1.1. Az európai integráció a kezdetektől a jog által vezérelt folyamat volt, hiszen szuverén államok együttműködéseként indult: ennek megfelelően minden megállapodást írásba kellett foglalni, sőt: ezen felül jogi formába kellett önteni azért, hogy annak - különféle kötőerővel, de - jogi kötelező ereje legyen. Az integráció egy, a hagyományosan ismert vámunión jelentősen túlmutató alakulat létrehozatalát célozta meg. A vámunióban a résztvevő államok nem csak egymás között építik le, illetve törlik el a vámokat, hanem közös külső vámhatárt képezve harmadik országok felé egységes vámokat és piacvédelmet - védelmet a különféle nem-vámjellegű, a nemzetközi kereskedelmet akadályozó intézkedések elleni - védelmet - engedélyezési rendszer, antidömping - vezetnek be. Az európai integrációnak már 1958-ban: a Római Szerződéssel megalapozva a kezdeti célja is egy közös piac, a tagállami határok nélküli egységes belső piac létrehozatala volt, amelyben érvényesül a négy alapszabadság: szabadon mozognak - tagállami határok és jogi korlátok akadályai nélkül - az áruk, a szolgáltatások, a személyek (természetes és jogi személyek), valamint a tőke.
Ez az ambiciózus terv a hagyományos szuverén tagállamokra szabdalt Európa egész gazdasági és politikai struktúrájának átalakítását követelte és követeli meg. A folyamat ma is tart, hiszen az egységes belső piacon a négy alapszabadság érvényesülésének még számos akadálya van: a 2004-ben csatlakozott új tagállamok számára a munkaerő szabad áramlása - amely a személyek szabad mozgásának egyik aspektusa - csak idén: 2011 tavaszán valósult meg.
A négy alapszabadság garantálása természetesen ismét csak jogi formában megjelenve nyújthat valódi biztosítékot azok érvényesülésére: ez viszont maga után vonja annak garantálását, hogy az érintettek akár vitassák egy-egy intézkedés jogszerű: az uniós jognak megfelelő voltát, azaz jogviták állhatnak elő, melyek a megfelelő tagállami vagy uniós bírói fórumokon dőlnek el. Ha tagállami bíróság
- 5/6 -
dönt a jogvitában, akkor értelemszerűen biztosítani kell azt, hogy az egységes belső piac egyben egységes igazságügyi térséggé is váljon, azaz a meghozott ítéleteket kölcsönösen el kell a tagállamok mindegyikében ismerni és végre kell hajtani (ellenkező esetben a tagállami ítélet beszorul a tagállam politikai-igazságszolgáltatási határai közé). Biztosítani kell tehát az ítéletek "szabad mozgását" is, ami azonban nem más, mint hogy a valóság követi a személyek szabad mozgását: jogvitáik és az azokban hozott ítéletek együtt "mozognak" a személyekkel.
Mindez a tagállami határok derogálását célzó-eredményező jogalkotásban öltött testet. Rendeletek születtek pl. abban a kérdésben, hogy egy több tagállamot érintő szerződésre (pl. mert a szerződő felek különböző tagállamban bírnak székhellyel), vagy egy házasság felbontására (pl. mert a felek különböző tagállamban bírnak szokásos tartózkodási hellyel) a több szóba jöhető tagállami jogrendszer közül melyiket kell a jogvita eldöntésénél alkalmazni.[1] Rendezni kellett jogszabály formájában azt is, hogy a jogvita eldöntésére melyik tagállam bíróságainak van joghatósága, ítéletüket pedig hogyan kell másik tagállamban elismerni és végrehajtani.[2]
1.2. Az EU tehát gazdasági integrációként indult, de a vámunión túl már eleve megcélozta az egységes belső piacot. Hamarosan kiderült, hogy egységes közös, belső piac tartósan nem működőképes közös pénz nélkül, így a belső piac kikényszerítette az egységes pénzt, ez pedig az intézményi választ: a monetáris unió megalkotását, benne pl. Európai Központi Bankot. Ez a folyamat végül generálta az alkotmányi keretek teljes átírását, amely a Lisszaboni Szerződéssel történt meg.[3] A sajátos integrációs alakulatot kezdettől fogva a tagállamok - mint ősi történelmi és kulturális, benne jogi hagyományokkal, nemzettudattal rendelkező országok - szuverenitásának kontextusában kellett értelmezni, minden további lépéshez, az integráció elmélyítéséhez nemzetközi szerződés kötésére, tehát a jog közre működésére volt szükség.
1.3. A jog vonatkozásában azonban nem egyszerűen nemzetközi szerződések kötéséről van szó, hanem annak világossá válásáról, hogy a gazdasági unió a fentiek szerint elkerülhetetlenül válik politikai unióvá - ez pedig nem létezik egyre intenzívebb jogegységesítés nélkül. A különböző tagállami jogi szabályozások fenntartják a tagállami piacok ilyen vagy olyan - az adott jogi szabályozás tárgyától
- 6/7 -
függő - aspektusú fragmentáltságát, így immanens módon az egységes belső piac ellen hatnak. Ennek a gazdasági jog szempontjából kiemelkedően releváns lecsapódása a versenytorzító hatás.
Az EU tehát egyfelől az egységes belső piacot megvalósító és óvó gazdasági unió, másfelől politikai unióként a - minél inkább egységesített - jog érvényesülésén alapuló térség is. Az Európai Unióban megvalósuló gazdasági integráció középpontjában az egységes belső piac áll. A korábbi Európai Közösségi Szerződés (EKSz) helyébe a Lisszaboni Szerződés[4] által végrehajtott módosítások révén az Európai Unió működéséről szóló Szerződés (EUMSz) lépett: ennek 26. cikk (2) bek.-e szerint (EKSz. 14. cikk) szerint a belső piac olyan belső határok nélküli tér, amelyben megvalósul az áruk, a személyek, a szolgáltatások és a tőke szabad mozgása.
A politikai unió alapja a jogbiztonságnak a követelménye, melynek - egyik - garanciája, hogy a EU a jog érvényesülésén alapuló térségként (pl. EUMSz 68. cikk, vagy korábban: EKSz 5.cikk) határozza meg önmagát. Olyan térségként tehát, amely a jogállamiság, és az ebből következő jogbiztonság alkotmányossági követelményét kardinális kérdésként kezeli. Ebben a térségben a kollíziós szabályok összeegyeztethetősége is alapvető szempont (EUMSz 81. cikk).
1.4. Az említett nemzetközi kollíziós magánjogi tárgyú rendeletek preambulumai ezért kifejezetten hivatkoznak [pl. Róma I. rendelet (6) preambulum-bekezdés] arra, hogy a rendeletek megalkotását a belső piac megfelelő működése teszi szükségessé. Ennek egyik garanciája az, ha a tagállamok kollíziós szabályai ugyanarra a jogra utalnak alkalmazandóként. Az általános jogpolitikai cél tehát mindkét esetben az, hogy elősegítsék az európai térségbeli jogbiztonság megvalósulását [Róma I. rendelet (16) preambulum-bekezdés], amelyet azonban a tagállamok külön-külön nem tudnak megvalósítani [Róma I. (43), preambulum-bekezdés]. A szubszidiaritás elvének figyelembe vétele mellett is európai uniós szintű jogegységesítésre van tehát szükség.
A tovább "dübörgő" kollíziós jogi jogegységesítés legújabb eredménye a Tanács 1259/2010/EU rendelete (2010. december 20.) a házasság felbontására és a különválásra alkalmazandó jogra vonatkozóan.[5] A szakirodalomban Róma III. elnevezéssel emlegetett rendelet - a Róma I. rendelethez hasonlóan, de jobban összefoglalva - a személyek szabad mozgása, az európai polgárok mobilitásának növekedése és a belső piac működőképességének követelményeiből vezeti le a rugalmassággal összeegyeztetett jogbiztonság és kiszámíthatóság követelményét, mint a rendelet megalkotásához vezető alapvető jogpolitikai megfontolásokat.[6]
1.5. Az európai integráció tehát a tagállamok politikai-jogi és földrajzi határainak meghaladásán, "légiesítésén" alapul: e nélkül a hangzatos jelszavak üresen
- 7/8 -
konganak. Az EU kezdetektől vállalt kifejezett célja az esetlegességnek, történelmi viharoknak, véletleneknek sokszor kitetten megállapított politikai határok átjárhatóságának, a regionális tények előbbiek rovására történő akceptálásának biztosítása. A kohéziós, strukturális alapok létre hozatala és működtetése ennek a célnak szembe tűnő kifejeződése. A régió, mint geográfiai, és gazdasági-politikai egység, intézmény elismerése azonban a "jogiasodás" lazább formáitól hosszabb fejlődési folyamaton keresztül jutott el a mai, korszerű jogi formájáig: az Európai Területi Együttműködési Társulás uniós rendelettel való létre hozataláig.[7]
2.1. A határokon átnyúló regionális együttműködés magyar határterületeken első ízben Nyugat-Magyarországon osztrák-magyar együttműködés formájában jött létre. A Nyugat-Pannon Eurégió Együttműködés ennek megfelelően mintaként szolgált a többi, később létrejövő regionális együttműködések számára.[8]
Ez az együttműködés 1992-ben határ menti regionális tanácsként indult, amelyben az osztrák Burgenland tartomány mellett Győr-Sopron és Vas megye, továbbá Szombathely, Győr és Sopron városai vettek részt. A cél a felek közötti határ menti együttműködés fejlesztése: ezen belül a társadalmi, gazdasági, technikai és közigazgatási koordináció volt. Az együttműködésnek mindazonáltal nem volt jogi kerete, mivel ilyen jogszabály akkor nem létezett. Az együttműködést[9] 1998-ban jogilag már kissé jobban értékelhető kötelezettségvállalást tartalmazó keretszerződés váltotta fel, amellyel 1998 őszén létrehozták a West/Nyugat- Pannon Eurorégiót Ez az együttműködés már egyfajta szervezeti keretet biztosított az együttműködés számára, így pl. a területfejlesztés, az infrastruktúra, a természet- és környezetvédelem, az oktatás és a szociális együttműködés terén. Az együttműködés mintájául a német-lengyel relációban kialakult eurégió szolgált.[10]
2.2. Az EU-ban létrejövő regionális együttműködések mindazonáltal jelentős eltéréseket mutattak fel, mivel a megfelelő uniós szintű jogi feltételrendszer változatlanul hiányzott. A magyar Alkotmány sem ismeri el a régiót, mint közigazgatási egységet. Ilyen régiók jogi háttereként a magyar jogban a területfejlesztésről és a területrendezésről szóló 1996. évi XXI. törvény szolgálhatott, azonban ez a jogszabály értelemszerűen nem elsősorban a határokon túlnyúló regionális szerveződésekre modelleződött.
- 8/9 -
3.1. A megfelelő, korszerű, "ütőképes" intézményt az Európai Parlament és a Tanács 2006-ban megalkotott 1082/2006/EK rendelete (továbbiakban: rendelet) alkotta meg: az európai területi együttműködési csoportosulásról szóló rendelet létre hozott egy új együttműködési formát (továbbiakban: EGTC).
A rendelet célját annak preambuluma fogalmazza meg: a minél teljesebb gazdasági és társadalmi kohézió az uniós terület egészének összehangolt fejlődésén keresztül biztosítható, ezért szükségessé vált a területi együttműködés erősítése is.[11] Az EU 2004. évi bővítése még inkább felszínre hozta azokat az eltéréseket, amelyek a tagállamok nemzeti jogi szabályozásában és az erre vonatkozó eljárásokban fennállnak, így az együttműködés komoly nehézségekbe ütközik. A rendelet ezért létre kívánja hozni azt a jogi eszközt, amely uniós szintű - és már nem tagállami szintű - eszközként segíti elő a regionális együttműködést.[12]
Az új intézmény elsősorban az EU által finanszírozott projektek végre hajtásának elősegítésére irányul - nem zárva ki a kizárólag tagállami finanszírozásúakat sem, sőt: harmadik (tehát az EU-n kívüli) államokbeli szervezetek részvétele sem kizárt.
Az új intézmény a korábbi helyzethez képest alapvető változást hoz: az EGTC-t jogi személyiséggel ruházza fel, aminek következtében az uniós jogi háttérre alapozva létrejövő EGTC-k már a tagok nevében eljáró jogalanyokként léphetnek fel a gazdasági, és egyéb forgalomban.[13]
3.2. A rendelet ennek megfelelően deklarálja, hogy európai területi együttműködési csoportosulás hozható létre az EU területén: ennek feltételeit a rendelet szabályozza azzal, hogy a végrehajtási jogszabályok megalkotását a tagállamok jogalkotóira bízza. Ennek tett eleget a magyar jogalkotó, amikor a rendelet felhatalmazása alapján megalkotta az európai területi együttműködési csoportosulásról szóló 2007. évi XCIX. törvényt (továbbiakban: törvény).
A rendelet az EGTC létrehozatalának feltételeit hat témakör köré csoportosítva állapítja meg, melyek a következők: az EGTC természete, jogi személyisége, összetétele, megalapítása, az EGTC feladatai, végül szervezeti kérdések.
3.2.1. Az EGTC természetének alapvető vonását a rendelet [1. cikk (1) bek.] a transznacionális, vagy interregionális együttműködés létrehozatalában jelöli meg: ez az EGTC megalapításának alapvető célja.
3.2.2. Az EGTC-t ezért a rendelet jogi személynek nyilvánítja [1. cikk (3)-(4) bek.]; az EGTC-t azon tagállam jogi személyének kell tekinteni, amelyben - a létesítő okirat szerinti - székhelye van. A korábbi jogi helyzethez képest tehát az együttműködés határozott kontúrú jogi státust nyert: jogi személyként a székhelye szerinti tagállamban a jogi személyeknek biztosított legteljesebb jogképességgel rendelkezik, azaz pl. ingó és ingatlan vagyont szerezhet, munkaadóként
- 9/10 -
alkalmazott munkavállalókat foglalkoztathat, bíróság előtt perképes [1.cikk (4) bek.].
3.2.3. Az EGTC összetétele, azaz tagjai tekintetében a rendelet a lehető legszélesebb alanyi kör számára kívánja lehetővé tenni a részvételt. Tagok lehetnek nemcsak a tagállamok, a regionális és helyi hatóságok (önkormányzatok), hanem a tagállami közbeszerzési törvények alanyi hatálya alá tartozó közjogi intézmények is. Az EGTC-nek minősülés, azaz az összetétel feltétele mindazonáltal az, hogy az EGTC-nek legalább két tagállam területén található tagjaiból kell állnia [3.cikk (2) bek.].
3.2.4. Az EGTC megalapítása a leendő tagok által kötött egyezménnyel (8.cikk) és az ugyancsak megalkotott alapszabállyal (9. cikk) történik. Előbbi az EGTC nevét, székhelyét, területi kiterjedését, célkitűzését és feladatait, tagjait, valamint az aktusaira alkalmazandó jogot: vagyis a székhely szerinti jog kifejezett megjelölését tartalmazza. Az egyezmény alapján elfogadott alapszabály az EGTC szervezetét és működését rendező szabályokat rögzíti (pl. közgyűlés, igazgató).
3.2.5. Az EGTC feladatait a tagok az egyezményben szabadon határozzák meg a rendelet szabta keretek között [7.cikk (1)-(2) bek.]. A tagoknak tehát az egyezményben kell konkretizálni azokat az általános célokat, amelyeket a rendelet az EGTC természetével kapcsolatban általánosságban az 1. cikkben szögez le. Az együttműködés általános kerete tehát a gazdasági és társadalmi kohézió erősítése, a területi együttműködés erősítése [7. cikk (2) bek.]: ez azt is jelenti, hogy az EGTC feladat-meghatározásának e tárgyi keretek között kell maradnia; másra, többre az őt mint közjogi jogi személyt konstituáló rendelet nem jogosítja fel.
3.2.6. A szervezeti kérdésekkel kapcsolatban a rendelet a 9. cikk szerinti alapszabályra bízza a részletek tisztázását: a felek természetesen nagy szabadsággal bírnak a saját regionális együttműködésüknek leginkább megfelelő szervezet kialakításában, azonban a rendelet minimális előírásokat azért tartalmaz (pl. a szervek működésére és hatáskörére vonatkozó kérdések, a döntéshozatali eljárás rendezése, a tagok pénzügyi hozzájárulásának tisztázása stb. - 9. cikk).
3.3. A rendelet fontos az EGTC működésével, tevékenységével kapcsolatos rendelkezést tartalmaz (13.cikk): eszerint a közérdek sérelme (különösen a tagállam közrendjének, közbiztonságának, közegészségügyi érdekeinek, vagy közerkölcsre vonatkozó rendelkezéseinek sérelme) esetén megtilthatja az EGTC-nek az adott tagállam területén folytatott tevékenységét, és előírhatja a saját joga alapján létező és működő tagok kilépését az EGTC-ből. A rendelet ugyanakkor hozzáteszi, hogy ez nem válhat az EU jogában általánosan érvényesülő alapelv: az alapszerződésekben is rögzített diszkrimináció-tilalom megsértésének eszközeként. Ehhez kapcsolódóan a rendelet nemcsak tagállamok hatóságai, hanem az EGTC intézkedései által sérelmet szenvedett kívülállók számára is jogorvoslati-bírósági lehetőséget biztosít annak a tagállamnak a bírósága előtt, ahol az EGTC székhelye található (15.cikk).
3.4. A rendelet végül a tagállamok számára előírja saját maga hatékony
- 10/11 -
alkalmazásához szükséges végrehajtási jogszabályok meghozatalának kötelezettségét (16. cikk). Ennek megfelelően alkotta meg a Magyar Köztársaság az említett 2007. évi XCIX. törvényt, amely a rendeletet a magyar viszonyokra alkalmazva további rendelkezésként megtiltja kizárólag gazdasági tevékenység folytatásának céljával EGTC alapítását, és kizárja közhatalmi tevékenység folytatását (2. §). A törvény meghatározza továbbá az EGTC Magyarországon történő alapításának részlet-szabályait, a jóváhagyás, és nyilvántartásba vétel: a bírósági bejegyzés szabályait. Ugyancsak rendezi a törvény a gazdálkodásra, a felügyeletre és ellenőrzésre, és megszűnésre vonatkozó hazai részletszabályokat (III. fejezet).
3.5. A fentieknek megfelelően összefoglalóan megállapítható, hogy az EGTC alapításával és működésével kapcsolatban egyidejűleg a következő jogszabályokat kell alkalmazni: a rendeletet és a székhely szerinti tagállami törvényt; nemjogszabályként alkalmazandó az EGTC megalapítására és működésére az egyezmény és az alapító okirat. Ez a jogi konstrukció szép példája annak, hogy az EU-ban mint a tagállamok által saját maguk fölé szervezett integrációs államalakulatban hogyan fonódik egymásba az uniós jog: a rendelet és az azt végrehajtó tagállami belső jogszabály: a törvény. Az EGTC-k megalapítása és működése tehát e két - eltérő jogalkotótól származó - jogszabály szerves együttalkalmazásával nyer jogszabályi rendezést.
Az EGTC a rendelettel az EU jogi személyiséggel rendelkező szereplőjévé vált, amely létében hordja a tagállami földrajzi határok meghaladásának lehetőségét. Az EGTC-k elterjedése az EU elemi érdeke, mivel a határokon túlnyúló jellegénél fogva a politikai határokhoz képest messzemenően jobban tudja kifejezésre juttatni azokat a társadalmi-gazdasági-kulturális-szociális kohézióval kapcsolatos regionális érdekeket, melyek nélkül az EU valódi: mindenoldalú, komplex integrációkénti továbbfejlesztése aligha képzelhető el. Égetően szükséges tehát a meglévő regionális együttműködések továbbfejlesztése, átalakulása. Sajnálatos, hogy az átalakulásról a rendelet nem szól: ez a jog nyelvén annyit jelent, hogy a meglévő határokon átnyúló együttműködéseket meg kell szüntetni, és helyükbe EGTC-t kell alapítani. Jelenleg[14] három EGTC-t alapítottak Magyarországon: az Ister-Granum-, az Abaúj-, és az Ung-Tisza-Túr-Sajó-EGTC-t, míg az EU-ban az EGTC-k száma 10 fölött van. ■
JEGYZETEK
[1] A nemzetközi kollíziós magánjognak nevezett jogág tehát jogrendszerek ütközését, un. kollízióját oldja fel azáltal, hogy megjelöli az eljáró bíróság által alkalmazandó jogot, amennyiben a jogvitára vagy jogi eljárásra (hagyatéki eljárás) több állam jogrendszere volna alkalmazandó. A szerződésekre alkalmazandó jogra ld. az un. Róma I. rendeletet, a házasság felbontására az un. Róma III. rendeletet. - A tanulmány az OTKA 76488 sz. pályázata ("Az európai jog hatása a magyar jogra") keretében folytatott kutatás során készült.
[2] A joghatóságra és a külföldi ítéletek elismerésére és végrehajtásárára ld. az un. Brüsszel I. és II.a. rendeleteket (melyek szövege felülvizsgálat alatt van).
[3] Az, hogy az Európai Alkotmányos Szerződéstől lényegesen eltérőt aligha lehet később alkotni, mert ez az aktuális - középtávú - európai politikai-gazdasági- jogi communis opinio, sejthető volt annak kudarca után is. Az alkotmányos kereteknek a Lisszaboni Szerződéssel való átírása az EU számára megkerülhetetlen "házi feladattá" vált. Ld.: Vörös Imre: Az európai alkotmány várható hatásai a magyar jogrendszerre. Állam- és Jogtudomány, 2006. 2. 192-234.
[4] Lisszaboni Szerződés az Európai Unióról szóló szerződés és az Európai Közösséget létrehozó szerződés módosításáról, amelyet Lisszabonban 2007. december 13-án írtak alá; HL C 306, 2009.12.17. - Az uniós jognak a magyar jogrendszerre gyakorolt hatása áttekintését ld. Vörös Imre: Európai jog -magyar jog: konkurencia vagy koegzisztencia? Jogtudományi Közlöny, 2011. 7-8. szám.
[5] Az un. megerősített együttműködés keretében megalkotott rendeletet ld. EU Hivatalos Lap 2010. 12.29. L 343. 10 s köv.
[6] Ld. a rendelet (1), (2) (9) és (15) preambulum-bekezdéseit.
[7] Az Európai Parlament és a Tanács 1082/2006/EK rendelete (2006. július 5.) az európai területi együttműködési csoportosulásról. Hivatalos Lap (2006. 7. 31.) L 210/19 - az angol elnevezés: European Grouping for Territorial Cooperation - rövidítése: EGTC; a továbbiakban ezt a rövidítést alkalmazzuk.
[8] A téma átfogó elemzését ld. pl. Pintér Edit: Standard jogi modell a határon átnyúló regionális együttműködésre. PhD disszertáció. Győr 2008.
[9] Melynek struktúráját Pintér Edit joggal nevezi kezdetlegesnek: i.m. 2.1.1. pont
[10] Ld. Rechnitzer János: Az osztrák-magyar határ menti együttműködés a kilencvenes években. Pécs -Győr, MTA Regionális Kutatások Központja. (szerk. Nárai Márta és Rechnitzer János) 1999. - idézi Pintér Edit: i.m. 2.1.2. pont
[11] Ld. a rendelet (1) preambulum-bekezdését.
[12] Ld. a rendelet (2) és (8) preambulum-bekezdését.
[13] Ld. a rendelet (9) preambulum-bekezdését.
[14] A kézirat lezárásának időpontja: 2011. május 7.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző Egyetemi tanár.
Visszaugrás
