Dr. Kühár Noémi Marianna[1]: Fegyelmi jogi szankciók a magyar Országgyűlésben (JURA, 2024/1., 48-61. o.)

I. Bevezetés

Hazánk Alaptörvénye kimondja, hogy az Országgyűlés zavartalan működésének biztosítása és méltóságának megőrzése érdekében az Országgyűlés elnöke a házszabályi rendelkezésekben meghatározott rendészeti és fegyelmi jogkört gyakorol. Jelen tanulmány a parlamenti fegyelmi jog sajátosságaival foglalkozik, különös tekintettel a jelenleg hatályos[1] szabályozásra. Munkám első részében bemutatom a fegyelmi jog általános jellemzőit, ezt követően a jogintézmény történeti előzményeivel foglalkozom, majd nemzetközi kitekintés során összehasonlítom más országok jogi szabályozásával. A tanulmány második felében ismertetem a hatályos szabályozást, konkrét eseteken keresztül bemutatva a fegyelmi jog szankcióit.

II. A parlamenti fegyelmi jog fogalma, célja, személyi és tárgyi hatálya

1. A parlamenti fegyelmi jog fogalma és célja

A parlamenti fegyelmi jog a képviselői kötelezettségek megszegése miatti anyagi és alaki rendelkezések összességét, illetve e szabályok alkalmazását jelenti. Ez magába foglalja a fegyelemsértő cselekmények tényállásait, a fegyelmi büntetéseket, valamint a fegyelmi eljárási szabályokat is.[2] Ahol a képviselői kötelezettségek megszegéséhez szankció is társul, ott kezdődik a fegyelmi jog. Ugyanis a kötelezettségek között találhatunk olyanokat is, amelyek megsértése semmilyen szankciót nem von maga után, tehát ezekben az esetekben nem is beszélhetünk fegyelmi jogról. Ez ugyanis akkor jelenik meg, ha a parlamenti tagságból eredő kötelezettségek megsértése már hátrányos jogkövetkezményt von maga után.[3]

Szente szerint "a parlamenti fegyelmi jog azon szabályok összessége, amelyek a parlament szabályszerű működésének, valamint a törvényhozás tekintélyének megőrzése érdekében meghatározzák az országgyűlési képviselők kötelezettségei megszegésének eseteit, és azokhoz kikényszeríthető szankciókat fűznek."[4] Ez a definíció a parlamenti fegyelmi jog célját is magába foglalja, amely kettős: a parlament szabályszerű működésének biztosítása, valamint a törvényhozás tekintélyének

- 48/49 -

megőrzése. Ezek azért kiemelten fontosak, mert az Országgyűlés által hozott törvények mindenki számára kötelező erejűek, emiatt elengedhetetlen, hogy legitim módon szülessenek meg.[5]

Fegyelmi jogról számos jogterület esetén beszélhetünk, ezek között a parlamenti fegyelmi jog egy sajátos terület. Míg a munkajogban ismert fegyelmi jog esetében munkavállaló és munkáltató kerül kapcsolatba egymással, addig parlamenti társánál egy teljesen más reláció jelenik meg. A parlament közhatalmi szervként, a képviselő pedig testületi tagként jelenik meg. A szankciói is eltérőek, ugyanis a fegyelmi vétségek nem "munkaköri kötelezettség", hanem a parlamenti szabályok, képviselői kötelezettségek megszegése miatt kerülnek alkalmazásra.[6]

2. A parlamenti fegyelmi jog személyi és tárgyi hatálya

A fegyelmi joggal kapcsolatban felmerül a kérdés, hogy mely személyi kör tekintetében nyer alkalmazást, személyi hatálya kikre terjed ki. Szente szerint négy személyi kör jöhet számításba: a parlamenti képviselők, a Kormány tagjai, egyes közjogi méltóságok, valamint az ülések közönsége. Nyilvánvaló, hogy a parlamenti fegyelmi jog minden országgyűlési képviselőre kiterjed. Érdekesebb a Kormány tagjainak, a minisztereknek az esete, különösen azoké, akik egyben a parlament tagjai, tehát képviselők is. Egyértelműnek tűnik, hogy a ház fegyelmi joga alá tartozzanak, ugyanakkor a képviselő miniszterek sok esetben nem képviselői minőségükben, hanem a Kormány tagjaként vesznek részt a plenáris ülésen. Szente ebben az esetben az elnök fegyelmi jogkörét elkülöníti a tárgyalásvezetési és rendészeti jogkörétől. Utóbbiak ugyanis a parlament külső szereplőire vonatkoznak.[7] Az ezzel a nézettel kapcsolatos problémákat maga Szente is felismerte, miszerint azok az intézkedések, melyek jelen szituációban a tárgyalásvezetési vagy rendészeti jogkör részét képezik, képviselőkkel szemben alkalmazva a fegyelmi jog részének tekinthetők.[8] Ha a fegyelmi jogot kiterjesztően értelmezzük, akkor mindenkit a hatáskörébe vonunk, aki jogosult részt venni a plenáris ülésen. Azonban a képviselők és a nem parlamenti tagok közötti különbség itt is megjelenik, ugyanis a házszabályok bizonyos fegyelmi intézkedéseket csak képviselőkkel szemben alkalmaznak.[9]

A közjogi méltóságok részvételének jogalapja sem a parlamenti tagságon alapul, a kormánytagokhoz hasonlóan. A házelnök tárgyalásvezetési és rendészeti hatalmának ők is ugyanúgy alá vannak vetve, mint a miniszterek; a közjogi méltóságokra tehát ugyanúgy a szűkebb körű fegyelmi jog vonatkozik, mint a Kormány tagjaira.[10] A személyi hatály negyedik csoportjába a nyilvános parlamenti ülések közönsége, a karzaton ülő személyek tartoznak. Esetükben az elnök azon jogosítványai, melyekkel a tanácskozási rendet a hallgatósággal szemben is képes fenntartani, a parlamenti rendészeti jog alapján magyarázhatók.[11]

A tárgyi hatály a fegyelmi jog szabályozási körébe tartozó tényállásokat, magatartásokat jelenti. Az európai gyakorlat azt mutatja, hogy a parlament

- 49/50 -

fegyelmi jogköre a "képviselőknek a parlament funkciószerű működése során, képviselői minőségükben tanúsított magatartására terjed ki"[12]. Szente felosztását követve a fegyelmi vétségek három csoportját különböztetjük meg: a felszólalás és a szavazás során elkövetett cselekedeteket, a parlament működésének megzavarását, és az egyéb fegyelmi vétségeket. A fegyelmi jog tárgyi hatálya alá olyan kötelezettségszegések tartoznak tehát, melyek a parlament funkciószerű működése során következnek be. Ez az esetek nagy részében valamilyen, plenáris ülésen tanúsított nem megfelelő magatartás, de bizottsági ülésekre, valamint ülésen kívüli cselekedetekre is kiterjedhet.[13] A modernkori házszabályokban a fegyelmi jog két területen jelenik meg: egyrészt a plénumon elkövetett fegyelmezetlenségek, másrészt a plenáris, illetve a bizottsági ülésekről történő igazolatlan hiányzások esetében. Jelen tanulmányban a fegyelmi jog aktív elemével, a renitenskedő képviselőkkel szembeni rendelkezésekkel foglalkozom.

III. Történeti áttekintés

A magyar házszabályokban - a dualizmus időszakától kezdődően - a képviselők fegyelmi vétségeivel szemben kiszabható szankcióknak három szintje alakult ki: a rendreutasítás, a szómegvonás, illetve súlyosabb esetekben a ház által megszavazott büntetési formák. Ezek közé tartozott az ünnepélyes megkövetés, mely a házszabályban rögzített szöveget elmondva a plénum színe előtt történt.[14] A súlyosabb szankciók közé tartozott még a jegyzőkönyvi megrovás, a pénzbüntetés, legvégső esetben pedig a kizárás. A fenti büntetések alkalmazásában a házszabályok az elnöknek, a mentelmi bizottságnak vagy az egész háznak adnak szerepet.[15] A következőkben a szabályozás sarokpontjait mutatom be a dualizmus korától napjainkig.

Már 1848-ban, az első népképviseleti Országgyűlés idején sor került a fegyelmi jog szabályozására, de ekkor még az Országgyűlés elnökének nem jutott túl nagy "szerep". Az 1848-1849. évi Országgyűlés házszabályának[16] harmadik, a tanácskozási rendről szóló szakasza tartalmazott fegyelmi jellegű szabályozást. Ennek 58. pontja szerint "egyedül az elnöknek van joga a szólót, még pedig beszéde megszakasztásával is, rendre utasitani, s ha a rendre utasitás azonegy előadásban már két izben megtörtént, a szónok előadván mentségét, a ház, az elnök kérdésére, a fenforgó tárgyban elvonhatja tőle a szót, s a körülményekhez képest jegyzőkönyvi megrovást is határozhat."[17] Ebből kiderül számunkra, hogy a következő szankciók alkalmazására volt lehetőség: rendreutasítás, szómegvonás és jegyzőkönyvi megrovás. Mindezek mellett már ekkor kifejezetten rögzítették, hogy a házelnök őrködik a csend és a rendszabályok megtartása felett.[18]

Az 1875-ös revízió szerint "a tárgytól való eltérés eseteiben az elnök figyelmezteti a szólót; ki ha kétszeri figyelmeztetés után ugyanazon beszéd folyamában ismétli a fentebbi hibát: az elnök elvonja tőle a szót."[19] Emellett rögzíti, hogy "ha a ház valamely tagja a rendet zavarja, az elnök őt névszerint

- 50/51 -

is rendre utasíthatja. Ezen rendreutasitás ellen felszólalni, azt visszautasítani vagy vita tárgyává tenni nem szabad. Ha az illető tag a rendzavarást folytatja, a ház intézkedik."[20] Ez tehát kiterjesztette az elnök jogkörét: másodszori rendreutasítás után kötelessége volt megvonni a szót, illetve a tárgytól eltérő képviselő felszólalásának berekesztésére is lehetősége nyílt.

Az 1887-es szabályozás által kialakított rendszer elemeit egészen 1948-ig alkalmazták. A leglényegesebb változás az volt, hogy a fegyelmi ügyek rendezésének fő színterévé a mentelmi bizottság vált, ugyanis "visszaeső rendzavarók" esetén a háznak lehetősége volt egyszerű többséggel a bizottság elé utalni az ügyet. A bizottság kötelessége volt, hogy az ügyet záros határidőn belül megtárgyalja, és megfelelő súlyú büntetést javasoljon (a szankció lehetett: ház ünnepélyes megkövetése, jegyzőkönyvi megrovás vagy kizárás). A szabályozás szigorítását jelzi, hogy az elnök már első alkalommal megvonhatta a szót az "engedetlen" képviselőtől.[21]

A 19. század végén az obstrukció uralkodóvá válásával kezdett elmérgesedni a helyzet, amely a fegyelmi jog további szigorítását igényelte. Ennek eredményeként az 1913-as házszabály új szankcióként bevezette a pénzbüntetést, valamint a renitens honatyát már az első elnöki szómegvonás után lehetőség volt a mentelmi bizottság elé utalni. Ebben az időszakban a következő szankciók alkalmazására kerülhetett sor: rendreutasítás, szómegvonás, megkövetés, jegyzőkönyvi megrovás, kizárás, kivezetés és távoltartás, valamint az újonnan bevezetett pénzbüntetés.[22] A sorozatos botrányok után 1912 őszén elfogadták a képviselőházi őrség felállításáról szóló törvényt, mely létrehozta az önálló, fegyveres parlamenti őrséget. A házszabály kimondta, hogy a tartósan rendzavaró képviselővel szemben az elnök karhatalmat is igénybe vehet.[23]

Az 1939-es revízió során kísérletet tettek a képviselői immunitás korlátozására, mégpedig úgy, hogy a rendes bíróságokat is bekapcsolták volna a fegyelmi eljárásba. A javaslat ellen a képviselők hevesen tiltakoztak, melynek eredményeként az elfogadott rendelkezés változatlanul hagyta a képviselők teljeskörű immunitását. A házszabályba a következő rendelkezés került be végül: ha egy honatya a plenáris vagy bizottsági ülésen képviselőtársáról, házon kívüli személyről vagy hatóságról olyat állít, amellyel rágalmazást, hitelrontást vagy kegyeletsértést követ el, a sértett írásbeli kérelmére az elnök köteles a mentelmi bizottság elé utalni az ügyet. A bizottság kötelezheti a sértegetőt, hogy nyolc napon belül ismételje meg házon kívül is a kijelentését, ezzel lehetővé téve a rendes bírói eljárást. Ha ezt nem teszi meg, vagy állítását visszavonja, a mentelmi bizottság vele szemben a fentebb ismertetett szankciókat alkalmazhatja.[24] Külön érdekes, hogy az indokolás szerint a mentelmi bizottság nem azért alkalmazza a fegyelmező eszközöket a képviselővel szemben, mert valakit rágalmazott, hanem mert a megadott határidőn belül nem tett eleget a bizottság felszólításának.

Az 1950-es kommunista ügyrend elfogadásával megszakadt a fegyelmi

- 51/52 -

jog szabályozásának folyamatossága. Mindössze egyetlen rövid szakasz rendelkezett a parlamenti fegyelmi jogról, amely a következőképpen szól: "az elnök rendreutasíthatja azt a képviselőt, aki országgyűlési képviselőhöz nem méltó magatartást tanúsít. Az elnök a rendreutasított képviselőtől a szót megvonhatja és - szükség esetén - javaslatot tehet az országgyűlésnek, hogy a képviselőt az ülésből zárja ki. E javaslat felett az országgyűlés vita nélkül határoz."[25] Ezt követően a rendszerváltásig érdemi változás nem történt a fegyelmi jog szabályozásában.[26]

Az 1994-es új házszabálytervezet igen komoly fegyelmi intézkedéseket tartalmazott. A ma már régi házszabálynak nevezett határozat 54-55.§-ban a következő fegyelmi rendelkezéseket tartalmazta. "Azt a felszólalót, aki felszólalása során az Országgyűlés tekintélyét vagy valamelyik országgyűlési képviselőt sértő kifejezést használ, illetőleg, ha egyébként a Házszabálynak a tanácskozási rendre és a szavazásra vonatkozó szabályait megszegi, az elnök rendre utasítja, egyidejűleg figyelmezteti az esetleges második felszólítás következményeire. Az elnök egyidejűleg megvonja a szót attól a felszólalótól, akit beszéde során harmadszor szólít fel arra, hogy térjen a tárgyra, vagy másodszor utasít rendre. Nem lehet megvonni a szót, ha az elnök a felszólítások alkalmával nem figyelmeztette a képviselőt a felszólítások következményére."[27] Emellett az elnök figyelmeztetés nélkül megvonhatja a szót attól, aki az elnök döntését vagy ülésvezetését kifogásolja. Az ilyen személy a Házszabály értelmezéséért felelős bizottsághoz fordulhat eseti jellegű állásfoglalásért. Ezek mellett még a félbeszakításról rendelkezik a házszabály, melyre akkor van lehetősége az elnöknek, ha a plenáris ülésen olyan rendzavarás történik, amely lehetetlenné teszi a tanácskozás folytatását.[28]

Az 1994-es szabályozást követően a házszabályt gyakran érte olyan kritika, hogy a fegyelmi jog területe újragondolást igényelne. A kritikusok gyakran hozták fel, hogy más nemzetek sokkal szigorúbban szabályozzák ezt a területet, ugyanakkor a magyar Országgyűlés a rendszerváltást követően fegyelmezettnek volt mondható. A 2010-es kormányváltást követően azonban bejutottak olyan kisebb pártok is a parlamentbe, melyek korábban nem képviseltették magukat, illetve kétharmados győzelem született az országgyűlési választásokon. Ennek többféle következménye lett: egyrészt az újonnan bekerült kisebb pártok néha egészen egyedi módon igyekeztek kifejezni véleményüket, valamint a kétharmados többség miatt a kormánypártok is komoly, korábban nem megszokott támadásoknak voltak kitéve. Ezek eredményeként lassan elkerülhetetlenné vált egy szigorúbb szabályozás megalkotása, amely reagálni tud a megváltozott viselkedési mintákra. Mielőtt azonban részletesen foglalkoznánk a hatályos házszabály fegyelmi jogi rendelkezéseivel, érdemes rövid nemzetközi kitekintést tennünk, hogy azt követően a magyar szabályozást - szigorúság szempontjából - el tudjuk helyezni a többi országhoz viszonyítva.

- 52/53 -

IV. Nemzetközi kitekintés

Szlovákiában a magyar rendszerhez hasonlóan egykamarás parlament működik (Národná rada Slovenskej republiky), 150 országgyűlési képviselő részvételével. A kisebb súlyú fegyelmi jogsértések a következők: ha a képviselő eltér a tárgytól; nem megfelelően viselkedik; akadályozza az ülés menetét; nem tesz eleget az elnök figyelmeztetésének vagy egyéb fegyelmi vétséget követ el. Ezeket a képviselőket a házelnök rendreutasítja vagy figyelmezteti, ismétlődő vétség esetén megvonja tőlük a szót. Ismételt rendzavarás esetén az elnök kizárja a képviselőt az ülés hátralévő részéből (a szavazás idejére visszatérhet), a kizárás ideje azonban igazolatlan távollétnek minősül. Egyéb szankció még a bírság, illetve a mandátumtól való megfosztásra irányuló javaslattétel. Súlyosabb fegyelmi jogsértés, ha valamely képviselő lőfegyvert, robbanóanyagot, kábító eszközöket vagy anyagokat, illetve hordozható telekommunikációs eszközt visz az ülésterembe, ilyenkor az elnök figyelmezteti vagy kiutasítja a teremből. A képviselőnek joga van a vele szemben alkalmazott szankció miatt azonnal panaszt tenni. A kifogásról a Ház vita nélkül határoz. Ha a képviselő megsért egy másik honatyát a felszólalásában a Mandátumvizsgáló és mentelmi bizottság felszólítja, hogy a következő ülésen kérjen elnézést.[29] Ennek elmulasztása esetén a bizottság javasolja a Háznak, hogy a képviselőre 1000 euróig terjedő bírságot szabjon ki. A szlovák házszabály megrovással és 1000 euróig terjedő bírsággal sújtja azt a képviselőt is, aki más nevében szavaz.[30]

Az osztrák alsóháznak (Nationalrat) és a felsőháznak (Bundesrat) is saját házszabálya van, külön fegyelmi rendelkezésekkel. Általánosságban elmondható, hogy a magyarnál jóval konkrétabbak és szigorúbbak az üléstermi magatartás szabályai. Így például az elnök és a felszólaló között nem lehet keresztben átmenni, valamint az ülésterembe való belépéskor, illetve az onnan való távozáskor meg kell hajolni az elnöki pulpitus felé. Az alsóházban a következő fegyelmi szankciók alkalmazására van lehetőség: felszólítás a tárgyra térésre, megintés, rendreutasítás, szómegvonás, és a vita további részéből történő kizárás.[31] A Szövetségi Tanács házszabálya - a fegyelmi jog tekintetében - megegyezik az alsóházéval, ugyanakkor a felsőházban az elnök az ülés végén vagy a következő ülés elején is megintheti a felszólalása során szabálytalanul eljáró képviselőt.[32] Ausztriában a házszabályok nem tartalmazzák a pénzbüntetés és a tiszteletdíj-csökkentés szankcióját.

Romániában kétkamarás parlament működik: az alsóház a 412 fős Camera Deputatilor, a felsőház a 176 fős Senatul. Az elnök által alkalmazható szankció a figyelmeztetés, a rendreutasítás, a szómegvonás és a kiutasítás.[33] A Ház az Állandó bizottság javaslatára a rendbontó képviselőt maximum 15 napra eltilthatja az ülésekről, illetve átmenetileg felfüggesztheti. Sértő kifejezések használata esetén a házelnök felszólítja a képviselőt, hogy vonja vissza vagy magyarázza meg szavait. Ha nem kér elnézést, vagy a magyarázatot az elnök

- 53/54 -

nem találja kielégítőnek, rendreutasítást követően megvonja tőle a szót, ismételt sértés esetén pedig kiutasítja a teremből.[34] A pénzbüntetés és tiszteletdíj-csökkentés intézménye náluk sem ismert.

A horvát parlament 151 fővel működik, egykamarás rendszerben. A Hrvatski Sabor házszabálya egy külön fejezetet szentel a magatartási szabályoknak. Hazánkhoz hasonló itt is működik parlamenti őrség. A horvát házszabály a következő fegyelmi jogsértéseket ismeri: a képviselő eltér a tárgytól, vagy elnöki engedély nélkül szólal fel; félbeszakítja egy másik képviselő felszólalását vagy más módon akadályozza; nem ügyrendi tárgyban szólal fel, holott akként kért szót; az elnököt vagy más képviselőt becsmérel vagy inzultál; a viselkedése eltér az általános viselkedési normáktól; az ülés rendjét másként megzavarja. Az elnök ezekben az esetekben élhet a figyelmeztetés, a szómegvonás és a kizárás szankciójával. Kizárás esetén a renitens képviselőnek azonnal el kell hagynia az üléstermet. Érdekesség, hogy ha nem teszi meg, a kizárás időtartamát az elnök megduplázhatja. Sőt az ülést berekesztheti, a rendetlenkedő képviselőt az őrséggel kivezettetheti, valamint felkérheti az őrséget, hogy akadályozzák meg az esetleg visszatérési kísérletét.[35]

Szerbiában is egykamarás parlament működik, 250 képviselővel. Déli szomszédunknál ismerik a tiszteletdíj-csökkentés szankcióját, melynek érdekes gyakorlata alakult ki, miszerint rendreutasítás esetén a fizetés 10 százalékát, egyazon ülésen történő másodszori rendreutasítás esetén 20 százalékát, szómegvonás esetén 40 százalékát, kizárás esetén pedig 50 százalékot vonnak le. Ha több szankcióban is részesül a renitens képviselő, a legmagasabbat százalékot vonják le a tiszteletdíjából. Fentiekből ki is derül, hogy Szerbiában az elnök az alábbi intézkedésekre jogosult: rendreutasítás, szómegvonás és kizárás.[36] Utóbbit a rendreutasítás és a szómegvonás sikertelensége esetén, vagy fizikai bántalmazás, fenyegetés esetén azonnal lehet alkalmazni.[37]

A szlovén parlament viszonylag kisszámú alsó- és felsőházzal működik: a Drzavni Zbor 90, a Drzavni Svet 40 honatyát foglal magába. Az elnök az alábbi fegyelmi szankciókat alkalmazhatja, ha valamely képviselő az ülés rendjét sértő magatartást tanúsít: figyelmeztetés, szómegvonás, az ülésről vagy annak egy részéről való kiutasítás. Fegyelmi vétségnek számít, ha a képviselő anélkül szólal fel, hogy az elnöktől szót kapott volna; ha megzavar más felszólalót; ha olyan tárgyban szólal fel, amely a napirendi pontok között nem szerepelt; illetve ha megsérti a rendet és a Házszabály rendelkezéseit. Ha nem képes a házelnök a szabályos működés fenntartására, az ülést fel is függesztheti.[38] A pénzbüntetés és tiszteletdíj-csökkentés náluk sem ismert formája a fegyelmi jogsértések szankcionálásának.

V. A hatályos szabályozás és a közelmúlt gyakorlata

Az Alaptörvény 5. cikk (7) bekezdés szerint "az Országgyűlés zavartalan működésének biztosítása és méltóságá-

- 54/55 -

nak megőrzése érdekében az Országgyűlés elnöke a házszabályi rendelkezésekben meghatározott rendészeti és fegyelmi jogkört gyakorol". Ez a rendelkezés alaptörvényi szinten deklarálja a házelnök fegyelmi és rendészeti jogkörét, a részletes szabályozást pedig az Országgyűlésről szóló 2012. évi XXXVI. törvény (a továbbiakban: Ogytv.) tartalmazza. A fegyelmi intézkedések alkalmazása nemcsak a házelnök joga és kötelessége, hanem az ülést levezető elnök és maga az Országgyűlés is szerepet kap benne. A 2020. február 1. előtti szabályozáshoz képest komoly változást jelent az, hogy a hatályos törvény lehetőséget biztosít az ülést vezető elnöknek, hogy a tárgyalási rend fenntartásához történő közreműködésre felkérhessen más, az ülésteremben tartózkodó országgyűlési tisztségviselőt is. A parlament működési rendjét zavaró súlyosabb magatartások esetén a rend fenntartásában történő általános közreműködési kötelezettségen túl személyes közreműködésre is felkérheti a bent tartózkodó tisztségviselőket a jogellenes magatartás megszüntetése érdekében.[39] Fontos leszövegezni, hogy a tárgyalási rend fenntartása érdekében történő jogszerű eljárásuk miatt a tisztségviselőkkel szemben nem alkalmazhatók a következő hátrányos jogkövetkezmények: ülésnapról/ülésről kizárás, valamint azonnali hatályú kitiltás.[40] Lényeges elem, hogy amennyiben a felkért tisztségviselő a kérésnek nem tesz eleget, akár fel is menthető a tisztségéből.

Az Ogytv. fegyelmi jogi szabályainak személyi hatálya nemcsak az országgyűlési képviselőkre terjed ki, hanem a plenáris ülésen részt vevő egyéb személyekre is. Azonban jogsértő magatartásuk esetén a velük szemben elrendelhető jogkövetkezményeket korlátok közé szorítja: a tanácskozási joggal rendelkező személy vagy a helyettesítésre jogosult személy tekintetében csak rendreutasításra és figyelmeztetésre kerülhet sor, súlyosabb intézkedés alkalmazására nem.[41] A 45. § (4) bekezdése rögzíti azt is, hogy a fegyelmi szabályokat az Európai Parlament magyarországi képviselői tekintetében is alkalmazni kell.

Az Ogytv. a fegyelmi jogba ütköző magatartások körét a cselekmény súlya szerint differenciálva határozza meg. A szabályozás a védeni kívánt értékekkel összefüggésben határozza meg az egyes magatartási formákat. Abban az esetben teszi lehetővé jogkövetkezmény kiszabását, amennyiben a jogsértő cselekmény alkalmas az intézmény tekintélyének megsértésére, a rend megzavarására, valamint mások joggyakorlásába történő beavatkozásra. A korábbi szabályozáshoz képest új elemként jelenik meg a felszólalást és az ülésvezetést kirívóan zavaró közbeszólás, a tárgyalás és a szavazás menetének zavarása, valamint más képviselő, tisztségviselő zavarása vagy akadályozása jogai gyakorlásában, kötelezettségei teljesítésében.[42]

A törvény a fegyelmi jogkövetkezmények következő fajtáit szabályozza:

- rendreutasítás;

- figyelmeztetés;

- szómegvonás;

- ülésnapról kizárás;

- képviselői tiszteletdíj csökkentése;

- azonnali és utólagos kitiltás.

- 55/56 -

A fejezet további részében az egyes jogsértő magatartások alapján haladok végig az alkalmazandó jogkövetkezményeken. Előzetesen kijelenthető, hogy egy cselekmény megvalósítása esetén akár több szankció párhuzamos alkalmazása is megvalósulhat.

Az első szabályozott magatartás az, amikor a képviselő felszólalása során nyilvánvalóan indokolatlanul eltér a tárgytól, vagy feleslegesen saját vagy más beszédét ismétli. A szankció alanya nemcsak képviselő lehet, hanem bármely tanácskozási joggal rendelkező vagy helyettesítésre jogosult személy. Ebben az esetben az ülést vezető elnök először rendreutasítja vagy figyelmezteti a felszólalót; ennek eredménytelensége esetén a felszólalási jog megvonására kerül sor.[43] Ezen szankció értelmében ugyanazon ülésnapon, ugyanazon napirendi pont tárgyalása során nem szólalhat fel.

A következő szankcionált magatartás a kirívóan zavaró közbeszólás. Az Ogytv. 46. § (1) bekezdés b) pontja szerint azt a képviselőt, aki a felszólalást vagy az ülés vezetését kirívóan zavarja a közbeszólásával az ülést vezető elnök rendreutasíthatja vagy figyelmeztetheti. A szankció alanya képviselő vagy EP képviselő lehet. Az előbbi szankció eredménytelensége esetén az elnök élhet a felszólalási jog visszavonásának, a szómegvonásnak a lehetőségével. Ha a rendreutasítás vagy figyelmeztetés nem vezet eredményre, a házelnök utólagos szankcióként a képviselő tiszteletdíját minimum félhavi, maximum egyhavi összegével csökkenti.

A 46/A. § értelmében az ülést vezető elnök döntésének, illetve az ülésvezetés kifogásolása esetén az ülést vezető elnök rendreutasítás és figyelmeztetés nélkül megvonhatja a felszólalási jogot. Ebben az esetben a szankció alanya képviselő és EP képviselő lehet. Az a képviselő, akitől a szót megvonták ugyanazon ülésnapon, ugyanazon napirendi pont tárgyalása során már nem szólalhat fel. Speciális szabály, hogy a szankcióval érintett képviselő a házszabályi rendelkezések értelmezéséért felelős bizottság (ügyrendi bizottság) eseti állásfoglalását kérheti. Tehát ez a jogorvoslati lehetőség áll azok előtt, akiktől figyelmeztetés nélkül vonták meg a szót. E cselekmény szabályozása két okból is eltér a többi magatartástól: egyrészt ez az egyetlen eset, amikor előzetes figyelmeztetés nélkül meg lehet vonni a szót, másrészt ebben az esetben semmilyen más szankció kiszabására nincs lehetőség (sem azonnali, sem utólagos).

A következő Ogytv. által büntetni rendelt magatartás a sértő vagy illetlen kifejezés használata. Azt az országgyűlési vagy európai parlamenti képviselőt, aki az Országgyűlés tekintélyét, az ülés méltóságát, valamely személyt, csoportot - különösen valamely nemzeti, etnikai, faji vagy vallási közösséget - sértő vagy illetlen kifejezést használ vagy egyéb ilyen cselekményt követ el, az ülést vezető elnök először rendreutasíthatja vagy figyelmezteti.[44] Ennek eredménytelensége esetén élhet a szómegvonás, tiszteletdíj-csökkentés és az utólagos kitiltás lehetőségével. A tiszteletdíj-csökkentés mértéke a képviselő tiszteletdíjának minimum egy-, maximum kéthavi összege lehet. Azzal a képviselővel szemben, akitől

- 56/57 -

a figyelmeztetés eredménytelensége miatt megvonták a szót, alkalmazható az utólagos kitiltás jogkövetkezménye. Ezt csak a házelnök rendelheti el az ülést vezető elnök vagy bármely képviselőcsoport vezetőjének írásbeli kezdeményezésére vagy hivatalból. Ebben az esetben ennek maximális időtartama három ülésnap vagy nyolc naptári nap.[45] A 47. § (3) bekezdés szerint a házelnök döntését a magatartás tanúsítását követő tizenöt napon belül hozza meg, és indokolással ellátott döntését, haladéktalanul írásban közli az érintett képviselővel.

Ennek súlyosabb esete a kirívóan sértő vagy megfélemlítő kifejezés használata. Ha egy országgyűlési vagy EP képviselő az Országgyűlés tekintélyét, az ülés méltóságát, valamely személyt, csoportot - különösen valamely nemzeti, etnikai, faji vagy vallási közösséget - kirívóan sértő vagy megfélemlítő kifejezést használ vagy egyéb ilyen cselekményt követ el, az ülést vezető elnök az ülésnapról vagy az ülésről kizárhatja, vagy azonnali hatályú kitiltását rendelheti el.[46] Ahogy az alkalmazható szankciók súlyából is látszik, ez már egyértelműen a súlyos sérelmet okozó jogsértések közé tartozik, főként a tanúsított viselkedés megfélemlítő jellege miatt. A kizárás időtartama a magatartás súlyától függően változhat: az ülésnap hátralévő része vagy az ülés teljes tartama. Ha a kizárt képviselő az ülésterem elhagyására irányuló felszólításnak nem tesz eleget, az ülést vezető elnök azonnali hatályú kitiltást rendelhet el szóbeli döntésével. A hatékony jogorvoslathoz való jog érvényesülése érdekében ilyen esetben is kötelező a döntés részletes, indokolással ellátott írásbeli közlése, három munkanapon belül.[47] Az azonnali hatályú kitiltás időtartama 15 naptári nap. A fenti magatartás tanúsítása esetén is sor kerül tiszteletdíj-csökkentésre, melynek összege a képviselő tiszteletdíjának minimum két, maximum négyhavi összege. Ha az azonnali hatállyal kitiltott képviselő a felszólítás ellenére sem hagyja el az üléstermet, vele szemben a tiszteletdíj-csökkentés felső határa a kétszeresére emelkedik (maximum nyolchavi).[48] EP képviselővel szemben a tiszteletdíj-csökkentés nem alkalmazható. Az azonnali hatályú kitiltás mellett lehetőség van utólagos kitiltás alkalmazására is, melynek maximális időtartama ebben az esetben 6 ülésnap vagy 15 naptári nap. A kitiltás ezen fajtájának időtartamát a törvény az egyes magatartások súlyához igazítva határozza meg. A kitiltás a kizáráshoz képest súlyosabb szankciónak számít, hiszen a kitiltott képviselő nemcsak az üléstermet, hanem az Országház épületét is köteles elhagyni, és oda a kitiltás időtartama alatt nem léphet be.[49]

A 46/C. § (1) bekezdésében szankcionált magatartás a nem megengedett szemléltetés. Ennek értelmében azt az országgyűlési vagy európai parlamenti képviselőt, aki a házszabály szemléltetésre vonatkozó rendelkezéseit[50] megsérti (pl.: molinó, szemléltető ruházat, felvétel lejátszása), az ülést vezető elnök rendreutasíthatja, figyelmeztetheti, ennek eredménytelensége esetén pedig megvonhatja a felszólalási jogot, alkalmazhatja a tiszteletdíj-csökkentés vagy az utólagos kitiltás szankcióját is. A tiszteletdíj-csökkentés mértéke a kép-

- 57/58 -

viselő tiszteletdíjának minimum egy-, maximum kéthavi összege. Ez a jogkövetkezmény EP képviselővel szemben nem alkalmazható. Az utólagos kitiltás maximális időtartama 3 ülésnap vagy 8 naptári nap lehet.

A fegyelmi intézkedésekkel szabályozott magatartások következő esete az Ogytv. 46/E. §-a szerinti zavarás: a képviselő, EP képviselő az ülés, a vita vagy a szavazás menetét zavarja, vagy a plenáris ülés résztvevőjét az üléstermi jogai gyakorlásában vagy kötelezettségei teljesítésében zavarja. Ha a képviselő a magatartással sorozatos rendreutasítás, figyelmeztetés ellenére sem hagy fel, az ülést vezető elnök az adott ülésnapról vagy ülésről kizárhatja a renitens képviselőt, vagy azonnali hatályú kitiltását rendelheti el. Ennek időtartama - egységesen minden esetben - 15 naptári nap. A házelnök a képviselő tiszteletdíját minimum két-, maximum négyhavi összeggel csökkentheti[51], mely szankció az EP képviselőkkel szemben nem alkalmazható. Az utólagos kitiltás kiszabható maximális időtartama 6 ülésnap vagy 15 naptári nap.[52]

Még súlyosabb magatartás az akadályozása, amely akkor valósul meg, ha az országgyűlési vagy európai parlamenti képviselő az ülés, a vita vagy a szavazás menetét akadályozza, vagy az Országgyűlés ülésének résztvevőjét az üléstermi jogai gyakorlásában, kötelezettségei teljesítésében akadályozza.[53] Míg az előző esetben az elkövetési magatartás a "zavarás" volt, jelen esetben "akadályozásnak" kell megvalósulnia. Ebben az esetben az ülést vezető elnöknek kizárás alkalmazására már nincs lehetősége, itt azonnali hatályú kitiltást rendelhet el rendreutasítás és figyelmeztetés nélkül, melynek időtartama minden esetben 15 naptári nap. A tiszteletdíj-csökkentés összege ennél az esetnél a képviselő tiszteletdíjának minimum négy-, maximum hathavi összege[54], az utólagos kitiltás maximális időtartama pedig 12 ülésnap vagy 30 naptári nap[55].

Végezetül a legsúlyosabb a fizikai erőszakkal kapcsolatos magatartások esete. A 46/G. § szerint, ha a képviselő, EP képviselő az Országgyűlés ülésén fizikai erőszakkal közvetlenül fenyeget, fizikai erőszak alkalmazására felhív, más kivezettetését akadályozza vagy fizikai erőszakot alkalmaz, ezesetben az ülést vezető elnök 15 naptári nap időtartamra azonnali hatályú kitiltást rendelhet el. Ha a kitiltott képviselő felszólításra nem hagyja el az üléstermet, a vele szemben alkalmazható tiszteletdíj-csökkentés összegének felső határa a kétszeresére emelkedik (tizenkét havi). A házelnök a képviselő tiszteletdíját minimum négy-, maximum hathavi összeggel[56] csökkentheti, valamint utólagos kitiltást is elrendelhet, melynek maximális időtartama 24 ülésnap vagy 60 naptári nap[57].

VI. Néhány példa a 2018-2022-es parlamenti ciklus eseményeiből

A törvény fegyelmi jogra vonatkozó rendelkezései 2020. február 1-jén léptek hatályba. A következőkben néhány olyan esetet mutatok be, melyeknél

- 58/59 -

már a módosult szabályozás alkalmazásával került sor a tiszteletdíj-csökkentésre.

A 2020. október 19-i ülésen az azonnali kérdések és válaszok órájában Jakab Péter, a Jobbik frakcióvezetője azonnali kérdése során egy zsák burgonyát emelt fel, mellyel megindult a patkóban miniszterelnök felé. Eközben az ülést vezető elnök több alkalommal figyelmeztette, hogy hagyjon fel a jogsértő magatartással, ám ez nem vezetett eredményre. Ekkor Kövér László házelnök is - üléstermi helyéről - felszólította a képviselőt, hogy hagyja el a patkót, melynek csak akkor tett eleget, amikor a kormánypárti képviselők miatt nem tudta átadni a miniszterelnöknek a zsákot. A képviselő ezzel az Országgyűlés ülésének rendjét és méltóságát sértő magatartást tanúsított. A házelnök döntésében az Ogytv. 47. § (1) bekezdés c) pontjára hivatkozva kéthavi tiszteletdíjával megegyező mértékben csökkentette a képviselő tiszteletdíját, melynek összege 4.413.600 forint.[58]

2021. március 1-jén Tordai Bence az azonnali kérdések és válaszok órájában telefonjával felvételt készítve Varga Mihály pénzügyminiszter felé sietett, a telefont a miniszter arca elé tartva akadályozta őt. Ezt követően az ülést vezető elnök kifejezett felszólítása ellenére a folyosóra is követte a minisztert, ezzel folytatva a zavaró magatartást. A képviselő ezzel megvalósította 46/E. § foglalt magatartást. A házelnök az Ogytv. 47. § (1) bekezdés c) pontjában foglalt jogkörében eljárva a képviselő tiszteletdíját négyhavi mértékű összeggel csökkentette, melynek forintban meghatározott összege 8.233.440 forint.

Szabó Tímea 2021. június 15-én - a napirend előtti felszólalására reagáló Dömötör Csaba parlamenti államtitkár hozzászólása közben - felment a szónoki emelvényre és annak külső oldalára, az ülésterem felé kiterítve egy molinót helyezett el, amelyen vörös körben a "FIDESZ" felirat, fölötte a Kínai Népköztársaság zászlajában található csillagok szerepeltek. A molinót az ülést vezető elnök figyelmeztetése ellenére sem távolította el, és eközben az államtitkár felszólalását is félbe kellett szakítani a fenti események miatt. Ezzel a képviselő a 46/E. § szerinti zavaró magatartást valósította meg, mely esetben minimum a képviselő négyhavi tiszteletdíja összegével, de legfeljebb hathavi összeggel csökkenthető a tiszteletdíj. A házelnök ebben az esetben a minimális kiszabható büntetés mellett határozott, így a képviselő tiszteletdíját négyhavi tiszteletdíja összegével megegyező mértékben, 9.686.400 forinttal csökkentette.[59]

VII. Összegzés

Jelen tanulmányom a parlamenti fegyelmi jog szabályozásával foglalkozik. Fentiekben bemutattam az Ogytv. módosítása után megváltozott fegyelmi intézkedéseket és azok alkalmazását. Jól látható, hogy a 2020. február 1-jén hatályba lépett módosítás következtében sokkal szigorúbb jogkövetkezményeket rendelnek az egyes fegyelmi vétségek elkövetéséhez. Az elmúlt ciklusban mintegy ötven alkalommal került az Országgyűlés elé fegyelmi döntés, melyekből jól látható, hogy a

- 59/60 -

módosítás után lényegesen nagyobb a tiszteletdíj-csökkentés mértéke, mint korábban. A jelenlegi ciklusban eddig mindösszesen két alkalommal döntött a plénum a házelnök fegyelmi döntésének helybenhagyásáról, mindkétszer tiszteletdíj-csökkentés tárgyában. A fegyelmi vétségek csökkenésének hátterében állhat a fegyelmi szabályozás szigorítása is, emellett előfordulhat, hogy a pandémiás időszak is hatással volt a képviselők magatartására. ■

JEGYZETEK

[1] 2024. január

[2] Szente: Bevezetés a parlamenti jogba. Atlantisz Könyvkiadó, Budapest, 2010. 284. o.

[3] Szente Zoltán: A parlamenti fegyelmi jog és a képviselői etikai szabályok elvi alapjai és gyakorlati lehetőségei https://www.parlament.hu/biz38/mob/tan/szente.htm (Letöltve: 2019.08.21.) 1. o.

[4] Szente: https://www.parlament.hu/biz38/mob/tan/szente.htm (Letöltve: 2019.08.21.) 2. o.

[5] Szente: https://www.parlament.hu/biz38/mob/tan/szente.htm (Letöltve: 2019.08.21.) 1. o.

[6] Szente: Bevezetés... 277-278. o.

[7] Szente: Bevezetés... 278-282. o.

[8] A parlamenti fegyelmi jog elmélete és gyakorlata a magyar parlamentarizmus történetében (szakértői munkaanyag) https://www.parlament.hu/biz38/mob/dok/pesti.htm (Letöltve: 2019.08.21.) 1. o.

[9] Szente: https://www.parlament.hu/biz38/mob/tan/szente.htm (Letöltve: 2019.08.21.) 4. o.

[10] Szente: https://www.parlament.hu/biz38/mob/tan/szente.htm (Letöltve: 2019.08.21.) 4. o.

[11] Szente: Bevezetés... 283.o.

[12] Szente: https://www.parlament.hu/biz38/mob/tan/szente.htm (Letöltve: 2019.08.21.) 5. o.

[13] Szente: https://www.parlament.hu/biz38/mob/tan/szente.htm (Letöltve: 2019.08.21.) 5. o.

[14] Püski Levente: A Horthy-korszak parlamentje http://real-d.mtak.hu/949/7/dc_1245_16_doktori_mu.pdf (Letöltve: 2019.08.27.) 195.o.

[15] A parlamenti fegyelmi jog elmélete és gyakorlata a magyar parlamentarizmus történetében (szakértői munkaanyag) https://www.parlament.hu/biz38/mob/dok/pesti.htm (Letöltve: 2019.08.21.) 1. o.

[16] A képviselőház Rendszabályai https://library.hungaricana.hu/hu/view/OGYK_Hazszabaly_1848-1849_ah/?pg=0&layout=s (Letöltés ideje: 2024.01.10.)

[17] A képviselőház Rendszabályai https://library.hungaricana.hu/hu/view/OGYK_Hazszabaly_1848-1849_ah/?pg=0&layout=s (Letöltés ideje: 2024.01.10.)

[18] A képviselőház Rendszabályai 5.§ 82.pont

[19] A képviselőház házszabályai Budapest, 1875 150.§

[20] A képviselőház házszabályai Budapest, 1875 184.§

[21] A képviselőház házszabályai [1887] Budapest, 1892. https://library.hungaricana.hu/hu/view/OGYK_Hazszabaly_1884-1887_kh/?pg=133&layout=s (Letöltve: 2024.01.17.)

[22] A képviselőház házszabályai Budapest, 1913. https://library.hungaricana.hu/hu/view/OGYK_Hazszabaly_1910-1918_2_kh/?pg=187&layout=s (Letöltve: 2024.01.17.) 251-254. §

[23] A parlamenti fegyelmi jog elmélete és gyakorlata a magyar parlamentarizmus történetében (szakértői munkaanyag) https://www.parlament.hu/biz38/mob/dok/pesti.htm (Letöltve: 2019.08.21.) 1-5.o.

[24] A képviselőház házszabályai Budapest, 1939. https://library.hungaricana.hu/hu/view/OGYK_Hazszabaly_1939-1944_kh/?pg=130&layout=s (Letöltve: 2024.01.17.) 192. §

[25] 1953-1958. évi országgyűlés ügyrendje (1950), Budapest, 1953. 8.§ (2) bekezdés https://library.hungaricana.hu/hu/view/OGYK_Hazszabaly_1953-1958_kh/?pg=0&layout=s (Letöltve: 2019.08.28.) 5. o.

[26] A parlamenti fegyelmi jog elmélete és gyakorlata a magyar parlamentarizmus történetében (szakértői munkaanyag) https://www.parlament.hu/biz38/mob/dok/pesti.htm (Letöltve: 2019.08.21.) 6. o.

[27] 46/1994 (IX.30.) OGY határozat 54-55.§

[28] 46/1994 (IX.30.) OGY határozat

[29] Act of the National Council of the Slovak Republic https://www.nrsr.sk/web/Static/en-US/NRSR/rules_of_procedure_20230101.pdf (Letöltve: 2024.01.17.) 135-136. §

[30] Parlamenti fegyelmi jog - nemzetközi kitekintés https://www.parlament.hu/documents/10181/709209/6_parlamentek_fegyelmi_jog_2016.pdf/f9cea5a0-cfad-4056-a59c-1aac08ef4e97 (Letöltve: 2019.09.02.) 39-40. o.

[31] Rules of Procedure of the Austrian National Council https://www.parlament.gv.at/en/explore/making-laws/legal-bases/rules-of-procedure-of-the-austrian-national-council (Letöltve: 2024.01.17.)

[32] Parlamenti fegyelmi jog - nemzetközi kitekintés https://www.parlament.hu/documents/10181/709209/6_parlamentek_fegyelmi_jog_2016.pdf/f9cea5a0-cfad-4056-a59c-1aac08ef4e97 (Letöltve: 2019.09.02.) 9-10.o.

- 60/61 -

[33] Regulations of the Chamber of Deputies https://www.cdep.ro/pls/dic/site.page?id=240 (Letöltve: 2024.01.17.)

[34] Parlamenti fegyelmi jog - nemzetközi kitekintés 36-38.o.

[35] Parlamenti fegyelmi jog - nemzetközi kitekintés 24-25.o.

[36] Rules of procedure of the National Assembly http://www.parlament.rs/upload/documents/06.06.2014.%20ENG%20Rules%20of%20Procedure%20edit%202014.pdf (Letöltve: 2024.01.17.)

[37] Parlamenti fegyelmi jog - nemzetközi kitekintés 45.o.