"Rossz törvényekkel és jó tisztviselőkkel
mindig lehet kormányozni,
de ha a tisztviselők rosszak, a legjobb törvény
sem segíthet rajtunk"
Bismarck
Közel másfél évszázada elégedetlen a magyar jogászság közszolgálattal foglalkozó szűk rétege a hazai szabályozással. Az állami és az önkormányzati kompetenciába tartozó feladatok ellátásának közös alapokon nyugvó, átfogó szabályozását a tudósok mellett többször az aktuális kormányzati kurzus is jogalkotási célként fogalmazta meg. Nagyléptékű történelmi ugrásokkal szemléltetve mindezt, megemlíthetjük Ferenc Józsefnek az 1892-es országgyűlésen elhangzott trónbeszédét, amely a tisztviselők jogviszonyainak szabályozásáról szóló törvényjavaslat benyújtására utasította a kormányt, az 1930-as évek elején a miniszterelnökségen Magyary Zoltán professzor vezetésével a közigazgatás egyszerűsítését és javítását célzó tervet kidolgozó tárcaközi bizottság létesült. A jelenkorra - vagy inkább a jövőre a közszolgálati reform irányairól, az egységes közszolgálati törvény megvalósításának programjáról szóló 2317/2003. (XII. 10.) számú kormányhatározat rendelkezik. A szakmai közvélemény többsége egyetért a koncepcióban megfogalmazott azon gondolattal, mely szerint a jelenlegi közszolgálati rendszer túlzottan széttagolt, sokszor ellentmondásokkal terhes és indokolatlan, gyakran igazságtalan különbségeket tartalmaz. A döntés ugyanakkor merész sebességet diktál, egy bő esztendő alatt kell rendezni mindazt, amit a kiegyezés óta "csak" tudományos disszertációk leírásaiban sikerült megfogalmazni. A határozat az egységes közszolgálati szabályozás 2005. január 1-jei hatályba lépését tervezi...
Igény és idő. A szabályozás szükségessége és a rendelkezésre álló feltételek. Miért e sietség? A parlamentáris demokrácia hazai árnyékos oldala, hogy négyéves ciklusokra osztja az életet, ebbe a periódusba gyömöszöl bele a következő megmérettetésen elérendő győzelem reményében a lehetőség szerint minden tervet - függetlenül a megvalósítás időigényességétől, jogalkotás esetén a szükséges és a rendelkezésre álló feltételektől. A közszolgálat egységes munkajogi szabályozásának tárgyában nincs külső kényszer, az Európai Unió (EU) nem fogalmazott meg elvárásokat, a jogalkotás a tagállamok belügye. Ez a körülmény ugyanakkor nem adhat okot a tétlenségre, a civil közszolgálatot - a közalkalmazottak és a köztisztviselők jogállását - jelenleg több mint félszáz törvény és végrehajtási rendelet szabályozza - nemcsak jogi ellentmondásokkal terhelten. A szerző meglátása szerint a kormányhatározatban megfogalmazott szabályozási igény megalapozott, ugyanakkor "tekintettel az eset összes körülményére" kisebb és biztonságosabb léptékkel kellene haladni, a munka komplexitása által igényelt tempóban. Mértékadó kísérlet lenne a civil közszolgálat két kódexének, a közalkalmazotti és a köztisztviselői törvénynek az összehangolása. Tekintettel az állam aktív jogalkotói szerepére, olyan kérdésekre szükséges választ adni, melyek megkerülhetetlen előfeltételei a kodifikációnak. A pontosan definiált követelményekhez az általános munkajogi kondíciókat meghaladó stabilitás és kiszámíthatóság biztosítása komoly költségvetési és emberi erőforrás-gazdálkodási tanulmányokat igényel, a jogalkotás belépője ezután következhet.
A dolgozat áttekinti a közszolgálat munkajogi szabályozásának európai tendenciáit, kitér egyes EU-tagállamok - részleteiben akár példaértékű - jogalkotási megoldásaira. A külföld tapasztalatainak számbavétele mellett bemutatjuk a polgári közszolgálat - a közalkalmazotti és a köztisztviselői - szabályozás főbb hatályos ellentmondásait, továbbá de lege ferenda javaslatot teszünk az egységes közszolgálat törvényi rendezésének meghatározó feltételeire, jogintézményeire. Így a közszolgálat személyi hatályára, a foglalkoztatottak jogállására, az állam és az önkormányzat munkaadói szerepére, a közszolgálati karrierre, a díjazás és az előmenetel rendszerére. Kulcskérdésnek tekintjük a közszolgálat komparatív előnyeinek biztosítását a versenyszférával szemben, mindennek alárendelten kell megalkotni a tervezett egységes rendszer munkajogi szabályait. A tervek előtt röviden áttekintést adunk a közszolgálati szabályozás hazai történetéről és törekvéseiről, melynek folyamata nem hagyható figyelmen kívül a jövő reális megítéléséhez. Nem feledve a bismarcki tétel első fordulatát, jó tisztviselőkkel túl lehet lépni a rossz törvényeken. Bízva az emberben ugyanakkor mindez nem adhat örök felmentést a jogalkotónak...
- 80/81 -
A kiegyezést követő újkori történelmünkben a közszolgálati szabályozás a jogtudomány állandó kritikája alatt állt. Az egységes szabályozással kapcsolatos elvek és részletek azonban soha nem léptek ki a publikációk keretei közül, az óhajtott és tervezett közszolgálati pragmatika jogszabályban foglaltan nem jelent meg.
1867 után a Pénzügyminisztérium ügykörére vonatkozó szolgálati szabályok különböző kiadásai az államszolgálat valamennyi ágazatára kiterjesztésre kerültek. A szabályzat előírja, hogy aki a közszolgálatba akar lépni, annak az ehhez megkívánt tulajdonságokkal kell rendelkeznie. A szabályzat rendelkezik a szolgálat betöltésének általános és különös "kellékeiről", az államtisztviselők, altisztek és szolgák jogairól és kedvezményeiről (pl. illetményről, lakpénzről vagy természetbeni lakásról, a helyettesítés és a kiküldetés díjazásáról, az előreléptetésről, a szabadságról, a különböző szakvizsgákról, a nyugdíjazásról és az alkalmazotti kötelezettségekről).[1]
A magyar közszolgálat jelentős állomása a köztisztviselők képesítéséről szóló 1883-as törvénycikk, amelynek szabályozási hatásköre ténylegesen meghaladja a címben foglaltakat, s kiemelendő etikai elvárásokat támaszt a közszolgálatban dolgozókkal szemben. Az összeférhetetlenség intézményének bevezetése korlátozta a köztisztviselők politikai tevékenységét (pl. az országgyűlési képviselőség), kizárta bizonyos vállalkozások folytatását (pl. kereskedés, ipar, gyakorló ügyvéd), szűkítette a lehetséges tulajdonosi pozíciókat (pl. politikai lap tulajdonjogának megszerzése). A jogászság képviseletében a törvénycikk elfogadásának évében Keleti Ferenc ügyvéd publikált az államszolgálat jogi természetével és az államszolgálati pragmatika elveivel foglalkozó, a Magyar Tudományos Akadémia által arany díjjal elismert tanulmányt, megfogalmazva a jogalkotási elvárásokat. Hangsúlyozza: a megnövekedett állami feladatokat végző nagyszámú állami apparátus megfelelő működtetéséhez elkerülhetetlen az állam és a szolgálatában álló tisztviselő viszonyának, az államszolgálat jogi természetének, az állam és az állampolgárok jogi érdekeinek szabályozása. A kor külföldi tükreként Keleti ugyanakkor megállapítja, hogy kimerítő, valamennyi hivatali jogot és kötelességet magában foglaló kodifikált szabályzat alig található. Európai minta hiányában, a hazai igényeket kielégítendő egységes szolgálati pragmatika létesítését tartja szükségesnek, valamennyi államszolgálati ágazatra kiterjedő hatállyal. Keleti célkitűzései ma is aktuálisak: tökéletesedő, az államot és polgárát egyaránt szolgáló közigazgatás, a köztisztviselő jogainak, becsületének és életvitelének kielégítő biztosítása, cserébe az állam és polgárának aránylag csekély anyagi megterhelésével. Az elvek megvalósításához Keleti különösen a kinevezés, az előléptetés, az áthelyezés, a nyugdíjazás és az elbocsátás szabályozását hangsúlyozza, mely jogintézmények az egységes közszolgálat XXI. századi tervezett megvalósításában is kulcsfontosságúak.[2] Tartalmuktól függ, hogy mennyiben biztosíthatóak a közszolgálat komparatív előnyei az általános munkajogi szabályok alatt működő versenyszféra aktuálisan sokszor kecsegtetőbb kondícióival szemben.
Visszatérve a XIX. század utolsó harmadához, csak az egyes részterületeket szabályozó rendelkezések születtek, így az állami tisztviselők nyugdíjazásáról szóló 1885. évi, vagy a törvényhatósági tisztviselők fegyelmi eljárást szabályozó 1886. évi törvénycikk. A tudomány megszakítás nélkül kritizál és hiányol. Fésűs György jogakadémiai professzor sajnálattal állapítja meg: hazánkban nincs államszolgálati pragmatika, így sok esetben az osztrák jogszabályokra kell támaszkodni.[3]
Szintén sajnálkozik, a közszolgálati szabályozást hiányolja - nem csak a tisztviselők, de az állam és az állampolgárok védelmében is.[4] Az 1892-97-i országgyűlés megnyitása alkalmával felolvasott trónbeszéd utasítja a kormányt, hogy a tisztviselők jogviszonyainak szabályozásával kapcsolatos törvényjavaslatát terjessze a Ház elé. A kezdeményezést egyaránt támogatja a kormánypárt és ellenzék, Eötvös Károly hangsúlyozza: a magyar közigazgatás bajainak fő oka az, hogy a tisztviselőknek nincsen olyan törvényük, mely szolgálati viszonyaikat rendezné.[5] A trónbeszédben foglalt utasítás sorsát és egyben a kiegyezés utáni évtizedek értékelését is tekintve a Magyar Közigazgatás, a kor rangos tudományos folyóirataként elmarasztaló értékelést fogalmaz meg 1899-ben: a törvényhozás több, mint harmincéves működése során nem tudott a közigazgatás alapvető bajain segíteni. Az országban az egységes, szerves közigazgatási rendszer helyett egy cselekvéseiben kiszámíthatatlan, érvényesülésében bizonytalan, a társadalmi érdekek gondozásáról leszokott, szellem nélküli gépezet működik.[6]
Az I. világháború újfent elodázta a közszolgálati pragmatika kidolgozását, a kommunista diktatúra utáni konszolidáció kezdetén Bethlen István miniszterelnök fogalmazta meg a "régi-új" célokat. A közigazgatás legyen gyorsabb és közvetlenebb, a megélhetés jobb biztosítására kevesebb tisztviselő több és jobb munkát fejtsen ki. Bármelyik pénzügyi kormányzat felvállalhatja Bethlennek a tisztviselői létszám apasztására irányuló bejelentését.[7] A történe-
- 81/82 -
lem ezúttal is ismétli önmagát, Tomcsányi Móric neves fővárosi professzor vonja meg a negatív egyenleget: közszolgálati jogviszonyra vonatkozó egységes kódex nincs, pedig megítélése szerint e jogviszonyok is azok közé tartoznak, amelyek - legalább alapelveikben - törvényhozási szabályozást kívánnak.[8]
Az 1930-as évek elején a miniszterelnökségen a közigazgatás egyszerűsítését és javítását célzó tervek kidolgozására tárcaközi bizottság létesült. A bizottság előadója az akkor már szélesebb körben szaktekintélyként elismert Magyary Zoltán egyetemi tanár. Részben az elvesztett világháború következményei, részben a világgazdasági válság, részben az elmaradt társadalmi és államszerkezeti reformok következtében elodázhatatlannak tűnt a kormányzás gyökeres reformja, ehhez pedig szellemi muníciót csak az akkori közigazgatás-tudomány, vagy az általa érvényesített szemléleti mód adhatott.[9] Magyary kormánybiztosként 1932-ben részletes programot dolgozott ki a közigazgatás racionalizálására, ennek részeként ígérte a szolgálati pragmatika tervezetének kormány elé terjesztését. Erre azonban nem került sor, Magyary támogatása egyre fogyott, s végül lemondott kormánybiztosi tisztéről. A II. világháborúig terjedő időszak értékelését a professzor "Magyar közigazgatás" című, 1942-ben kiadott átfogó monográfiája adja meg. Mint írja, a magyar köztisztviselők szolgálati jogviszonyai kodifikálva nincsenek. A magyar közszolgálati jog törvényekben, rendeletekben, minisztertanácsi határozatokban, kúriai, közigazgatási bíróságok ítéleteiben, döntvényekben, valamint a Pénzügyminisztérium által kiadott közszolgálati jogszabályok gyűjteményében található. Ezek a szétszórt rendelkezések alapvető hiányosságokat tüntetnek fel. Magyary erőteljesen hangsúlyozza, hogy a közszolgálatra vonatkozó összes alapvető kérdés szabályozása végett feltétlenül szükség van a közszolgálatról szóló törvény megalkotására, "mely majd a magyar közszolgálatot a nemzet életében reá váró felelősségteljes szerep betöltésére fokozatosan képessé teszi".[10]
Nem a polgári demokrácia és a piacgazdaság viszonyaira ad mintát a II. világháborút követő négy évtized keményebb-puhább diktatúrájának a korábbihoz képest kétségtelenül egységesebb közszolgálati munkajogi szabályozása. Az 1951-ben megszületett első Munka Törvénykönyve (Mt.) törvényerejű rendeletként (a jogforrások szükségszerűen devalválódnak, ahol formális a jogalkotó, azaz a parlament szerepe - a szerző), majd az új gazdasági mechanizmus korszakában kiadott új Mt. (1967. évi II. törvény) személyi és szervi hatálya szektorsemleges. A "mindenki a társadalom számára végez munkát" elve a kohézió alapja, így kerül a közszolgálat az egyébként a priméren a gazdasági szférára megalkotott munkajogi szabályok hatálya alá, melyek egyébként több, csak a közszférára jellemző közjogias karakterű jogintézményt tartalmaznak. A szabály a megalkotó kor viszonyaiban gyökeredzik, nyilvánvaló, hogy az akkori munka világában az állam jogalkotói szerepe mellett tulajdonosi minőségben is megjelenik, mindez a munkáltatót hatósággá minősíti át a dolgozóval szemben. A hierarchizáltságnak ez a közszolgálatra jellemző módja legszemléletesebben a fegyelmi felelősség intézményében öltött testet.
Egyfajta kitörés a köz és a gazdasági szféra viszonyait a társadalmi tulajdon dominanciája alapján egymásba csúsztató egységes felfogás alól a 38/1973. (XII. 27.) MT rendelet, amely az államigazgatási és az igazságszolgáltatási dolgozók munkaviszonyának egyes kérdéseit állapította meg. A differenciáltságnak inkább látszólagos kellékei a közszféra egyes ágazataira alkalmazott munkaköri bértáblázatok (pl. minisztériumok és országos hatáskörű államigazgatási szervek, tanácsok és ezek szakigazgatási szervei, alsó-, közép- és felsőfokú oktatási intézmények alkalmazottai, orvosok és egészségügyi alkalmazottak),[11] hiszen a tervgazdálkodás keretében a besorolási rendszerek - a rendszerből objektíve eredően minden szektorra meghatározásra kerültek.
A hazai 1992. évi munkajogi rendszerváltozás jogalkotási eredménye - vagy inkább következménye - a civil közszolgálat duplikált törvényi szabályozása. A korábbi szabályozás tartalmának és szerkezetének semmilyen kapcsolódási pontja nem volt a piacgazdaság működési mechanizmusához. A piacgazdaság kialakításának óhatatlan követelménye volt a munkáltatók jogállásra és funkciójára általában érzéketlen, korábbi egységes rendszer felszámolása. Ennek következtében került megalkotásra a gazdaságban történő munkavégzés viszonyait rendező 1992. évi XXII. törvény a Munka Törvénykönyvéről, valamint a civil közszolgálatot szabályozó, a közalkalmazottak jogállásáról szóló 1992. évi XXXIII. törvény (a továbbiakban: Kjt.) és a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény (a továbbiakban: Ktv.). Az Mt. hatálya és szabályozási szerepe egyértelmű: a korábbihoz képest jóval visszafogottabb, korlátozott állami szerepvállalással, minimálstandardok megvonásával, szociális és egészségügyi szempontok preferálásával és a munkaügyi kapcsolatok rendszerének kialakításával megfelelni az éppen még csak kopogtató, a gyakorlatban ismeretlen magyar piacgazdaság munkajogi követelményeinek. A célzottan a versenyszférára koncentráló Mt. megalkotásával szükségszerűen együtt járt a közszféra törvényi szintű, önálló munkajogi szabályozása. Nem minősíthetjük viszont hasonlóan szükségszerűnek, hogy "nem fértek" egy törvénybe munkáltatóként az állami és a helyi önkormányzati közfeladatokat, köz-
- 82/83 -
szolgáltatásokat ellátó költségvetési szervek. Kétségtelen különbség a köztisztviselői és a közalkalmazotti jogviszony között az előbbiekben megjelenő, eltérő terjedelmű közhatalom-gyakorlás. A szabályozás struktúrájának meghatározásakor ezzel összefüggésben egyrészt kérdéses, minderre nem lennének-e elegendőek az egy jogszabály keretein belül megalkotható különös rendelkezések, szükséges-e duplikált módon, sokszor azonos vagy hasonló tartalommal rendezni a homogén szabályozást igénylő életviszonyokat?! A két törvény tartalmával kapcsolatban regisztrálhatunk másrészt egy másfajta duplikációt. Azt a megkettőzöttséget, amikor eltérő foglalkoztatási viszonyokban azonos jogi rendezést igénylő életviszonyok indokolatlanul kapnak más-más szabályozást. A közalkalmazotti, illetve a köztisztviselői jogviszony - mint életviszony - jogszabályban meghatározott állami és helyi önkormányzati feladatok költségvetési forrásból történő állami és helyi önkormányzati feladatok költségvetési forrásból történő ellátását jelenti. Természetesen e szolgáltatások feltételei differenciáltak, azonban az állami, illetve önkormányzati keretek között folytatott tevékenység végzésének jogszabályi előírásaiból eredő viszonylagos stabilitása és mindennek költségvetési finanszírozása, különösen a jogviszony statikus elemei és a díjazás vonatkozásában azonos karakterű jogalkotási megoldásokat igényelnének. Mindez nem alkotmányossági dilemma, az Alkotmánybíróság több határozatában is kifejtette: a diszkrimináció problémája csak összehasonlítható jogosultak vagy kötelezettek között vethető fel, a közalkalmazottak és a köztisztviselők pedig olyan egymástól elkülönült csoportba sorolhatók, amelyekre az eltérő munkajogi szabályozás alkotmányosan indokolt (25/2003. (V. 21.) AB határozat). A jogalkotónak ugyanakkor szükséges, de nem elégséges csupán az alkotmányossági kritériumokat szem előtt tartani.
Nem tekintjük írásunk fő témájának a megítélésünk szerint ellentmondásos szabályozási helyzet kialakulásához és bő egy évtizedes fennmaradásához vezető okok feltárását, elemzését. Csupán rövid megállapításra szorítkozva, a civil közszolgálati munkajog megkettőzöttségének inkább pragmatikus, mint elméleti okai vannak. A minisztériumi szintű közigazgatási feladatok megosztásakor a köztisztviselői szabályozás előkészítése és gondozása a Belügyminisztériumnak, a közalkalmazotti pedig az akkori Munkaügyi Minisztériumnak jutott, s ez a helyzet 1990 óta változatlanul fennáll. A Kjt. és a Ktv. 1992-es életbe lépését követően számos törvénymódosításon esett át, e változások során nem tapintható ki a két közszolgálati terület munkajogi integrálásának tudatos kormányzati szándéka. A duplikált szabályozást konzerválja a forráshiány is. Mindig csak egy-egy területre, ágazatra jutott pénz. Klasszikus közhely: a közszolgálat lelke az előmeneteli rendszer. Az egységességhez szükséges "nagylelkűség" viszont hiányzik, 2001-ben a köztisztviselői, 2002-ben pedig a közalkalmazotti illetmények növekednek - két kormány egymással koncepcionális kapcsolatban egyáltalán nem álló döntései nyomán. A "Kjt. kontra Ktv." fordulatok mellett e jelenségnek külön is szemtanúi vagyunk a Kjt. keretei közé sorolt ágazatokban, szakmákban. Az egyes ágazatok (pl. egészségügy, közoktatás) aktuális érdekérvényesítő képességétől függ, hogy - különösen kihasználva a törvény végrehajtási szabályokra szóló felhatalmazásait - hol tudnak az általánosnál kedvezőbb foglalkoztatási, díjazási feltételeket kialakítani. Minderre példaként említhetjük a 2002-ben a közalkalmazotti illetményemelés "ellentételezéseként" hatályon kívül helyezett szakmai szorzó intézményét, melynek bevezetése mögött inkább béremelési szempontok, mintsem szakmai indokok álltak, s amely privilégiumból fokozatos, a közalkalmazottak meghatározó hányadára kiterjedő, általános jellegű díjazási jogcím lett.[12]
A jogtudománynak az 1992. évi változást értékelő kritikájából kiemelendő az az álláspont, amely szerint a közjog-magánjog dualizmusára épülő jogrendben a hármas tagozódási szabályozási struktúra feloldása a szerkezeti és működési problémák tekintélyes részét megszüntetné.[13] A hatályos trichotom szabályozás (Mt.-Kjt.-Ktv.) megszüntetésének esetén szükségszerűen megfogalmazódik az egységes közszolgálati törvény megalkotásának igénye. A vázlatos történeti áttekintés összegzéseként találóak Lőrincz Lajos akadémikus Magyary Zoltán életművét értékelő gondolatai. "A magyar közigazgatás lényegében ma is ugyanolyan, mint 1930-ban, . annak ellenére, hogy a társadalomban annyiféle változás ment végbe, amennyi csak gondolatilag elképzelhető. Ez idő alatt a közigazgatást előbb hadicélok teljesítésére, a győzelem kivívására, később a jóvátétel teljesítésére, a vereség túlélésére, majd a vas és acél országának felépítésére, jóléti szolgáltatások teljesítésére, ezek megszűnésének elviselésére állították át, először feudális, fasiszta, népi demokratikus, proletárdiktatúrás, szocialista, majd nép-nemzeti-keresztény jelmezben. S kikkel! Dzsentrikkel, akiket kiszorítottak a féldzsentrik, a munkás-paraszt káderekkel, a haladó értelmiséggel, igaz magyar emberekkel, legújabban szakértőkkel. S hányféle átszervezési programmal, amelynek mind jobb, az emberközelibb, az olcsóbb és hatékonyabb közigazgatás volt a célkitűzése."[14] A kudarcsorozat - tekintettel a jelen jogalkotási törekvésére - áttételesen elgondolkoztató a közszolgálat egésze, így a tanulmány fókuszában álló köztisztviselői mellett a közalkalmazotti szabályozásra is. A munkajogi jogsza-
- 83/84 -
bályok változásával kapcsolatos megoldás keresésének az ad sajátos vonást, hogy tárgyuk minden korban az érdekek kereszttüzében állt, és a jogalkotás mozgásterét általában az adott társadalmat meghatározó ellentétes gazdasági és szociális megfontolások korlátozták. A megalapozott kodifikációra leselkedő veszélyek közül kiemelendő, hogy a közel másfél évtizede politikai kényszerpályára térített jogalkotói munka gyakran elméleti megalapozás nélkül folyik, az idő egyre jobban érezhető szorításában.[15] A kortalan kortünet szem elől tévesztése hiba lenne az európai megoldások kritika nélküli követésekor, a történelem elfelejtése pedig a jövő kudarcát determinálná.
Bármely részlet tárgyalását megelőzően szükséges tisztáznunk, mit tekintünk - nem csak e tanulmány vonatkozásában -közszolgálatnak. A hatályos magyar jog alkalmazásával a fogalom megszorító értelmezést kap, közszolgálati jogviszonyban a központi közigazgatás és az önkormányzatok köztisztviselői állnak. Így a közszolgálat fogalmi köréből kiszorulnak a modern állam és önkormányzat nem közhatalmi jogosítványok gyakorlásával járó, a közalkalmazotti foglalkoztatók feladatkörébe tartozó tevékenységek. (Ide sorolhatjuk természetesen a tanulmányunk tárgyát nem képező, a civil közszolgálat melletti szolgálati jogviszonyokat is.) Az OECD-országok többségében tágabb kört értenek e fogalom alatt, mint a fentebb említett, a magyar hatályos jog alapján a közigazgatásra szűkítő definíció tartalmát. A meghatározás tagállamonként változó ugyan, de megközelítőleg a Kjt. és a Ktv., valamint a szolgálati törvények hatálya alá tartozók, valamint az igazságügyi alkalmazottak tartoznak e körbe.[16] Az 1990-es évek gazdasági folyamatai a fejlett országokat arra ösztönözték, hogy javítsák a közügyek intézésének színvonalát, gondolják át az állam szerepvállalását és a közszolgáltatások teljesítésének módját. A magán és a közszektor feladatainak újrarendezésére szinte valamennyi OECD-tagországban indultak reformprogramok, melyek jól jelzik a tendenciákat még akkor is, ha az eredmények meglehetősen vegyes képet mutatnak. A reformok célja egy eredményesebb és a szolgáltatásokat igénybe vevők szükségleteihez jobban alkalmazkodó közszolgálat megteremtése. Az emberi erőforrás-gazdálkodásban sok az azonosság vagy a hasonlóság a közszektor és a versenyszféra között, mindez meghatározó tapasztalat a kodifikáció számára is, különös tekintettel a jogi szabályozásban a két terület között alkalmazandó eltérő megoldásokra. Az OECD-országokban az ezredfordulón megfogalmazott tételes törekvések: hatékonyság és létszámcsökkentés, decentralizáció és rugalmasság, függetlenség és felelősség a humánerőforrások felhasználásában. A központi kormányzatok és a helyi önkormányzatok foglalkoztatáspolitikájukkal modellként kívánnak szolgálni az egész foglalkoztatási piacon.[17] Az azonos célokhoz ugyanakkor az egyes országokban különböző reformprogramok kapcsolódnak, melyeket az adott állam gazdasági, társadalmi, politikai helyzete, valamint az eltérő kultúra determinál. Az országspecifikus jelleg a reformok megvalósítása során szélsőségesen eltérő következményekhez vezet, amíg az Egyesült Királyságban, Svédországban vagy Ausztráliában eltűnőben van a közszolgálatra vonatkozó specifikus szabályozás, addig Lengyelországban és Hollandiában a centralizáció és a zárt rendszer van erősödőben. Közös vonás, hogy átalakulóban van a munkaerőpiac, egyre nehezebb a minőségi munkaerő megszervezése és megtartása a közszektorban. A globalizáció és a nemzetközi integráció kiteljesedése szükségessé teszi a közszolgálat feltételeinek nemzetközi dimenziókban történő vizsgálatát.
A közszolgálatra vonatkozó speciális jogi szabályozás egyik fő eleme a foglalkoztatás stabilitása, a közszolgálati állás hosszú távra, lényegében az egész egyéni életpályára vonatkozó garantált megléte. Számos OECD-tagországban ugyanakkor a stabilitás mint érték amortizálódik, egyre több helyen alkalmaznak a közszolgálatban határozott időre tisztviselőket. Csökken az állást garantáló jogi eszközök köre, kikezdve ezzel a közszféra legvonzóbb előnyét a magánszférához képest. Két OECD-tagországban, Új-Zélandon és Svédországban már ugyanazokat a jogszabályokat kell alkalmazni a közszféra alkalmazottaira, mint a magánszféráéra. Az állás stabilitása tekintetében Franciaország és Japán áll az élen, míg a többi OECD-tagországban sor kerülhet elbocsátásra gazdasági okok miatt is. A határozatlan idejű szerződések lépnek több helyütt az egész pályaútra szóló kinevezések helyébe.
A közszolgálat szabályozására közvetlenül és indirekt módon is hatással bír az OECD-országok létszámpolitikája. E tekintetben a gazdasági hatékonyságnak alárendelt létszámcsökkentési folyamatokat figyelhetünk meg, melynek két főbb módszere regisztrálható. Az egyik szerint minden évben meghatározott százalékkal kell automatikusan csökkenteni az összlétszámot (Németország, Dél-Korea). A másik metódus alapján privatizációs kiszervezés vagy más intézményi reformok következtében csökken a közszektorban foglalkoztatottak száma. A privatizáció lehetséges következménye az elbocsátás, amely egyébként általában is nemkívánatos következmé-
- 84/85 -
nyekkel jár. Egyrészt a leépített tisztviselők magánszférában való elhelyezkedése aktív foglalkoztatáspolitikát, átképző programokat igényel, másrészt az elbocsátások gyakran a közszolgáltatások színvonalának csökkenését okozzák. Az elmúlt évtizedben az OECD-országok közül többen nagymértékben csökkent a közszektor létszáma (pl. Egyesült Királyság, Svédország, Finnország, Olaszország, Ausztria), míg másutt a stabilitás volt tapasztalható (pl. Franciaország, Új-Zéland).[18]
A közszolgálati kodifikációnak reagálnia kell az emberi erőforrás-gazdálkodás elvárásaira, továbbá - a reakción túllépve - a jogalkotásnak eszközöket szükséges találnia a humánerőforrás-igazgatás megvalósítandó céljaihoz. OECD-keretek között ez a decentralizáció és a rugalmasság. Egyértelmű tendencia, hogy a központi szintről a feladatokat a végrehajtó szervek szintjére adják le. A humánerőforrás decentralizáció módszere a közigazgatási szervek szintjére felépített teljes személyzeti igazgatási és bértömeg-gazdálkodási jogkör. A korábban igen centralizált országokban - s mindez mértékadó Magyarország vonatkozásában is - a decentralizáció csak folyamatosan és szakaszosan valósul meg, és a keretszabályozás változatlanul központilag történik a minősítési rendszert, az illetményrendszert, a munkavégzés feltételeit és az alkalmazás arányait (pl. egyes társadalmi rétegeket, nemeket érintő pozitív diszkrimináció) illetően. A decentralizáció szintjétől független, közös vonás az illetményrendszer fellazítása annak érdekében, hogy a vezető a teljesítmény szerint differenciálni tudjon.
A munkajogi jogalkotásnak is választ kell találnia a közszolgálattal szemben támasztott követelmények nemzetközi léptékben érzékelhető változásaira. Igény van a jogszabályokon túl általános viselkedési, etikai normákra, mindez különösen igaz a decentralizáció kapcsán fennálló egyéni felelősségnövekedés apropóján. Az ezredfordulóra ez a témakör igen felértékelődött az OECD-tagországokban. A köztisztviselők magatartási szabályainak továbbfejlesztése három kiemelt területre koncentrálódik: a jogi keretekre, a szakmai szocializációra és a szakmai környezet megteremtésére. A közszolgálat szabályozásának vizsgálatakor a jogi keretekkel összefüggésben hangsúlyozandó, több ország választja azt a megoldást, hogy a már kialakult etikai szabályokat a jogszabályok szintjére emeli. Ennek során az átlátható és elszámoltatható közszolgálat érdekében széles körben bevezeti és alkalmazza a vagyonnyilatkozati és ellenőrzési rendszert.
A hazai közszolgálattal szemben megfogalmazott elvárások megfogalmazásakor nem téveszthetőek szem elől az OECD-keretek közötti új tendenciával jelentkező problémák. Kiemelendő, hogy miközben csökken a közszolgálatban a foglalkoztatás biztonsága, változnak a korábbi privilégiumokat tartalmazó jogi lehetőségek, ezzel párhuzamosan nem emelkednek megfelelő mértékben a magánszférához képest az illetmények és juttatások. E folyamat következményeként eltűnnek a közszféra komparatív előnyei a magánszférával szemben, és egyre nehezebb lesz képzett munkaerőt és főként vezetőt a közszektorban alkalmazni. A decentralizáció folyamata csökkenti a közszolgálat egységességét. Számos országban külön főtisztviselői testület jött létre a vezetőkkel való hiánygazdálkodás egyfajta kezelésére. E testület megtartja az általában zsugorodó, elvésző komparatív közszolgálati előnyöket (pl. kiemelt díjazás, egyéb juttatások). A közszolgálat nemzetközivé válása és az új információtechnológia alkalmazásával együtt járó tudásmenedzsment generációs konfliktust gerjeszthet a kisebb alkalmazkodó képességű idősebb korosztály és a rugalmasabb, aktuális szaktudással rendelkező fiatalok között. Az ellentét egy új dimenziója - melyben a jogalkotásnak is állást kell foglalnia - a hagyományos közszolgálati értékrend és a társadalom gyors változása által életre hívott új igények közötti különbség. Jószerével valamennyi OECD-ország célkitűzéseiben hangsúlyt kap a közszolgálat hatékony működéséhez fűzött elvárás, ugyanakkor probléma, hogy mindehhez kvalifikált munkaerő kell, melyet nehéz a magánszférával szemben biztosítani. Ennek érdekében pedig teljes körű felülvizsgálatra és megújításra szorul a humánerőforrás-igazgatás. A jövőben megoldandó feladatok határozzák meg a közszolgálati szektorra vonatkozó tudományos kutatásokat és a gyakorlati reformelképzelések kidolgozását egyaránt.[19]
Az OECD- keretekről az EU-tagországokra áttérve megállapítandó, hogy a hazai jogalkotás számára közvetlenül adaptálható modellt nem találunk.[20] Az eltérések várhatóan hosszabb ideig fennmaradnak, mert egyrészt a nemzeti közszolgálati szabályozások évszázados történelmi tradíciókon alapulnak, másrészt nincs egységes EU-elvárás sem, a Közösség a magánszektor tagállami munkajogi szabályainak közelítésére koncentrál elsődlegesen. Az EU-tagállamok egyike sem tekinthető a magyar jogalkotás számára mintának, mert egyikük sem alkotott valamennyi rétegre kiterjedő hatályú közszolgálati törvényt. Ugyanakkor az EU-országokban is létezik egységes közszolgálati pragmatika. Ennek oka, hogy a jogalkotó tudatosan törekszik az egyes rétegeknél azonos, illetve hasonló megoldások alkalmazására, így az indokolatlan különbségek megszüntetésére. E körülmény elgondolkoztató a hazai viszonyaink átalakítása tekintetében is - különös tekintettel az egységes közszolgálati szabályozás megteremtését kimondó kormányzati törekvésre. A törvényi szabályozás csak eszköz, a cél a közszolgálati pragmatika hatékony
- 85/86 -
működése. Az elsődleges eldöntendő kérdés: egy jól funkcionáló egységes közszolgálati pragmatikának előfeltétele, illetve szükségszerű velejárója-e az egységes közszolgálati törvény. Másként fogalmazva: a közszolgálati munkajognak a klasszikus értelemben vett önálló kodifikált jogágát kell elvárnia? Egyes szakmai vélemények - különösen a magyar történelmi hagyományokra, így a két világháború közötti fejlett közszolgálati rendszerre és a nemzetközi tapasztalatokra utalva - kifejtik: nincs szabályozási kényszer. Magyarországon egységes közszolgálati törvény soha nem volt, miközben egységes elvek szerint működő, koherens módon egymásra épülő jogintézményekből álló közszolgálati pragmatika működött. Mindez természetesen nem jelenti azt, hogy ne lehetne a magyar jogtörténettől és a külföldi mintáktól eltérni, azonban nem szabad az egységes közszolgálati törvényre úgy tekinteni, mint az egyedül létező megoldásra. A szakirodalom megközelítőleg az 1980-as évek idejére datálja a közszolgálatban bekövetkező változások nyitányát, a zárt közszolgálati szektor nyitását, a magán munkajog egyes intézményeinek alkalmazását. A hagyományos kinevezést részben felváltják bizonyos szerződéses formák, oldva ezzel a közszolgálat tradicionális hierarchiáját is.[21]
Az EU-tagállamok[22] közszolgálatán belül két főbb csoport különíthető el. Az egyik a közhivatalnoki réteg, amely állami vagy önkormányzati hatósági jogokat gyakorol (lásd a magyar köztisztviselőket), a másik a nem privatizált közfeladatok ellátásában vesz részt (pl. oktatás, egészségügy, közművelődés - lásd a magyar közalkalmazottakat). Szinte valamennyi EU-tagállamban többféle jogviszonyt alkalmaznak a közszolgálatban, ugyanakkor az állam mindenütt törekszik egységes követelmények felállítására. A közszolgálat összetettségéből fakadó tendencia a munkaügyi kapcsolatok intenzívebbé válása, amely szükségszerűen felveti azt a magyar jogalkotás számára is megválaszolandó kérdést, hogy a kollektív tárgyalások és alkuk mennyiben egyeztethetők össze az állam autoritásával.
Az elméleti definíció mellett több EU-tagállam a jogalkotásban is kísérletet tesz a közszolgálat meghatározására. Az írott alkotmánnyal rendelkező EU-tagállamok egy részének alaptörvényei bizonyos közszolgálati szabályozási tárgyakat érintenek, így például rendelkeznek a jogviszony keletkezéséről, a hivatalnokok egyes jogairól, kötelezettségeiről (pl. Belgium, Luxemburg). A tagországok legnépesebb csoportjába azok tartoznak, amelyek az alkotmányos rendelkezéseken túlmenően részletes szabályozást állapítanak meg az egyes közszolgálati területekre (Dánia, Franciaország, Hollandia, Spanyolország, Németország, Olaszország). Végezetül néhány állam az alkotmányban ad részletes közszolgálati szabályozást, de e mellett számos egyéb jogszabály is rendelkezéseket tartalmaz (Görögország, Portugália). Az írott alkotmányok mellett különböző törvényi meghatározásokkal is találkozunk. Nagy-Britanniában - ahol egyébként írott alkotmány nincs - a törvények nem feltétlenül magára a közszolgálatra vonatkoznak, hanem az egyes szervek határkörét rögzítik, és ily módon lehet következtetni a foglalkoztatottak jogi státusára. Ettől eltérően létezik néhány meghatározó szabály (pl. Civil Service Order in Council, Civil Service Comissioners), továbbá számos jogszabály vonatkozik a közszolgálat egyes kérdéseire (pl. nyugdíjrendszer, titoktartási kötelezettség és korrupcióellenesség), valamint a magánszférára hatályos rendelkezések egy részét is alkalmazni kell (pl. a diszkrimináció tilalma). A tagállamok meghatározó hányadában létezik a közhivatalnokokra, továbbá a közszolgálat egyes ágaira vonatkozó külön törvényi szabályozás (Dánia, Németország, Franciaország, Görögország, Luxemburg, Hollandia). A jelentős számú részletes szabály következtében a korábban egységesnek mondott joganyag a részletes kodifikáció következtében a jellegét elveszítette. Új tendencia, hogy egyre több EU-tagállamban rendezik azok jogállását, akik nem a hagyományos kinevezéssel, hanem magánjogi szerződéssel dolgoznak a közszolgálatban. Mindez vagy külön jogszabályban vagy a közszolgálatra hatályos jogszabályokban történik (pl. Dánia, Spanyolország, Görögország). A közszolgálat kodifikált fogalma szempontjából jelentős még a törvényi szint alatti rendezés, a jogalkotói törekvésekkel szemben is gyarapodnak a meghatározó rendeletek, statútumok.[23]
Az európai kontinentális jogrendszerben általánosan elfogadott a munka magánjoga és a közszolgálati jog szétválasztása. Jelen van ugyanakkor egy harmadik kategória, akiknek jogállás szerinti besorolása már nem problémamentes. Egyrészt ide sorolandók a közhivatalnokok munkáját segítő alkalmazottak, akik a köztisztviselőkkel azonos munkaszervezettel állnak jogviszonyban. A másik csoportba azok tartoznak, akik - a közigazgatáson és a hivatalokon kívül - meghatározott területeken (pl. közegészségügy, közoktatás, közművelődés) tevékenykednek, azonban nem minősülnek köztisztviselőnek. Munkáltatóik kívül esnek a versenyszférán, általában állami vagy önkormányzati költségvetésből gazdálkodó szervek.[24]
Az európai rendszerek közül a francia, az angolszász és a német modellt tekintjük át. Franciaországban a közszolgálati alkalmazottak egységes
- 86/87 -
jogállással rendelkeznek, mely kiterjed a központi kormányzati közszolgálatra, valamint a helyi és területi önkormányzati szolgálatra, illetve e két kategória intézményeire is.[25] Egy ún. általános statútum az 1980-as években megalkotott négy törvényt foglal magába, melyek rendezik a köztisztviselők jogait és kötelezettségeit, az állami, illetve a kommunális köztisztviselőkre, továbbá a közkórházakban alkalmazottakra irányadó rendelkezéseket. A közszolgálatban nem hivatalnokként foglalkoztatottakra vonatkozó minimális előírásokat külön jogszabály rögzíti.[26] A közszolgálati alkalmazottak - a foglalkoztatás módját tekintve - két nagy csoportra oszthatók. A határozatlan időre kinevezettek az általános és speciális közalkalmazotti jogállás minden előnyéből részesülnek.
A szerződéses alkalmazottak - kiknek munkaviszonya bármikor felmondható - további két kategóriába tagozódnak: a közjogi szabályok alá tartozókra, illetve a magánjogi szabályok alapján a közigazgatásban alkalmazottakra. A közjogi szabályok alá tartozók - a munkaviszony stabilitásától eltekintve - közel azonos kedvezményekben részesülnek, mint a kinevezett kollégáik. Sőt gyakran a kötelező pályázati rendszert megkerülve alacsonyabb végzettséggel, magasabb bérért kerülnek alkalmazásra, mint a kinevezettek. A magánjog szerint szerződtettek főként megbízási vagy vállalkozási szerződéssel rendelkeznek.[27] A közszférába tartozó szolgáltatások közül a legnagyobb a közegészségügy és a közoktatás, az utóbbiba tartozik az általános iskolától az egyetemig bezárólag valamennyi intézmény. Az egészségügyi szolgáltatást ellátók - egy 1996. évi reform következtében - különböző jogviszonyban állnak, ezzel szemben az állami közoktatásban domináns a közszolgálathoz való kötődés.[28] Az egész francia rendszer meghatározója a kinevezettek kategóriája, így a közszolgálat alatt általános szabályként ezt kell érteni.
Az angolszász rendszer meghatározója, hogy a Civil Service nem rendelkezik jogszabályban rendezett egységes jogállással. Megjegyezendő, hogy a közszolgálat és a magánmunkajog között nincs olyan jelentős különbség, mint az európai kontinentális jogban. A Civil Service meghatározása nem jogszabállyal történik, a közalkalmazottak (civil servant) kinevezésüket egy meghatározott közalkalmazotti címre kapják és teljes mértékben az állami költségvetésnek a parlament által erre a közszolgálati célra meghatározott alapjából kapják fizetésüket. Az állami vállalatok alkalmazottait nem jogi szabályok zárják ki a közszolgálatból, hanem pénzügyi és költségvetési kategóriájuk alapján nem tartoznak oda, mivel más költségvetési alapból részesülnek, mint a közalkalmazottak. Az említett ok miatt nem tartoznak az állami közszolgálatba az önkormányzati alkalmazottak sem. Mivel nincs általános közalkalmazotti jogállás, a közalkalmazottak egyedi szerződéssel kerülnek be a közszolgálatba. A szerződések tartalma azonban - a szokásjogi elvárás alapján - mégis egységes jogállássá áll össze.[29] A közszolgálat szempontjából rendkívül fontos az ún. közjogi személyekkel munkaviszonyban állók kategóriája, Angliában ezek közül a legjelentősebb a National Health Service (Nemzeti Egészségügyi Szolgálat). A közszolgálat következő nagyobb csoportja a helyi önkormányzatokkal, illetőleg az ezek által fenntartott szervezetekkel alkalmazásban állók. Ez utóbbiak, főképpen az oktatást, bizonyos szociális szolgáltatást, rendészeti feladatokat, illetve egyéb, helyben felmerült igényeknek megfelelő szolgáltatásokat nyújtanak.[30] Az angol közszolgálat "deontológiáját" nagyrészt szokásjogi szabályokból álló gyűjteményből lehet megismerni. Valószínű, hogy más országok esetében a szokásjogi szabályok törékenyek lennének, de az angol tradíció speciális vonása az erős érvényesülés és a stabilitás. Az angol közalkalmazottak talán jogilag a legvédetlenebbek közé tartoznak, a gyakorlatban viszont szinte a legerősebbek a világ nagy rendszerei közül.[31] A német jogban - a legtágabb interpretáció szerint - mindenki a közszolgálatban foglalkoztatottnak minősül, aki hivatásszerűen közfeladatot lát el és munkaadója valamely állami, illetve önkormányzati szerv, vagy általuk fenntartott intézmény. A közszolgálat állami és önkormányzati szolgálat, amely két csoportra tagozódik. A közjogi szabályok hatálya alá tartozó hivatalnok réteg mellett jelentős az alkalmazottak száma, akik különféle állami feladatot (pl. egészségügyi, oktatás) látnak el. A közszolgálat egyes alapvető kérdéseiről a német alkotmány (alaptörvény) rendelkezik. Közjogi jogállásúnak tekinti azokat az alkalmazottakat, akik az állami szuverenitásból eredő közszolgálati hatásköröket állandó jogcímen gyakorolják olyan módon, hogy e viszony a közalkalmazott és az állam (a közszolgálat) között szolgálati és hűségkapcsolatot feltételez (33-34. cikkely). A német törvényi szabályozás - eltérve az angol és a francia szemlélettől - az állami szuverenitás oldaláról közelíti meg a közszolgálatot. Az angoloknál pénzügyi, költségvetési ismérvek dominálnak, a személyi hatály legfőbb kérdése: ki fizeti a közszolgálatot. A német definíció politikai és filozófiai megközelítésében szereplő, a szakirodalom egy nézete szerint a feudalizmusra emlékeztető hűségnek szolgálati kategóriaként történő törvényi megemlítése nem más, minthogy a közalkalmazott egész szakmai pályája alatt munkaerejét és tudása legjavát köteles az állam szolgálatára áldozni, integrálódni az állami hierarchiába.[32] A magánjogi státusú közalkalmazottakra a munkajog általános szabályai vonatkoznak, ebben a szférában kiemelkedő jelentősége
- 87/88 -
van a kollektív szerződésnek. Az e körbe tartozó alkalmazottakra és munkavállalókra (Angestellte und Arbeiter im öffentlichen Dienst) kiterjedő hatályú kollektív szerződések különös garanciális szerepe, hogy munkaadói oldalon valamennyi közszolgálati szervezet megjelenik (az állam, a tartományok, a kommunális munkáltatói szövetségek), míg a munkavállalói oldalon jelen van valamennyi szakszervezeti szövetség.[33]
Ismeretes az a hazai álláspont, amely a közszolgálat tagozódásánál az ún. gyakorlatias, illetőleg teoretikus jellegű megközelítés alapján osztályoz. A gyakorlatias megközelítés szerint az számít közszolgálati dolgozónak, akit a jogállását rendező jogszabály annak minősít. A döntő ismérv a törvény hatálya, kézenfekvő példa minderre a "mai magyar köztisztviselő", akiről a Ktv. kimondja, hogy közszolgálati jogviszonyban áll, tehát közszolgálati dolgozó. Természetesen ez a leegyszerűsítő megoldás a jogalkalmazás szükségleteire van figyelemmel, a hatályt megfogalmazó jogalkotókat elméleti megfontolások vezetik. A teoretikusabb jellegű megközelítésben a közszolgálati alkalmazottak olyan szerveknél dolgoznak, amelyeket a köz (az állam, az önkormányzat) tart fenn részben vagy egészben (így költségvetési szervek), s ezek alkalmazottaikkal a köz érdekében vett feladatokat látnak el, közszolgáltatásokat biztosítanak, gyakorta állami alapfunkciókat valósítanak meg. Közös a szolgáltatásokban, hogy potenciálisan a társadalom valamennyi tagja igénybe veheti őket, a szolgáltatást nyújtó alkalmazottakban pedig az, hogy professzionális tudással rendelkező, a pályát élethivatásnak tekintő dolgozók. Az említett szempontokra tekintettel a tágabb értelemben meghatározott közszolgálatban dolgozók hat csoportra oszthatók. Az első csoportba a köztisztviselők tartoznak, akik a széles értelemben tekintett közigazgatási szerveknél állnak alkalmazásban. Köztisztviselő a központi államigazgatási szerveknél, a helyi területi dekoncentrált szerveknél, illetve az önkormányzat hivatalában, vagy igazgatási társulásánál szolgálatot teljesítő alkalmazott. A második csoport a közalkalmazottaké, akik állami vagy önkormányzati költségvetésből gazdálkodó intézményeknél dolgoznak. A munkáltató tulajdonosa, fenntartója az állam, illetve az önkormányzat. A Kjt., ellentétben a köztisztviselők jogállását rendezőKtv.-vel, nem osztályozza a dolgozókat, így valamennyi munkát vállaló közalkalmazottnak minősül. Harmadik csoportba a fegyveres szervek hivatásos állományú tagjai tartoznak. A hivatásosok a fegyveres erőknél (honvédség, határőrség), a rendvédelmi szerveknél (rendőrség, katasztrófa-védelmi szervek, vám- és pénzügyőrség, büntetés-végrehajtási szervezet) és a polgári nemzetbiztonsági szolgálatoknál állnak szolgálati jogviszonyban. Az utóbbi hangsúlyozása azért fontos, mert egyes fegyveres szerveknél a hivatásosok mellett köztisztviselők, vagy az Mt. hatálya alatt állók is dolgoznak. A szabályozás széttagoltsága nem csak a közszolgálat civil, hanem "egyenruhás" részére is jellemzők, a 2001. évi XCV. törvény a Magyar Honvédség hivatásos és szerződéses állományú katonáinak jogállását elkülönítetten rendezi - kivonva őket az 1996. évi XLIII. törvény hatálya alól. A negyedik kategória az állami főhatalom szervei hivatalainak dolgozói. E körbe tartozik a köztársasági elnök, az Országgyűlés, az Alkotmánybíróság, az Állami Számvevőszék és az Állampolgári Jogok Országgyűlési Biztosainak Hivatala. Természetszerűleg a hivatalok élén álló személyek közjogi méltóságként nem tekintendők a szorosabb értelemben vett közszolgálat részeként, az említett hivatalok köztisztviselőire viszont általában a Ktv. szabályait kell alkalmazni. A bírák, ügyészek, illetve a munkájukat segítő alkalmazottak alkotják az ötödik csoportot. A bírákat és az ügyészeket külön-külön kategóriába is rendezhetnék, jelenleg azonban ugyanazon hatalmi ághoz való tartozásuk megengedi összekapcsolásukat. Végezetül megemlítendőek az ún. közvállalatok dolgozói, akik kizárólag elméleti kategóriát jelentenek, hiszen a hatályos munkajog szerint munkaviszonyban állnak, foglalkoztatásukra az Mt. szabályai alkalmazandók. Megjegyezendő, hogy a két világháború közötti Magyarországon és számos európai országban ma is közszolgálati dolgozónak számítanak (például közlekedés, posta). Mindennek oka, hogy az érintett vállalatok állami tulajdonban vannak, vagy állami támogatásból működnek, továbbá közszolgáltatást nyújtanak profit termelése nélkül. Ennek következtében az alkalmazottak díjazása nem éri el a versenyszféráét, ellentételezésként viszont a közvállalatok dolgozóit megilletik a közszolgálati jogállással együttjáró előnyök, esetleges privilégiumok.[34]
A magyar hatályos jogot szemlélve megállapítandó, hogy a Kjt. és a Ktv. szabályozási összhangja a személyi hatály tárgyában 2001-ben szűnt meg, a Ktv. 2001. évi XXXVI. törvénnyel történő módosítása az ügykezelőket és a fizikai alkalmazottakat a Ktv.-ből az Mt. hatálya alá "szervezte ki". Mindezzel megtört a Kjt. és a Ktv. szabályozásában egyaránt érvényesülő finanszírozási szemlélet, mely szerint a munkáltató költségvetési státusa egyértelműen meghatározza a jogviszony típusát. Azaz munkaköri tevékenységtől függetlenül a köz-, illetve önkormányzati igazgatásban közszolgálati, a további állami és önkormányzati civil közfeladatokat ellátó költségvetési szerveknél pedig közalkalmazotti jogviszonyban áll valamennyi alkalmazott. A Ktv. szabályozásában a finanszírozási elvet felváltotta a funkcionális szemlélet, csak az áll közszolgálati jogviszonyban, aki munkájával érdemben részese a szolgáltatás biztosításának. A személyi hatály vonatkozásában a Kjt-nél továbbra is a finanszírozási elv érvényesül, a 2001. évi módosítás során még csak jogalkotói szándékot sem találunk a két törvény személyi hatályának azonos tartalmú
- 88/89 -
átformálására. E tekintetben a Ktv. 2003-as módosítása sem "ihlette meg" a törvényalkotót, a 2003. évi XLV. törvény az ügykezelők munkaviszonyát közszolgálati jogviszonnyá alakította át [Ktv. 1. § (1) bekezdés]. A törvénymódosítás a korábbi szabályozási ellentmondás fenntartása mellett új anomáliát is teremtett. Egyrészt változatlan az a két éve kialakult ellentmondás, hogy a Ktv. hatálya alá tartozó költségvetési szerveknél a továbbiakban is munkaviszonyban álló korábbi fizikai alkalmazottak jogállására a Ktv.-vel szöges ellentétben álló szabályozási szemléletű Mt. rendelkezései vonatkoznak. Munkajogi szempontból nehezen magyarázható, hogy egy munkáltatónál hogyan férnek meg együttesen a Ktv. kogens, a kollektív szerződést és a munkavállalói részvételi jogok gyakorlását kizáró, valamint az Mt. relatíve diszpozitív, kollektív alku megkötésére késztető és az üzemi tanács választást kötelezően előíró szabályai. Másrészt az ügykezelők 2003-as újbóli közszolgálati jogviszonyba állításával a Ktv. egy további megkérdőjelezhető szabályozási variációt alkalmazott, az igazgatási funkció ellátásában érdemben részt nem vevő két alkalmazotti csoport közül a működés szempontjából vitathatatlanul fontosabbat - részlegesen revideálva a 2001-es jogalkotási célt - visszahozta a Ktv. hatálya alá. Mindezzel egyben a Ktv. személyi hatályának megvonásakor sem a finanszírozási, sem pedig a funkcionális elv nem érvényesül, hiszen a ténylegesen nem igazgatási feladatokat ellátók egy csoportja közszolgálati jogviszonyban, másik fele munkaviszonyban áll.
A személyi hatály meghatározásakor a feltételezett egységes közszolgálati törvényben a funkcionális elv érvényesítését tartjuk követendőnek. A szolgáltatásokhoz kapcsolódó, kisegítő tevékenységet ellátók foglalkoztatása - ellentétben az igazgatás hatályos szabályaival - nem történhet munkaviszonyban. Megoldásként szolgálhat az ún. közszolgálati munkaszerződés típusának törvényi megteremtése, melyben a munkáltató közjogias, költségvetési profiljához megfelelően illeszkedve megjelenhetnek a közszolgálat egyes garanciái, mindennek következtében viszont korlátozottabbak lennének az általános munkajogi szabályok által biztosított kollektív jogok és nem érvényesülhetne korlátlanul a feleknek a törvénytől a munkavállaló javára történő eltérést biztosító megállapodási lehetősége sem.
(A tanulmány második részét a JURA következő számában közöljük.)
1. Bach, S.-Bordogna Winchester, G.: Public Service Employment Relations in Europe (A közszolgálat foglalkoztatási viszonyai Európában), Routledge, London/New York 1999
2. Balázs István: A közszolgálati jogviszony személyi hatálya a világ főbb közszolgálati rendszereiben; Magyar Közigazgatás 1992/2. szám, 78-88. o.
3. Balázs István: A közszolgálat fejlődési tendenciái a világ fejlett országaiban; Magyar Közigazgatás 2001/11. szám 641-647. o.
4. Balázs István: A teljesítményhez kötött illetményrendszer bevezetésének helyzete az Európai Unió országaiban; Magyar Közigazgatás 2002/2. szám 577-581. o.
5. Berényi Sándor: A közigazgatás személyzeti rendszere - közszolgálat, ELTE, Államigazgatási jogi Tanszék, Budapest 1992
6. Comparativ Survey of the system of productivity - linked remuneration that areemployed int he system of the member states pf. EU (Összehasonlító áttekintés a teljesítményhez kötött díjazási rendszer alkalmazásáról az EU-tagállamok közszolgálataiban) Spring 2002. EIPA
7. Dudás Ferenc-Hazafi Zoltán: A közszolgálat munkaadói szerepkörének fejlődése a versenyképesség javításának tükrében az Európai Unióban; Magyar Közigazgatás 2003/5. szám 272-279. o.
8. Dudás Ferenc-Hazafi Zoltán: A közigazgatást és annak személyi állományát érintő harmonizációs törekvések iránya, illetve következményei a jogalkotás és a bírói ítélkezés tükrében; Magyar Közigazgatás 2001/3. szám 7-17. o.
9. Fésűs György: A magyar közigazgatási jog kézikönyve; Eggenberger - Atheneum, Budapest 1880
10. Hencz Aurél: Gondolatok a közszolgálati pragmatikáról és etikáról (1867-1944); Magyar Közigazgatás 1993/1. 13-25. o.
11. Horváth István: Egységes igények - kétséges megoldások, A közalkalmazotti és a köztisztviselői munkajogi szabályozás ellentmondásairól; Acta Juridica et Politica, Szeged 2004. 191-204. o.
12. Keleti Ferenc: Az államszolgálat jogi természete; Singer és Wolfner, Budapest 1886
13. Kenderes György-Prugberger Tamás: A közszolgálat, a közalkalmazás és a köztisztviselés a tervbe vett új jogi szabályozás tükrében; Magyar Közigazgatás 1991/10. szám 908-917. o.
14. Kirkpatrick, J.-Martinez-Lucio, M.: The politics of quality int the public sector (A minőség politikája a közszektorban), Routledge, London 1995
15. Kiss György: A közszolgálat - hatósági és nem közhatalmi jellegű - munkavégzés szabályozásának meghatározó elemei az Európai Unió egyes tagállamaiban, 2002 - Kézirat
16. Kiss György: A munka világa szabályozásának egy lehetséges változata; Magyar Közigazgatás 1995/5. szám 257-270. o.
17. Lőrincz Lajos: Magyary Zoltán munkássága nemzetközi összehasonlításban; Magyar Közigazgatás 1995/4. 241-245. o.
18. Magyar Királyi Pénzügyminisztérium ügykörére vonatkozó Szolgálati Szabályok Gyűjteménye, Budapest 1896
19. Magyary Zoltán: Magyar Közigazgatás; Egyetemi Nyomda, Budapest 1942
20. Magiera, S.-Siedentopf, H.: Das Recht der öffentlichen Dienstes in den Mitglienstaaten der Europaischen Gemeinschaft (A közszolgálati jog az Európai Közösség tagállamaiban), Dunker & Humboldt Berlin 1994
21. Rösing, J.: Beamtenstatut und Europäische Gemeinschaften (A hivatalnoki szabályozás és az Európai Közösség), Peter Lang, Frankfurt a. M. 1993
22. Structure of the civil service employment in seven OECD contries (A közszolgálati foglalkoztatásszerkezet hét OECD-országban), 1999, OECD PUMA, HRM, Paris
23. Tomcsányi Móricz: A magyar közigazgatási jog és alapintézményei, Budapest 1926
24. Zsiga László: Közalkalmazottak munkajogi kézikönyve; Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest 1983 ■
- 89/90 -
JEGYZETEK
[1] Lásd a Magyar Királyi Pénzügyminisztérium ügykörére vonatkozó Szolgálati Szabályok Gyűjteményét; Magyar Királyi Pénzügyminisztérium, Budapest 1896
[2] Keleti Ferenc: Az államszolgálat jogi természete; Singer és Wolfner, Budapest 1886. 28. o.
[3] Fésűs György: A magyar közigazgatási jog kézikönyve; Eggenberger - Atheneum, Budapest 1880. 17. o.
[4] Hencz Aurél: Gondolatok a közszolgálati pragmatikáról és etikáról (1886-1944); Magyar Közigazgatás 1993/1. sz. 13-25. o.
[5] Hencz Aurél: i. m. 13-25. o.
[6] Hencz Aurél: i. m. 13-25. o.
[7] Hencz Aurél: i. m. 13-25. o.
[8] Tomcsányi Móricz: A magyar közigazgatási jog és alapintézményei; Budapest 1926. 25. o.
[9] Lőrincz Lajos: Magyary Zoltán munkássága nemzetközi összehasonlításban; Magyar Közigazgatás 1995/4. sz. 241-245. o.
[10] lásd részletesen: Magyary Zoltán: Magyar Közigazgatás; Egyetemi Nyomda, Budapest 1942
[11] 11. Zsiga László: Közalkalmazottak munkajogi kézikönyve; Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest 1983. 451-541. o.
[12] Horváth István: Egységes igények - kétséges megoldások, A közalkalmazotti és köztisztviselői munkajogi szabályozás ellentmondásairól; Acta Juridica et Politica, Szeged 2004. 191-204. o.
[13] Kenderes György-Prugberger Tamás: A közszolgálat, a közalkalmazás és a köztisztviselés a tervezett új jogi szabályozás tükrében; Magyar Közigazgatás, 1991/10. sz. 908-917. o.
[14] Lőrincz Lajos: i. m. 241-245. o.
[15] A Kiss György által 1995-ben leírt helyzetkép közel egy évtized elteltével nem veszített aktualitásából. Igazsága különösen időszerű a tanulmány tárgyában, a közszolgálat egységes kodifikálása és az erre tervezett határidő asszinkronitása vonatkozásában. Lásd: Kiss György: A munka világa szabályozásának egy lehetséges változata; Magyar Közigazgatás 1995/5. sz. 257-270. o.
[16] Structure of the civil service employment in seven OECD - countrys, 1999., OECD PUMA HRM, Paris
[17] Synthese of reform experience in nine OECD -countries: Government roles and functions and Public Management, 1999., Paris, OECD PUMA/SGF 99/1.
[18] Synthese of reform experience in nine OECD - countries: Government roles and functions and Public Management, 1999. Paris OECD PUMA/SGF 99/1.
[19] Balázs István: A közszolgálati fejlődés tendenciái a világ fejlett országaiban; Magyar Közigazgatás 2001/11. sz. 641-647. o.
[20] Mindezt megerősíti Kiss György: A közszolgálat - hatósági és nem közhatalmi jellegű - munkavégzés szabályozásának meghatározó elemei az EU egyes tagállamaiban (kézirat: 2002.)
[21] Bach, S.-Winchester Bordogna, G.: Public Service Employment Relations in Europe, Routledge, London/New York 1999. 41. o.
[22] EU-tagállamnak e tanulmány szerint a már korábban csatlakozott tizenöt országot tekintjük.
[23] Bach, S.-Winchester Bordogna, G.: i. m. 62. o.
[24] Kiss György: A munka világa szabályozásának egy lehetséges változata; Magyar Közigazgatás 1995/5. sz. 257-270. o.
[25] Balázs István: A közszolgálati jogviszony személyi hatálya a világ főbb közszolgálati rendszereiben; Magyar Közigazgatás 1992/2. sz. 78-88. o.
[26] Kiss György: A munka világa szabályozásának egy lehetséges változata; Magyar Közigazgatás 1995/5. sz. 257-270.o.
[27] Balázs István: A közszolgálati jogviszony személyi hatálya a világ főbb közszolgálati rendszereiben; Magyar Közigazgatás 1992/2. sz. 78-88. o.
[28] Kiss György: A munka világa szabályozásának egy lehetséges változata; Magyar Közigazgatás 1995/5. sz. 257-270.o.
[29] Balázs István: A közszolgálati jogviszony személyi hatálya a világ főbb közszolgálati rendszereiben; Magyar Közigazgatás 1992/2. sz. 78-88. o.
[30] Bach, S.-Winchester Bordogna, G.: i. m. 72. o.
[31] Bach, S.-Winchester Bordogna, G.: i. m. 78. o.
[32] Bach, S.-Winchester Bordogna, G.: i. m. 90. o.
[33] Kiss György: A munka világa szabályozásának egy lehetséges változata; Magyar Közigazgatás 1995/5. sz. 257-270. o.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző főosztályvezető, Foglalkoztatáspolitikai és Munkaügyi Minisztérium.
Visszaugrás
