 100%-a számára elérhető legyen a digitális műsorszórás; ez nem jelenti ugyanakkor a digitális jelek vételéhez szükséges végfelhasználói berendezések biztosításának állami kötelezettségét.[18]
A digitális médiarendszerben a földfelszíni platform ráadásul olyan kiegészítő platformként is működhet, ami éppen a közszolgálati tartalmak széles választékával a médiarendszer egésze sokszínűségének, a demokratikus közvélemény működésének garanciája lehet, és ezzel csökkentheti az egyéb műsorterjesztési platformokat terhelő szabályozási kötelezettségeket. A földfelszíni műsorszórás mellett ugyanakkor figyelembe kell venni a tartalomszolgáltatásokhoz való hozzáférés tényleges körülményeit: a háztartások többsége (kb. 80%-a) más terjesztési hálózatokon fér hozzá a műsorszolgáltatásokhoz. Az általános hozzáférés megvalósulásának ezért feltétele, hogy a közönség a közszolgálati tartalmakhoz minden releváns - "a végfelhasználók jelentős hányada által a rádió- és televízióműsorok vételének fő eszközeként használt"[19] - terjesztési hálózaton hozzáférjen. E feltétel teljesülése a hálózatüzemeltetőket terhelő ún. továbbítási kötelezettségek előírásával garantálható; e kötelezettségek alapján a platform-üzemeltető a kapacitások egy részét köteles a szabályozó által meghatározott műsorszolgáltatások terjesztésére felhasználni. A digitális környezetben a közszolgálatiságnak kifejezetten platform-semleges szolgáltatásként kell működnie, ami azt is jelenti, hogy a közszolgálati tartalmakat a mindenkori platform jellemzőinek megfelelően kell elérhetővé tennie.
A közszolgálati tartalmak elérésének másik feltétele szabályozási eszközökkel sokkal kevésbé befolyásolható: a demokratikus közvélemény alakítása feltételezi, hogy az adott tartalmakat a közönség ténylegesen "fogyasztja". A közszolgálatiság tehát csak megfelelő nézettségi (hallgatottsági) arány elérésével teljesítheti a funkcióit. Szabályozási eszközökkel ez azonban legfeljebb annyiban befolyásolható, amennyiben a jogalkotó felelőssége a sikeres, stabil működéshez szükséges szervezeti és pénzügyi feltételek megteremtése. Általános érvénnyel nem határozható meg az a nézettségi arány, ami mellett a közszolgálati feladatok teljesítettnek tekinthetők; a kereskedelmi műsorszolgáltatásokhoz képest is jó nézettségi arányt elérő nyugat-európai közszolgálati televíziók napi közönségrészesedése 45-50% körüli.[20]
Ezek alapján alkotmányos szempontból nem kifogásolható egy olyan szabályozási koncepció, amely a belső pluralizmus követelményeit szigorúan érvényesítő közszolgálati intézményrendszer mellett a médiarendszer más szereplőire a sokszínűség megvalósításával kapcsolatban mindössze olyan minimális terheket ró, amelyek biztosítják, hogy a kereskedelmi és egyéb műsorszolgáltatások a médiarendszer egészében ne vezessenek a tájékoztatás egyoldalúságához. A médiarendszer nem közszolgálati szereplőire vonatkozó szabályozás kialakításánál azonban figyelembe kell venni, hogy a műszaki lehetőségek és a fogyasztói szokások ténylegesen mennyiben teszik lehetővé a közszolgálati intézményrendszer funkcióinak ellátását. Aránytalan - a véleményszabadságot a legnagyobb mértékben korlátozó - az a megoldás, ami a nem közszolgálati szolgáltatásokra lényegében ugyanazon kötelezettségeket állapítja meg, mint a közszolgálati szolgáltatásokra, de nem biztosítja az alkotmányos médiaszabályozási célok teljesülését az a szabályozás, amely a közszolgálati funkciók tényleges ellátására tekintet nélkül mentesíti a nem közszolgálati szol-
- 136/137 -
gáltatásokat az alkotmányos médiaszabályozási célok megvalósítására vonatkozó kötelezettségek alól.
Az Alkotmányból, illetve az alkotmánybíróság gyakorlatból a közszolgálati feladatok köre nem vezethető le. A fentiek alapján egyrészt megállapítható, hogy a tájékoztatás, a híradás a közszolgálatiság lényeges eleme, mivel e nélkül nem töltheti be a "közérdekű adatok" megismeréséhez kapcsolódó funkcióját. A közszolgálati médiával szemben támasztott "belső pluralizmus" követelményéből, másrészt a közszolgálati műsortartalomra vonatkozó további elvárások is levezethetők.
Szűkebb értelemben a belső pluralizmus követelménye akkor teljesül, ha a közszolgálati műsorszolgáltató tájékoztatási tevékenysége megfelel a teljes körű, kiegyensúlyozott arányú és valósághű tájékoztatás követelményének. A belső pluralizmus azonban ennél tágabban, általánosságban a vélemények és értékek közötti választás lehetőségének megteremtéseként is értelmezhető. A pluralizmus ugyanis nem csak a politikai álláspontok sokszínűségét érinti, hanem magában foglalja a kulturális sokszínűséget is. A közszolgálatiságnak ebben az értelmezésben az is alkotmányos feladata, hogy mindazoknak a - kisebbségi, alternatív, "magas-" - kulturális értékeknek megjelenési lehetőséget biztosítson, amelyek egyébként kiszorulnak a műsorszolgáltatásból; ez az értelmezés a közszolgálatiság szórakoztató funkcióját is megerősíti.
A jogalkotónak összességében széles a mozgástere a közszolgálati feladatok meghatározásában, de a sokszínűség mércéjét feltétlenül indokolt a politikai álláspontok sokszínűségén túl is figyelembe venni.
A közszolgálati műsorszolgáltató szervezetével kapcsolatban a legfontosabb követelmény a függetlenség: "A rádió és televízió alkotmányos működésének feltételeként a törvénynek ki kell zárnia, hogy a közszolgálati rádióban és televízióban akár az állam szervei, akár egyes társadalmi csoportok a műsorok tartalmára meghatározó befolyást gyakorolhassanak", illetve e szerveknek és csoportoknak "nem lehet [...] olyan jogosítványuk, amelyekkel a műsorkínálatot egyoldalúvá tehetik".[21] Egyoldalú - a műsortartalom sokszínűségét veszélyeztető - befolyásolás a közszolgálatiság rendszerében megvalósulhat közvetlenül a műsorpolitika befolyásolásával, illetve közvetve, a kinevezési döntéseken vagy a finanszírozáson keresztül. Az alkotmánybírósági gyakorlat szerint a függetlenség végső mércéje a műsortartalom befolyásolásának kizárása, ami a konkrét szabályozási megoldásoktól függetlenül a szervezeti és finanszírozási megoldások alkotmányosságát is minősíti.
A függetlenség követelménye következik a közszolgálati műsorszolgáltatás alkotmányos funkcióiból is. Ahogy az előzőekben láttuk, a közszolgálatiság létjogosultsága a teljes körű, kiegyensúlyozott arányú és valósághű tájékoztatás képességén alapul. A belső pluralizmus azonban nem valósítható meg akkor, ha a közszolgálati műsorszolgáltató bármely érdekcsoport "függőségébe" kerül. A közszolgálatiság és a függetlenség tehát egymást feltételező kategóriák. Sőt a belső pluralizmus nem csak műsortartalmi követelmény, hanem a szervezeti keretek kialakításánál is érvényesítendő elvárás: a közszolgálati felügyeleti rendszernek reprezentatívnak, a társadalmi sokszínűséget tükrözőnek kell lennie. A szervezetrendszerben érvényesülő reprezentativitás önmagában is fontos garanciája a tartalmi sokszínűségnek.
E követelmény magában foglalja egyrészt az államtól való függetlenséget, ami "a törvényhozással és a Kormánnyal szemben egyaránt fennáll. Mindkettő ki van téve a nyilvános kritikának és a társadalom azon keresztüli ellenőrzésének. Ezért egyiknek sem lehetnek eszközei a rádióban és televízióban közzétett vélemények tartalmi befolyásolására. Az Országgyűlés meghatározó tartalmi befolyása a rádióban és a televízióban éppen úgy alkotmányellenes, mint a Kormányé."[22] A függetlenségnek azonban más irányokban is fenn kell állnia, mégpedig mind az önkormányzatokkal, mind a pártokkal és más társadalmi szervezetekkel, érdekképviseletekkel és csoportokkal szemben. Az 1992-es határozat minden olyan szabályozási megoldást kizár, amelyben bármely érdekkör egyoldalúan befolyásolhatja a közszolgálati műsorok tartalmát. A közszolgálati intézményrendszer szervezeti szabályozásának tehát, függetlenül a kialakítás konkrét módjától, garantálnia kell a szerkesztői/ szerkesztési függetlenséget, mind az intézmény operatív vezetésének megválasztása és felügyelete során, mind a napi működéssel, az egyes szerkesztői döntésekkel kapcsolatban.
A 22/1999. (VI. 30.) AB határozatban az Alkotmánybíróság már megelégszik "a kormánypárti és ellenzéki képviselőcsoportok jelöltjei közötti egyensúllyal", ami "útját állja az Országgyűlés egyik vagy másik oldalán levő képviselőcsoportok túlsúlyának". E határozatban nincs szó az "egyes társadalmi cso-
- 137/138 -
portok" befolyásáról, ami pedig a konkrét - a közszolgálati műsorszolgáltatót felügyelő kuratórium kizárólag kormánypárti jelöltekből álló elnökségének létrejöttét lehetővé rendelkezés alkotmányosságát vizsgáló - ügyben is biztosíthatta volna akár az egyes pártoknak a kormánypárt/ellenzék formális kategóriáin túli vizsgálatát. Az egyes társadalmi csoportok egyoldalú befolyásának tilalma a későbbi alkotmánybírósági gyakorlatban azzal is háttérbe szorul, hogy az 1992-ben megfogalmazott követelményre a későbbi döntések csak mint az "államtól való szabadság követelményére" [47/1994. (X. 21.) AB hat.] hivatkoznak.
A 37/1992. (VI. 10.) AB határozat is hangsúlyozza, hogy a függetlenség nem kizárólag, sőt nem elsősorban választási eljáráson és szervezeti felépítésen múló kérdés, hanem alapvetően hatásköri: a közszolgálati média Kormány általi felügyeletét megalapozó jogszabály "tartalmilag nem azért alkotmányellenes, mert az MR és MTV felügyeletét - beleértve a szervezeti és működési szabályzatok jóváhagyását is - a Kormányra bízza, hanem azért, mert semmilyen további anyagi, eljárási vagy szervezeti rendelkezést nem tartalmaz, amely kizárná annak lehetőségét, hogy e jogosítványokkal élve a Kormány a műsorra - akár csak közvetetten is - meghatározó tartalmi befolyást gyakoroljon". Elvileg tehát a Kormány által gyakorolt felügyelet is lehet alkotmányos, ha a felügyeleti jogkörök szabályozása egyébként kizárja a műsortartalom befolyásolását; ebben az esetben is felmerül azonban az a kérdés, hogy a Kormány általi felügyelet jelenti-e a legenyhébb szabályozási eszközt.
Ugyanezt a megközelítést követi a 22/1999. (VI. 30.) AB határozat. A hatályos szabályozást értékelve az Alkotmánybíróság ebben arra a következtetésre jutott, hogy a közszolgálati "műsorok tartalmára nézve az elnökség nem gyakorolhat közvetlen befolyást", mert "az elnökségnek vagy az elnökség tagjainak kiemelt jogköre nincs, [...] ugyanis szavazati joguk a delegált kurátorokéval egyenlő". E megállapítás az alkotmánybírósági érvelés fontos eleme, az egyik fő indoka annak, hogy az egyoldalúan összeállított elnökség nem jelent - aránytalan - veszélyt a közszolgálati műsorszolgáltató függetlenségére. Az Alkotmánybíróság következtetése azonban a kuratórium, illetve a kuratóriumi elnökség tényleges hatáskörei alapján vitatható. A határozat is megállapítja, hogy "ebben a közalapítványi rendszerben, továbbá a közalapítványok által megalapított részvénytársasági (Mtv. 64. §) struktúrában a kuratóriumok elnökségei jelentős feladat- és jogkörökkel rendelkeznek." Az országgyűlési pártok által delegált tagokból létrejövő kuratóriumi elnökség ugyanis mind a közszolgálati műsorszolgáltatók elnökének megválasztása során, mind a napi működés ellenőrzésében - meghatározott szerződések jóváhagyásával - jelentős többletjogokkal rendelkeznek a kuratórium egészéhez képest. Az elnökség megkerülhetetlen kezdeményező szerepet tölt be a kuratóriumi hatáskörök gyakorlásánál. Az alkotmánybírósági határozat egésze éppen azon az érvelésen alapul, hogy a "törvényi szabályozás a médiakuratóriumok szervezeti megoldására és funkcionálására épül, a befolyásmentes és tárgyilagos műsorszolgáltatás - és ennek alapján a közérdekű adatok megismeréséhez való alapvető alkotmányos jog - teljes garanciarendszere a törvény konstrukciójában a kuratóriumok működésével biztosított", és "az elnökség megalakulásának hiányában a közszolgálati médiakuratóriumok egyáltalában nem működnének". Az elnökség tevékenysége alapvetően meghatározza a kuratórium egészének tevékenységét, és az ott keletkező egyensúlytalanságok a kuratóriumon keresztül a teljes közszolgálati intézményrendszerben akadályozzák az alkotmányos médiaszabályozási célok teljesülését.
Azoknak a rendelkezésének az alkotmányosságát, amelyek nem zárják ki a kuratóriumi elnökségen belül az egyensúlytalanság kialakulását, az Alkotmánybíróság a következő érveléssel találta alkotmányosnak: "Kétségtelen, hogy alkotmányos alapjogokat védő, garanciális szabály sérül, ha a műsorszolgáltatók kuratóriumi elnökségében akár a kormányzati, akár az ellenzéki oldal túlsúlyba kerül és ezáltal meghatározó befolyáshoz jut. [...] Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint azonban [...] kényszerű és elkerülhetetlen alapjogi korlátozás áll fenn, mert az elnökség egyoldalú megalakulása alkotmányos szempontból »kisebb veszélyt« jelent a véleménynyilvánítás szabadságjogára, mint az, ha az elnökség megalakulásának hiányában a közszolgálati médiakuratóriumok egyáltalában nem működnének" .[23] A véleményszabadság ilyen súlyos sérelmét megalapozó indokként az Alkotmánybíróság egyrészt "a közérdekű adatok megismeréséhez, a közérdeklődésre számot tartó eseményről és tényekről való tájékozódáshoz fűződő alapjog biztosítására", másrészt a tájékoztatási monopóliumok megakadályozására hivatkozott. A közérdekű adatok nyilvánosságára való hivatkozás az előzőekben kifejtettek szerint erősen vitatható, a tájékoztatási monopóliumok megakadályozásával való összefüggést pedig a határozat egyáltalán nem indokolja.
A határozat szerint a korlátozás azért tekinthető arányosnak, mert az egyoldalú kuratóriumi elnökség létrejötte "csak akkor következhet be, ha a különböző oldalon elhelyezkedő parlamenti frakciók egymással
- 138/139 -
való együttműködésében átmenetileg zavar keletkezik. [...] Ez viszont már a parlamenti pártok politikai felelőssége körébe tartozó kérdés, és nem a szabályozás alkotmányellenességének a következménye."[24] Az Alkotmánybíróság szerint "nem alkotmányossági kérdés az, ha a jelöltállítási és a választási eljárás esetenként nem működik". Ez az érvelés azonban ismét nem meggyőző. A véleményszabadság érvényesülésének politikai alkukhoz kötése akár tartósan egyoldalú befolyásolási lehetőség kialakulásához vezethet. A szabályozás ennek elkerülését szolgáló garanciát egyáltalán nem tartalmaz, és ezzel a törvény a véleményszabadság sérelmének orvoslását teljes egészében a szabályozatlan politikai erőkre bízza.
Az Alkotmánybíróság érvelésével közvetve elismeri, hogy a függetlenség nem kizárólag szervezeti és szabályozási kérdés, annak elérése jogi eszközökkel valójában csak korlátozottan garantálható. Azt a kérdést fel sem vetette a testület, hogy a kritikus helyzetekre nem lehetne-e olyan garanciákat beépíteni a szabályozásba, amelyek mind a működőképességet, mind a függetlenséget fenntartják, például a korábbi elnökség mandátumának az új elnökség megalakulásáig tartó meghosszabbításával. Az Alkotmánybíróság a garanciák hiányát annyival orvosolhatónak tartja, hogy "a parlamenti pártok a törvény szerint együttműködésre kötelesek". Ez azonban nincs összhangban az Alkotmánybíróságnak azzal a korábbi megállapításával, hogy "pártok konszenzusa, még kevésbé csupán a parlamenti pártok konszenzusa, nem alkalmas arra, hogy alkotmányos garanciát nyújtson a véleményszabadság teljességére"[25], és összességében nem állítható, hogy az egyoldalú elnökség létrejöttét lehetővé tevő szabályozás a véleményszabadságot legkevésbé korlátozó szabályozó eszköz lenne.
Az Alkotmánybíróság 22/1999. (VI. 30.) számú határozatában erre vonatkozó indítvány hiányában részletesen nem vizsgálta annak alkotmányosságát, hogy alkotmányos-e az a megoldás, amely szerint a közalapítványi kuratóriumok elnökségi tagjait az Országgyűlés választja. Sőt ezzel kapcsolatban mindössze annyit állapított meg, hogy "az Alkotmányból az sem következik közvetlenül, hogy az Országgyűlés által a kuratóriumba választható tagokat az országgyűlési képviselőcsoportok jelöljék". A határozat szerint "a politikai képviselet csak meghatározó nem lehet a kuratóriumokban", önmagában tehát nem alkotmánysértő. 2007-ben az Alkotmánybíróság e megállapítások alapján "ítélt dolognak tekintette" az elnökség pártok általi jelölésére vonatkozó indítványt.[26] Annak ellenére, hogy az 1999-es határozat kifejezetten nem vizsgálta ezt a kérdést, és így nehezen indokolható az "ítélt dologra" történő hivatkozás, az alkotmánybírósági gyakorlat egészéből valószínűsíthető, hogy az indítvány egyébként is elutasításra került volna.
A hatályos médiatörvény az országgyűlési pártok által delegált kuratóriumi elnökség tagjainak létszámát legalább nyolc főben határozza meg, nem zárja ki tehát az ennél nagyobb létszámú, sőt a civil delegáltak létszámát meghaladó elnökség létrejöttét. Az Alkotmánybíróság ezzel kapcsolatban megállapította, hogy "az Országgyűlés és a pártok befolyásának növekedése a kuratóriumokon belül alkotmányosan csak akkor kifogásolható, ha ez a növekedés a pártokat a kuratóriumokban meghatározó befolyáshoz juttatná".[27] Ebből következően a médiatörvény vonatkozó rendelkezései "az Alkotmánnyal összhangban csak úgy értelmezhetők, hogy a kuratóriumokban az elnökség tagjai - létszámuk révén - a különböző szervezetek által delegált kuratóriumi tagokkal szemben nem szerezhetnek többséget, és ennek folytán meghatározó befolyást. Vagyis az Országgyűlés által választott elnökségi tagok létszáma nem haladhatja meg a delegált kurátorok létszámát."[28] Az Alkotmánybíróság tehát egy alkotmányos követelmény megfogalmazásával maga orvosolta az alkotmányos garanciák hiányát. Ugyanakkor ebből az értelmezésből az is következik, hogy az egyoldalú befolyásolás elkerülésének feltétele, hogy a parlamenti pártokon kívül más jelölő szervezetek is részt vegyenek a közszolgálati felügyeleti rendszer létrehozásában és működtetésében. Ez ellentmond annak a koncepciónak, hogy kizárólag a hatáskör korlátozása elegendő garancia lehet a függetlenség biztosítására. Az alkotmánybírósági gyakorlat a függetlenség értelmezésében még ugyanazon a határozaton belül sem következetes.
A médiatörvényt érintő legújabb, 46/2007. (VI. 27.) számú határozatában az Alkotmánybíróság részletesebben vizsgálta az Országos Rádió és Televízió Testület függetlenségének kérdését, ezen belül az ORTT-tagok választási rendjének alkotmányosságát. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a "képviselőcsoportok jelölési joga önmagában [...] nem garantálja az ORTT függetlenségét", viszont "az a tény, hogy a parlamenti képviselők szavaznak az ORTT tagjairól, biztosítja, hogy a személyekről való döntés demokratikus eljárás eredménye". Az Alkotmánybíróság további - elméletileg természetesen helyes, gyakorlatilag nem meggyőző - érve, hogy a szabad mandátum elve alapján "a képviselők [...] szabadon döntenek arról, hogy szavazatukkal támogatják a jelölt személyek megválasztását vagy sem". A függetlenség garanciáját az Alkotmánybíró-
- 139/140 -
ság elsősorban a kizárólag a törvénynek alárendelt működés előírásában, az utasíthatóság és a visszahívatóság hiányában, valamint az összeférhetetlenségi szabályokban látta. Ezek alapján megállapította, hogy "a törvényi rendelkezések elvileg képesek biztosítani az ORTT tagok függetlenségét, és kizárják, hogy a parlamenti pártok formálisan érvényesíthessék befolyásukat." Az informális befolyásolhatóság lehetősége alkotmányjogilag nem kezelhető, legalábbis a határozat e kérdésre nem tért ki.
Összességében tehát megállapítható, hogy az Alkotmánybíróság igen tág mozgásteret hagy a jogalkotónak a közszolgálati műsorszolgáltatók szervezeti rendszerének szabályozásában. A felügyeletet ellátó szervek tagjainak megválasztásától függetlenül minden olyan szabályozási megoldás alkotmányosnak minősülhet, ami a felügyeleti szerv hatásköreinek szabályozásán keresztül kizárja a műsortartalom egyoldalú befolyásolásának lehetőségét. Az Alkotmánybíróság egyetlen döntésében sem kifogásolta, hogy a közszolgálati műsorszolgáltató vagy a médiarendszer egésze felügyeletét alapvetően a parlamenti pártok által jelölt személyek és testületek látják el; ez ugyanakkor nem jelenti azt, hogy ne lenne más - szakmai szempontokat jobban szem előtt tartó - alkotmányos megoldás.
Mind a közszolgálati funkciók ellátásának, mind a függetlenség érvényesülésének fontos feltétele a finanszírozás megfelelő szabályozása. A német alkotmánybíróság a közszolgálati feladatok ellátásának biztosítása érdekében kifejezetten megköveteli a szükséges finanszírozási források rendelkezésre bocsátását. A finanszírozás történhet reklámbevételekből és előfizetési díjakból, de az előfizetési díjak elsőbbségét meg kell őrizni.[29] Az előfizetési díjakkal kapcsolatos szabályozás ugyanakkor az alkotmánybíróság szerint nem sértheti az államtól való függetlenség követelményét. Ugyanilyen kötelezettséget az olasz alkotmánybíróság is megfogalmazott.[30]
A magyar Alkotmánybíróság több döntésében vizsgálta a közszolgálati műsorszolgáltatás finanszírozásának kérdéseit, általában abból a szempontból, hogy a szabályozás nem sérti-e a műsorszolgáltatók függetlenségét. Egyértelműen sérti a pénzügyi függetlenséget az a megoldás, ami alapján a kormány rendelkezési jogot kap a közszolgálati feladatok ellátásához szükséges anyagi eszközök felett.[31 ]Ez azonban nem jelenti azt, hogy a közszolgálati műsorszolgáltatók költségvetésének a költségvetési törvényben történő meghatározása minden esetben alkotmánysértő lenne. A költségvetési törvény elfogadásával az Országgyűlés nem gyakorol meghatározó tartalmi befolyást a rádióban és a televízióban. "Igaz, hogy a költségvetésből származó támogatás, az üzemben tartási díj összegének évenként való meghatározása évről évre, a költségvetésről való döntéskor bizonyos mértékben anyagi befolyásolást jelenthet [...]. Ez azonban csak olyan közvetett hatást jelent, amely mellett még nem sérül az Alkotmány 61. §-a."[32] Nem részletezi a határozat a hatás "közvetettségének" mibenlétét, illetve ennek határait. A függetlenséget sértő költségvetési beavatkozásokkal szemben "az Országgyűlés általi módosításhoz elkerülhetetlen nyilvános vita" az Alkotmánybíróság szerint további jogi korlátok nélkül is megfelelő garanciát biztosíthat.[33] Ez az érvelés azonban figyelmen kívül hagyja, hogy a költségvetési törvényen keresztül végső soron a mindenkori parlamenti többség egyoldalúan határozza meg a közszolgálatiság működésének pénzügyi kereteit, és ez - különösen a finanszírozási igények szakmai alátámasztására vonatkozó kötelezettség nélkül - a nyilvánosság garanciája ellenére is kiszolgáltatottá teszi a közszolgálati műsorszolgáltatókat.
2005-ben a gazdasági társaságként működő közszolgálati műsorszolgáltatók tulajdonosi jogait gyakorló közalapítványoknak a Magyar Államkincstárnál történő számlavezetésre vonatkozó kötelezettségét vizsgálta az Alkotmánybíróság. Ebben megállapította, hogy "a pénzeszközöknek a kincstári számlán való tartása révén csupán áttekintést lehet kapni a tényleges, célhoz kötött pénzmozgásokról, így sem a felügyeleti szerv, azaz a testület, sem a gazdasági társasági formában működő közszolgálati műsorszolgáltatóknak az Alkotmány 61. §-ával összefüggő tevékenysége a számlavezetési kötelezettség előírásával nem befolyásolható az Alkotmányt sértő módon, sem az Országgyűlés, sem a Kormány által. A költségvetési források felhasználásának hatékony ellenőrzése, a közpénzek és a köztulajdon felhasználása és hasznosítása átláthatóságának a követelménye és ennek érvényesítése nem sérti az Alkotmány 61. §-át."[34]
Vizsgálta az Alkotmánybíróság mind az üzemben tartási díj, mind annak költségvetési átvállalása alkotmányosságát. Az üzemben tartási díjról megállapította, hogy az "köztehernek, közjogi bevételnek minősül", és annak "adóvá minősítése szükséges és arányos állami intézkedésnek tekinthető"[35], ezért a beszedéséhez szükséges személyes adatok kezelése sem alkotmánysértő. Ez megerősíti a közszolgálatiság közpénzekből történő működtetésének szükségességét. Az üzemben tartási díj alkotmányosságát az alapozza meg, hogy "a közszolgálati műsorszolgáltatás
- 140/141 -
fenntartását az állam a hatályos szabályok szerint a feladatának tekinti. [...] Az állami feladatok zavartalan és folyamatos ellátásának biztosítása közérdek. Az állam feladatait az Alkotmány és a jogszabályok határozzák meg. A közkiadások finanszírozásához szükséges pénzalap előteremtése (ennek keretében pl. az adók meghatározása), miként annak elosztása is az Alkotmányból és más jogszabályokból fakadó közhatalmi jogosultság." [36]
Az üzemben tartási díj tehát közfeladat ellátásnak finanszírozását szolgálja, ezért újbóli bevezetése[37] alkotmányos aggályokat nem vet fel. A díjjal kapcsolatban az Alkotmánybíróság ugyanakkor azt is rögzítette, hogy a televíziókészülék-üzemeltetéshez kötését az indokolja, hogy "a szolgáltatások eseti igénybevétele nem ellenőrizhető".[38] Digitális környezetben ez a megállapítás már nem feltétlenül tartható, ugyanakkor a tényleges "fogyasztáshoz" kötött díjfizetés olyan jelentős műszaki és adminisztratív - végső soron a közönséget terhelő - terhet jelentene, ami vélelmezhetően nem áll arányban az elérni kívánt céllal.
2004-ben - még az üzemben tartási díj alkotmányosságát vizsgáló határozat megszületése előtt - az Alkotmánybíróság az üzemben tartási díj költségvetési átvállalásnak alkotmányosságát[39] is vizsgálta. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a költségvetési törvény vonatkozó rendelkezéseiben olyan garanciális rendelkezések érvényesülnek, "amelyek kizárják a közszolgáltatási műsorszolgáltatás tartalmi befolyásolásának lehetőségét".[40] Ennek fő indoka az, hogy a költségvetési átvállalással egyidejűleg "sem az üzemben tartási díjjal kapcsolatos rendelkezési jogosultságok, sem a díj felhasználása feletti ellenőrzési jogosítványok tartalma nem módosult", és "a Kormánynak semmiféle jogosultsága nem keletkezett arra, hogy beleszóljon az üzemben tartási díj felhasználásába".[41] Az alkotmányosság alapvető szempontja tehát nem a díj forrása, hanem a felhasználás módja. Amennyiben a díj felhasználásában biztosított a kormányzattól való függetlenség, akkor nincs jelentősége annak, hogy a felhasználható pénzmennyiség milyen forrásból származik.
Azt a kifogást, hogy a 2003. és 2004. évi üzemben tartási díjak mértékét a költségvetési törvény a 2001-ben ténylegesen beszedett - tehát médiatörvényben előírtnál kisebb - díjmennyiség alapján határozta meg, és ezzel sértette a közteherviselés elvét, az Alkotmánybíróság szintén visszautasította: a jogalkotónak ez a döntése "gazdaságpolitikai, szociálpolitikai, célszerűségi mérlegelésen alapul. E célkitűzések pedig [...] alkotmányossági szempontból nem mérlegelhetők."[42] Érdemben tehát nem vizsgálta a testület azt a kérdést, hogy egyes fizetésre kötelezettek jogsértő magatartásának, illetve a díjbeszedés sikertelenségének ilyen módon történő legitimálása összhangban van-e az arányos közteherviselés elvével.
Nem vizsgálta az Alkotmánybíróság azt a kérdést, hogy alkotmányos-e az a szabályozási megoldás, amely az üzemben tartási díj mértékének meghatározását kizárólag az Országgyűlésre bízza.[43] A médiatörvény alapján a díj mértékének meghatározása nincs olyan - szakmai és eljárási - garanciákhoz kötve, amelyek biztosítanák a forrásoknak a tényleges finanszírozási szükségletekhez kötését; a közszolgálati műsorszolgáltatók számára a törvény nem biztosítja azt a lehetőséget, hogy érdemben befolyásolják a díj adott évi meghatározását. Arra sincs garancia, hogy a díj mértéke legalább az inflációt követi. Ez végső soron teljesen kiszolgáltatottá teszi a műsorszolgáltatókat a mindenkori parlamenti többségnek, és ilyen szabályozás mellett egyáltalán nem érvényesül a díjnak a kiszámíthatóságot és függetlenséget garantáló garanciája. Függetlenül attól, hogy a díjakat ténylegesen a közönségtől szedik-e be, vagy a megfelelő összeget az állami költségvetés vállalja magára, a díj mértékének ilyen meghatározása álláspontom szerint alkotmánysértő.
Az Alkotmánybíróság a közszolgálatiság finanszírozásának forrásai közül nem vizsgálta a reklámozást. Mivel a reklámozás lehetősége önmagban egyetlen társadalmi vagy gazdasági csoport részére sem biztosítja a műsortartalom befolyásolásának lehetőségét, sőt a reklám és a szerkesztői tartalom szétválasztásának követelménye, illetve a reklámozó műsortartalmat érintő befolyásolási lehetőségének tilalma a szabályozásban kifejezetten megjelenik,[44 ]ezért e finanszírozási forrással kapcsolatban nagy valószínűséggel nem állnak fenn alkotmányos aggályok. Fontos ugyanakkor legalább a jelenlegi garanciák fenntartása a jövőbeli szabályozásban is. Az olyan új finanszírozási formák, mint a termékelhelyezés, a tartalom befolyásolásának újabb kockázatait hordozzák. A jogszabályi garanciák mellett megnő a hatékony, az informális befolyásolást is megakadályozó ellenőrzés jelentősége.
A nemzeti hírügynökséggel kapcsolatos szabályozást az Alkotmánybíróság 61/1995. (X. 6.) számú határozata alapozta meg; a közszolgálati hírügynökség felügyelete és vezetőinek kinevezése kétharmados jogalkotási tárgykör.[45] E határozat a "közszolgálati hírügynökség" szabályozására vonatkozóan is kiterjesztette azt a követelményt, hogy "a törvényhozó
- 141/142 -
köteles olyan törvényt alkotni, amely anyagi, eljárási, valamint szervezeti rendelkezésekkel biztosítja a teljes körű, kiegyensúlyozott arányú és valósághű tájékoztatást".
A közszolgálati hírügynökség működésével kapcsolatban a határozat annyit rögzít, hogy a tájékozódáshoz való jogot a hír-, kép- és sajtóügynökségek egészét tekintve kell biztosítani. E feladat teljesítésével kapcsolatban már a törvényhozó döntésén múlik, hogy az országos közszolgálati hírügynökség mellett milyen terheket hárít az esetleges egyéb, helyi és kereskedelmi jellegű hírügynökségekre. A jogalkotó az egyéb hírügynökségek tevékenységét végül nem szabályozta.
A hírügynökségek szabályozásával kapcsolatban is alapvető követelmény a függetlenség: "A hírügynökségek alkotmányos működésének feltételeként a törvénynek ki kell zárnia, hogy a közszolgálati hírügynökségben akár az állam szervei, akár egyes társadalmi csoportok a hírszolgáltatási tevékenység tartalmára meghatározó befolyást gyakorolhassanak. Az Alkotmány ugyanis, miként a rádió és a televízió esetében, úgy a hírügynökségek tekintetében is megköveteli mind az államtól, mind pedig az egyes társadalmi csoportoktól, illetve azok szervezeteitől való szabadságot."[46] A függetlenség ebben az esetben is inkább hatásköri, mintsem szervezeti kérdés.
A 22/1999. (VI. 30.) AB határozatnak a közszolgálati intézményrendszerre, különösen a parlamenti pártok általi delegálásra vonatkozó megállapításai a Magyar Távirati Irodára, illetve annak Tulajdonosi Tanácsadó Testületére is irányadók. Egy 2005-ben hozott döntésében az Alkotmánybíróság nem találta alkotmánysértőnek azt a megoldást, hogy a Tulajdonosi Tanácsadó Testület által lefolytatott pályáztatási eljárás alapján a miniszterelnök tesz javaslatot a köztársasági elnök részére a közszolgálati hírügynökség elnöke kinevezésére.[47] A határozat rögzíti, hogy az elnök kinevezése a hírügynökség működése szempontjából meghatározó kérdés, azon keresztül tehát akár meg is valósítható az egyoldalú befolyásolás. A miniszterelnök javaslattételi joga ugyanakkor a Tulajdonosi Tanácsadó Testület előzetes pályázati döntéséhez kötött, így a miniszterelnök maga nem gyakorolhat jelentős befolyást sem az elnökre, sem rajta keresztül a közszolgálati tartalmakra. A Tulajdonosi Tanácsadó Testületről pedig megállapította az Alkotmánybíróság, hogy - mivel összetétele megegyezik a 22/1999. (VI. 30.) AB határozatban alkotmányosnak talált kuratóriumi elnökségével - a szervezetére és működésére vonatkozó rendelkezések "nem a Kormány vagy az ellenzék meghatározó szerepéhez, ezért nem áll fenn alkotmányellenesség".[48] További garancia a köztársasági elnök kinevezési jogköre, ami a miniszterelnöki javaslattételnek nem automatikus következménye.
A közszolgálati hírügynökség központi költségvetésen keresztüli finanszírozásával kapcsolatban az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a költségvetési támogatás mindenkori mértéke pontos, a nemzeti hírügynökségről szóló törvényben történő meghatározásának hiánya önmagában nem idéz elő alkotmányellenes helyzetet. A költségvetési támogatást a költségvetési törvény "Országgyűlés" fejezete tartalmazza, a Kormány ezért nem rendelkezhet annak felhasználásról.[49] Összességében az Alkotmánybíróság nem találta alkotmánysértőnek a finanszírozás e módját.
A közszolgálatisághoz kapcsolódó, a jogalkotói-politikai mozgásteret fokozatosan szélesítő alkotmánybírósági gyakorlat főbb elemei a következők:
A közszolgálati műsorszolgáltatást érintő alkotmánybírósági gyakorlat a közszolgálatiság számára nagyon erős alkotmányos pozíciókat biztosít, azt a - vitatható tartalommal értelmezett - információszabadság elengedhetetlen garanciájának tekinti. Sem a közszolgálati rádió és televízió, sem a közszolgálati hírügynökség esetében nem hagy mozgásteret abban a kérdésben, hogy szükség van-e önálló intézményi keretben történő működtetésre. Ezt az értelmezését az Alkotmány kétharmados klauzulájával is igazolja.
A közszolgálatiság tartalmával, a közszolgálati feladatokkal kapcsolatban az egyetlen alkotmányos útmutatás a belső pluralizmus érvényesítése. Annak ellenére, hogy az alkotmánybírósági gyakorlatban e követelmény inkább egy szűken értett tájékoztatási tevékenységhez kapcsolódik, ebből a politikai álláspontok ütköztetésének lehetőségén túl olyan műsortartalom kialakításának kötelezettsége is levezethető, amely általában, a politikai kérdéseken kívül is megteremti az értékek közötti választás lehetőségét, és magában foglalja a kulturális sokszínűség követelményét.
Az Alkotmánybíróság a közszolgálati műsorszolgáltatás alkotmányos jelentőségét olyan magasan határozta meg, hogy nagy valószínűséggel a "kisebb veszély" elve alapján számos, egyébként vitatható alkotmányosságú rendelkezés maradhat része a jogrendszernek. Az eddigi gyakorlatból levonható az a következtetés, hogy az Alkotmánybíróság csak kivételesen csorbítja a jogalkotó mozgásterét a médiarendszer kialakításával - ide értve a szervezeti és a finanszírozási kérdéseket is - kapcsolatban.
Az alkotmánybírósági gyakorlat további fontos jellemzője, hogy következetesen nem vesz tudomást
- 142/143 -
a politikai-társadalmi realitásokról, és minden olyan esetben, amikor a szabályozás formális garanciákat tartalmaz a nem kívánatos beavatkozásokkal, befolyásolásokkal szemben, az adott rendelkezés - adott esetben realizálódott - politikai kockázataitól függetlenül alkotmányosnak ítéli a szabályozást.
A közszolgálati műsorszolgáltatás függetlensége nem elsősorban szervezeti és kinevezési kérdés, hanem hatásköri probléma. Még a vezetők vagy a felügyeleti szervek Kormány általi kinevezése sem eleve alkotmánysértő - bár a megoldás arányossága minden esetben kétséges -, ha a vezetőkre vonatkozó szabályozás egyébként - az utasíthatóság kizárásával, a felügyeleti szervek hatásköreinek korlátozásával - kizárja a kormányzati befolyásolás lehetőségét. Ebből az is következik, hogy kizárólag a vezetői és felügyeleti kinevezések szabályozásával nem biztosítható a függetlenség, ha a szabályozás egyébként bármilyen egyoldalú befolyásolási lehetőséget fenntart.
Több döntésben megerősítette az Alkotmánybíróság, hogy az országgyűlési frakciók delegálási joga a különböző felügyeleti szervekbe önmagában nem alkotmánysértő. További feltétele ennek, hogy a frakciók delegáltjai ne kerüljenek olyan helyzetbe, amelyben meghatározó befolyáshoz jutnak. A meghatározó befolyás kialakulását korlátozza a frakciók jelöltjein kívüli jelöltek delegálása a felügyeleti szervekbe. A felügyeleti szervek hatáskörének szabályozása is megfelelő garancia lehet az egyoldalú befolyásolás lehetőségével szemben.
Ugyancsak tág mozgásteret hagy az Alkotmánybíróság a közszolgálatiság finanszírozásával kapcsolatban. Azzal kapcsolatban sem a finanszírozás forrása az alkotmányos szempontból releváns kérdés, hanem a finanszírozási források felhasználásának módja, az azokkal kapcsolatos döntéshozatal. A központi költségvetésen keresztül történő finanszírozás tehát nem eleve alkotmánysértő, amennyiben a források költségvetésen belüli szerkezeti elhelyezése a Kormány számára nem biztosít egyoldalú befolyásolást, illetve amennyiben a források elosztása és felhasználása egyébként megfelelően szabályozott. ■
JEGYZETEK
* A tanulmány a PTE ÁJK Informatikai- és Kommunikációs Jogi Kutatóintézete által a Miniszterelnöki Hivatal támogatásával folytatott, "A nemzeti tartalmak előállítása, szerkesztése, átvitele és pénzügyi feltételrendszerének kialakítása" című kutatás keretében készült.
[1] 37/1992. (VI. 10.) AB hat.
[2] ld. 61/1995. (X. 6.) AB hat.
[3] BVerfGE 73, 118.
[4] BVerfGE 74, 297, 325.
[5] BVerfGE 83, 238, 299.
[6] BVerfGE 74, 297, 332.
[7] Cort. cost. 826/1988.
[8] Cort. cost. 225/1974.
[9] Cort. cost. 225/1974.
[10] Cort. cost. 826/1988.
[11] 34/1994. (VI. 24.) AB hat.
[12] A kérdésről ld. Ádám Antal: A tömegközlés alkotmányi szabadsága. Acta Humana 1998. 30. sz. 6-20. o., valamint Drinóczi Tímea: Az információszabadság elhelyezkedése az alapjogi rendszerben, különös tekintettel a más alapjogokkal való kapcsolatára, Infokommunikáció és Jog 2004. 3. sz. 79-84.
[13] Ld. Open Door ügy, Herczegfalvy ügy. Grád András: A strasbourgi Emberi Jogi Bíróság kézikönyve, Budapest 2005. 496.
[14] 37/1992. (VI. 10.) AB hat.
[16] 22/1999. (VI. 30.) AB hat.
[17] 37/1992. (VI. 10.) AB hat.
[18] Wagner, Christph-Grünwald, Andreas: Rechtsfragen auf dem Weg zu DVB-T. Planungssicherheit beim Übergang zur digitalen Rundfunkübertragung, Vistas, Berlin 2002. 82-84.
[19] Az Európai Parlament és a Tanács 2002. március 7-i 2002/22/EK irányelve az egyetemes szolgáltatásról, valamint az elektronikus hírközlő hálózatokhoz és elektronikus hírközlési szolgáltatásokhoz kapcsolódó felhasználói jogokról (Egyetemes szolgáltatási irányelv) 31. cikk
[20] Nyílt Társadalom Intézet: Televíziózás Európában: a szabályozás, a médiapolitika és a függetlenség kérdései, 2005, 173. http://www.eumap.org/topics/media/television_europe/national/hungary/media_hun2.pdf
[21] 37/1992. (VI. 10.) AB hat.
[22] 37/1992. (VI. 10.) AB hat.
[23] 22/1999. (VI. 30.) AB hat.
[24] 22/1999. (VI. 30.) AB hat. Ezt az érvelést a médiatörvény egyes rendelkezéseit vizsgáló legújabb, 46/2007. (VI. 27.) számú határozat is megerősíti és kiegészíti: "A közhatalmat gyakorlók felelősséggel tartoznak azért, hogy a jogszabály előírásait betartva, döntéseik következményeit és súlyát figyelembe véve lássák el hivatalukat. A köz érdekében tevékenykedő politikusoknak ezt a kötelességét egy mégoly körültekintően megfogalmazott szabály sem pótolhatja. Jelen esetben, egy a köztársasági elnök és a miniszterelnök közötti megegyezés hiányában alkalmazandó rendelkezés sem volna alkalmas arra, hogy minden előre nem látható helyzetre pontos előírást adjon."
[25] 37/1992. (VI. 10.) AB hat.
[26] 46/2007. (VI. 27.) AB hat.
[27] 22/1999. (VI. 30.) AB hat.
[28] 22/1999. (VI. 30.) AB hat.
[29] BVerfGE 73, 118, 158.
[30] Cort. cost. 826/1988.
[31] 47/1994. (X. 21.) AB hat.
[32] 47/1994. (X. 21.) AB hat.
[33] 47/1994. (X. 21.) AB hat.
[37] 2002 óta az üzemben tartási díjat nem az egyes háztartások fizetik közvetlenül, hanem az önálló költségvetési tételként jelenik meg a költségvetési törvényben.
[39] "Az Országgyűlés felhatalmazza a Kormányt, hogy a rádiózásról és televíziózásról szóló 1996. évi I. törvény 79. §-ának (1) bekezdése szerinti üzemben tartási díj 2003-ra esedékes összegének megfizetését átvállalja. Az összeg megállapításának alapja: a 2001. évben ténylegesen beszedett üzemben tartási díjbevétel 107% -a, csökkentve 9,55% (áfával növelt) beszedési költséggel, továbbá mentesítettek után 2002-ben térített díjátalány teljes összege. Az így kialakuló kötelezettséget növelni kell a 2002. szeptember/2001. szeptemberi átlagos fogyasztói árindexváltozás mértékével." [2002. évi LXII. törvény a Magyar Köztársaság 2003. évi költségvetéséről 104. § (4)]
[40] 766/B/2002. AB hat.
[41] 766/B/2002. AB hat.
[42] 766/B/2002. AB hat.
[43] 1996. évi I. törvény a rádiózásról és televíziózásról 79. § (2)
[44] 1996. évi I. törvény a rádiózásról és televíziózásról
Lábjegyzetek:
[1] A szerző egyetemi adjunktus.
Visszaugrás
