A törvényesség olyan alkotmányos alapelv, amely nélkül alkotmányosságról, illetve jogállamról nem beszélhetünk.
A közigazgatás törvényességének fontosságát mutatja az a tény, hogy ennek garantálását alkotmányos szabályok is biztosítják.
A törvényesség fogalma a törvények és egyéb jogszabályok maradéktalan betartását jelenti. A törvényesség alapelvének át kell hatnia az állami élet minden területét, a törvényesség követelménye minden állami szervvel szemben fennálló feltétlen igény.
Éppen ezért a közigazgatási szervek törvénysértésének elhárítására nem elégséges a közigazgatási szervezetrendszeren belül megoldást biztosítani, hanem ezentúl szükséges a bírói és ügyészi szervek kontrollja is.
Találhatunk ugyan a közigazgatási szervezetrendszeren belül is a törvényességet biztosító garanciákat. Az egyik ilyen az irányítás és felügyelet intézménye, melynek lényege, hogy a felettes szerv állandóan, hivatalból köteles vizsgálni azt, hogy az alárendelt szervek döntései megfelelnek-e a jogszabályoknak, és ameny-nyiben nem, hivatalból köteles a megfelelő intézkedést megtenni.
A törvényesség biztosításának másik eszköze ajogorvoslati rendszer, amely az érdekeltek - ügyfelek -számára lehetővé teszi, hogy különböző fórumokhoz fordulhassanak az általuk jogszabálysértőnek vélt államigazgatási aktusokkal szemben.
Az abszolutista rendőrállamokban még csak fel sem vetődhetett az államigazgatási eljárás szabályozásának gondolata, hiszen az a teljhatalmú uralkodó hatalmát korlátozta volna. A diktatórikus államokban mai napig sem találkozhatunk eljárásjogi törvényekkel, hiszen az ilyen szabályozás korlátot jelent az államhatalmat képviselő közigazgatás számára.
A törvényesség iránti igény gondolata a nyugateurópai polgári forradalmakhoz kötődik. Ezek sorát a német-alföldi forradalom nyitotta meg, majd ezt követte az angol, később a francia forradalom, melynek jelszavai között szerepelt a szabadság, egyenlőség. Szintén fontos szerepet játszott az amerikai függetlenségi háború is.
Mindezek hatására alakult ki az a nézet, mely szerint a társadalomban az egyént többé nem alattvalónak kell tekinteni, hanem az állami szervekkel szemben alanyi jogokkal rendelkező állampolgárnak.
A polgári forradalmak idején több neves személyiség is lándzsát tört a törvényesség és az ellenőrzött közigazgatás eszméje mellett.
Adolf Merkl álláspontja szerint a rendőrállam olyan állam, melynek igazgatása törvényileg kötetlen, míg a jogállam igazgatását törvény köti.
Megfogalmazása szerint "rendőrállam az igazgatási jog nélküli, jogállam az igazgatási joggal rendelkező állam."1
Robert Mohl nézete szerint "a rendészetnek ugyan nem feladata a jogrendről való gondoskodás, de a polgárt csak akkor gyámolíthatja, segélyezheti, ha azt a jog keretei között teszi."2
Montesquieu, akinek neve hatalommegosztás elméletéről vált híressé, azt vallja, hogy "a végrehajtó hatalomnak a törvényhozás ellenőrzése alatt kell lennie, és működéséről a törvényhozás előtt kell számot adnia."3
Rousseau szintén azt az álláspontot képviseli, hogy "kormányzás, vagy legfőbb igazgatás alatt a végrehajtó hatalom törvényszerű gyakorlását kell érteni, s hogy a kormány csupán a főhatalom eszköze, amelynek feladata a törvények végrehajtása és mind a polgári, mind a politikai szabadság fenntartása."4
Jean Paul Marat a királyi abszolutizmus egyik legfanatikusabb ellensége azt tartotta a polgári szabadság felé a legfontosabb lépésnek, hogy "vessenek véget a végrehajtó hatalom erőszakoskodásainak."5
Erwin Ruck bázeli professzor munkássága során arra törekedett, hogy "felemelje a jogtalan alattvalót joggal rendelkező jogalannyá, vagyis polgárrá és ennek megfelelően rendelje alá a közigazgatást a jognak."6
Friedrich Giese frankfurti professzor szerint "a közigazgatás törvényességének elve egyik lényeges jele a XIX. századbeli jogállam fejlődésének."7
A felsorolt érvek ellenére az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló törvények megalkotása a XX. század elejéig váratott magára. Ez persze nem jelenti azt, hogy már korább ne lettek volna különös eljárási szabályok, amelyek minden egyes ügyfajtára vonatkozóan eltérő eljárási rendelkezéseket állapítottak meg.
Az államigazgatási eljárás törvényességének biztosítása - melyet egy átfogó jól kimunkált eljárási törvény biztosíthat - több ok miatt is feltétlenül szükséges és elkerülhetetlen.
1. A közigazgatási szervek tevékenysége rendkívül szerteágazó, a különféle ügyfajták széles körét fogja át. A feladatok sokrétűségéből adódóan a közigazgatási szervek által intézendő ügyek száma is óriási mennyiségű, emiatt a törvénysértések valószínűsége nagyobb az államigazgatási tevékenységek körében, mint az állami tevékenység egyéb területein.
2. A közigazgatási bürokráciának - mint arra Max Weber is rámutatott bürokráciaelméletében - állandóan van egy olyan visszatérő törekvése, hogy bizonyos fokig önállósuljon és a társadalom fölé emelje magát. A közigazgatási bürokrácia önállósulása ellen napjainkig is próbálnak akadályokat állítani, ennek ellenére a közigazgatási szervek öncélú tevékenységét rendkívül nehéz kiküszöbölni.
3. Az államigazgatási tevékenységnek a többi állami szerv munkájától eltérő jellegzetessége a tevékenység bizalmas jellege. Külügyi, honvédelmi, rendészeti, nemzetbiztonsági ügyekben a tevékenység eredményessége sokszor megkívánja a titkosságot, illetőleg a hivatalbóli titoktartást. Ez ugyanakkor alapja lehet törvénytelen túlkapásoknak, amelyek az állampolgárok érdekeit sértik.
4. A legfontosabb ok mégis talán az, hogy az állam kényszerítő ereje döntően az államigazgatási szerveknél jelenik meg. Ez egyrészt jelenti azt, hogy az állam fegyveres testületei, rendészeti szervei az államigazgatás szervezeti rendszerébe tartoznak. Másrészt - és témánk szempontjából ez a fontosabb - a közigazgatási szervek hatósági jogalkalmazó tevékenységet végeznek. A hatósági jogalkalmazás legfontosabb jellemvonása pedig az, hogy a közigazgatási szerv kívülállókat érintő döntéseket hoz közhatalom birtokában, azaz döntéseit - önkéntes végrehajtás hiányában - kikényszerítheti. Ez egy rendkívül erős, a visszaélésekre lehetőséget biztosító jogosítvány. Emiatt feltétlenül szükséges a hatósági tevékenységet szigorú jogszabályi keretek közé szorítani.
Maga az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény megalkotása mérföldkövet jelentett a törvényesség irányába.
Korábban egyetlen olyan jogszabály sem létezett Magyarországon, amely az államigazgatási eljárás egészét átfogó jelleggel szabályozta volna. 1957-ig jórészt a különös szabályok uralták az államigazgatási jogalkalmazást, azaz a különböző ügyféleségekre különböző rendelkezések vonatkoztak.
A közigazgatási szervek tevékenysége rendkívül szerteágazó, az eljáró szervek a legkülönbözőbb életviszonyokkal kerülnek kapcsolatba a gazdaság, a szociális, a kulturális élet vagy a védelmi politika területén. Ennek következtében a közigazgatási ügyek intézése is változatos formák között folyt az általános eljárási kódex megalkotásáig. Általános kodifikálás hiányában a különös eljárási szabályok száma rohamosan növekedett. Ez a jogalkalmazók számára átláthatatlanságot, az állampolgárok számára pedig jogbizonytalanságot eredményezett.
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
