A vizsgálóbizottságok kérdésének elemzése nem választható el a parlament kontrollfunkciójától, mivel a vizsgálóbizottságok a parlamenti ellenőrzés gyakorlásának egyik legfontosabb speciális szervét, eszközét és megvalósítási módját jelentik1. Annak érdekében, hogy a vizsgálóbizottságok rendeltetésének, alkalmazhatóságának és lehetséges szabályozásának kérdésére megalapozott választ lehessen adni, feltétlenül indokolt e szervek alkotmányjogi helyzetének és tevékenységének bemutatása, mégpedig a parlament kontrollfunkciójának szemszögéből.
A parlamentek klasszikus funkcióinak egyike az ellenőrző funkció. Az államélet demokratikus működése és a kormányzati kezelést igénylő társadalmi problémák feltárása mellőzhetetlenné teszik a parlamenti kontrollfunkciót. Az államhatalmi ágak elválasztásából is következik, hogy a parlamentnek rendelkeznie kell olyan jogosítványokkal, amelyek különösen a végrehajtó hatalom feletti ellenőrzést biztosítják. A parlament által végzett ellenőrzésben elsősorban az ellenzék játszik fontos szerepet, mivel ez lehetőséget ad számára a kormány tevékenységének kritikájára, s ezáltal annak bizonyítására is, hogy maga alkalmas a kormányzati alternatíva megvalósítására, azaz a kormány felváltására2.
A parlamenti ellenőrzés fogalma többféleképpen is felosztható3. Különbség tehető az ellenőrzés jellege, az igénybe vett eszközök, az ellenőrzés következménye, valamint az ellenőrzés szintje alapján is. Ez utóbbi szerint szó lehet a plenáris ülésen és a bizottságokban folyó ellenőrzésről.
a) A plenáris ülésen folyó ellenőrzés alkalmával elsősorban a beterjesztett indítványok, javaslatok vitájáról van szó - különösen az egyes törvényjavaslatokkal, a költségvetéssel, a kormány beszámolójával kapcsolatosan -, melynek során lehetőség van kritikai észrevételek megtételére, hiányosságok jelzésére, s ezeknek a nyilvánosság eszközein keresztül a közvélemény elé tárására. Ide sorolható az egyes képviselők által beterjesztett interpellációk és feltett kérdések útján megvalósuló ellenőrzés is.
b) A bizottságokban folyó ellenőrzés alkalmával a bizottságok jellegüknek megfelelően vesznek részt az ellenőrzésben. Mivel a bizottságok összetétele általában tükrözi a parlamenti erőviszonyokat, a bizottsági tárgyalások során szintén lehetséges a kontroll gyakorlása. Külön megemlítendők a parlamenti vizsgálóbizottságok, amelyeket kifejezetten e célból alakítanak meg. Ezek megbízatása általában csak adott kérdés kivizsgálására szól, bár egyes parlamentek ismerik az ún. ankét-bizottságokat, amelyek lehetővé teszik egy-egy probléma tudományos igényű áttekintését is.
Az ellenőrzés érdemivé tétele indokolja, hogy összekapcsolódjon felelősségre vonási jogosítványokkal is. A felelősségre vonás jellege, mértéke és következménye függ a kormányzati rendszer konkrét kialakításától, az egyes kormányzati szervek hatalmi súlyától, egymáshoz viszonyított pozíciójából. A parlamentáris rendszerekben a parlament politikai ellenőrzést és felelősségre vonást gyakorol a kormány felett, amelynek szankciói különbözőek lehetnek.
A parlamentáris kormányzati rendszerben a parlament által gyakorolt kontrollfunkció alapvetően a törvények végrehajtásának, illetve a kormány és a közigazgatás tevékenységének parlament általi ellenőrzését jelenti,4 mivel az államélet demokratikus működése és a kormányzati jelentőségű társadalmi problémák feltárása és kezelése mellőzhetetlenné teszik e funkció érvényesülését.
A parlamenti kontrollnak nem csak reaktívnak és utólagosnak kell lennie, hanem konstruktívnak, előremutatónak és kísérő jellegűnek is, azaz olyannak, amely tényleges és hathatós ellenőrzést tesz lehetővé.5 Az ilyen jellegű kontroll kapcsán alapvetően tisztázandó kérdések közé tartozik a parlamenti kontroll alapja, tárgya és mértéke.6 Ezek ugyanis elvi megalapozását adják a parlament által végzendő, a vizsgálóbizottságok alkalmazásával történő speciális ellenőrzésnek.
a) A parlamenti kontroll alapja több tényezőre vezethető vissza. Egyrészt az alkotmányjogi szabályozásra, mint a kontroll gyakorlását lehetővé tévő rendelkezésekre, amelyek pontosan előírják, hogy milyen formában és módon gyakorolható a parlamenti ellenőrzés. Másrészt viszont a parlamenti kontroll elvi megalapozását a kormánynak - és ezen keresztül a végrehajtó hatalomnak - a parlamenttel szemben fennálló felelőssége adja,1 amely az ellenőrzés hiányában nem volna megalapozható és érvényesíthető. Ezért a parlamentáris kormányzati rendszer egyik alapvető fogalmi eleme a parlament kontrollfunkciójának gyakorlása, mégpedig elsősorban a kormány és a végrehajtó hatalom felett.
b) A parlament kontrollfunkciója a képviseleti elvből szintén levezethető, mivel a parlamenti kontrollfunkció alkotmányjogi megalapozása a parlament képviseleti funkciójával is rendkívül szorosan összefügg. Ha ugyanis a képviselet elve azt fejezi ki, hogy a parlamenti képviselőknek együttesen kell az egész népet képviselniük,8 akkor rendelkezniük kell azzal a lehetőséggel is, hogy az általuk létrehozott kormánytól - mint a "nép fölé rendelt" hatalmi tényezőtől - megkövetelhessék a tevékenységéről való beszámolást, ezáltal ellenőrizhessék, hogy vajon a kormány eleget tesz-e - és milyen mértékben, illetve formában - vállalt kötelezettségei végrehajtásának. A kormánnyal szembeni kontroll lehetőségét tehát az előfeltételezi, hogy a kormány az őt megillető - és a néptől a parlamenten keresztül közvetetten átszármaztatott - hatalmát a parlamenttel szembeni felelősséggel kell, hogy gyakorolja. A parlament a kormány feletti kontrollt és a kormány tevékenységére vonatkozó számonkérést viszont azért kell hogy teljesítse, mert maga is felelősséggel tartozik választóinak.9 A kormány feletti parlamenti kontrollt azonban élesen el kell választani a parlamentnek az államvezetésben való saját közreműködésétől. Ez utóbbiért ugyanis a parlament maga tartozik a népnek felelősséggel. Ezért a parlamenti kontrollt megengedhetetlenül kiszélesítené és egyidejűleg kontúrnélkülivé tenné, ha a parlamenti törvényhozást vagy a kormányzásban való részvételt magát is kontrollként jelölnék.
c) A parlamentáris kormányzati rendszerben a parlament kontrollfunkciója a hatalommegosztás elvének sajátos érvényesüléséből is levezethető, mivel itt a hatalommegosztás nem a parlament, mint egész és a kormány között húzódik, hanem a döntő választóvonal a kormány és az őt létrehozó, illetve támogató parlamenti többség, valamint a parlamenti kisebbség (ellenzék) között található. E kormányzati rendszer legfontosabb jellemzője ugyanis az, hogy a kormány a parlamenti többség bizalmától függ, és neki felelős. Az a tény azonban, hogy a parlamentáris kormányzati rendszerben a parlament a kormányt alakító többségre és az ezzel szemben álló kisebbségre (ellenzékre) oszlik, a kontroll esetében azt jelenti, hogy e funkció teljesítése elsősorban az ellenzék feladata,10 mivel a kontrollnak akkor van értelme, ha azt nem a kontrollált maga végzi, hanem tőle független tényező. Ez az előfeltétel azonban a parlament egészének a kormányhoz való viszonyában nem teljesül, mivel a parlamentet a kormányt alakító párt(ok) a többségük alapján uralják, és ők azok, akik létrehozzák a bizalmuktól függő és nekik felelős kormányt. Ráadásul gyakori, hogy a kormány tagjai rendszerint parlamenti képviselők is. A parlament egésze ezért a kormányt - tényleges értelemben -nem képes kontrollálni. A többség által gyakorolt ellenőrzés során sokkal inkább a kormányt alakító párt(ok) önkritikájáról vagy önigazolásáról van, illetve lehet szó. Ennek alapján joggal állapítható meg, hogy ellenzék nélkül a parlamentáris kormányzati rendszerben nem lehetséges elfogadható magyarázatot adni arra, hogy a parlament - mint egész - hogyan valósíthatja meg annak a kormánynak a kontrollját, amely a többség bizalmától függ, és neki felelősséggel tartozik. Az ellenzék ugyanis nem kormányalakító tényező a parlamentben, ezáltal ellenőrzési funkciójában sem korlátozott. A kontroll egyúttal biztosítja azt is, hogy ennek során az ellenzék bizonyíthassa saját koncepcióképességét a kormányzásra vonatkozóan. Ezért az alkotmányban és a parlamenti ügyrendben a legtöbb kontrolljogosítványt kisebbségi jogként kell kialakítani, mégpedig úgy, hogy ezeket a kisebbség a kormánypárt(ok) akarata ellenére is gyakorolhassa. A kontrolljogok gyakorlása azonban nem jelentheti azt, hogy az ellenzék közvetlenül meghatározhassa a kormány összetételét és beavatkozhasson tevékenységébe, mivel a kormányzás a parlamenti többség ügye, és annak is kell maradnia. A kisebbség által gyakorolt ellenőrzés tehát önmagában nem jelentheti a többség és kormánya leváltását -még ha alapvetően ez a törekvés hatja is át funkció gyakorlásának jó részét -,pusztán a kormány tevékenységének folyamatos és hathatós kontrollját láthatja el. Az ellenzéknek - a parlamenti erőviszonyok következtében - nincs lehetősége arra, hogy a kormánnyal szemben kierőszakolja a parlament határozatait, csak azt kísérelheti meg, hogy a nyilvánosságon keresztül a közvéleményt tájékoztassa a kormány - és a közigazgatás - által elkövetett visszásságokról és szabálytalanságokról, ezáltal mobilizálja a polgárokat a következő választás alkalmával a kormányzati hatalom ellenzékkel történő felváltására. Ehhez viszont általában konstruktív kritika szükséges.
A hatalommegosztás rendszerének sajátosságából tehát egyrészt az következik, hogy a parlamentnek a kormány feletti ellenőrző szerepe valójában az ellenzék kontrollgyakorlását jelenti, másrészt pedig az, hogy a meglehetősen erős pozícióban lévő kormány érdemi kontrolljához hathatós eszközökre van szükség.
A parlamenti kontrollnak a parlament képviseleti funkciójában és a parlamentáris kormányzati rendszerben érvényesülő sajátos hatalommegosztásban történő megalapozása teszi lehetővé és szükségessé a kontroll tárgyának és mértékének egzakt meghatározását.
a) A parlamenti kontroll tárgya alapvetően a kormány tevékenysége. Az, hogy a kormány a parlamenti kontroll tárgya, az alkotmánynak azokból a rendelkezéseiből is következik, amelyek előírják a kormány -és tagjai - beszámolási kötelezettségét és a parlamentnek való felelősségét.11 A beszámolási kötelezettség és a felelősség tehát egyértelművé teszik, hogy a kormány és tagjai a parlament által ellenőrizhetők, és szükség esetén felelősségre vonhatók. Természetesen ez utóbbi szankciói az adott kormányzati rendszer konkrét kialakításától függnek, de végső esetben a parlamenti bizalom megvonását jelentik.
b) A parlamenti kontroll tárgya a közigazgatás is, mivel e tevékenységszféra olyan jelentős közhatalmat gyakorol, amely alapvetően a törvények végrehajtásában nyilvánul meg, és ezek által egyúttal behatárolt.
A közigazgatás áttételesen is tárgya lehet a parlamenti kontrollnak, mivel a kormány - mint a közigazgatás legfőbb szerve - a közigazgatás tevékenységéért szintén felelősséggel tartozik a parlamentnek.
c) Felvethető, hogy vajon a parlamenti kontroll kiterjed-e a társadalmi területre, a privát szférára, illetőleg a magánszemélyekre. A kiterjesztés indokolásaként általában a "közérdeklődést" szokás megjelölni: a parlament a vitáiba bevonhatja azokat a közélet, illetve a társadalmi élet területén lezajlott eseményeket, amelyek úgymond közérdeklődésre tarthatnak számot, de a parlamenti kontroll tárgyaként csak azok jöhetnek számításba, amelyek szoros, szinte elválaszthatatlan összefüggésben állnak az olyan állami tevékenységgel,12 amelyre a parlamenti ellenőrzés kiterjed. E probléma eldöntése a parlamenti vizsgálat esetén a vizsgálati tárgy körülhatárolásakor kap igazán jelentőséget, mégpedig annak meghatározásakor, hogy a parlamenti vizsgálóbizottságnak van-e kompetenciája az adott kérdésben. Feltétlenül hangsúlyozandó azonban, hogy a parlamenti vizsgálat magánszemélyre csak kivételesen engedhető meg.
A parlamenti kontroll mértéke szükségszerűen adódik a parlament képviseleti funkciójából. A kormány vagy a közigazgatás jogellenes magatartása ugyanis "képviselhetetlen", tehát a jogrend markáns és megbízható ellenőrzési mértéket ad. A parlamenti kontroll ugyanakkor - lényegét tekintve - nem jogi kontroll, ehhez ugyanis hiányoznak azok a szankcionálási lehetőségek, amelyek egyébként a jogi kontrollhoz szükségszerűen és mellőzhetetlenül kapcsolódnak. Ezért a parlamenti kontroll inkább politikai jellegű kontrollt jelent, és a megvalósult törvénysértés tulajdonképpen a politikai rosszallás és szemrehányás kinyilvánításához szolgáltat indokot. A parlamenti kontroll mértékét ezért lényegében a helyes magatartásra vonatkozó mindenkori politikai elképzelés határozza meg.
Ezek a politikai elképzelések vonatkozhatnak mind a szakpolitikákra, mind az alkalmazott eljárásra, mind pedig a tisztségviselők személyes magatartására. A politikai elképzeléseket rögzíthetik a választási programok, a hivatalos nyilatkozatok, amelyek a kormány és a közigazgatás tevékenységével konfrontálhatnak, de természetesen ad hoc is alakulhatnak. Lehetnek csak az ellenzék, vagy csak egyetlen frakció elképzelései is, vagy a társadalmi csoportok kívánságait vagy javaslatait közvetíthetik. Látható, hogy ez a kontroll-mérték meglehetősen bizonytalan, divergáló, illetve nagyon könnyen cserélődhet, és messze eltávolodhat minden normatív előírástól. Az ellenőrzésre vonatkozó előírásokat azonban mindig figyelembe kell venni, és úgy kell értelmezni, hogy a parlamenti kontroll hatályosulhasson, megvalósulhasson, valóssá válhasson13.
A parlamenti kontrollnak - a kormánytól való bizalom megvonásától eltekintve - tulajdonképpen nincs érdemleges szankciója. Valamely miniszternek a parlament általi megdorgálásához, a vele kapcsolatos kritika, rosszallás kifejezésre juttatásához - mint kontroll-eredményhez - szükség van a parlament többségére, és ez jogilag általában konzekvencia nélküli, ha az alkotmány az egyes miniszterre vonatkozó felelősség(re vonás) érvényesíthetőségét - a parlamenti önálló felelősség értelmében - nem ismeri. A kormány vagy az egyes kormánytag parlamenti felelőssége ezért valójában nem jelent mást, mint az erről folyó parlamenti vitát, azaz az ellenőrzés kimerül az argumentációban és a figyelemfelkeltésben, de természetesen hatása ezen túlmutat: kihat a képviselők választására, hatást gyakorol a kormányzati kezdeményezések elindítására, impulzusokat ad a törvényhozás számára stb. Ezért e kontroll tulajdonképpeni helye a parlamenti vita, amelynek - fő szabályként - nyilvánosan kell lefolynia, mivel csak ez képes megmutatni a parlamenti ellenőrzés valódi hatását és hatékonyságát.
Mivel a kontrollfunkció a parlament képviseleti funkciójával szorosan összefügg, ezért ennek alapvetően a nép - a választópolgárok - számára megismer-hetőként és átláthatóként, azaz nyilvánosan kell lezaj-lania. Evidens tehát, hogy nyilvánosság biztosításában a média általi közvetítés nem lényegtelen tényező, mivel a parlamentben a vita során elhangzó beszédeket tulajdonképpen a választók számára tartják, akik előtt a képviselőknek tevékenységüket és a gyakorolt kontrollt igazolniuk kell.
A parlamenti kontroll kapcsán folytatott vitákra azonban erőteljesen kihat - a parlamentáris kormányzati rendszer következtében - a kormányt alakító többség és ellenzék között kialakult megosztottság. Mivel alapvetően a kormány kontrolljáról van szó, ezt a kormányt alkotó többség általában a nyilvánosságot kerülő módon törekszik gyakorolni: feladatát elsősorban abban látja, hogy a kormányt az ellenzék kontrolljától
- az ennek kapcsán megfogalmazódó támadásoktól - megvédje. A többség a saját kormányára vonatkozó kontroll esetén általában azért riad vissza a nyilvánosságtól, mert az ellenőrzést és az esetleges kritikát - vagy számonkérést - hatásosabban teheti meg akkor, ha nem kell számolnia azzal, hogy e tevékenysége - saját kormányának bírálata - találkozik az ellenzék értékelésével, és a választók számára bizonyítja, hogy a többség sincs megelégedve az általa létrehozott kormánnyal. Az ellenzék általi kontrollnak - ezzel szemben - feltétlenül szüksége van a nyilvánosságra, mivel ez az egyetlen elképzelhető lehetősége arra, hogy a parlamentben - többség hiányában - hatásos kritikát gyakorolhasson, és a választók számára bizonyíthassa saját elképzelései igazolását. Ha ugyanis a kontroll gyakorlása során elhangzottak igazolhatók, akkor ez a kormánytöbbségnél destabilizálólag hathat.
A parlamenti jog az ügyrendi szabályokban olyan kontrollformák sorát fejlesztette ki, amelyekben a parlament ellenőrzési szándéka egyértelműen megnyilvánulhat. Ehhez sorolhatók az interpellációk és a kérdések, az azonnali kérdések, a politikai vita során lezajló diszkussziók stb., de ide tartozik a parlament vizsgálati joga is. E kontrollformák közül a továbbiakban - a vizsgálóbizottságokra tekintettel - a parlament vizsgálati jogára vonatkozó főbb jellemzőket célszerű bemutatni és elemezni.
a) A vizsgálati jog a parlament számára elismert és biztosított - fokozott súlyú - kérdezési és ellenőrzési jog annak érdekében, hogy a parlament - más állami szervektől függetlenül - a funkciói teljesítéséhez szükséges információkat megszerezze. A parlamenti vizsgálati jog jelentősége abban ragadható meg, hogy a vizsgálóbizottságok sajátosságai és feladatai alapvetően ennek ismeretében határozhatók meg.
b) A vizsgálati jog célja tulajdonképpen azoknak a tényeknek a felderítése és tisztázása, amelyek a közérdeklődés számára szükségesnek látszanak. Annak megfelelően, hogy milyen információkat akar a parlament megszerezni, a vizsgálati jognak eltérő céljai lehetnek.
a) A vizsgálati jog - mint a parlamenti kontroll eszköze - tulajdonképpen a politikai harc egyik instrumentuma, amelyik összefüggésben áll a kormány felelősségének érvényesítésével. Ebben az értelemben a vizsgálati jog a parlamenti gyakorlatban máig a parlamenti ellenőrzés élő eszköze maradt. A német Alkotmánybíróság megállapítása szerint "a vizsgálati jog az információ és a kontroll egyik legfontosabb és legrégebbi eszköze, amely a parlamentnek rendelkezésére áll"14. A vizsgálati jog tartalma és célja a parlamentáris kormányzati rendszerben ezt a jogot olyan eszközzé teszik, amelyet elsősorban az ellenzéki erők használnak annak érdekében, hogy az állami és társadalmi területen - a nyilvánosságot befolyásoló módon - visszásságokat és hiányosságokat leplezzenek le és tárjanak fel. A vizsgálati jog kisebbségi jogként való megfogalmazásának alapja az, hogy az ellenzéknek - a parlamentben és a kormányzás során - a kormánytöbbséggel szemben rendkívül gyenge pozíciója van, és ennek az egyenlőtlenségnek a csökkentése érdekében az ellenzék számára a parlamenti vizsgálattal olyan instrumentumot kell adni, amely ezt az egyenlőtlenséget reálisan csökkenteni képes. Ez természetesen nem zárja ki, hogy a vizsgálati jogot a többség is eszközként használhassa, sem azt, hogy egyes esetekben ez a használat a parlament közös akaratán nyugodjon.
b) A vizsgálati jog csak azokra az ügyekre vonatkozhat, amelyek alkotmányjogilag a parlament kompetenciájába tartoznak.15 A parlamentnek tehát nincs minden ügyre kiterjedő illetékessége, így valamely más alkotmányos szerv kizárólagos kompetenciájába tartozó ügyekben a parlamentet nem illeti meg a vizsgálati jog, azaz az általa létrehozott vizsgálóbizottság - mint parlamenti szerv - tevékenysége sem terjedhet ki ezekre. A vizsgálóbizottságok tehát csak a parlament alkotmányjogilag megállapított kompetenciájából adódó, átruházott jogot gyakorolhatnak. Azoknak a vitáknak az elkerülése érdekében, hogy vajon adott kérdésben a parlamentnek van-e kompetenciája a vizsgálati jog gyakorlására, a kielégítő jogi szabályozás nyújthat garanciát.16
c) Amennyiben a vizsgálati jog a közérdekűnek minősített ügy kapcsán magánszemélyekre, illetve a privát szférára irányul, a parlamenti vizsgálat során érvényesíteni kell a személyeket megillető alapvető jogi garanciákat.
d) A vizsgálati jog gyakorlásakor - az ezzel megbízott bizottság esetében - a vizsgálati téma tárgyát pontosan meg kell határozni. A tárgymegjelölésnek rendszerint konkrétan körvonalazható olyan tényekre vagy ténykomplexumokra kell vonatkoznia, amelyekből kellően megállapíthatók, hogy mit kell vizsgálni. Emellett fontos követelmény az is, hogy a parlamenti vizsgálat - a kontrollal ellentétben - csak a múltra vonatkozhat17, és olyan célra kell irányulnia, amely az ellenőrzés által elérhető. Természetesen a vizsgálati jog megbénulhat, ha túl szigorú követelményeket támasztanak a tárgymegjelöléssel kapcsolatban, ugyanakkor a tárgymegjelölés szükségességét az is alátámasztja, hogy kiderüljön a vizsgálat létjogosultsága, azaz miért is van rá tulajdonképpen szükség.
A követett vizsgálati célok megkülönböztetése egyúttal a vizsgálóbizottságok csoportosításának alapját is képezi.18 Eszerint általában a következő vizsgálati célok, illetve vizsgálóbizottságok határozhatók meg:19
a) A törvényhozással kapcsolatos információk megszerzése érdekében létrehozott vizsgálóbizottság (törvényhozási vizsgálóbizottság). E bizottság célja, hogy a parlament törvényhozási munkáját előkészítse, azaz tényeket tárjon fel, állapítson meg, elemzéseket készítsen és dolgozzon ki, és ezáltal támogassa a politikai és törvényhozói munka szakismeretekkel való megalapozását. Ez a bizottság valójában nem tekinthető klasszikus vizsgálóbizottságnak, mivel a vizsgálati tárgy és cél a parlament törvényalkotó szakértelmének növelése: nem valamely törvényjavaslatot vitat meg és véleményez - ez az illetékes állandó bizottság(ok) feladata -, hanem magát a törvényjavaslatot dolgozza ki, illetve készíti elő, mégpedig megvizsgálva a szabályozási szándék többszempontú lehetséges megvalósítását. E bizottságtípusnál tehát az előkészítő jelleg dominál.
b) A parlament tekintélyének megóvására (az önkontroll biztosítására) létrehozott vizsgálóbizottság. Ennek célja maguknak a parlamenti folyamatoknak, illetve a képviselők magatartásának vizsgálata annak érdekében, hogy a parlament csorbult tekintélyét a nyilvános vizsgálat és tárgyalás következtében újból visz-szaállíthassa. Ennek kapcsán megjegyzendő, hogy a parlamenti vizsgálat nem arra szolgál, hogy az egyes frakciók a parlamenti vizsgálat kényszerítő jogának segítségével egymást kölcsönösen vizsgálat alá vonják. Éppen ezért e vizsgálati cél érvényesíthetőségét, illetve az ezt vizsgáló bizottság felállítását jogszabályilag indokolt korlátozni.
c) Az államéletben keletkezett visszaélések, botrányok felderítésére létrehozott vizsgálóbizottság. Ez a bizottság-típus tölti be a vizsgálóbizottságok klasszikus feladatát,20 ami tulajdonképpen a kormány és a közigazgatás érdemi kontrollja érdekében a keletkezett visszásságok feltárása, kiderítése, és az ezzel kapcsolatos információk megismerése, illetve értékelése. Ez teszi lehetővé az ellenzék számára, hogy a vizsgálatra érdemesnek tartott kérdést a bizonyítási eljárás eszközével és az e mögött álló kényszerítő jogokkal nyilvánosan felderítse, és rosszallását kifejezésre juttassa.
E bizottságban a parlamenti vizsgálat politikai eszközjellege különösen élesen mutatkozik meg. Ugyanakkor a vizsgálóbizottságok alkalmazásával kapcsolatos kétség is ebben az esetben válik egyértelművé. Ennek oka az, hogy a vizsgálóbizottság tevékenysége során nem képes az objektív igazság kiderítésére: valamely esemény (párt)politikai szempontú kezdeményezése és lefolytatott vizsgálata mindig (párt)politikai célokat szolgál, és ezért csak korlátozottan irányul az objektív igazság feltárására.
A követett vizsgálati cél szerinti tipológiának azonban gyakorlati jelentősége alig van, mivel bármelyik esetben az éppen folytatott vizsgálat során összekapcsolódhatnak a különböző célú vizsgálóbizottságok elemei és tevékenységmódjai. Ennek ellenére a vizsgálóbizottságokra vonatkozó jogi szabályozásnak a feladatelhatárolás szerinti megkülönböztetést tartalmaznia kellene, mivel az egyes bizottságok jogosítványai és összetétele eltérő lehet, mert alapvetően más-más feladatot látnak el.21
a) A vizsgálóbizottságok a parlament kontrollfunkciójának egyik eszközét jelentő vizsgálati jogot gyakorolják. Ennek során tekintettel kell lenniük a hatalommegosztás elvére, amely magának a parlamentnek a kompetenciáját is korlátozza. A vizsgálóbizottságok tevékenysége is közhatalom gyakorlásának minősül23, és mint ilyen, alá van rendelve a privát szféra védelmére vonatkozó alkotmányjogi kötöttségeknek, azaz a tevékenysége során tekintettel kell lennie az alapvető jogok által biztosított védelemre. Ez azt jelenti, hogy a vizsgálat során a vizsgált személynek mindazokat a jogokat biztosítani kell, amelyek egyébként megilletik.
b) A vizsgálóbizottságoknak a kormány és az igazgatás esetében is - a hatalommegosztásra tekintettel -csak lezárt ügyekkel (ún. e-post-controll) szabad foglalkoznia, ezáltal biztosítva a végrehajtó hatalom számára, hogy kezdeményezési, tárgyalási és cselekvési területeit fenntarthassa magának. Ugyanakkor nem sérti a hatalommegosztás elvét, ha az adott visszásság parlamenti vizsgálatával egyidejűleg nyomozó hatóság vagy büntetőbíróság is foglalkozik, mivel mind a parlament, mind az igazságszolgáltatás különböző célból és a saját jogán jár el, s a vizsgálóbizottságok és a bíróságok alapvetően függetlenek egymástól24. A vizsgálóbizottság esetén - bizonyos értelemben - belső, az igazságszolgáltatás esetén viszont külső vizsgálat érvényesül.
c) A parlamenti kisebbség védelmére vonatkozó követelményeknek - amelyek a demokrácia elvéből és a parlamentáris kormányzati rendszer sajátosságaiból adódnak - a vizsgálóbizottságok felállításakor, a vizsgálati tárgy meghatározásakor és az eljárás során mindvégig érvényesülniük kell. Ezért általában biztosított, hogy a képviselők kisebbségének - pl. 1/5-ének vagy 1/4-ének - indítványára kötelezően fel kell állítani a
parlamenti vizsgálóbizottságot. Fontos garancia az is, hogy a vizsgálati tárgyat nem szabad a kezdeményező akarata ellenére átalakítani,25 függetlenül attól, hogy ez a vizsgálati tárgy kibővítését vagy szűkítését jelenti, mivel ennek következtében a kisebbség joga csorbul-na26. Másfelől indokolt a kisebbség indítványának módosítása, amennyiben valami a vizsgálat sikerét összességében veszélyeztetné27.
d) A parlamenti vizsgálóbizottság - nevéből is adódóan - parlamenti intézmény, ahogy minden más parlamenti bizottság, a parlament munkáját segítő szerv, nem pedig bíróság, ezért csak tényállás-megállapítási joga van, azaz politikailag, nem pedig jogilag értékel: a parlamenti plénumot kell tájékoztatnia, ítéletet nem hozhat. Feladata, hogy a parlament politikai döntését előkészítse: azokat a tényállásokat, amelyeknek a felderítését a parlamenti többség, vagy a kvalifikált kisebbség szükségesnek tartja, és a szokásos parlamenti eszközökkel - pl. az interpellációval, kérdéssel, azonnali kérdéssel - nem lehet tisztázni, kivizsgálja, adott esetben értékelje és erről a parlamentnek jelentést tegyen28. Tevékenységét tehát a plénum számára adott vizsgálati jelentéssel fejezi be, ami alapján a plénum dönthet arról, hogy a vizsgálati eredményekből jogi vagy politikai következtetéseket vonjon-e le. Tartalmilag döntő különbség áll fenn a vizsgálóbizottság és a bíróság tevékenysége között. Abban ugyan megegyeznek, hogy mindkét eljárás tényállást derít fel, de a tevékenység célkitűzése teljesen eltér. A bírósági eljárás precíz, törvényileg fixált tényállást követ, a vizsgálóbizottságé viszont politikai értékelést végez, ezért ennek során a legkülönbözőbb szempontokat követi. A vizsgálóbizottsági tevékenységet képviselők végzik, nem pedig személyileg és szakmailag független bíróság29.
e) A vizsgálóbizottság "ura" a parlament: korlátozott terjedelemben - a kisebbségi jogok csorbítása nélkül - utasításokat adhat a bizottságnak, amely köteles azt végrehajtani. A vizsgálóbizottság a parlamentet megillető vizsgálati jogot nem a saját - és nem is a parlament - nevében gyakorolja, hanem a parlament a saját jogát a saját nevében a vizsgálóbizottság útján gyakorolja. A vizsgálóbizottságnak az egész plénumhoz való viszonyából adódik a feladatmeghatározás, a tartalmi és terjedelmi korlátozás konzekvenciája30. A parlamentet - mint a vizsgálati jog jogosultját - általában megilleti az is, hogy a bizottságot - a vizsgálat befejezése előtt - határozatával feloszlassa, bár ebben az esetben is tekintettel kell lennie a kisebbségi jogokra. A bizottság alá van vetve a törvényhozási periódus diszkonti-nuitásának.31 A vizsgálóbizottság a parlament speciális szerve: jogait és kötelezettségeit - amelyek megmutatják a parlament más jellegű bizottságaival szembeni sajátosságait - általában a parlamenti ügyrend alakítja ki.
aa) A vizsgálóbizottság létrehozásával kapcsolatban alapvető követelményként határozható meg, hogy minden esetben erre vonatkozó indítvány szükséges, amelyben egyúttal a vizsgálat tárgyát is kielégítő precizitással meg kell határozni. Mivel a bizottság a vizsgálat során a részére konkrétan átruházott jogosítványt gyakorol, ezért maga nem jogosult arra, hogy a vizsgálat tárgyát megállapítsa és körülhatárolását elvégezze. A vizsgálati tárgy meghatározottságának követelménye egyúttal biztosítja a vizsgálat államszervezeti jogi, illetve alapvető jogi határainak és mértékének betartását, valamint - ugyanarra a tényállásra vonatkozó - más eljárásoktól való elhatárolását.
ab) A vizsgálóbizottságok létrehozására irányuló különböző indítványozási lehetőség következtében felmerül, hogy lehetséges-e ugyanarra a vizsgálati tárgyra több indítvány alapján több vizsgálóbizottságot felállítani?32 Bár e kérdés eldöntése függ az indítványozás formai feltételeitől, annyit azonban mégis indokolt előzetesen rögzíteni, hogy az erre vonatkozó jogi szabályozás nem kerülhető meg.
ac) A kezdeményezésről való döntés további kérdéseket vet fel. Azokról az indítványokról, amelyek a parlamenti többségtől származnak, vagy a kötelező felállításhoz szükséges kvótát nem érik el, a parlament általában egyszerű többséggel hoz határozatot. Ha az indítványt a kisebbség olyan arányban nyújtotta be, amely a vizsgálóbizottság létrehozásának kötelező eseteként került meghatározásra, a bizottságot haladéktalanul fel kell állítani. A parlamentnek ilyen esetben is - formális - határozatot kell hoznia a bizottság létrehozásáról, mivel ezzel a parlamenti plénum a javasolt vizsgálat alkotmányosságára vonatkozó felelősséget veszi át. Ekkor az indítvány elfogadásáról való döntés kapcsán felvethető, hogy van-e egyáltalán lehetőség az elutasításra. Mivel a kezdeményezés elfogadásakor vizsgálat csak a jogszerűségre, de nem a célszerűségre vonatkozóan folytatható le, ezért az indítvány esetében azt kell vizsgálni, hogy a bizottság létrehozásának megengedhetőségével kapcsolatban merült-e fel jogi kétség. Ez a megoldás azért látszik indokolhatónak, mert különben fennállhatna az a veszély, hogy a kisebbség a vizsgálóbizottság eszközének segítségével politikai jogaival visszaél. A kisebbség vizsgálóbizottság felállítási joga maga is alkotmányjogilag kötött, így nem válhat az obstrukció eszközévé. Másrészről viszont a többségnek nem szabad a vizsgálóbizottság létrehozását a halogatásával megakadályoznia. Ennek elkerülése érdekében biztosítani kell, hogy ha a többség a bizottság létrehozásának kötelező esetében jogi aggályokra való hivatkozással nem határoz az indítványról, az - bizonyos idő eltelte után - megtagadásnak minősül, amivel szemben jogvédelmet kell garantálni.
ba) A visszásságokat felderítő vizsgálóbizottság csak parlamenti képviselőkből állhat. A bizottság létszámának megállapítását célszerű törvényben rögzíteni, ezáltal elkerülhetők az ezzel kapcsolatos viták. A vizsgálóbizottság munkaképességének fenntartása érdekében e számot 1-11 fő rendes tagban33, és ugyanennyi póttagban indokolt előírni. A póttagok majdnem teljes jogkörrel vehetnének részt a bizottság munkájában. Köztük és a rendes tagok között a bizottsági tagság szempontjából abban van különbség, hogy a póttagok csak helyettesítés esetén rendelkeznek szavazati joggal. Törekedni kell azonban arra, hogy a bizottság hatékonyságát a túl nagy létszám ne csökkentse. Alacsony létszám esetén viszont a kis létszámú frakciók jogai csorbulhatnak.
bb) A vizsgálóbizottság konkrét politikai összetétele a frakciók erőviszonyai szerint alakul, és a frakciók jogosultak arra, hogy megnevezzék bizottsági tagjaikat. A parlamenti erőviszony vizsgálóbizottságon belüli érvényesítése arra vezethető vissza, hogy a bizottság a parlament hatáskörében jár el, ezért a parlamenti plénum többség-kisebbség szerinti erőviszonyát tükröznie kell. A bizottság a parlament döntését készíti elő, amit viszont a többségi elv ural. A "kisebbségi bizottság" tevékenységének jelentősége minimális lenne, mivel a többség által uralt plénum az ilyen bizottság jelentését leszavazná34. Ezért a többségnek a vizsgálóbizottságban is érdemi döntési jogosítvánnyal szükséges rendelkeznie.
bc) A bizottság elnöke - a kisebbség védelmének érdekében - általában ellenzéki képviselő.35 Célszerűnek látszik alkalmazni azt a szabályt is, hogy az elnök és az alelnök különböző frakciókhoz tartozzon. Az elnök köteles a tárgyalás vezetésére, a rend fenntartására, a bizonyítási eljárás helyének és idejének, továbbá a felvilágosítást adó személyek meghallgatásának meghatározására, és felelős a zárójelentésnek a plénum elé terjesztéséért.
Az önálló tényállás-felderítésre vonatkozó jog lényege, hogy a megfelelő előkészítés után a bizottság a bizonyítási eljárást nyilvános tárgyaláson folytassa le.36 Ezt a bizonyítási eljárásra hozott határozatok alapján kell megtenni. Fontos szempont, hogy csak a vizsgálati téma felderítéséhez megkövetelt bizonyítékokat szabad felhasználni. Hogy melyek ezek, arról a bizottság többségi határozattal dönt. Ennek során tekintettel kell lenni a kisebbség bizonyítási indítványaira is, mivel azok szintén a tényállás felderítéséhez járulnak hozzá. Az ellenőrzés hatékonyságának biztosítása érdekében indokolt, ha a vizsgálóbizottság csak az indítvány jogszerűségét vizsgálhatja felül, célszerűségét azonban nem37. A bizonyítási eljárás nyilvánosságát az biztosítja, hogy a média képviselői a bizottsági üléseken - amennyiben nem rendeltek el zárt ülést - részt vehetnek.
A bizonyítási eszközök közé sorolható a vizsgálat alá vont személynek, a tanúknak és a szakértőknek a meghallgatása, az okirati bizonyítás, az iratbetekintés stb. A bizonyítási eszközök igénybevételének biztosítása érdekében bizonyos kényszerintézkedések - elővezetés, rendbírság stb. - is alkalmazhatók, de vannak olyanok is - mint pl. a letartóztatás, motozás, házkutatás stb. - amelyek viszont semmilyen körülmények között nem illetik meg a vizsgálóbizottságot. Garanciális szempontból indokolt e kérdések törvényi szabályozása, és nem elegendő a büntetőeljárásról szóló törvény rendelkezéseire való utalás. A parlamenti ügyrend ugyanis e kérdéseket nem rendezheti, mivel címzettjei valójában csak képviselők lehetnek. Azoknak az ügyrendi rendelkezéseknek tehát, amelyek más személyeket köteleznek, az Alkotmányon vagy törvényen kell alapulniuk, így az ügyrend csak konkretizálja és pontosítja ezeket az előírásokat.
A vizsgálóbizottságnak a vizsgálat lefolyásáról és az eredmény megállapításáról, továbbá a jogi és politikai értékelésről - a bizonyítási eljárás és a bizonyítékok értékelése után - írásbeli jelentést kell a parlament plénuma elé terjesztenie. Annak elkerülése végett, hogy a vizsgálóbizottság ne húzhassa el az eljárást és a vizsgálat lehetőleg még az adott parlamenti cikluson belül befejeződjön, általában szokás a szabályozásban határidő megjelölést alkalmazni. Amennyiben a plénum úgy kívánja, kötelezheti a bizottságot a vizsgálat közben is részjelentés megtételére.38 Ha a bizottság a jelentés egységes megfogalmazásában nem tud megegyezni, akkor a jelentésnek - garanciális szempontból - a kisebbség eltérő véleményét is tartalmaznia kell.
Fontos követelmény, hogy a vizsgálat során legyen lehetőség a jogvédelem igénybevételére: ezt egyrészt a vizsgálat alá vontak számára kell garantálni, másrészt a vizsgálóbizottsági kisebbséget is meg kell, hogy illesse, mivel csak így tudja a számára megállapított jogosítványait - a többség döntéseivel szemben - érvényesíteni. A vizsgálóbizottságokra vonatkozó jogi szabályozásnak e követelményeket feltétlenül teljesítenie kell.
A vizsgálóbizottságokat reguláló hatályos szabályok két szinten kerültek kialakításra: egyrészt az Alkotmányban, másrészt a Házszabály rendelkezései között találhatók azok az előírások, amelyek a vizsgálóbizottságokra vonatkozó legfontosabb normatív rendelkezéseket tartalmazzák39.
Az alkotmányi rendelkezések40 kizárólag a vizsgálóbizottság kiküldésének lehetőségét, valamint a vallomástételi és adatszolgáltatási kötelezettséget rögzítik. Ez a meglehetősen rövid rendelkezés megteremti a vizsgálóbizottságok létrehozásának alkotmányi alapját, de külön nem nevesíti a vizsgálóbizottságokat. A vizsgálóbizottságok jelentősége indokolttá teszi az alkotmányi rendelkezések bővítését, mivel a mostani szabályozási mód esetében éppen a lényeg sikkad el: a vizsgálóbizottságok nem állandó, hanem ad hoc szervei a parlamentnek, meghatározott ügyek kapcsán hozandók létre. A parlamenti kontroll feladatának ellátását szolgálják, és a visszásságokért, illetve visszaélésekért viselt felelősséget állapítják meg. Mivel az ellenzéknek jelentős szerepe van e bizottságok létrehozatalában és működésében, a parlamenti kisebbség jogainak védelme érdekében - alkotmányi szinten biztosított - garanciális rendelkezések is szükségesek. A vizsgálóbizottságok működésének nyilvánossága szintén olyan indok, amely amellett szól, hogy e szervek alaptörvényben való önálló nevesítése nem kerülhető meg, aminek következtében e speciális ellenőrző szerv alkotmányos intézményként kerülne konkretizálásra.
A Házszabály vonatkozó rendelkezései41 - általában utaló jelleggel - szabályozzák ugyan a vizsgálóbizottság létrehozásának és működésének legfontosabb kérdéseit, de e rendelkezések meglehetősen általánosak, illetve hiányosak, így nem képesek betölteni a vizsgálóbizottságokkal kapcsolatos alapvető reguláló funkciót.
ba) Az esetleges félreértések elkerülése és a garanciális szempontok érvényesítése végett indokolt lenne, ha a vizsgálóbizottságokról önálló szakaszban rendelkezne az Alkotmány. E rendelkezések között kellene kimondani azt is, hogy a parlament joga - törvényben meghatározott esetekben kötelessége - a vizsgálóbizottság létrehozása. Az alkotmányi rendelkezések garanciális jelentősége abban nyilvánulna meg, hogy az itt rögzítettek behatárolnák a törvényi és házszabályi rendelkezéseket, mintegy kijelölve e szabályozási formák keretét. Az alaptörvénybe foglaltak érvényesítése érdekében esetlegesen, az arra vonatkozó megfelelő jogi szabályozás megteremtése után lehetővé válna az alkotmánybírósági jogvédelem igénybevétele, továbbá egyértelműbbé válhatnának az esetleges alkotmánysértések megállapításának alapjai is.
bb) Az alaptörvényi rendelkezéseket bővíteni lehetne a vizsgálóbizottság létrehozása kötelező esetének a meghatározásával oly módon, hogy megállapításra kerülne, hány képviselő kezdeményezésére kötelező a vizsgálóbizottság felállítása.42 A jogosultak számának rögzítésére vonatkozóan több megoldás képzelhető el:
bba) Egyik megoldási mód lehetne az, hogy az országgyűlési képviselők meghatározott számának kezdeményezésére az országgyűlési képviselők bizonyos része döntene a létrehozásról. E szabályozási igény alapján javasolható a görög alkotmányi szabályozás átvétele, mely szerint az összes képviselő 1/5-ének javaslatára az összes képviselő 2/5-e vizsgálóbizottságot nevez ki.43
bbb) A másik javasolható szabályozási mód szerint -melyet a német alkotmányi és parlamenti ügyrendi előírások is alkalmaznak - az Alkotmány úgy rendelkezhetne, hogy a képviselők 1/4-ének egyhangú szavazata alapján az Országgyűlés vizsgálóbizottságot köteles kiküldeni. Az Országgyűlés Házszabálya jelenleg az 1/5-ös szabály alkalmazását írja elő, ami - 386 képviselőt feltételezve - 18 képviselő azonos akaratát jelen-ti.44 Az arány kérdésének eldöntésekor arra kell tekintettel lenni, hogy a kezdeményezés egyrészt biztosítsa a parlamenti kisebbség jogát arra, hogy vizsgálóbizottságot állíthasson fel, másrészt viszont e jog ne lehessen obstrukciós eszköz.
bbc) Természetesen a képviselők konkrét száma is előírható. Ennek következtében meghatározott számú képviselő kérésére a vizsgálóbizottságot kötelező lenne létrehozni. Az obstrukció elkerülése végett javasolható a portugál alkotmány által alkalmazott megoldás átvétele,45 mely szerint egy képviselő egy ülésszak alatt csak egy vizsgálóbizottság létrehozását kérheti.
bbd) Elképzelhető az a megoldás, amely a vizsgálóbizottság létrehozását frakciós jogként határozza meg, azaz minden olyan parlamenti párt, amely az Országgyűlésben frakcióval rendelkezik, kezdeményezheti a vizsgálóbizottság felállítását. E megoldás esetében is indokolt a kezdeményezési jog korlátozása, azaz annak rögzítése, hogy egy frakció egy ülésszak alatt csak meghatározott alkalommal - például egy vagy két esetben - élhessen e jogával.
bc) általános feladat-meghatározásként az alaptörvényben kellene megállapítani a vizsgálóbizottságok rendeltetését, az általuk végzendő tevékenység - valamely ügy kivizsgálása, törvényhozási kérdés előkészítése stb. - jellegének megfelelő meghatározását, a vizsgálóbizottság által alkalmazható eszközök igénybevételének feltételeit és korlátait. Ezzel összefüggésben szükségessé válna a bizottság elnöke és tagjai, továbbá a vizsgálat alá vont, illetve érintett személyek jogainak és kötelességeinek, illetve az ezekre vonatkozó garanciáknak a rögzítése.
bd) Az Alkotmánynak kellene rendelkeznie a vizsgálóbizottságok működésének alapvető kérdéseiről is. Így például kimondásra kerülhetne, hogy a vizsgálóbizottság ülései nyilvánosak, de zárt ülés is elrendelhető. Ugyancsak itt szükséges meghatározni az alkalmazandó eljárási szabályok közül azokat az alapvető rendelkezéseket, amelyek az ülésen való részvételre, a megjelenési kötelezettségre, a meghallgatásra vagy vallomástételre, az esetleges dokumentumok vizsgálatára, illetve az ezekkel kapcsolatos garanciákra vonatkoznak.46
be) Az Alkotmány szabályai között történő elhelyezést igényel az is, hogy a vizsgálóbizottságokra vonatkozó részletes szabályokat külön törvény, valamint az Országgyűlés Házszabálya állapítsa meg. Felvethető, hogy e törvény elfogadásához az országgyűlési képviselők egyszerű többségének szavazata elegendő lenne-e, vagy pedig indokolt a jelenlévő képviselők kétharmada szavazatának előírása. Bár a jelenlegi jogrendszer egyik alapproblémája az ún. kétharmados törvények túl nagy száma, de a vizsgálóbizottságok jelentősége és sajátossága, továbbá az alapvető jogokat érintő tevékenységük, valamint a parlamenti kisebbség jogainak garantálása következtében az utóbbi megoldás látszik megfelelőbbnek.
A vizsgálóbizottságokkal összefüggő politikai viták, az eddigi tevékenységük során felmerült problémák, továbbá az intézmény szerepével, működésével, az államszervezetben elfoglalt helyével kapcsolatos félreértések mind azt igazolják, hogy a mostanihoz képest részletesebb szabályozás indokolt. Ez egyrészt - mint már említettük - az alaptörvényi rendelkezések bővítését, másrészt - garanciális okokból - a törvényi szintű szabályozás megteremtését teszi szükségessé. A vizsgálóbizottságok törvényi szabályozásának igényével kapcsolatos álláspontok természetesen a mindenkori jogi helyzet szerint differenciálódnak. Parlamenti nézőpontból más értékelés adódik, mint azoknak a szempontjából, akiket a parlamenti vizsgálati eljárás érint. A parlamenten belül a vizsgálóbizottsági törvény megalkotásának indokoltsága a többségi, illetve a kisebbségi pozíció függvénye: milyen tényleges hatást képesek gyakorolni, a vizsgálatok elrendelésére és lefolytatására. A törvényi szintű szabályozás felvetése tehát csak többszempontú megközelítés alapján, a különböző elvárásokat figyelembe véve határozható meg. Végül is politikai döntésről van szó, ezért azoknak a felelősségét érinti, akik a törvényt megalkotják47.
A törvényi szabályozásra vonatkozó megoldási lehetőség ismertetését - a logikus szerkezeti felépítést követve - a vizsgálóbizottság megalakításával célszerű kezdeni, majd a materiális, illetve processzuális szabályokon át a vizsgálat befejezéséig terjedően bemutatni.
A törvényi szabályozás a kezdeményezési jogot - az alkotmányi előírásokhoz képest - annyiban konkretizálhatná, hogy pontosan előírná e jog gyakorlásának módját: például az írásbeliség megkövetelését, a kezdeményezés formáját48, az Országgyűlés elnökéhez történő benyújtást, a kezdeményezés visszavonásának lehetőségét és idejét.
A kezdeményezési jog szabályozása a további szabályozási megoldások mintegy előkérdésének megválaszolását is jelenti: annak megfelelően ugyanis, hogy milyen módon születik döntés a kezdeményezésről, más -más kérdésekről kellene a törvényben rendelkezni.
A kezdeményezésről való döntés szabályozásával kapcsolatban - tekintettel a kezdeményezési jogra vonatkozó rendelkezésekre is - alapvetően két megoldási mód képzelhető el:
ba) Az első szerint az alkotmányi kritériumok teljesítése - meghatározott képviselő azonos szavazatának megléte - esetén az Országgyűlés szavazna a vizsgálóbizottság létrehozásáról. E megoldási mód azonban felveti azt a problémát, hogy a képviselők ez esetben kizárólag "igen"-nel szavazhatnának, mivel csak ebben az esetben tennének eleget az alkotmányi előírásnak.49 Felmerülhet a kérdés, hogy e megoldás nem jelenti-e a képviselői függetlenség elvének áttörését, mivel valójában meghatározott számú képviselő akarata köti az összes többi képviselőt, ami kvázi utasítási jognak felel meg. Ez azzal védhető, hogy valójában nem meghatározott számú képviselő akarata köti az összes többit, hanem a kötelező erő az Alkotmány rendelkezéséből ered, így a képviselői függetlenség nem sérül.
A javaslatot az Országgyűlésnek a következő ülésezési hetén napirendre kellene vennie. Ezzel összefüggésben alkalmazható lenne az a német megoldás, mely szerint amennyiben meghatározott számú - például hat - ülés telik el anélkül, hogy napirendre vennék a javaslatot, az előterjesztő indítványára kötelező lenne a napirendre vétel. A magyar szabályozás esetében is figyelembe veendő azonban a német Alkotmánybíróság álláspontja, mely szerint minden késedelem a parlamenti ellenőrzés hatékonyságának megkérdőjelezéséhez vezethet.50
bb) A másik szabályozási lehetőség egyben megoldást jelentene az előző javaslatban felvetett problémára is. Eszerint az Országgyűlés nem szavazna a létrehozásról, hanem az alkotmányi és törvényi feltételek teljesítése esetén az Országgyűlés elnöke köteles lenne megállapítani a vizsgálóbizottság megalakulását. A vizsgálóbizottság tagjait az Országgyűlésben képviselettel rendelkező pártok delegálnák, az Országgyűlésnek ezzel kapcsolatosan sem lenne döntési joga. Ebben az esetben természetesen szabályozni szükséges a vizsgálóbizottságba való delegálás kérdéseit: melyik frakció hány képviselőt delegálhat, a delegált személyek esetében van-e összeférhetetlenségi szabály, ki jogosult ennek megállapítására stb.
bc) Az Országgyűlés elnöke, amennyiben e kötelességét meghatározott időn - például tizenöt napon - belül nem teljesítené, felelősségre vonható lenne. A felelősségre vonás szabályait a vizsgálóbizottságokról szóló törvény állapítaná meg. Esetleges megoldási javaslat lehet, hogy a vizsgálóbizottság kötelező megalakításához elegendő képviselői szavazat - pl. az összes képviselő 2/5-e, illetve 1/4-e - alapján az Alkotmánybíróság állapítaná meg az Országgyűlés elnöke törvénysértését, de ezt csak kizárólag szándékosan elkövetett törvénysértés esetében tehetné meg. Ilyen esetre kimondható lenne, hogy - az Alkotmánybíróság törvénysértést megállapító határozatának kihirdetése időpontjától számítva - a vizsgálóbizottság a törvény erejénél fogva létrejött.
ca) A vizsgálóbizottságnak - a hatályos házszabályi rendelkezéseknek megfelelően51 - csak országgyűlési képviselő lehetne a tagja. A törvény rendelkezései között szükséges a vizsgálóbizottság maximális létszámának meghatározása is. Ezt célszerű a parlamentben képviselettel rendelkező pártok számának többszörösében megállapítani. A vizsgálóbizottságban minden, az Országgyűlésben képviselettel rendelkező pártnak legalább egy helyet kell kapnia. A bizottság létszámának kérdése természetesen összefügg az összetételének kérdésével is, azaz milyen elvet alkalmazzanak a bizottsági erőviszony kialakításánál.
cb) A vizsgálóbizottság összetételére vonatkozóan két megoldás vázolható fel. Az egyik a parlamenti erőviszonyokat veszi alapul, azaz a parlamentben képviselettel rendelkező pártok létszámarányának felelne meg az összetétel.52 E módszer alkalmazásával kapcsolatban azonban megjegyzendő, hogy ez a vizsgálóbizottságban a kormánypártok többségét eredményezi, ezáltal képes meghiúsítani a megfelelő döntés meghozatalát, tehát valójában formális döntés születhet.53 Ha mégis ez a megoldás kerülne elfogadásra, akkor a bizottsági zárójelentés szabályozásakor kisebbségi garanciákat kell biztosítani.
A bizottságok összetétele kapcsán szóba jöhet a paritás elvének alkalmazása, ez viszont a mindenkori parlamenti többség számára hátrányos, ráadásul a bizottság jelentéséről a plénum is dönt, amely a többség számára nem kedvező jelentést elutasíthatja.54
cc) A vizsgálóbizottság elnöke - a kisebbségi érdekek védelmének szükségessége, továbbá a parlamentáris kormányzati rendszer logikája következtében - általában ellenzéki képviselő lenne.55
A vizsgálóbizottság hatékony működésének érdekében szabályozni szükséges a szakmai, anyagi és technikai feltételeket is, mivel ezek hiányában nem végezhető érdemi tevékenység. A vizsgálóbizottság működéséhez szükséges szakmai feltételek biztosítása alapvetően az Országgyűlés Hivatalának feladata kellene legyen. A bizottság számára mindenképpen indokolt biztosítani külső szakértő igénybevételének jogát. Az erről való döntés a bizottsági tagok többségének szavazatával születhetne meg.56 Az anyagi feltételek biztosítása az Országgyűlés költségvetéséből történhetne: a vizsgálóbizottság javaslata alapján az Országgyűlés döntene a bizottság költségvetéséről. A technikai, valamint egyéb feltételek biztosítása szintén az Országgyűlés Hivatalának feladatai között helyezhető el.51
Törvényi szinten kellene rendelkezni a bizottságok működésének főbb szabályairól is, mivel ezek egy része alapvető jogokat érint, másrészt kötelezettségeket írnak elő, és a törvényi reguláció segítené a bizonytalan jogi helyzet elkerülését.
A vizsgálóbizottság összehívása, illetve az ülések vezetése főszabályként a bizottság elnökének jogkörébe kell tartoznia, azonban - a működéshez elengedhetetlen garanciarendszer részeként - a vizsgálóbizottság összehívása a tagok meghatározott számának - pl. 1/3-ának - kezdeményezésére kötelezőnek kellene lennie. A bizottság elnökét - akadályoztatása esetén - a bizottság alelnöke teljes jogkörrel helyettesítené. A bizottság az alelnökét a tagjai közül szótöbbséggel választaná. Egyszerű többség hiányában a jelöltek közül sorsolással volna lehetséges az alelnök személyének meghatározása. Az alelnökválasztás részletes szabályait a vizsgálóbizottság ügyrendjébe lehet utalni.
A bizottság elnöke egyes - adminisztratív jellegű - tevékenységet a bizottság nevében is elláthatna. Ilyen lehetne pl. iratok bekérése más szervtől, meghatározott személyek megidézése. Az elnök az ilyen jellegű intézkedéseiről a bizottságot köteles lenne tájékoztatni. Az elnöki intézkedés a bizottság tagjai 2/3-ának szavazatával annulálható lenne, ami nemcsak az ellenzéki jogok érvényesülését segítheti elő, hanem - mivel itt a tagok jelentős számának szavazatáról van szó -, a bizottság tagjainak a testület működésének biztosításában is valós közreműködési lehetőséget és beleszólási esélyt jelentene.
A bizottság tagjainak joga és kötelessége a bizottság ülésein való részvétel és a bizottság munkájában való aktív közreműködés. A tagoknak joguk van továbbá az iratokba betekinteni, kérdéseket feltenni, a tanácskozásban és a szavazásban részt venni. Az iratok megismerése és a szavazás ennek megfelelően nemcsak jog, hanem kötelesség is. A szavazási lehetőségek az "igen"-nel, "nem"-mel, illetve "tartózkodom"-mal történő szavazási variációkban jelölhetőek meg, bár a tartózkodás főszabályként kizárható. Az így szavazó bizottsági tag ugyanis - bizonytalanságából következtethetően - nem rendelkezik elegendő információval. Ebben az esetben megfelelő előírás lehetne, hogy a bizottság tagja - információszerzés céljából - kérhesse a szavazás elhalasztását. Amennyiben a bizottság - szótöbbséggel - úgy határozna, hogy a döntésről való szavazást nem napolja el, a tag élhetne tartózkodási jogával. Az információszerzés lehetőségének meghosszabbítása sem eredményezheti azonban azt, hogy az a bizottság munkájának szándékos késleltetéséhez vezessen, ezért megfelelő garanciális rendelkezések biztosítása lenne szükséges ahhoz, hogy egyes képviselők - a velük azonos oldalon állók szavazatainak támogatásával - vég nélkül ne odázhassák el a vizsgálat folytatását vagy lezárását, a számukra esetleg kedvezőtlen eredmény megszületését.
Szabályozást igényel a bizottsági tag helyettesítése is. A helyettesítésnek akkor van értelme, ha az erre jogosult személy részt vesz a bizottság munkájában, de csak helyettesítés esetén rendelkezik szavazati joggal. Megoldás lehet viszont a helyettesítés kizárása is, azonban ebben az esetben, ha a tag a bizottság munkájában való részvételre - pl. betegség miatt - tartósan alkalmatlanná válik, a bizottság megállapítaná tisztsége megszűnését. Az új tagot az a párt delegálhatná, amelynek az előző képviselő a tagja volt. A póttag intézményének alkalmazása viszont megoldaná azt a problémát, hogy az új tag úgy kapcsolódik be a bizottság munkájába, hogy a korábbi történésekről nincs részletes ismerete, s ebből következően - legalábbis a vizsgálat eredményeinek megismeréséig tartó időszakban -nem tud érdemben részt vállalni a vizsgálóbizottság munkájából. A póttag - értelemszerűen - szintén ahhoz a frakcióhoz kell, hogy tartozzon, amelynek tagját helyettesíti. Ezek az elképzelések a parlamenti vizsgálat akadálytalan lefolyását és gördülékeny előrehaladtát lennének hivatottak biztosítani.
A vizsgálóbizottság által kért adatokat mindenki - így a bíróság és más hatóság is58 - köteles lenne a rendelkezésére bocsátani, illetőleg köteles volna előtte vallomást tenni59, mivel a parlamenti vizsgálat eredményessége biztosításában való közreműködés, s végső soron az alkotmányosság érvényesülésének elősegítése jogállamban minden érintett kötelessége. Ezért a bizottság által megidézett személy megjelenése szintén kötelező volna, helyettesítése csak kivételesen és igazolt okból lenne lehetséges. Vallomástétel esetén azonban a helyettesítés kizárható. A megidézett személy meghallgatására a büntetőeljárásról szóló törvény tanúkihallgatásra vonatkozó szabályai alkalmasnak tűnnek, ezért a szabályozás kialakításakor ezeket lehetne irányadónak tekinteni.60 A büntetőeljárási szabályokra való utalás azonban kerülendő: a vizsgálóbizottságokról szóló törvénynek - garanciális okokból - pontosan meg kellene határoznia, hogy mely esetben milyen büntetőeljárási szabályok alkalmazhatók, és ezeknek mi lenne a jogi relevanciája.
A vizsgálat eredményes lefolyásához fűződő kiemelkedő érdek - amely a közügyek átláthatóságának és ellenőrizhetőségének garantálása következtében a jogállamiság biztosításában is szerepet játszik - azt indokolja, hogy a vallomástételt megtagadni államtitok, szolgálati, hivatali, vagy üzleti titok esetén sem lehetne. A bizottság tagjait ebben az esetben - a védeni szándékolt információk kiemelt jelentőségére tekintettel - természetesen titoktartási kötelezettség terhelné, a titokra vonatkozó információkat csak a döntéshozatal során használhatnák fel, a döntésben azonban ezek nem jelenhetnének meg - legfeljebb utalás szintjén, a konkrét megfogalmazások mellőzésével.
A megidézett személyt - a már kifejtett indokok alapján - terhelné a megjelenési, a vallomástételi és az igazmondási kötelezettség. Ezen felül köteles lenne a nála levő, bizottság által az üggyel összefüggésben kért és megjelölt iratokat átadni, valamint a bizottság rendelkezésére állni.61
A megidézett - a védelemhez való jog folyományaként - jogosult lenne jogi képviselőt igénybe venni, valamint az eljárás során észrevételeit megtenni, amit az eljárás lehető legnagyobb pontosságának biztosítása érdekében jegyzőkönyvezni kellene. Az előző pontban tárgyalt titoktartási kötelezettség a jogi képviselőre is kiterjedne.
A megidézett meg nem jelenése esetén alkalmazható legmegfelelőbb szankciónak a pénzbírság tűnik. Amennyiben ez nem vezetne eredményre, az előállítás intézményét kellene igénybe venni. Az intézkedések költségei a meg nem jelent személyt terhelnék, az igazolás lehetőségét és a bíróság előtti jogorvoslathoz való jogot azonban természetesen biztosítani kellene. E tekintetben egyet kell értenünk a német Szövetségi Közigazgatási Bíróság álláspontjával, mely szerint a vizsgálóbizottságok határozatai, azaz a zárójelentés, beleértve az esetleges kisebbségi szavazatokat, azonban nem beleértve az egyéb, a vizsgálóbizottságnak vagy tagjainak folyamatban lévő eljárás alatti intézkedéseit, ki vannak véve a bírósági tárgyalás alól, "ellenben a tanúmeghallgatással és a pénzbírság elrendelésével szemben a közigazgatási út nyitott"62 kell legyen. Ez utóbbival összefüggésben a bírósági út biztosítását is szükségesnek véljük.
A bizottság ülésével kapcsolatban a nyilvános ülést kellene főszabállyá tenni, de bizonyos esetekben zárt ülés is elrendelhető volna. Ekkor a bizottság ülésén - a tagokon kívül - kivételesen az elnök által esetenként meghívott személyek vehetnének részt,63 de a média képviselői nem. A meghívás jogát meghatározott számú tagnak - pl. a bizottság tagjai 1/3-ának - is biztosítani lehetne. A nyilvános ülés menetének zavartalanságát és technikai feltételeit természetesen garantálni kell.
A vizsgálat lezárásával kapcsolatban a jelenleg hatályos rendelkezések maradhatnának hatályban:64 a vizsgálóbizottság tevékenységéről jelentést készít, amelynek tartalmaznia kell a bizottság feladatát, az általa meghatározott eljárási rendet és vizsgálati módszereket, a bizottság ténybeli és jogi megállapításait, annak bemutatását, hogy megállapításait milyen bizonyítékokra alapította, a vizsgálat által érintett szerv vagy személy észrevételeit a lefolytatott vizsgálat módszereire és megállapításaira vonatkozóan, továbbá - amennyiben ez a bizottság feladatához tartozott - javaslatot a szükséges intézkedésekre vonatkozóan. A kisebbségben maradt bizottsági tagok részére biztosítani lehetne azt a jogot, hogy a különvéleményüket - indokolással - jogosultak legyenek a jelentéshez csatolni. Esetleg elképzelhető olyan megoldás is, hogy a kisebbség köteles legyen a különvéleményét csatolni az ira-tokhoz.65 Ennek indoka a megfontolt és alapos kritika gyakorlásában rejlik: az írásban kért különvélemény alaposabb és átgondoltabb ellenvélemény kialakítását teszi szükségessé, mint a szóban elhangzó, rögzítésre nem kerülő, így a megalapozatlansághoz esetleg közelebb álló argumentációt tartalmazó vélemény hangoztatásával szemben fennálló igény.
Az Országgyűlés plénuma a jelentés alapján - egyszerű többséggel - döntene a vizsgálat alá vont személlyel kapcsolatos jogkövetkezményekről. Több ország szabályozási megoldása előírja a vizsgálóbizottság jelentésének az ország hivatalos lapjában történő közzétételét is.66
A vizsgálat lezárásának szabályozása körében megfontolandó a vizsgálóbizottság működésének határidejét is regulálni.61 Ezzel kapcsolatban viszont nem hagyható figyelmen kívül, hogy a vizsgálat időigényessége - esettől függően - eltérő, így ennek jogi szabályozása nehezen megoldható. Ezért a törvényben elő kellene írni, hogy ha a bizottság ténykedése elhúzódik, akkor köteles a parlamentnek részjelentést benyújtani.
A vizsgálóbizottság megszűnne feladatának teljesítésével, megbízatási határidejének lejártával,68 illetőleg - a diszkontinuitásra is tekintettel - a parlament megbízatásának megszűnése69 időpontjában.10
A vizsgálóbizottság működése - a szabályozástól függően - a büntetőeljárás megindításával egyidejűleg felfüggesztésre kerülhetne, de lehetséges olyan megoldás is, hogy a két eljárás párhuzamosan futna, mivel a parlamenti vizsgálat elsősorban nem jogi felelősségrevonást jelent.
A vizsgálóbizottságokról szóló törvénynek szabályoznia kellene a különböző felelősségi alakzatokat, illetve a gyakorolható felelősségrevonási eljárást. A fele-lősségre vonás tekintetében el kell különíteni a politikai és a jogi felelősségi formákat. A politikai felelősség megállapítása a parlament hatáskörében maradna, de a politikai felelősség jogi szabályozása nem javasolt. A politikai felelősség alapját képezheti az alkotmányjogi felelősség megállapításának akkor, ha erre az alaptörvény lehetőséget ad.
A jogi felelősségi alakzatok közül a büntetőjogi felelősséggel kapcsolatos kérdéseket feltétlenül szabályozni kellene: bűncselekmény alapos gyanúja esetén a bizottság - eljárását felfüggesztve - köteles lenne feljelentést tenni, illetve - országgyűlési képviselő esetén -
kezdeményezné a vizsgált személy mentelmi jogának felfüggesztését. A vizsgálat intézményének és általában a vizsgált kérdések komolyságának és összetettségének megfelelő szintű fórum biztosítása érdekében javasolható, hogy a feljelentést a Fővárosi Főügyészségen kelljen megtenni.71 Az ezzel kapcsolatosan felvethető másik megoldás lehetne az, hogy a bizottság az eljárását nem függesztené fel, hanem a vizsgálat a büntetőeljárással párhuzamosan folyna.72 A bizottság köteles lenne az eljáró nyomozóhatóságnak a vizsgálat addigi eredményeit átadni; e kötelezettség a nyomozóhatóságra is vonatkozna.
* * *
Annak érdekében, hogy a vizsgálóbizottságokra vonatkozó új szabályozási tervezet - természetesen az erre irányuló, megfelelő politikai igény megléte esetén -elkészíthető legyen, a fent felmerült kérdésekre egyértelmű választ kell adni. Mindvégig szem előtt tartandó azonban, hogy az új szabályozásnak olyannak kell lennie, amely az aktuálpolitikai szempontoktól függetlenül alkalmas a vizsgálati jog és a vizsgálóbizottságok helyzetének és szerepének korszerű rendezésére, a parlamenti ellenőrzés hatékonyságának és törvényességének egyidejű biztosítására. ■
JEGYZETEK
1 A vizsgálóbizottságokra vonatkozó újabb szakirodalomból lásd különösen: Soltész István: A parlamenti vizsgálóbizottságok. Magyar Közigazgatás 1994/12., Szente Zoltán: Bevezetés a parlamenti jogba. Atlantisz, 1998., Trócsányi László: A vizsgálóbizottság, mint a parlamenti ellenőrzés eszköze. In: A magyar alkotmányosság ezer éve. Esztergom, 1999. (Szerk. Mikolasek Sándor)
2 Az ellenzék szerepéről lásd Petrétei József: Ellenzék a parlamentáris demokráciában. In. Elvek és intézmények az alkotmányos jogállamban. Budapest, 1991. (Szerk. Adám Antal és Kiss László)
3 Vö. Petrétei József: A parlament. In. Válogatott fejezetek a rendszeres alkotmánytan köréből. Pécs, 1996. (Szerk. Kiss László) 256-251. o.
4 "Az ellenőrzés alapvetően arra irányul, hogy megvalósult-e a törvényhozói akarat, a törvényeknek megfelelően működik-e a kormányzat és a közigazgatás. Azaz a végrehajtó hatalom teljesíti-e az alkotmányban, illetve a törvényekben rárótt kötelességeit (jelesül végrehajtja-e és miként a törvényeket), nem követ-e el mulasztást, továbbá nem lépi-e túl a hatáskörét." Soltész István: A bizottságok szerepe a Kormány ellenőrzésében (1990-1994) In: A bizottsági munka. 2. rész. Parlamenti Dolgozatok II. (szerk. Soltész István) Parlamenti Módszertani Iroda, Budapest, 1995. 25. o.
5 A parlamenti kontrollról lásd Soltész: i. m. 29-38. o., valamint Szente Zoltán: i. m. 44-45. o. és 314-340. o.
6 Erre vonatkozóan lásd különösen H. Meyer: Die Stellung der Parlamente in der Verfassungsordnung des Grundgesetzes. In: Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland. (szerk. H-P. Schneider és W. Zeh) Walter de Gruyter, Berlin, New York, 1989. 143-147. o.
7 Jóllehet e kérdést is az alkotmány szabályozza, de ennek elvi jelentősége nem merül ki pusztán a konkrét alaptörvényi rendelkezésben, hanem a parlamentáris kormányzati rendszer lényegéből adódik.
8 Vö. az Alkotmány 20. § (2) bekezdésével, miszerint az országgyűlési képviselők tevékenységüket a köz érdekében végzik. E szöveg azt juttatja kifejezésre, hogy a képviselők feladata az egész nemzet szolgálata.
9 Más kérdés, hogy a felelősség csak az - általában -négyévente sorra kerülő választásokon érvényesíthető.
10 Ez természetesen csak akkor valósulhat meg, ha létezik egyáltalán ellenzék, azaz nem összpárti kormány alakult.
11 Vö. az Alkotmány 39. § (1) és (2) bekezdéseivel.
12 Ebben az esetben a magánszemély tevékenységének a kormányhoz vagy a közigazgatáshoz olyan szorosan kell kapcsolódnia, hogy őt - e kapcsolat tekintetében - a parlamenti ellenőrzésnek alá kelljen vetni.
13 BverfGE (A Német Szövetségi Alkotmánybíróság határozatainak gyűjteménye) 67, 100/130, BVerfGE 77, 1/48.
14 BVerfGE 49, 70/85.
15 A német Alkotmánybíróság megállapítása szerint "a vizsgálóbizottság csak a Bundestag kompetenciája keretében járhat el (ún. Korollar-theorie): kívül esnek az olyan ügyek, melyek parlamenti "kezeléséhez" nem fűződik közérdek, vagy megfelelő súly, amelyek nem tartoznak a szövetségi feladatok közé, vagy kizárólag más alkotmányos szerv kompetenciájába tartoznak". BVerfGE 77, 1/44.
16 Megjegyzendő azonban, hogy a jogi előírások mellett fontos szerepe van a politikai kultúrának és a parlamenti szokás(jog)nak is.
17 A német Alkotmánybíróság szerint vitatott, hogy a vizsgálóbizottság gyakorolhat-e megelőző kontrollt. BVerfGE 77, 1/144. Ebben az esetben nyilvánvalóan nem lehet lezárt ügyről beszélni.
18 Vö. Meyer: i. m. 149-151. o.
19 Az eltérő terminológiai megjelölések és feladatkörök miatt nem könnyű tipizálni a különböző parlamentekben működő vizsgálóbizottságokat. Az erre vonatkozó kitűnő kísérletet lásd Soltész István: A parlamenti vizsgálóbizottságok. Magyar Közigazgatás, 1994/12. 705-709. o. A vizsgálóbizottságok típusaira lásd Kisfaludy Zoltán: Vizsgálóbizottságok a Bundestagban. In: A bizottsági munka. 2. rész. Parlamenti Dolgozatok II. (szerk. Soltész István) Parlamenti Módszertani Iroda, Budapest, 1995. 233-234. o.
20 A feladatkörök oldaláról általában azokat a bizottságokat nevezik vizsgáló (illetve ellenőrző) bizottságnak, amelyeknek a végrehajtó hatalom, a kormányzat ellenőrzése a feladatuk. Soltész: A parlamenti vizsgálóbizottságok. Magyar Közigazgatás 1994/12. 705. o.
21 Így pl. a törvényelőkészítéssel foglalkozó bizottság esetében feltétlenül indokolt, hogy ennek ne csak képviselők lehessenek a tagjai, addig a botrányokat kivizsgáló bizottság csak képviselőkből állhat.
22 Erre vonatkozóan lásd M. Schröder: Untersuchungsausschüsse. In: Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland. (szerk. H-P. Schneider és W. Zeh) Walter de Gruyter, Berlin, New York, 1989. 1245-1259. o. A vizsgálóbizottságok sajátosságáról lásd még Szente: i. m. 131-133. o.
23 A Bundesverfassungsgericht megállapította, hogy a vizsgálóbizottság közhatalmat gyakorol és hatóságnak minősül. BVerfGE 76, 363/387., BVerfGE 77, 1/46.
24 Vö. Hans D. Jarass - Bodo Pieroth: Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland. Kommentar. C. H. Beck'sche Verlagsbuchhandlung. München, 1997. 634. o.
25 Hasonlóképpen foglalt állást a német Alkotmánybíróság és a Bajor Alkotmánybíróság is. BVerfGE 49, 70/86., valamint BayVerfGHE 30, 48/61. Szerkesztési korrekciók azonban ettől függetlenül természetesen elvégezhetők.
26 A német Alkotmánybíróság ezzel szemben megengedi a kiegészítő kérdések alkalmazását, de szigorúan csak a torzító hatás kiküszöbölésének feltételével, valamint a vizsgálati tárgyra vonatkozó, kiterjedt és valósághű kép nyerése céljából. BVerfGE 49, 70/80. A Hesseni Állambíróság szerint ezért a többségi határozatnak formális karaktere van: hibái általában nem vezetnek alkotmányellenességhez, kivéve, ha a vizsgálóbizottságok fellépésének alkotmányossága kétségbe vonható. HessStGH, ESVGH 17, 1/8. Idézi: Jarass - Pieroth: i. m. 635. o.
27 BVerfGE 83, 175/179.
28 P. Köchling: Verfassungsrechtliche Fragen von der Einsetzung bis zur Beendigung des Untersuchungsausschusses. In: Der parlamentarische Untersuchungsausschuß. (Szerk. W. Dambrowski) Campus Verlag, Frankfurt/New York, 1987. 23. o.
29 W. - R. Schanke: Empfiehlt sich eine gesetzliche Neuordnung der Rechte und Pflichten parlamentarischer Untersuchungsausschüsse? In: Juristenzeitung 1988. 807. o.
30 Köchling: i. m. 24. o.
31 A parlament megbízatásának megszűnése egyúttal a bizottság megszűnését is jelenti.
32 Így pl. a parlamenti többség - egy másik vizsgálóbizottság felállításával - blokkolhatja a kisebbség akaratát, mivel a plénum ez utóbbi jelentését fogadja el. A probléma megoldására - analóg módon - az 52/1991. (X. 14.) AB határozat szolgálhat, amely szerint a népszavazási kezdeményezés során az aláírások benyújtásáig az ugyanabban a tárgykörben benyújtott, mérlegelés alapján elrendelhető népszavazási kezdeményezésre vonatkozó döntést függőben kell tartani. ABH 1991, 331. Így a vizsgálóbizottság eljárásának lezárásáig nem lehetne másik, azonos célú vizsgálóbizottságot felállítani, illetve utólag is csak az eredménytelen lezárás esetén.
33 Természetesen amellett is hozható fel érv, hogy az összetételt nem szerencsés szabályozni, mivel ez szigorú normatív korlátot jelentene. Ehelyett esetről esetre, a felállításról való döntéskor kellene az összetételről is határozni, így számolni lehet az egyes vizsgálandó tárgy sajátosságaival.
34 Schanke: i. m. 801. o.
35 A Hsz. 36. § (4) bekezdése szerint a Kormány vagy bármely kormányzati szerv, továbbá valamely minisztérium tevékenységét vizsgáló bizottság elnöke az érintett Kormány ellenzékéhez tartozó képviselő. Ez a rendelkezés feltétlenül támogatandó. Eltérni ettől csak akkor célszerű, ha a vizsgálat nem az itt megjelölt kérdésekre irányul, és a bizottság létrehozatala vagy kormánypárti kezdeményezésre, vagy közös kezdeményezésre történt.
36 Szükség esetén természetesen zárt ülés is elrendelhető, de ennek feltételeit azért kell pontosan szabályozni, hogy a ne kerülhessen sor a nyilvánosság indokolatlan korlátozására.
31 Vö. Hans D. Jarass - Bodo Pieroth: i. m. 631. o.
38 Ennek különösen akkor van jelentősége, ha látható, hogy a bizottság nem fejezi be a munkáját a parlamenti ciklus lejárta előtt.
39 A vizsgálóbizottságokra vonatkozó jogforrások között általában megemlíthető még a fenti rendelkezések értelmezései, a vizsgálóbizottságokkal kapcsolatos alkotmánybírósági és bírósági határozatok, végül azok a szabályozások, amelyek reflexszerűen érinthetik az eljárás alá vont jogi és magánszemélyeket. G. Kretschmer: Bedarf es eines Gesetzes für Untersuchungsausschüsse des Deutschen Bundestages? DVBl. 1988. 812. o.
40 Alkotmány 21. § (2) és (3) bekezdés.
41 Vö. a Házszabály 36. §-ával.
42 Jelenleg ezt a Házszabály 36. § (2) bekezdése tartalmazza.
43 Vö. a görög alkotmány 68. cikk (2) bekezdésével. In: Nyugat-Európa legújabb alkotmányai. (szerk. Kovács István és Tóth Károly) Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest, 1990. 136. o.
44 Hsz. 36. § (2) bek.
45 Vö. a portugál alkotmány 181. cikk (4) bekezdésének utolsó fordulatában található rendelkezéssel. In: Nyugat-Európa legújabb alkotmányai. 212. o.
46 Ezek közül az egyik legfontosabb kérdés pl. az, hogy a vizsgálóbizottság alkalmazhatja-e és menynyiben a büntetőeljárás vagy az államigazgatási eljárás szabályait, továbbá milyen intézkedésekre jogosult az eljárás során.
41 Azokban az országokban is, amelyekben van vizsgálóbizottsági törvény, ennek indokoltsága vitatott. Önmagában ugyanis a törvényi szabályozástól nem lehet elvárni, hogy a vizsgálóbizottsággal, illetve eljárásával kapcsolatos összes kérdést részletesen szabályozza. A keretszabályozás annál is inkább szükséges, mivel a törvény nem kötheti gúzsba a politikai vitáktól és erőviszonyoktól függő eljárást. Vö. Kretschmer: i. m. 812. o.
48 Mit tartalmazzon az indítvány, mennyire legyen konkrét a tárgymegjelölés, szükséges-e az összetételre vonatkozó javaslat megadása stb.
49 Ennek ellenére a parlament döntése nem kerülhető meg, mivel a vizsgálati jog e szervet illeti meg, és a határozat egyúttal a hatáskörátruházás aktusa mellett a javasolt vizsgálat alkotmányosságának felelősségét veszi át.
50 Kisfaludy: i. m. 234. o.
51 Vö. Hsz. 36. § (3) bek.
52 További kérdés, hogy a bizottsági tagok jelölésére csak a frakciók kapjanak jogosítványt, vagy a független képviselők is.
53 Az európai államok többségében ez a megoldás érvényesül.
54 Bár a paritás elvének alkalmazása ellentmond a parlament erőviszonyainak - és a vizsgálati jog alanya valójában a parlament - mégis, a hatékonyság és eredményesség érdekében - bizonyos, törvényben meghatározott esetekben - ez az összetétel látszik indokolhatónak (pl. a Kormány, vagy bármely kormányzati szerv tevékenységét vizsgáló bizottság esetében).
55 Vö. a B) II. 2. b) bc) pontban írottakkal. Problémát jelenthet viszont, hogy ki számít ellenzéki politikusnak, továbbá e kérdést szükséges-e és miként törvényileg szabályozni. E felvetésekre a választ valószínűleg nem a jogi szabályozásnak kellene megadnia. Az Alkotmánybíróság elvi éllel szögezte le, hogy a kormánypárti-ellenzéki jellegnek egyedül csak az az objektív ismérve, hogy adott képviselőcsoport pártja részt vesz-e a kormányban (kormánykoalícióban) vagy nem. A kormánypártiság csak a koalíciós szerződés létéhez és a de facto kormányzati részvételhez kapcsolható. 22/1999. (VI. 20.) AB határozat. ABH 1999, 116, 192.
56 E rendelkezéssel kapcsolatban is irányadó lehetne a hatályos Házszabály 146. §-a, amely szerint "A képviselőcsoportok tevékenységét segítő szakértőket... a gazdasági főigazgató, a képviselőcsoport vezetőjének javaslatára, alkalmazza." E szabály - analóg módon - tehát a vizsgálóbizottságokra is vonatkozhatna.
57 Vö. a Hsz. 145. § (2) bekezdés d) pontjával.
58 Ez megfelel a jelenlegi osztrák szabályozásnak is. In: Házszabályok az egyes európai országokban I-II. MTA Államtudományi Kutatások Programirodája, Budapest, 1989. 62. o.
59 Vö. a magyar Alkotmány 21. § (3) bekezdésével.
60 Így rendelkezik pl. a lengyel szabályozás a 11. cikkében. In: Kelet-Európa új alkotmányai. (szerk. Tóth Károly) JATE ÁJK Szeged, 1997. 187. o.
61 Hasonló szabályt tartalmaz a bolgár alkotmány is a 80. cikkében. In: Kelet-Európa új alkotmányai. 71. o.
62 BverwGE (A Német Szövetségi Közigazgatási Bíróság határozatainak gyűjteménye) 79, 339/340.
63 Ha a zárt ülésen államtitoknak, szolgálati titoknak stb. minősülő információk hangoznának el, a titoktartási kötelezettség a meghívottakra is kiterjedne.
64 Vö. a Hsz. 36. § (5) bekezdésével.
65 Egyes országok gyakorlata ettől eltérő. A francia szabályozás nem teszi lehetővé a kisebbségi vélemény csatolását. In: Házszabályok az egyes európai... 270. o.
66 Így pl. Franciaország. Olaszországban a vizsgálat engedélyezése kerül közzétételre. In: Házszabályok az egyes európai... 676. o.
67 Ez a megoldás pl. a francia jogban található meg. In: Házszabályok az egyes európai... 269. o.
68 Az Országgyűlés esetleg meghosszabbíthatná e határidőt.
69 Ezzel kapcsolatban figyelembe kell venni a magyar Alkotmány 28. § (2) bekezdését, mely szerint az Országgyűlés kimondhatja a feloszlatását megbízása lejárta előtt is. Ez esetben a vizsgálóbizottság természetesen a feloszlással szűnne meg.
70 A német szabályozás ismeri a vizsgálóbizottság Bundestag határozata alapján történő megszüntetési módját is. Ez a megoldás nem javasolt, mert semlegesítené a többi, parlamenti többség túlsúlyát ellensúlyozni kívánó rendelkezések hatását.
71 Az ügyészségről szóló 1972. évi V. törvény melléklete tartalmazza az ügyészi nyomozás kizárólagos hatáskörébe tartozó bűncselekményeket. E mellékletet a fenti hatáskörrel is ki lehetne bővíteni.
72 A francia szabályozás a párhuzamos eljárást nem engedélyezi. A bírósági eljárás itt elsőbbséget élvez. In: Házszabályok az egyes európai... 269. o.
Lábjegyzetek:
[1] Dr. Petrétei József, tanszékvezető egyetemi docens, Pécsi Tudományegyetem, ÁJK, Dr. Tilk Péter, Ph.D. hallgató
Visszaugrás
