Ezen tanulmány elsődleges célja, hogy a hatályos jogszabályok ismertetésén keresztül bemutassa a Vajdaság Autonóm Tartomány közjogi helyzetét Szerbián belül. Mindazonáltal, ezt megelőzően érdemes címszavakban áttekinteni a tartomány autonómiájának rövid történetét.
A kifejezetten és hagyományosan többnemzetiségű Vajdaság Autonóm Tartomány[1] Szerbia gazdasági, kulturális szempontból legfejlettebb térsége, alkotmányosan szavatolt területi-politikai autonómia a Szerb Köztársaság északi részén. Lakossága körülbelül kétmillió fő, területe huszonegyezer négyzetkilométer. Magyarország XX. századi feldarabolása előtt a Vajdaság mint a Magyarországon élő szerbek önrendelkezési és autonómia követelésének kerete és szimbóluma jelenik meg az 1848-as szabadságharc idején. A szabadságharc leverése után, a Bach abszolutizmus idején, Bécs létrehozza ugyan a Szerb Vajdaságot temesvári székhellyel, de a terület közvetlen bécsi irányítás alatt működött és felszámolásáig (1860) valós önkormányzattal nem rendelkezett.[2]
Az autonómiatörekvések a Szerbiával, illetve az újonnan létrejött délszláv állammal történő egyesítés után sem szűntek meg, ám a XX. században az autonómia követelése immár nem a szerb nép önrendelkezési igényeként jelenik meg, hanem azt a terület és lakosságának gazdasági, kulturális, civilizációs, etnikai sajátosságai motiválták.
- 53/54 -
Az autonómiatörekvések, Jugoszlávia föderalizációjával párhuzamosan a Tito-i,[3] népfelszabadító partizánmozgalom győzelmével nyernek alkotmányjogi elismerést. Az azóta eltelt lassan hét évtized során a tartomány különböző szintű autonómiával rendelkezett, amely 1974-től 1990-ig gyakorlatilag megegyezett a tagköztársaságok helyzetével és önállóságával, és a szuverén államiság számos jegyét viselte magán.[4]
A nyolcvanas években folyamatosan erősödő szerb nacionalizmus központosító törekvéseinek célkeresztjébe elsők között került a többnemzetiségű, ám akkor már szerb többségű Vajdaság autonómiája. A felszínre tört a Tito-i rendszerben elfojtott, a belgrádi értelmiség nagy része által is gerjesztett nagyszerb nacionalizmus, amely a Vajdaság és Koszovó autonómiájában a szerb nemzetet, a szerb államot megosztó és gyengítő, mesterséges kommunista képződményt látott. A nagyszerb nemzetállami eszméknek és elképzeléseknek Vajdaságban is voltak hívei, elsősorban a XX. században betelepített horvátországi és boszniai szerb telepesek körében. Ezzel a támogatással a háta mögött a szerb párvezetés és a titkosszolgálat tömegtüntetéseket szervezett, és 1988 őszén megdöntötte Vajdaság akkori párt- és államvezetését, amivel végérvényesen elkezdődött a szövetségi Jugoszlávia alapjainak a lerombolása. Ez a folyamat végül Montenegró és Koszovó elszakadásával fejeződött be a XXI. században.[5] Az 1988-as államcsíny közjogi megerősítése 1990-ben következett be. Az 1990-es szerbiai Alkotmány értelmében Vajdaság autonómiája teljesen formálissá vált, valós törvényhozói hatáskörök, önálló közfeladatok, vagyon és költségvetés nélkül. Az alkotmányos garanciák nélkül pedig a kilencvenes években, a folyamatosan háborúzó szerb állam törvényhozása fokozatosan minden jelentősebb közfunkciótól, vagyontól és adóforrástól megfosztotta a Vajdaságot. Koszovó tartományban pedig, a folyamatos szükségállapot miatt még formálisan sem működtek a tartomány megválasztott, autonóm szervei. Milosevics totalitárius rezsimjének 2000 októberében bekövetkezett bukása után a Vajdaság autonómiájának a kérdése gyorsan terítékre került, és felerősödtek a széleskörű autonómia visszaállítását szorgalmazó vajdasági követelések. Az átmeneti, kompromisszumos megoldásként 2002-ben meghozott első hatásköri törvénnyel, az úgynevezett "Omnibusztörvénnyel"[6] Vajdaság szervei ugyan valós közigazgatási hatásköröket és közfeladatokat kezdtek ellátni, de a tartomány közjogi helyzetének tartós alkotmányos, törvényes rendezésére még hosszú éveket kellett várni. Az eltelt időszakban pedig egyértelművé vált az is, hogy Vajdaság autonómiájának kér-
- 54/55 -
dése olyan ellentmondásokkal és ellentétekkel terhelt elsőrangú politikai kérdés Szerbiában, amely erősen megosztja a szerbiai politikai közvéleményt, a vezető politikai és tudományos köröket egyaránt. Ezek nagy része számára az autonómia, a regionalizáció és a decentralizáció kérdése nehezen összeegyeztethető és értelmezhetetlen abban a nemzetállami államfelfogás keretében, amely túlélte (de meg is előzte) magát Milosevicset és rezsimjét.
2006-ban, Montenegró kiválását követően Szerbia meghozta új alkotmányát, amely bizonyos előrelépést jelentett a decentralizáció és a Vajdaság autonómiájának vonatkozásában is. Három éves vajúdás és bizonytalan politikai iszapbirkózás után 2009 őszén Belgrádban megszületett az a két jogszabály is, amelyek nagymértékben lehetővé teszik a tartomány új alkotmányos helyzetének a gyakorlati életre keltését is. Ezek A Vajdaság Autonóm Tartomány hatásköreit meghatározó törvény[7] valamint Vajdaság Autonóm Tartomány Statútuma.[8] A kérdés jogi-, politikai érzékenységét az is igazolja, hogy a két fontos jogszabály alkotmányossági felülvizsgálatát kérte a parlamenti ellenzéki pártok egy része, és 2010 folyamán várható a szerbiai Alkotmánybíróság végleges döntése az ügyekben.
Az alábbiakban Vajdaság közjogi helyzetét elsősorban az idézett alkotmányos és törvényes rendelkezések segítségével ismertetjük.
Szerbia hatályos alkotmányát[9] a 250 tagú, egykamarás Szerb Népképviselőház 2006. szeptember 30-án szavazta meg, gyakorlatilag egyhangúlag, alig néhány képviselő tartózkodása mellett, mindössze néhány órás vita után. A parlamenti szavazást követő, 2006. október 28-29-én megrendezett, kétnapos népszavazáson történt megerősítés után a Népképviselőház november 8-án kihirdette az új Alkotmányt majd november 10-én elfogadta és kihirdette az Alkotmánytörvényt az alkotmány végrehajtásáról.[10] Ez az alkotmánytörvény szabályozta az új alkotmány rendelkezéseinek hatálybalépését és az átmeneti jogi rezsimet. A zárt ajtók mögött zajló pártpolitikai egyeztetések után rohammunkában véglegesített és a
- 55/56 -
parlamenten átpasszírozott alkotmányszöveg számos jogtechnikai, normatani fogyatékosságtól terhes, amire a Velencei Bizottság szakvéleménye is markánsan rámutat, és ezek a következetlenségek sajnos azokat a rendelkezéseket sem kerülték el, amelyek Vajdaság autonómiáját szabályozzák.[11]
Szerbia alkotmánya tíz részre tagolódik, ezek a következők: Első rész: Az alkotmány alapelvei, Második rész: Emberi és kisebbségi jogok és szabadságjogok, Harmadik rész: Gazdasági berendezés és állami pénzügyek, Negyedik rész: A Szerb Köztársaság hatásköre, Ötödik rész: Hatalmi berendezés, Hatodik rész: Alkotmánybíróság, Hetedik rész: Területi berendezés, Nyolcadik rész: Alkotmányosság és törvényesség, Kilencedik rész: Az Alkotmány módosítása, Tizedik rész: Záró rendelkezés. A részek többsége fejezetekre osztódik, azok pedig összesen 206 szakaszból állnak, amelyek mindegyikének külön címe (rubruma) van. A könnyebb érthetőség érdekében itt jegyezzük meg, hogy a szerbiai normatan és szakterminológia szabályai alapján az alkotmány és törvények sorszámozott alapegysége a "szakasz" és nem a magyarországi szakterminológiában meghonosodott, azonos tartalmat jelölő "paragrafus".
Általánosságban megállapítható, hogy az Alkotmány terjedelmesen, néha önmagát ismételve, ugyanakkor sokszor ellentmondásosan, pontatlanul és esetenként túlontúl általánosan szabályozza a Vajdaság és általában az autonóm tartomány(ok) helyzetét, jogállását, hatásköreit.
A hatályos szerb alkotmány 41 szakasza említi, illetve szabályozza az autonóm tartományok, esetenként pedig külön a Vajdaság autonóm tartomány helyzetét. A 41 alkotmányszakasz közül hat szakasz teljes terjedelmében az autonóm tartomány(ok) helyzetét szabályozza (Hetedik rész, 2. fejezet, 182-187. szakasz), hét szakasz pedig kizárólag az autonóm tartományokra és a helyi önkormányzatokra vonatkozóan tartalmaz normákat (Hetedik rész, 1. fejezet, 176-181. szakasz, és Első rész, 12. szakasz). Ugyanakkor az Alkotmány további 28 szakasza tartalmaz még egy-egy olyan rendelkezést, amelyek elsősorban a tartomány hatásköreit, vagyonát, adóforrásait, jogi aktusait érintik (ezek közül jelentősebbek a Harmadik részben található, 86., 87., 89., 91., 92., 93. szakaszok).
Az Alkotmány 41, a Vajdaságot, illetve az autonóm tartományokat érintő szakaszát megvizsgálva egy alapvető, nem csupán terminológiai ellentmondást fedezhetünk fel. Nevezetesen, az alkotmányos rendelkezések egyik része egyértelművé teszi, hogy Szerbiának két autonóm tartománya van: Koszovó és Metóhia, valamint a Vajdaság Autonóm Tartomány, de ezek közül az alkotmány csupán a Vajdaság Autonóm Tartomány (a továbbiakban Vajdaság AT) helyzetét szabályozza részletesebben, hiszen az Alkotmány kimondja, hogy Koszovó helyzetét és lényegi autonómiáját külön alkotmányerejű törvényes rendelkezések fogják szabályozni (182. szakasz). Továbbá, mivel a két autonóm tartományon kívül (amelyek közül csak az egyik helyzetét szabályozzák érdemben az alkotmány jelenlegi rendelkezései) új tartományok csak alkotmánymódosítási
- 56/57 -
eljárásban hozhatók létre (182 szakasz, 3 bekezdés), megállapítható, hogy az alkotmány autonóm tartományokra vonatkozó rendelkezései érdemben, anyagi jogi értelemben csupán Vajdaság AT-ra vonatkoznak. Mindazonáltal ez a megállapítás nehezen összeegyeztethető egyes szakaszok normaszövegével, azaz a nyelvi értelmezés szabályai alapján, ezek normaszövegből az következne, hogy Szerbia egész területén vannak autonóm tartományok, mint a középső államhatalmi szint megnyilvánulásai (különösen a 12., 176, 177, 183 szakaszok). Így a 12. és a 176. szakasz az ország minden polgára számára (nem csak a Vajdaságban élő polgárok számára) szavatolja a polgárok tartományi autonómiára való jogát, amely korlátozza az "állami hatalmat". Szinte azonos megfogalmazást tartalmaz a 176. szakasz is. A 177. és a 183. szakasz pedig a hatáskörök meghatározását és elhatárolását végzi el a különböző hatalmi szintek között, de úgy, hogy miközben a "tartományi jelentőségű kérdések" szabályozását a tartomány hatáskörébe utalja, teljesen megválaszolatlanul hagyja azt a kérdést, ki látja el a tartományi jellegű közfeladatokat, ki szabályozza ezeket a kérdéseket a Vajdaság AT területén kívül![12] Ezzel szemben az alkotmány más szakaszaiból kimondva vagy kimondatlanul is az következik, hogy Szerbiának mindösszesen egy tartománya van, a Vajdaság AT. Ezek között említjük meg az Alkotmány 184. szakasz, 4. bekezdését, amely Vajdaság AT költségvetését nevesíti, valamint az Alkotmánybíróság összetételére vonatkozó 172. szakasz, 4. bekezdését, amely arra vonatkozik, hogy a jelölőlistákról megválasztott alkotmánybírók közül "legalább egyiknek az autonóm tartományok területéről kell lennie". Nos, amennyiben Szerbia egész területén lennének autonóm tartományok akkor matematikai képtelenség lenne, hogy ne az összes alkotmánybíró érkezzen egyik vagy másik autonóm tartomány területéről, azaz ennek az alkotmányos garanciának akkor van csak értelme, ha Szerbiának egy aszimmetrikus helyzetben levő tartománya van, és ezen tartomány részvételét kívánják szavatolni az alkotmányosságot felügyelő bírói testületben.
Miután általánosságban rámutattunk azokra az alkotmányszöveget feszítő nyelvi, értelmezési ellentmondásokra, amelyek az autonóm tartomány(ok)ra vonatkozó alkotmányos rendelkezéseket terhelik, és amelyek jelentősen megnehezítik az autonómia törvényi szabályozását, de gyakorlati működését is, az alábbiakban részletesebben ismertetjük az autonómiára vonatkozó legfontosabb rendelkezéseket.
- 57/58 -
Jelentőségük miatt az alábbiakban elsősorban azon szakaszok tartalmát ismertetjük, amelyek a tartomány meghatározására, jogállására, szervezetére, hatásköreire, vagyonára és adóforrásaira vonatkoznak.
Az Alkotmány alapelveit tartalmazó Első rész 12. szakasza, amelynek címe a "Tartományi autonómia és a helyi önkormányzatok" a tartományi autonómiát csakúgy, mint a helyi önkormányzatra való jogot olyan jogként határozza meg, amely korlátozza az államhatalmat, és "csak az alkotmányosság és a törvényesség feletti felügyelet tárgya lehet." Az idézett alkotmányszakasznak a fentiekben említett pontatlansága ellenére is a jelentősége abban van, hogy alkotmányos alapelv szintjén szavatolja az autonómiához való jogot, amely egyben alkotmányos korlátja is a (központi) államhatalomnak. A 12. szakaszban megfogalmazott jog, visszaköszön, és bizonyos szempontból részletezést nyer az Alkotmány 176. szakaszában, amely így fogalmaz:
"A polgárok tartományi autonómiára és helyi önkormányzatra jogosultak, amit közvetlenül vagy szabadon választott képviselőik révén valósítanak meg.
Az autonóm tartományok és helyi önkormányzati egységek jogi személyek."
A fenti rendelkezés azon túl, hogy megismétli a polgároknak a 12. szakaszban már meghirdetett jogát a tartományi autonómiára, a tartományi autonómia demokratikus jellegét is szavatolja azzal, hogy a népszuverenitás elvével összhangban meghatározza, hogy a tartományi autonómiát a polgárok szabadon választott képviselőken keresztül vagy közvetlenül (referendum) gyakorolják. Ugyanez a szakasz "jogi személységgel" is felruházza az autonóm tartományt.
Az autonóm tartomány fogalmát az Alkotmány 182. szakasza definiálja a következő képen: "Az autonóm tartományok Alkotmánnyal alapított területi közösségek, melyekben a polgárok a tartományi autonómiára való jogukat valósítják meg."
Ugyanezen szakasz, 4. bekezdése az autonóm tartomány területére, határaira vonatkozóan is szabályt fogalmaz meg: "Az autonóm tartományok területét és az autonóm tartományok közötti határ módosításának feltételeit törvény határozza meg. Az autonóm tartományok területe nem módosítható a polgárok népszavazás útján kinyilvánított jóváhagyása nélkül, a törvénnyel összhangban."
A fenti szabály, noha a törvényhozó hatáskörébe utalja az autonóm tartomány, így Vajdaság területének, határainak a meghatározását is, de egyúttal jelentős alkotmányos garanciát biztosít a Népképviselőház esetleges önkényével szemben azzal, hogy minden változáshoz szükséges a Vajdaság AT lakosságának népszavazáson kinyilvánított többségi akarata.
- 58/59 -
Ugyanezen szakasz, már idézett 2. és 3. bekezdése nevesíti a két létező autonóm tartományt, és kimondja, hogy Koszovó és Metohia autonómiájának a meghatározása, illetve új tartományok létesítése alkotmánymódosítási eljárásban történik.
Az autonóm tartomány hatalmi, szervezeti felépítésére vonatkozóan az Alkotmány igencsak szűkszavú, ennek meghatározását az autonóm tartomány Statútumára és más jogszabályaira bízza azzal, hogy az Alkotmány 180. szakasza úgy rendelkezik: a tartomány legfelsőbb hatalmi szerve a Képviselőház, amely közvetlenül, titkos szavazással, négy éves időszakra megválasztott képviselőkből áll, akiket a tartományi jogszabállyal szabályozott módon választanak meg a tartomány polgárai.
Ami a tartományi jogszabályokat illeti, az Alkotmány ugyancsak szűkszavú és csupán a legmagasabb rangú tartományi jogszabályt nevesíti, a "Statútum"-ot. Az Alkotmány 185. szakasza alapján a Statútum sajátos "sui generis" jogszabály, amelyet a tartományi képviselőház javasol, a belgrádi Népképviselőház pedig abszolút többséggel jóváhagy és csak ezután, kihirdetése és megjelentetése után léphet hatályba. A többi tartományi jogszabály vonatkozásában az Alkotmány csupán a "határozatokat" említi, de lehetőséget biztosít más jogszabályok meghatározására, de ezek a Statútumnál és a törvényeknél alacsonyabb rangúak.
Vajdaság AT, azaz az autonóm tartomány hatáskörei, közfeladatai elsősorban a 177., 178. és 183. szakaszban lettek részletesebben szabályozva.
Az Alkotmány 177. szakasza, amely a központi államhatalom, az autonóm tartományok és a helyi önkormányzatok közötti funkció- és hatalommegosztást szabályozza, a szubszidiaritás elvét érvényesíti. Ennek értelmében: "A helyi önkormányzati egységek hatáskörébe azok a kérdések tartoznak, amelyek célszerűen a helyi önkormányzati egységen belül érvényesíthetők, az autonóm tartományokéba pedig azok, amelyek célszerűen az autonóm tartományokon belül érvényesíthetők, és amelyek nem tartoznak a Szerb Köztársaság hatáskörébe.
Törvény határozza meg, mely kérdések bírnak köztársasági, tartományi illetőleg helyi jelentőséggel."
Az idézett alkotmányos rendelkezés a köz- és hatalmi feladatok ellátásánál a "célszerűség" azaz a funkcionalitás elvét hirdeti meg, ugyanakkor a rendelkezés deklaratív volta miatt a szakasz második bekezdése felértékelődik, ez ugyanis kimondja, hogy a Népképviselőház törvénye határozza meg, mely közfeladatokat láthat el az autonóm tartomány (illetve a helyi önkormányzatok) célszerűen. Tág alkotmányos elvek és keretek között gyakorlatilag a Népképviselőház szabad kezet kap, hogy belátása, a politikai erőviszonyok mentén törvényben szabályozza, mely kérdések tartozzanak az autonóm tartomány hatáskörébe.
Az Alkotmány 178. szakasza lehetőséget teremt arra, hogy a központi államhatalom (a Köztársaság) hatáskörébe tartozó kérdéseket az állam törvénnyel az autonóm tartomány (illetve a helyi önkormányzatok) hatáskörébe utalja: "Saját hatáskörébe tartozó egyes kérdéseket a Szerb Köztársaság törvényben az auto-
- 59/60 -
nóm tartományokra és a helyi önkormányzati egységekre ruházhat át." Az ilyen átruházott hatáskörök ellátásához a Köztársaság köteles költségvetési forrásokat biztosítani. Az Alkotmány 178. szakasza azt is lehetővé teszi, hogy az autonóm tartomány saját hatáskörébe tartozó feladatokat a helyi önkormányzatokra ruházzon. A 178. szakaszban meghatározott hatáskörök (közfeladatok) jellege nincs pontosítva. Ugyanakkor az eddigi törvényhozási gyakorlatot tekintve megállapíthatjuk, hogy elsősorban államigazgatási és központi kormányzati hatáskörben levő feladatokról beszélhetünk, noha értelmezésünk szerint a normaszöveg nem zárja ki más állami közfeladatok és funkciók átruházásának a lehetőségét sem.
A hatáskörök szempontjából az alkotmány talán legjelentősebb szakasza a 183., amelynek címe " Az autonóm tartományok hatásköre". A szakasz első bekezdése széleskörű, közvetlenül csak az alkotmánnyal (ilyen rendelkezés a már idézett a Képviselőház helyzetére és megválasztására vonatkozó 180. szakasz) korlátozott hatalomszervezési autonómiát biztosít a Vajdaságnak: "Az autonóm tartományok, az Alkotmánnyal és statútumukkal összhangban, szabályozzák az általuk alakított szervek és szolgálatok hatáskörét, megválasztását és munkáját." Hasonlóan szabad kezet, széles autonómiát biztosít az alkotmány 183. szakaszának 4. bekezdése, amely a tartomány jelképeire vonatkozik: "Az autonóm tartományok meghatározzák a tartomány jelképeit és azok használati módját."
Míg a tartomány szerveire és szolgálataira, azok működésére, hatásköreire vonatkozóan, valamint a tartományi jelképek vonatkozásában a tartomány az alkotmány és a statútuma keretei között teljes autonómiát élvez (a köztársasági törvényektől függetlenül), addig az egyéb hatáskörök vonatkozásában az autonóm tartomány csakis a törvények keretei között autonóm. A tartomány szabályozási (normatív) autonómiáját az alkotmány a következő módon szabályozza: "Az autonóm tartományok, a törvénnyel összhangban, szabályozzák a tartományi jelentőségű kérdéseket a:
1. területrendezés és -fejlesztés,
2. mezőgazdaság, víz- és erdőgazdálkodás, vadászat, halászat, turizmus, vendéglátóipar, gyógyfürdők és gyógyhelyek, környezetvédelem, ipar és kézművesség, közúti, folyami és vasúti közlekedés és közútrendezés, vásárok és egyéb ipari rendezvények szervezése,
3. a tartományi szintű oktatás, sport, művelődés, egészségügyi- és szociális védelem valamint a tájékoztatás területén."
Noha a hatáskörök szempontjából az idézett bekezdés talán a legfontosabb és legterjedelmesebb alkotmányos rendelkezés, az alaposabb nyelvi értelmezés után megállapítható, hogy a rendelkezés igen csekély mértékben szavatolja és pontosítja az autonóm tartomány hatásköreit. Igaz ugyan, hogy ez a rendelkezés felsorol 26 társadalmi területet, ahol megvalósul a tartomány normatív autonómiája, de, hogy a felsorolt területeken mi képez "tartományi jelentőségű kérdést", azt a 177. szakasz második bekezdése alapján kizárólag a szerbiai Népképviselőház határozza meg törvényben, azaz az Alkotmány jóformán semmit sem szavatol, csak utal a törvényhozásra.
- 60/61 -
A 183. szakasz 3. bekezdése is általánosságban fogalmaz meg hatáskört az autonóm tartomány számára: "Az autonóm tartományok gondoskodnak az emberi- és kisebbségi jogok érvényesítéséről, a törvénnyel összhangban." Az idézett alkotmányszövegből nem teljesen világos, milyen jogosítványokat és közfeladatokat jelent a "törvénnyel összhangban" gondoskodni "az emberi- és kisebbségi jogok érvényesítéséről", ezért ezen alkotmányos rendelkezés is leginkább deklaratív jellegű és a törvényhozásra bízza, milyen közfeladatokat ruházzon ezen a téren az autonóm tartományra.
Összegezve elmondható, hogy a Vajdaság hatásköreire vonatkozó alkotmányos rendelkezések döntő többsége deklaratív, és még az alkotmányszövegek általánosságához képest is pontatlan, vagy ahogyan egy ismert vajdasági alkotmányjogász fogalmaz: "a polgárok joga a tartományi autonómiához voltaképen nem alkotmányos, hanem törvényes jog, hiszen ennek a jognak a tartalmát nem az alkotmány szabályozza, ennek szabályozást az alkotmány a törvényhozóra ruházza át."[13]
A decentralizáció és ezen belül az autonómia megkerülhetetlen eleme a saját vagyon és a finanszírozási források kérdése. A 1990-es előző szerbiai alkotmányhoz képest jelentős előrelépés a valós autonómia irányába, hogy a hatályos alkotmány nevesíti és szavatolja a tartomány vagyonát, és a köztulajdon formájaként a tartományi tulajdont is nevesíti. A 86. szakasz, első bekezdése így fogalmaz: "Szavatolt a magán-, a szövetkezeti és a köztulajdon. Köztulajdon az állami tulajdon, az autonóm tartomány tulajdona és a helyi önkormányzat tulajdona. A tulajdon valamennyi formája azonos jogvédelmet élvez."
A tartományi tulajdon (amely a tartomány vagyonát képezi) vonatkozásában azonban az Alkotmány ugyancsak a Népképviselőház számára biztosít majdnem korlátlan szabályozási szabadságot, amikor a 87. szakasz 4. bekezdésében kimondja: " Az autonóm tartományok és a helyi önkormányzatok vagyonát, annak használatát, valamint a velük való rendelkezést törvény szabályozza."
A 87. szakasz tulajdonra és vagyonra vonatkozó rendelkezése, némileg átfogalmazva, ismételten megjelenik a 183. szakasz 5. bekezdésében is: "Az autonóm tartományok igazgatják a tartományi vagyont, a törvényben előirányozott módon."
A tartományi vagyon kérésétől eltérően az autonóm tartomány költségvetési forrásainak kérdése valamivel pontosabban lett meghatározva. Az Alkotmány 91. szakasza értelmében: "A Szerb Köztársaság, az autonóm tartományok és a helyi önkormányzatok hatásköri teendőinek ellátására szükséges eszközöket az adókból és a más törvényben meghatározott forrásokból kell biztosítani."
- 61/62 -
A tartományi költségvetés vonatkozásában az Alkotmány 92. szakasza így fogalmaz:
"A Szerb Köztársaság, az autonóm tartományok és a helyi önkormányzatok költségvetéssel rendelkeznek, melyben kötelezően ki kell mutatni a hatásköri teendők finanszírozására szolgáló valamennyi bevételt és kiadást."
A fent idézett általános, a tartomány finanszírozására vonatkozó rendelkezéseknél pontosabb, de korántsem könnyen értelmezhető szabályokat állapít meg az Alkotmány 184. szakasza, amely az "Autonóm tartományok pénzügyi autonómiája címet viseli" és így fogalmaz: "Az autonóm tartományoknak forrásbevételei vannak, amelyekből finanszírozzák hatásköreik gyakorlását.
Az autonóm tartományok forrásbevételeinek nemeit és nagyságát törvény szabályozza.
Törvény határozza meg az autonóm tartományoknak a részesedését a Szerb Köztársaság bevételeinek keretében.
A Vajdaság Autonóm Tartomány költségvetése a Szerb Köztársaság költségvetésének legalább 7%-át teszi ki, azzal, hogy a Vajdaság Autonóm Tartomány költségvetéséből három heted részt a nagyberuházások pénzelésére fordítanak."
A fent idézett alkotmányos rendelkezések számos kérdést vetnek fel a normaszöveg értelmezése tekintetében. Minden bizonnyal az alkotmányozó-jogalkotó szándéka az volt, hogy konkrét garanciákat biztosítson az autonóm tartomány bevételi forrásaira vonatkozóan két szempontból is. Először, amikor úgy rendelkezik, hogy az autonóm tartomány hatásköreinek a finanszírozását törvényben meghatározott saját "forrásbevételekből" kell biztosítani. Az alkotmány ugyan nem definiálja mitől "forrásbevétel" egy adó, vagy egyéb költésvetési forrás, de a szerbiai jogrend törvényeiből, illetve az összehasonlító jogból arra következtethetnénk, hogy itt olyan forrásokról lehet szó, amelyek a tartomány területén egészében a tartományi költségvetésbe folynak be, és amelyek kivetése és magassága vonatkozásában az autonóm tartomány bizonyos önállóságot élvez. Másodszor, igazán formabontó módon, az Alkotmány viszonylagosan szavatolja Vajdaság AT költségvetésének nagyságát és részben rendeltetését, struktúráját is, azzal, hogy a mindenkori szerb költségvetés minimum 7%-ában állapítja meg annak nagyságát, és meghatározza, hogy ebből 3/7 részt kötelezően fejlesztésekre, azaz a nagyberuházások finanszírozására kell fordítani. A 7% garanciát egyfajta, a törvényhozó számára megfogalmazott alkotmányos kötelezvényként értelmezhetjük. Ez arra kötelezi a törvényhozót, hogy az adórendszer szabályozása és a költségvetés elfogadásakor olyan szabályokat alkosson, amely lehetővé teszi, hogy a tartomány minimum ekkora költségvetéssel rendelkezhessen. A garancia második része viszont Vajdaság AT-t és a Szerb Köztársaságot is arra kötelezi, hogy a tartományi infrastrukturális fejlesztésekre nagymértékben a Vajdasági költségvetésben szavatolja a forrásokat. Ez a norma közvetve azt is biztosítja, hogy az infrastrukturális fejlesztések elsősorban tartományi hatáskört képezzenek. Itt említjük meg, hogy a fent idézett alkotmányos normát a gyakorlatban nem érvényesítik, de erre később még visszatérünk.
A Vajdaság vagyonához és költségvetési forrásaihoz kapcsolódóan az Alkotmány 93. szakasza lehetővé teszi, hogy az autonóm tartományok hiteleket ve-
- 62/63 -
gyenek fel, de ennek szabályozása is törvényhozási hatáskört képez: "A Szerb Köztársaság, az autonóm tartományok és a helyi önkormányzatok adósságot vállalhatnak.
Az adósságvállalási feltételeket és eljárást törvény szabályozza."
Miután idéztük, értelmeztük és elemeztük a Vajdaság AT-ra vonatkozó fontosabb alkotmányos rendelkezéseket, a következőket állapíthatjuk meg. Először is, a vonatkozó alkotmányos rendelkezések sok esetben oly mértékben pontatlanok, ellentmondásosak, hogy ez megnehezíti nem csak a jogi normák értelezését, de számos olyan problémát vet fel, amelyet a törvényhozónak, végső soron pedig a normakontroll folyamatában, kreatív és aktív jogértelmezéssel az Alkotmánybíróságnak kell majd feloldania. Másodszor, az Alkotmány vonatkozó rendelkezései az autonómiát érintő legfontosabb kérdésekben, mint amilyenek a hatáskörök, a vagyon és a költségvetési források, majdnem teljes szabadságot biztosít a törvényhozónak, azaz szerbiai Népképviselőháznak, miáltal a mindenkori parlamenti többségre bízza az autonómia mértékének meghatározását. Mindazonáltal, noha az Alkotmánytörvényben meghatározott határidő 2008. december 31-én letelt, a fent említett törvények egy része máig sem került parlamenti eljárásba, amivel a szerbiai Népképviselőház a folyamatos mulasztásos alkotmánysértés állapotába került.
Amint arra már a fentiekben rámutattunk, a Vajdaság AT legmagasabb rangú jogszabályát, a Statútumot, a szerbiai Népképviselőház, több mint egy éves késéssel, hosszas politikai viták, és fordulatok után hagyta jóvá, 2009 végén.[14] Tekintettel arra, hogy a Statútum csupán a Vajdaság AT hatalmi szervezete, felépítése és működése vonatkozásában tekinthető elsődleges, alkotmányos jelentőségű jogforrásnak ezért elsősorban azon rendelkezéseit ismertetjük, amelyek ezeket a kérdéseket szabályozzák.[15] A hatalmi szervezeten túl csupán néhány olyan rendelkezést
- 63/64 -
ismertetünk, amelyek magának a tartomány meghatározására, valamint bizonyos alapértékek védelmére vonatkoznak.
Noha az összehasonlító alkotmányjogból közismert, hogy az autonóm tartományok létrehozását az államokon belül, jellemzően az autonóm tartomány területének és lakosságának karakteres történelmi, etnikai, kulturális, gazdasági és földrajzi sajátosságai indokolják, a szerb alkotmány ebben a tekintetben kevés fogódzót tartalmaz. Mint már azt idéztük, a tartományi autonómia jogként lett meghatározva, maga az autonóm tartomány pedig "területi közösségként". Egyebek mellett ez is indokolta, hogy a Vajdaság AT Statútumában érték-meghatározó, politikai jellegű normák is helyet kapjanak. Mindazonáltal ezek a rendelkezések különösen nagy ellenszenvet és bírálatot váltottak ki az autonómiát ellenző belgrádi jogászprofesszoroknál, akik azzal érveltek, hogy ezek a rendelkezések és a Statútum formai felépítése és szerkezete alkotmány- és törvényellenesek, és a Statútum megalkotóinak önállósulási, alkotmányozási törekvéseiről tanúskodnak.[16] A bírálatok ellenére ezek a meghatározások és értékek többé-kevésbé változatlanul megmaradtak a Statútum végleges szövegében is.
A Statútum alaprendelkezéseit az 1-19. szakasz tartalmazza. A Statútum 1. szakasza értelmében: "Vajdaság az itt élő polgárok autonóm tartománya, a Szerb Köztársaság kötelékében...olyan régió, melyben hagyományosan ápolják a multikulturalizmust, többvallásúságot és egyéb európai elveket és értékeket." A Statútum 4. szakasza meghatározza, hogy: "A tartományi autonómia letéteményesei a Vajdaság AT polgárai." Az 5. szakasz pedig ehhez hozzáteszi, hogy "Vajdaság AT polgárai a tartományi autonómiára való jogukat közvetlenül, népi kezdeményezéssel vagy népszavazás útján, valamint szabadon választott képviselőik révén valósítják meg."
A 6. szakasz a nemzeti egyenrangúságot hirdeti meg, sajátos módon: "Vajdaság AT-ban a szerbek, magyarok, szlovákok, horvátok, montenegróiak, románok, romák, bunyevácok, ruszinok és macedónok, valamint a Tartományban élő többi számbelileg kisebb nemzeti közösség jogik érvényesítésében egyenrangúak." Ez a rendelkezés, amely a szerb többséget és a nemzeti kisebbségeket közösen "nemzeti közösségként" említi, különösen irritált egyes belgrádi szakmai és politikai köröket, akik azzal érveltek, hogy ezzel a szerb nemzetet a Vajdaságban megfosztják alkotmányosan szavatolt államalkotó mivoltától.[17] A nemzeti egyenjogúsághoz és sokszínűséghez kapcsolódik a 7. szakasz is, amely kimondja: "A többnyelvűség, a multikulturalizmus és a többvallásúság Vajdaság AT számára kiemelt jelentőségű általános érték. Valamennyi tartomá-
- 64/65 -
nyi szerv és szervezet kötelessége, hogy jogaik és kötelességeik keretében ösztönözze és elősegítse a többnyelvűségnek és Vajdaság AT-ban hagyományosan élő nemzeti közösségek kulturális hagyatékának megőrzését és fejlesztését, valamint, hogy külön intézkedésekkel és tevékenységekkel támogassa Vajdaság AT-ban levő különböző nyelvek, kultúrák és vallások kölcsönös tiszteletben tartását és megismerését."
A 7. szakasz jelentősége abban rejlik, hogy a "másság" különböző formáit vajdasági alapértékként határozza meg, sőt arra kötelezi a tartományi szerveket, hogy a többnyelvűséget és kultúrák párbeszédét folyamatosan serkentse, fejlessze.
Az idézett rendelkezéseken túl a Statútum alaprendelkezései olyan kérdéseket szabályoznak, mint amilyen a tartomány területének hagyományos földrajzi régiói (Bácska, Bánát, és Szerémség), a tartomány fővárosa (Újvidék), a termőföldek és természeti ritkaságok védelme, Vajdaság AT zászlaja és címere, a Vajdasági művészeti és tudományos akadémia, a régióközi együttműködés, valamint a tartományi autonómia alkotmánybírósági védelme stb.
Mint már azt fentebb idéztük, az alkotmány 180. szakasza értelmében Vajdaság AT legfőbb szerve a közvetlenül megválasztott Képviselőház, míg a többi szerv meghatározását, a szervek működését és egymáshoz való viszonyát a Statútum és a Képviselőház más jogszabályai határozzák meg, törvények közvetítése nélkül. A Statútum értelmében Vajdaság AT szervei a Képviselőház, a Kormány, a Közigazgatási szervek, valamint a tartományi Ombudsman.
A Képviselőházra vonatkozó rendelkezéseket a Statútum 33-46. szakaszai tartalmazzák. A Statútum 33. szakasza értelmében a Képviselőház: "Vajdaság AT legfelsőbb szerve és a jogalkotási hatalom letéteményese." Míg hatásköreit a 34. szakasz részletezi: "A Képviselőház:
- meghozza a Statútumot és dönt a Statútum módosításáról,
- tartományi képviselőházi rendeleteket, határozatokat, rezolúciókat, nyilatkozatokat, ajánlásokat, záró határozatokat és más aktusokat hoz,
- Vajdaság AT szintjén megállapítja a politika alapjait,
- ellenőrzi Vajdaság AT Kormányának munkáját,
- a Vajdaság AT területére vonatkozóan meghozza a regionális területrendezési tervet, a külön rendeltetésű területrendezési tervet, valamint a külön funkciót betöltő területek és létesítmények hálózatának területrendezési tervét,
- meghozza a mezőgazdasági, erdőgazdasági, vízgazdasági, ipari és Vajdaság AT hatáskörébe tartozó más területek fejlesztési stratégiáját,
- meghozza a költségvetést és a zárszámadást,
- dönt Vajdaság AT adósságvállalásáról,
- 65/66 -
- kiírja a tartományi népszavazást;
- meghozza a Vajdaság AT Kormánya részéről kötött régióközi szerződések megerősítéséről szóló aktust,
- tartományi képviselőházi rendeletet hoz a képviselők választásáról, megbízatásuk megszűnéséről és jogállásáról, valamint a választási körzetekről,
- tartományi képviselőházi rendelettel szabályozza az autonóm tartomány szerveiben és szervezeteiben választott, kinevezett, munkakörbe helyezett és foglalkoztatott személyek jogait, kötelességeit és jogállását,
- előírja a tartományi jogszabályok megszegésével kapcsolatos szabálysértéseket,
- megválasztja és felmenti a Képviselőház elnökét és alelnökeit, Vajdaság AT Kormányának elnökét, alelnökeit és tagjait, a Képviselőház munkatestületeinek elnökeit és tagjait, a Képviselőház titkárát és az általa alapított szervek és szervezetek más tisztségviselőit,
- megválasztja a tartományi ombudsmant, és tartományi képviselőházi rendelettel szabályozza jogkörét és annak érvényesítési módját,
- meghozza a Vajdaság AT gazdasági és társadalmi fejlődésének ösztönzése érdekében alakuló Vajdasági Fejlesztési Bank megalapításáról szóló aktust,
- aktust hoz a szervezetek, ügynökségek, közvállalatok és intézmények megalapításáról, hatásköréről és a szervezéséről, kivéve azokat a szervezeteket és intézményeket, amelyeknek a megalapításával tartományi képviselőházi rendelettel a Vajdaság AT Kormányát bízták meg,
- javasolja a bíróságok hálózatát Vajdaság AT területén,
- meghozza az ügyrendjét,
- Alkotmányban, törvényben és a Statútumban meghatározott egyéb feladatokat is ellát."
A Képviselők számára, megválasztására vonatkozó rendelkezéseket a 35. szakasz tartalmazza, ezek értelmében: "A Képviselőház 120 képviselőből áll, akiket közvetlen választásokon titkos szavazással választanak.
A Képviselők választását, megbízatásuk megszűnését, a nemzeti közösségek arányos képviselete lehetővé tételének a módját és a választási körzeteket a Képviselőház tartományi képviselőházi rendeletben szabályozza." A Képviselőház megbízatása négy évig tart (37. szakasz) és a képviselők közül választja meg elnökét és alelnökeit. Az elnök képviseli a Képviselőházat bel- és külföldön, elnököl annak ülésein és aláírja annak aktusait (39. szakasz). A Képviselőház szükség szerint, de évente legalább négyszer ülésezik (42. szakasz). Döntéseit szótöbbséggel hozza meg, amennyiben az ülésen jelen van a képviselők összlétszámának többsége, hacsak a Statútum minősített többséggel nem irányoz elő (41. szakasz). Ugyanez a szakasz meghatározza, hogy a Képviselőház a képviselők összlétszámának kétharmados szótöbbségével dönt a Statútum módosításáról, a Statútum végrehajtásáról szóló képviselőházi rendelet meghozataláról, valamint a tartományi ombudsman megválasztásáról és felmentéséről. A Képviselőház a képviselők összlétszámának szótöbbségével dönt a következő kérdésekben: Vajdaság AT költségvetésének meghozataláról és a zárszámadás elfogadásáról, a Képviselőház elnökének és alelnökének megválasztásáról, a Kormány
- 66/67 -
elnökének, alelnökének és tagjainak kinevezéséről és felmentéséről, a Vajdaság AT jelképeiről szóló tartományi képviselőházi rendelet meghozataláról, az ügyrend meghozataláról, a területén megtartandó népszavazás kiírásáról, egyéb a Statútumban előirányozott kérdésekről.
A Képviselőházra vonatkozó rendelkezések közül figyelmet érdemel még, hogy a képviselőházi választásokat a Képviselőház elnöke írja ki, a megbízatásának lejárta előtt 90 nappal (36. szakasz), valamint a 40. szakasz, amely a Nemzeti Közösségek Tanácsának megalakítására vonatkozik a Képviselőházon belül. Ennek értelmében ez főleg tanácskozási jogosítványokkal rendelkező képviselőházi testület, 30 tagból áll, akik közül 15 tagot a szerb képviselők közül választ meg a képviselőház, 15 tagot pedig a kisebbségi nemzeti közösségekhez tartozó képviselők közül választanak. A Tanács elsősorban olyan kérdések kapcsán ül össze, amelyek a képviselőház napirendjére kerülnek, és amelyek érintik a kisebbségi oktatást, tömegtájékoztatást, nyelvhasználatot és kultúrát. A Statútum előírja külön tartományi képviselőházi rendelet meghozatalát a Képviselőházról (46. szakasz).
A Vajdaság AT kormányának a jogállására, hatáskörére és működésére vonatkozó rendelkezéseket a Statútum 47-59. szakaszai tartalmazzák. A Statútum 47. szakasza értelmében a Tartományi Kormány: "Vajdaság AT hatásköre keretében a Tartomány területén a végrehajtó hatalom letéteményese... munkájáért Vajdaság AT Képviselőházának tartozik felelőséggel".
A Tartományi Kormány hatásköreit a 48. szakasz részletezi, ennek értelmében, a Tartományi Kormány: "
- Vajdaság AT eredeti hatáskörébe tartozó jogainak és kötelezettségeinek keretében megállapítja és folytatja a Képviselőház által rögzített alapokon nyugvó politikát,
- törvényeket hajt végre, amikor arra felhatalmazással rendelkezik,
- végrehajtja a tartományi képviselőházi rendeleteket és a Képviselőház más általános aktusait,
- törvénnyel vagy tartományi képviselőházi rendelettel való felhatalmazása esetén tartományi rendeleteket, határozatokat és más általános aktusokat hoz a törvény és a tartományi képviselőházi rendeletek végrehajtása érdekében,
- képviseli Vajdaság AT-t mint jogi személyt, ellátja Vajdaság AT-nak mint a közvállalatok és közintézmények és más szervezetek alapítójának jogait és kötelezettségeit, ha erre a tartományi képviselőházi rendeletben felhatalmazzák,
- szak- és más szolgálatokat alakít a hatáskörébe tartozó feladatok ellátására, a Statútummal, törvénnyel, tartományi képviselőházi rendelettel összhangban,
- előterjeszti Vajdaság AT fejlesztési programjait, költségvetését és zárszámadását, valamint intézkedéseket foganatosít azok végrehajtása érdekében,
- a Képviselőháznak tartományi képviselőházi rendeleteket és más általános aktusokat javasol,
- kinevezi és felmenti a Vajdaság AT által alapított szervezetek tisztségviselőit,
- 67/68 -
kivéve azokat, akiket a Képviselőház választ,
- irányítja és összehangolja a tartományi közigazgatási szervek és a Vajdaság AT által alapított szervezetek munkáját, továbbá felügyeletet gyakorol munkájuk felett,
- felügyeletet gyakorol a közmegbízatásokat és tartományi jelentőségű feladatokat ellátó gazdasági társaságok és intézmények munkája felett,
- igazgatja Vajdaság AT vagyonát és rendelkezik vele, a törvénnyel összhangban,
- kifejti véleményét a tartományi képviselőházi rendeletekről és általános aktusokról, amelyeket a Képviselőház elé más javaslattevő terjesztett,
- elemi csapások idején és más rendkívüli helyzetekben aktusokat hoz, és a Képviselőház hatáskörébe tartozó tevékenységeket és intézkedéseket foganatosít, ha a Képviselőházat nem lehet időben összehívni,
- Vajdaság AT hatáskörébe tartozó területeken régióközi egyezményeket köt,
- egyéb, törvényben, Statútumban és tartományi képviselőházi rendeletben megállapított feladatokat lát el."
A Statútum 49. szakasza úgy rendelkezik, hogy a "Tartományi Kormány elnökből, egy vagy több alelnökből és a Tartományi Kormány tagjaiból áll". A Tartományi Kormány megválasztásának eljárását a Statútum 51. szakasza szabályozza, ennek értelmében a Képviselőház elnöke, "miután meghallgatta a képviselői csoportok képviselőinek véleményét, a Képviselőháznak javaslatot tesz a Tartományi Kormány elnökének a személyére." A kormányfőjelölt ezután beterjeszti programját, és javaslatot tesz a kormány összetételére, miután a "Képviselőház a képviselők összlétszámának szótöbbségével választja meg... a Tartományi Kormány elnökét, alelnökét és tagjait."
A Tartományi Kormány megbízatása az őt megválasztó Képviselőház megbízatásának a lejártáig tart (52. szakasz), kivéve, ha a Képviselőház bizalmatlanságot szavaz a kormánynak (54. szakasz) vagy ha a Kormány elnöke megbízatásának vége előtt beadja lemondását (56. szakasz).
A tartományi közigazgatás vonatkozásában a Statútum meglehetősen szűkszavú. Megállapítja, hogy a "tartományi közigazgatás önálló, a hatáskörébe tartozó feladatokat a törvénnyel, Statútummal és a tartományi képviselőházi rendelettel összhangban látja el, és munkájáért a tartományi Kormánynak tartozik felelősséggel"; "belső szervezetét a Tartományi Kormány írja elő". Ugyanakkor a Statútum a közigazgatást érintő legfontosabb kérdéseket a Képviselőház rendeleti szabályozásába utalja, amikor így rendelkezik: "A tartományi közigazgatási feladatokat és tartományi közigazgatási szervek számát tartományi képviselőházi rendelet állapítja meg."
- 68/69 -
A Statútum által emlegetett új tartományi képviselőházi rendelet 2010 tavaszán lépett hatályba.[18] A tartományi közigazgatás feladatait a rendelet 45. szakasza értelmében 17 tartományi titkárság látja el, amelyeket a tartományi kormány egy-egy tagja vezet. A tartományi titkárságok a következők: "1. Tartományi Gazdasági Titkárság, 2. Tartományi Mezőgazdasági, Víz- és Erdőgazdálkodási Titkárság, 3. Tartományi Oktatási Titkárság, 4. Tartományi Művelődési Titkárság, 5. Tartományi Tájékoztatási Titkárság, 6. Tartományi Egészségügyi Titkárság, 7. Tartományi Pénzügyi Titkárság, 8. Tartományi Jogalkotási, Közigazgatási és Nemzeti Közösségi Titkárság, 9. Tartományi Régióközi Együttműködési Titkárság, 10. Tartományi Műépítészeti, Településrendezési és Építkezési Titkárság, 11. Tartományi Szociálpolitikai és Népesedési Titkárság, 12. Tartományi Tudományügyi és Technológiai Fejlesztési Titkárság, 13. Tartományi Energetikai és Ásványi Nyersanyagügyi Titkárság, 14. Tartományi Ifjúsági és Sporttitkárság, 15. Tartományi Munkaügyi, Foglalkoztatási és a Nemek Egyenjogúságával Foglalkozó Titkárság, 16. Tartományi Helyi Önkormányzati és Községközi Együttműködési Titkárság, 17. Tartományi Környezetvédelmi és Fenntartható Fejlődési Titkárság." A tartományi titkárságokon kívül létesülhetnek még tartományi Intézetek és Igazgatóságok, mint alacsonyabb rangú tartományi közigazgatási hatóságok, de ezek élén nem kormánytag áll, hanem a kormány által megválasztott igazgató (41. szakasz).
A rendelet 12. szakasza definiálja a tartományi közigazgatás feladatait-tevékenységét is: "Vajdaság AT az Alkotmányban, törvényben és Statútumban megszabott hatásköre keretében a tartományi közigazgatási szervek végrehajtási feladatokat látnak el, felügyeletet gyakorolnak, előkészítik a Képviselőház és a Tartományi Kormány által meghozandó jogszabályokat, hatáskörük keretében közigazgatási jogszabályokat alkotnak, szak- és fejlesztési teendőket látnak el, figyelemmel kísérik a közszolgálatok működését, átruházott államigazgatási és más teendőket látnak el, a jogszabályokkal összhangban."
A tartományi ombudsman[19] jogállását, hatáskörét a Statútum 61. szakasza szabályozza. Ennek értelmében a "tartományi ombudsman az autonóm tartomány önálló és független szerve, amely védelmezi minden személy... emberi jogait és szabadságjogait", különösen "a tartományi, városi és községi közigazgatási szervek, valamint a tartomány, a Vajdaság AT területén lévő város illetve község által alapított, közigazgatási és közfeladatokat végző szervezetek, közvállalatok és intézmények jogsértései esetén". A tartományi ombudsmant a Képviselőház választja meg és menti fel a képviselők "összlétszámának kétharmados szavazattöbbségével". A tartományi ombudsman és helyettesei "mentelmi jogot élveznek."
- 69/70 -
A tartományi ombudsman jogállását, feladatait, megbízatási idejét, szakszolgálatát és költségvetését tartományi képviselőházi rendelet szabályozza.[20] II. 4. Törvény Vajdaság AT hatásköreinek a meghatározásáról
Az alábbiakban tömören ismertetnénk a fent már említett, 2009 végén a Statútummal gyakorlatilag egy időben elfogadott törvénynek - teljes nevén Törvény a Vajdaság Autonóm Tartomány hatásköreinek a meghatározásáról (a továbbiakban "Hatásköri törvény") - a jelentőségét, szerkezetét, és tartalmát.
Alig több mint egy esztendővel a szerbiai rezsimváltást követően (2002. február) született meg az a törvény, amely a köztudatban Omnibusztörvényként vált ismertté, és amely több mint húsz társadalmi területen határozott meg elsősorban közigazgatási, normatív valamint intézmény alapítói-igazgatási jogosítványokat az addig jogfosztott Vajdaság AT szervei számára. Tekintettel arra, hogy az eltelt időszakban számos változás állt be a szerbiai jogrendszerben (számos új törvény született, amely figyelmen kívül hagyta a vajdasági szervek Omnibusztörvényben meghatározott hatásköreit, 2006 végén elfogadták az új szerbiai alkotmányt, amely szükségessé tette a vajdasági hatáskörök újradefiniálását stb.), a jogrendszer harmonizálása és működőképessége megkövetelte egy új, a hatáskörök teljességét átkaroló törvény elfogadását. Kényes politikai aktualitást adott a kérdésnek az is, hogy a 2008 októberében elfogadott új Statútum javaslat, amelyet a Szerb Népképviselőháznak kellett jóváhagynia, számos olyan rendelkezést tartalmazott, amelynek nem volt alapja a hatályos törvények rendelkezéseiben és így felmerültek törvényességi és alkotmányossági aggályok is. Ennek ismeretében a törvénynek legalább három funkciója volt, van: először, hogy aktualizálja és pontosítsa a Vajdaság AT hatásköreit (elsősorban az átruházott államigazgatási feladatok vonatkozásában) a jogrendszerben beállt törvényes változások figyelembevételével. Másodszor, hogy az új alkotmány rendelkezéseinek megfelelően - amely az autonómia vonatkozásában a belső önszervezést és felépítést kivéve jóformán minden lényeges kérdést külön törvényi szabályozáshoz kötött - pontosítsa a Vajdaság önálló normatív és más közhatalmi hatásköreit, harmadszor pedig a törvénynek legitimálnia kellett a Statútum javaslat azon vitatott rendelkezéseit, amelyek ezen törvény hasonló rendelkezései nélkül könnyen megbukhatnának a törvényesség és alkotmányosság próbáján. Ez utóbbi ok vezetett oda, hogy a Hatásköri törvényt még a Statútum Újvidéki kihirdetése és hatályba lépése előtt kellett elfogadni.
- 70/71 -
A Hatásköri törvény négy részben, 96 szakaszból áll, ezek címei a következők: I. Rész: Alaprendelkezések (1-8. szakasz) II. Rész: A Vajdaság AT hatáskörei (9-84. szakasz), III. Rész: Az átruházott jogkörben ellátott feladatok ellátása feletti felügyelet (85-86. szakasz) IV. Rész: Átmeneti és záró rendelkezések (87-91. szakasz).
A Hatásköri törvény alaprendelkezései, első 8 szakasza döntően azokat a rendelkezéseket tartalmazza, amelyek Statútumban is megtalálhatók, és amelyeket a Hatásköri törvény gyakorlatilag törvényerőre emel. Ezek közül említést érdemel a régióközi (nemzetközi) együttműködést szabályozó 3. szakasz, a tartomány területére, fővárosára és hagyományos történelmi földrajzi tájegységeire vonatkozó 4. szakasz, a tartományi képviselők és kormánytagok mentelmi jogára vonatkozó 6. szakasz, és a tartomány tulajdonjogára és vagyonára vonatkozó 7. szakasz. Ez utóbbi - ha nem is teljes körűen - meghatározza, hogy a tartomány tulajdonába kerül mindaz az addig állami tulajdonú vagyon, amelyen használati joga volt a tartományi szerveknek, illetve az általuk alapított vállalatoknak és intézményeknek.
Természetesen a törvény legtöbb rendelkezése a Vajdaság AT hatásköreit szabályozza, határozza meg, illetve pontosítja. A II. Részben levő 76, hatásköröket szabályozó törvényszakasz közül egy általános szabályokat tartalmaz, a hatáskörök gyakorlása vonatkozásában, 75 pedig 21 fejezetbe tagolva, különböző területeken részletezi a vajdasági szervek hatásköreit.
Az általános hatáskörökre vonatkozó rendelkezéseket a 9. szakasz taglalja. Ezek közül különösen jelentős a normatív jogosítványokra vonatkozó rendelkezés, amely érelmében "a törvényben tartományi jelentőségűként meghatározott kérdéseket a Vajdaság AT saját aktusaiban szabályozza... az alkotmánnyal, a megerősített nemzetközi szerződésekkel, a törvénnyel és a Vajdaság AT statútumával összhangban". Ugyancsak fontos az idézett törvényszakasz harmadik bekezdése, amely lehetővé teszi, hogy a Vajdaság AT szervei ideiglenesen végrehajtási jogszabályokat hozzanak, amennyiben ezt a törvényben meghatározott állami szerv (a Kormány vagy a minisztériumok) a törvényes határidőben nem teszik meg. A 9. szakasz további rendelkezései a tartományi jogszabályok törvényességi és alkotmányossági felügyeletére vonatkozó feladatokat és jogosítványokat állapítanak meg a központi Kormány számára.
A terjedelmes hatásköri törvényben meghatározott hatáskörök, közfeladatok tételes és részletes ismertetése meghaladja ennek a tanulmánynak a kereteit, ezért az
- 71/72 -
alábbiakban kísérletet teszünk arra, hogy szintetizáljuk azokat, azaz közös sajátosságaik alapján besoroljuk és értelmezzük a törvényben részletezett több mint háromszáz hatáskört.
Mint már említettük a törvény 21 fejezetben, különböző társadalmi területeken állapít meg hatásköröket. A 21 fejezet címei a következők: 1. Területi tervezés, regionálisfejlesztés és létesítmények építése, 2. Mezőgazdaság, 3. Vízgazdálkodás, 4. Erdőgazdálkodás, 5. Vadgazdálkodás és halászat, 6. Idegenforgalom, vendéglátóipar, fürdők és gyógyhelyek, 7. Környezetvédelem, 8. Ipar és kisipar, 9. Közúti, folyami és vasúti közlekedés, 10. Vásárok és egyéb gazdasági jellegű rendezvények szervezése, 11. Tanügy, 12. Sport, 13. Kultúra, 14. Egészségügy és szociális védelem, 15. Tartományi szintű tömegtájékoztatás, 16. Tudományügy és technológiai fejlesztés, 17. Foglalkoztatás, 18. Gazdaság és privatizáció, 19. Bányászat és energetika, 20. Helyi önkormányzás, 21. Egyéb területek (Igazságügyi és állami szakvizsga, törvényszéki fordítók kinevezése, hivatalos nyelvhasználat, egyházak támogatása stb.). A fent felsorolt területeken, kvantitatív szempontból a legtöbb hatáskör a tanügyben (11. fejezet) illetve az egészségügyben és szociális védelemben (14. fejezet) található, mégis a tartomány legnagyobb önállósággal (jogalkotási és fejlesztési téren) nem ezeken a területeken rendelkezik, hanem a víz- és erdőgazdálkodás, vadgazdálkodás és halászat, valamint a környezetvédelem területén.
A Hatásköri törvényben definiált hatásköröket sokféleképen csoportosíthatjuk. Annak alapján, hogy milyen mértékű a központi államhatalom felügyelete a közfeladatok ellátása során, két nagy csoportba sorolhatjuk a hatásköröket. Az elsőbe az úgynevezett átruházott állami hatáskörök tartoznak (elsősorban államigazgatási feladatok), a másikba az úgynevezett eredeti hatáskörök. Ennek a felosztásnak vitatható a jelentősége, és elsősorban abban mutatkozik meg, hogy az átruházott hatáskörök esetében a központi kormányzatnak nagyobb felügyeleti jogosítványai vannak a tartományi szervek felett, amelyek a törvényesség felügyeletén túl kiterjednek a hatékonyság és célszerűség felügyeletére is. A Hatásköri törvényben jóval több átruházott, mint eredeti hatáskörrel találkozunk. Ezek zöme, államigazgatási felügyeleti tevékenység, jogalkalmazói tevékenység, engedélyezés, egyéb közigazgatási hatósági egyedi aktusok meghozatala, vagy azokban történő részvétel stb.
A hatásköröket tartalmi szempontból is csoportosíthatjuk annak alapján, milyen állami tevékenységet ruháznak át a tartományi hatóságokra. Ezek szerint a hatásköröket feloszthatjuk hagyományos államigazgatási jogalkalmazási feladatokra, szabályozási-normatív feladatokra, valamint intézményirányítási és fejlesztési feladatokra.
Az első csoportba tartozó konkrét hatáskörök közül példaként említhetjük a környezetvédelem, tanügy, egészségügy, szociális védelem területén működő hatósági felügyeleti tevékenység ellátását, az államigazgatási szakvizsgáztatás megszervezését, a szociális ellátás, építésügy, valamint a kisajátítás területén
- 72/73 -
a másodfokú közigazgatási döntéshozatalt,[21] vagy az alapok és alapítványok bejegyzése és nyilvántartása körüli feladatokat.
A második csoportba a normatív-szabályozási hatásköröket sorolhatjuk. Ezek között kiemelkednek azok, amelyek lehetővé teszik, hogy Vajdaság AT Képviselőháza rendeletileg szabályozzon bizonyos társadalmi viszonyokat, mint tartományi jelentőségű kérdéseket. Noha ez a szabályozás nem lehet ellentétes a vonatkozó törvényekkel, az ilyen szabályozási jogosítványok széles lehetőséget biztosítanak a tartomány számára. Ilyen rendeleti szabályozásra jogosult a Hatásköri törvény alapján Vajdaság AT a következő területeken: víz- és erdőgazdálkodás, vadászat és halászat, környezetvédelem, ásvány és termálvizek felhasználása, valamint a nemzeti kisebbségek oktatása és nyelvének hivatalos használata. A fent említett területek rendeleti szabályozásán túl, egyéb szabályozási jellegű, általános jogi aktusok meghozatalára jogosító hatáskörei is vannak a Vajdaság AT-nak a törvény értelmében. Ezek közül említésre méltó, hogy a Vajdaság AT meghozza a Vajdaságra vonatkozó regionális területrendezési és fejlesztési tervet és a vízgazdálkodási kerettervet, meghatározza a középiskolai hálózatot, saját aktusaival a szociális védelem területén a törvényes jogoknál magasabb védelmet biztosító jogokat állapít meg, meghozza az energiafejlesztési programterveket stb.
A harmadik csoportba azokat az állami feladatokat sorolhatjuk, amelyek úgy jelöltünk, mint intézményirányítási és fejlesztési feladatok. Ide tartoznak azok a hatáskörök, amelyek alapján bizonyos területeken a közérdek megvalósítását szolgáló intézményeket és közvállalatokat nem az állam, hanem Vajdaság AT alapítja meg, működteti és igazgatja. Így Vajdaság AT területén a tartományi szervek az alapítói és működtetői az állami erdőkkel gazdálkodó közvállalatnak, a csatornahálózattal és az árvízvédelemmel foglalkozó közvállalatnak, a Fruska Gora-i (Tarczal hegy) Nemzeti Park közvállalatnak, a Természetvédelmi Intézetnek, a közkórházaknak és klinikáknak, az idősekről gondoskodó közintézményeknek, középiskoláknak, diák és egyetemista otthonoknak, a Vajdasági Fejlesztési Banknak stb. A legtöbb esetben az alapítói és működtetési jogok magukba foglalják az intézmény vezetőinek a kinevezését és felmentését, valamint felügyeletét is. Az említett intézményalapítási és működtetési hatáskörökön kívül ebbe a csoportba tartoznak azok a részleges intézményigazgatási hatáskörök is, amelyeken keresztül a tartományi szervek részt vesznek egyes, nem a tartomány által alapított és nem a tartomány által működtetett intézmények igazgatásában és irányításában is. Ezek között említhetjük, hogy a tartomány javaslata alapján nevezik ki az országos egészségbiztosítási intézet, az országos rokkant- és nyugdíjbiztosítási alap vajdasági önálló részlegeinek az igazgatóit, vagy amely alapján a tartományi szervek hagyják jóvá egyes szociális és oktatási intézmények igazgatóinak a kinevezését stb.
- 73/74 -
A Hatásköri törvény komplex módon határozza meg Vajdaság AT hatásköreit, de további egyéb, a tartomány autonómiája szempontjából jelentős kérdéseket is szabályoz. A hatáskörök összetett és szövevényes hálója kiterjed a társadalmi élet és az állam működésének kis híján minden területére, kivéve a hagyományos állami funkciókat, mint a szuverén nemzetközi kapcsolatok, védelmi, rendészeti vagy a fiskális funkció. Mindazonáltal, a hatáskörök nagy száma és részletes taglalása mellett is tény, hogy számos területen fenntartja a kettős közigazgatás, párhuzamos hatalom nehezen elfogadható, bonyolult és célszerűtlen rendszerét. Tipikus példája ennek a tanügy, ahol a törvények végrehajtása bonyolult módon megoszlik a tartományi szervek és a belgrádi Oktatási Minisztérium, valamint annak a tartomány területén is működő szervezeti egységei között. Sőt mi több, a tanügyben dolgozók béreinek biztosítása, meghatározása és elszámolása a központi kormányzat feladata, miközben formálisan az iskolákba a bérek a tartományi kincstáron keresztül kerülnek kifizetésre (úgy hogy a kifizetésre a tartománynak semmilyen ráhatása sincs).
A fentiekben kísérletet tettünk arra, hogy ismertessük, és egyes részleteiben elemezzük Vajdaság AT új közjogi helyzetét Szerbián belül, elsősorban a 2006 őszétől hatályos szerbiai alkotmány vonatkozó rendelkezései alapján, valamint a 2009 végétől hatályos tartományi Statútum és a Hatásköri törvény alapján. Megállapíthatjuk, hogy noha a vezető szerbiai kormánypártok az autonómia ügyében tanúsított ellenszenve gyakran hátráltatta és ma is hátráltatja a széleskörű és hatékony autonómia megfelelő jogi kereteinek a kialakítását, a vajdasági autonómia politikai és jogi csatát nyert és megerősödött a 2009 végén elfogadott jogszabályok következtében. Közép-Kelet Európa központosított nemzetállamain belül a többnemzetiségű Vajdaság AT az egyetlen, működő területi autonómia, amely ugyan nem kifejezetten etnikai alapú, mégis számos vonatkozásában kapcsolódik és összefügg a nemzetiségi egyenrangúsággal és nemzetek közötti viszonyokkal. Ennek ismeretében megállapíthatjuk, hogy noha a jelenlegi jogi keretek sem ellentmondások nélküliek, sőt a stabil finanszírozási háttér törvényi biztosítása is várat még magára. Szerbia a Vajdasági autonómia erősítésével tétova, de fontos lépést tett a decentralizáció irányába, amely esély arra, hogy a többnemzetiségű régiónkban elkezdődött a kisebbségellenes, központosított etnikai alapú nemzetállami felfogás felülvizsgálata.
• Boarov, Dimitrije (2001): Politicka istorija Vojvodine (Vajdaság politikai Történelme) CUP, Novi Sad
• Budakov, Slobodan (szerk.) (2009): Jogurt revolucija 1988 - Vojvodina od Ustava do Statuta (Az 1988-as Joghurt forradalom - A Vajdaság az Alkotmánytól a Statútumig), Vojvodjanski Klub i Agencija MIR, Novi Sad
• Pajvancic, Marijana (2009): Ustavni okvir regionalne drzave-primer Srbije. (A regioná-
- 74/75 -
Iis állam alkotmányos kerete - Szerbia példája) Centar za regionalizam, Novi Sad
• Korhecz Tamás (2009): Predlog novog Statuta AP Vojvodine - ispunjavanje ustavnog okvira ili pokusaj protivustavnog i protivzakonitog stvaranja drzave u drzavi (Vajdaság AT új Statútumának a javaslata - az alkotmányos keret kitöltése, avagy alkotmány és törvényellenes állam létrehozása az államban), In: Predlog Statuta AP Vojvodine - naucna rasprava, Pravni fakultet Univerziteta u Beogradu, Beograd, 9-21.
• Loncar, Zoran (2009): O ustavnosti predloga statuta AP Vojvodine (A Statútumjavaslat alkotmányosságáról)
• Markovié, Ratko (2009): Osvrt na koncepciju i sadrzinu Predloga statuta Autonomne pokrajine Vojvodine (Megjegyzések a Vajdaság AT Statútumjavaslatáról, annak koncepciójáról és tartalmáról)
• Kutlesic, Vladan (2009): Predlog statuta AP Vojvodine i mogucnost secesije (A Vajdaság AT Statútumjavaslata és az elszakadás lehetősége)
• Petrov, Vladan (2009): Ovakav Predlog statuta ne sme da prode - prilog naucnoj raspravi o Predlogu Statuta AP Vojvodine od 14. oktobra 2008 (Az ilyen Statútumjavaslat nem hagyható jóvá - adalékok a Vajdaság AT Statútumjavaslatáról megrendezett tudományos konferenciához)
• Vukadinovic, Dorde (2008): Statut Vojvodine vise od autonomije - manje od nezavisnosti (Vajdaság Statútuma - az autonómiától több, a függetlenségtől kevesebb),Nova srpska Politicka misao - posebno izdanje 2008/2, 139-149. ■
JEGYZETEK
[1] A legutóbbi népszámlálás (2002) adatai szerint a Vajdaság összlakosságának 65% szerbek alkotják, a magyarok a lakosság 14.3%-át képezik, de a tartományban él még, 76 ezer horvát és bunyevác, 56 ezer szlovák, 30 ezer román, 29 ezer roma, 17 ezer ruszin, 10 ezer macedón és még több kisebb nemzeti közösség. A II. Világháborút követő szerb kolonizációkat, valamint a németek kitelepítését megelőzően, a szerbek a lakosság relatív többségét képezték, míg addig a magyarok és a németek képezték a lakosság több mint felét. [2] Boarov, 2001, 61.
[3] Josip Broz Tito, kommunista pártvezető, államfő (1892-1980). A II. Világháborút követően létrejött szövetségi állam berendezésű, szocialista Jugoszlávia karizmatikus, első számú politikai vezetője 1945-től haláláig.
[4] A Vajdaságnak volt alkotmánya, önálló törvényhozása, alkotmánybírósága, legfelsőbb bírósága, nemzeti bankja, rendőrsége stb.
[5] Budakov, 2001, 6.
[6] Zakon o utvrdivanju odredenih nadleznosti autonomne pokrajine /Törvény egyes autonóm tartományi hatáskörök meghatározásáról/, A Szerb Köztársaság Hivatalos Közlönye 6/2002, a törvény magyar nyelvű fordítása megtalálható a következő web címen: <http://www.puma.vojvodina.sr.gov.yu/etext.php?ID_mat=512>, meglátogatva, 2008-06-18
[7] Vajdaság Autonóm tartomány hatásköreit meghatározó törvény (Zakon o utvrdivanju nadleznosti autonomne pokrajine Vojvodine), A Szerb Köztársaság Hivatalos Közlönye, 98/2009. szám. A törvény magyar nyelvű fordítása megtalálható a www.puma.vojvodina.gov.rs honlapon.
[8] Vajdaság Autonóm Tartomány Statútuma, A Vajdaság Autonóm Tartomány Hivatalos Lapja, 17/2009. szám. A jogszabály magyar nyelvű fordítása megtalálható a www.puma.vojvodina.gov.rs honlapon, és megjelent a tartományi Hivatalos Lap magyar változatában is.
[9] A Szerb Köztársaság Alkotmánya (Ustav Republike Srbije) A Szerb Köztársaság Hivatalos Közlönye, 98/2006. szám.
[10] Alkotmánytörvény a Szerb Köztársaság Alkotmányának végrehajtásáról (Ustavni zakon za sprovodenje Ustava Republike Srbije)) A Szerb Köztársaság Hivatalos Közlönye, 98/2006. szám.
[11] A Velencei bizottság szakvéleménye. Megtekinthető: http://www.venice.coe.int/docs/2007/CDL-AD(2007)004-e.asp
[12] Az egyik jogi értelmezés az lenne, hogy ezeket a kérdéseket törvényben szabályozza maga a szerb állam, de ezek hatálya nem terjedne ki a Vajdaságra; a másik, hogy ezek a kérdések szabályozatlanok és megoldatlanok maradnának Vajdaságon kívül; a harmadik pedig, hogy a törvényhozó egyszerűen úgy dönt, nincsenek tartományi jelentőségű kérdések. Ez utóbbi áll legközelebb az elmúlt két évtized törvényhozói gyakorlatához, ugyanakkor ez a gyakorlat az Alkotmányos rendelkezések legrugalmasabb és legfantáziadúsabb értelmezésével sem igen védhető.
[13] Pajvancic, 2009, 124.
[14] A Statútum javaslatot, egy néhány hetes közvita után, 2008. október 14-én tárgyalta meg és fogadta el Vajdaság AT Képviselőháza, az Alkotmánytörvényben megállapított határidő letelte előtt egy nappal. Noha a vajdasági parlamentben a javaslatra 89 képviselő szavazott a 120-ból, a Statútum komoly politikai indulatokat és viharokat kavart, elsősorban Vajdaságon kívül. Noha a parlamenti erőviszonyok és a matematika szabályai szerint a Statútum jóváhagyásához megvolt (meg kellett lennie) Belgrádban is a szükséges abszolút többség (126 szavazat) a valóságban komoly belső töréseket váltott ki a Statútum javaslat. A szerb nacionalista jobboldal, a Szerb Ortodox Egyház és számos belgrádi tudományos intézmény támogatásával hatalmas nyomást gyakoroltak a vezető kormánypártra és annak elnökére, Borisz Tadic köztársasági elnökre, hogy ne járuljon hozzá a Statútumhoz, amely "alkotmányellenes és szétveri Szerbia egységét". Végezetül, miután a vajdasági Képviselőház módosított néhány, leginkább deklaratív jellegű vitatott rendelkezést 2009 novemberében, a Statútum szövege megkapta a szükséges többséget a belgrádi törvényhozásban.
[15] Míg a tartományi szervek, azok szervezete és működése szempontjából a Statútum szabadon szabályoz, az alkotmány keretei között, törvényes korlátok nélkül, addig a tartomány hatáskörei, vagyona és költségvetési forrásai vonatkozásában, legfeljebb szekunder jogforrás, hiszen ezeket a kérdéseket kötelezően szerbiai törvények szabályozzák.
[16] Markovic, 2009, 69., 80.
[17] Kutlesic, 2009, 94-95.
[18] Tartományi közigazgatásról szóló tartományi képviselőházi rendelet, Vajdaság AT Hivatalos Lapja, 17/2010., a magyar nyelvű szöveg megtekinthető a www.puma.vojvodina.gov.rs honlapon.
[19] A magyar közjogban ez az intézmény mint Országgyűlési Biztos honosodott meg.
[20] A tartományi ombudsmanról szóló tartományi képviselőházi rendelet, Vajdaság AT Hivatalos Lapja, 23/2002., 5/2004. és 16/2005. szám.
[21] Legtöbb esetben első fokú határozatot az önkormányzatok közigazgatása hozza meg ezekben a hatósági közigazgatási eljárásokban.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző egyetemi tanár, alkotmányjogot és a közigazgatási jogot tanít, a vajdasági tartományi kormány tagja volt 2000 októbertől 2010 júniusáig.
Visszaugrás
