Az Európai Bíróság előtti címben jelzett ügy[1] igazi tétje az Európai Központi Banknak az Európai Unióhoz, pontosabban az Európai Közösséghez (EK) való viszonyának, a Banknak a közösségi jogrendszerben elfoglalt helyének értelmezése volt. A Maastrichti Szerződéssel létrehívni rendelt, 1998-ban létrejött, s 1999-től működő Európai Központi Bank (EKB), mint a Központi Bankok Európai Rendszere (KBER) meghatározó szervezeti egysége elhelyezkedése a Szerződés[2] rendszerében újszerű, szükségképpen összetett, ha úgy tetszik intézményi-jogi szempontból eleve bizonyos feszültségekkel terhes. Újszerű, hiszen egy közösségi politika kialakítására és vitelére (végrehajtására) egy új, önálló, jogi személyiséggel rendelkező szerv jött létre, amely miközben nem intézmény, jogalkotási, sőt szankcionálási joggal bír. E tevékenységei tekintetében független a Közösség politikai szerveitől, azok nemcsak nem utasíthatják, de kemény eszközökkel felelősségre sem vonhatják. A Szerződés rendszerében az EKB-t egyértelműen csak a közösségi jogban rögzített feladatai, kötelezettségei, közelebbről az ehhez kapcsolódó hatáskörök, illetve jogosítványok felett őrködő Európai Bíróság képes "kordában tartani". Innét könnyen válik kérdésessé a Bank demokratikus legitimációja. Összetett, hiszen egy központi bank egyrészt bank, a forgalmi viszonyok aktív résztvevője, politikai aktor, szabályozási (jogalkotási), sőt gyakran szankcionálási hatáskörrel, adott esetben hatósági feladatokkal.
Egy új szerv beilleszkedése egy szervezetbe sohasem mentes súrlódásoktól, konfliktusoktól. A központi banki függetlenséget messzemenően szem előtt tartó rendezés számos illesztési ponton enged bizonyos teret a többi szervvel való konfrontálódásra.
Az Európai Bizottság kontra Európai Központi Bank ügy azért különösen figyelemre méltó, mert az Európai Bíróságnak egy sor alapvető kérdésben adott lehetőséget autentikus, kötelező érvényű megnyilvánulásra. Ezzel számos, az irodalomban és az intézmények közötti viszonyban is eltérő álláspontok kialakítására lehetőséget adó szerződési rendelkezés értelmezésére nyílt mód. Az ügy elméleti szempontból adódó további hozadéka, hogy a Bíróság több közösségi jogi jogintézményt új megvilágításba helyezett, értelmezésüket gazdagította.
A dolgozatban mielőtt magára az ügyre térnénk, először a KBER-re illetve az EKB-ra vonatkozó elsődleges joganyagnak a vita - és az alkotmányos rendezés - szempontjából alapvető rendelkezéseit mutatjuk be. Ezután az EKB és a Közösség viszonyával kapcsolatos félig irodalmi vita főbb pontjait vázoljuk. Félig irodalminak azért ítéljük a vitát, mert miközben tudományos folyóiratban, tudományos igényű argumentációval zajlott, a vitázók között az EKB alelnökét, főtanácsadóját, valamint a Bank of England Monetáris Tanácsának tagját is ott találjuk. Magát az esetet a Főtanácsnok indítványa[3] és az Európai Bíróság ítélete alap-
- 169/170 -
ján mutatjuk be. Az ügy eredeti iratai - a kereseti kérelem, az egyéb beadványok - nem állnak rendelkezésre. Ezek tartalmát a fenti két dokumentum alapján ismertetjük. Az ismertetés során az egyes kérdéseknél a felek álláspontja után a főtanácsnoki indítványban foglaltak, illetve a Bíróság ítéletének megfelelő része következnek, végül a szerző megjegyzéseire kerül sor.
Az Európai Közösség alapító szerződésének a Maastrichti szerződéssel bevezetett módosításai sorában talán a legnagyobb horderejű a tagállamok nemzeti fizetőeszközei egyetlen közös pénzzel történő felváltásának, vagy másképpen a monetáris unió megvalósításának célkitűzése.[5] A közös pénzre vonatkozó közös monetáris politika kialakításának és vitelének feladatát a Szerződés az újonnan létrehozandó Központi Bankok Európai Rendszerére (KBER) illetve a KBER részét képező, annak döntéshozatali centrumát adó Európai Központi Bankra (EKB)[6] testálta.[7] A KBER az EKB-ból és a tagállami központi bankokból áll.
A monetáris politika elsőrendű célja az árstabilitás fenntartása.[8] Ennek alárendelten a KBER köteles támogatni a Közösség (általános) gazdaságpolitikáit.[9] A Szerződés nem mondja meg, hogy mit kell árstabilitás alatt érteni, s arról sem rendelkezik, hogy ki jogosult ennek rögzítésére.
A monetáris politikával kapcsolatos döntéseket a Szerződés értelmében az EKB döntéshozó szervei, a Kormányzó Tanács, illetve az Igazgatóság hozzák. A stratégiai döntésekért, illetve a fontosabb jogi aktusok kibocsátásáért felelős Kormányzó Tanács az Igazgatóságból és az eurót bevezetett tagállamok központi bankjai kormányzóiból áll. Az EKB jogi személyiséggel rendelkezik.[10]
Feladatai ellátásához az EKB számára a Szerződés jogalkotó hatáskört is biztosít; rendeleteket alkothat, határozatokat hozhat, továbbá ajánlásokat és véleményeket bocsáthat ki. Ezek jogi természete megegyezik a Közösség intézményei által kibocsátott azonos nevű jogi aktusokéval.[11] Az EKB a tagállami központi bankok felé úgynevezett iránymutatások és utasítások kibocsátására is jogosult.
Az EKB hatáskörébe (in its fields of competence) tartozó közösségi aktusok valamint tagállami jogszabályok tervezetéről ki kell kérni annak véleményét.[12]
Az EKB-t, illetve annak döntéshozó szerveit a Szerződés messzemenő függetlenséggel ruházza fel. Ennek deklarálását a 108. cikk tartalmazza, amely így szól:
"Sem az EKB, sem a nemzeti központi bankok, sem ezek döntéshozó szerveinek valamely tagja a jelen Szerződés és a KBER Alapszabálya által rájuk ruházott hatáskör gyakorlása, valamint az azokban meghatározott feladataik és kötelességeik teljesítése során nem kérhet és nem fogadhat el utasításokat a közösségi intézményektől, vagy szervektől, a tagállamok kormányaitól vagy bármilyen más szervtől. A közösségi intézmények és szervek, valamint a tagállamok kormányai kötelezik magukat arra, hogy tiszteletben tartják ezt az elvet, és nem próbálják az EKB vagy a nemzeti központi bankok döntéshozó szerveinek tagjait feladataik ellátásában befolyásolni."
A Szerződés illetve az Alapszabály más helyein a függetlenség konkrét feltételrendszerét is megtaláljuk.
A személyi függetlenség biztosítékául szolgál, hogy az Igazgatóság tagjait csak az Európai Bíróság mozdíthatja el, a kinevező tagállami kormányok együttesének még indítványozási joga sincs.[13] A tagállami központi bankok elnökei az elmozdításuk tekintetében az Európai Bíróság kontrollja védelmét élvezik. Igazga-
- 170/171 -
tóság tagjainak hivatali ideje nyolc év, a tisztség viselése nem megújítható.[14]
A pénzügyi függetlenség biztosításához járul hozzá, hogy az EKB alaptőkéjét nem a tagállamok, hanem a tagállami központi bankok nyújtják,[15] az EKB-nak önálló költségvetése van, kiadásai és bevételei nem tartoznak a Közösségek költségvetésébe. Veszteségét végső soron a tagállami központi bankok viselik.[16] Az EKB költségvetését az Igazgatóság javaslatára a Kormányzó Tanács fogadja el. Az EKB könyvvizsgálatát független könyvvizsgáló végzi, a Közösségek Számvevőszéke az EKB gazdálkodásának ellenőrzésére a 248. cikk értelmében csak az úgynevezett működési hatékonyság (operational efficiency) szempontjából jogosult, a monetáris politikához kapcsolódó műveletek vizsgálatára nem. Az Alapszabály 36. cikke alapján az EKB alkalmazottaira vonatkozó foglalkoztatási feltételeket az Igazgatóság javaslata alapján a Kormányzó Tanács fogadja el. Az Alapszabály értelmében a Kormányzó Tanács fogadja el a Működési Szabályzatot, amely rögzíti az EKB illetve döntéshozó szervei belső szervezeti rendjét. Az EKB-t jogosítványai védelmében közösségi intézmények jogsértő aktusaival szemben keresetindítási jog illeti meg az Európai Bíróság előtt.[17]
Bár az EKB döntéshozóinak függetlenségét közvetlenül nem érintik, a Szerződés több rendelkezése kapcsolatot teremt a Közösség szerveivel.
Elsőként említjük, hogy a Szerződés az EKB aktusaival szemben is lehetőséget ad az Európai Bíróság előtti megtámadásra a megsemmisítési eljárás keretében.[18] Az Európai Bíróság az előzetes döntéshozatali eljárás keretében is vizsgálhatja az EKB aktusainak érvényességét, valamint autentikus értelmezését nyújthatja azoknak.[19] A Tanács elnöke és a Bizottság egy tagja - bár szavazati jog nélkül - részt vehetnek a Kormányzó Tanács ülésén. Az EKB elnökét pedig meg kell hívni a Tanács azon üléseire, ahol az EKB céljait és feladatait érintő kérdést tárgyalnak.
Az EKB évente köteles jelentésben tájékoztatni az Európai Parlamentet az elmúlt évi tevékenységéről, valamint az előző és a következő év monetáris politikájáról. Az EKB elnöke és az Igazgatóság tagjai az Európai Parlament kérésére, vagy saját kérésükre meghallgattathatnak az Európai Parlament illetékes bizottsága előtt.[20]
Kétségtelen, hogy a Szerződés és az Alapszabály szándékosan messzemenő függetlenséget biztosít az EKB-nak mind a tagállamok, mind a Közösség politikai szerveivel szemben. Miközben a monetáris politika kialakítása és vitele az euró övezethez tartozó tagországok tekintetében megszűnik tagállami kompetenciába tartozó kérdésnek lenni, a Közösség szintjén azt látjuk, hogy a politikai döntéshozó szervek - a Tanács, a Bizottság, a Parlament - el vannak zárva a beleszólás lehetőségétől, egyedüli aktorként az EKB, pontosabban annak döntéshozó szervei, még közelebbről annak Kormányzó Tanácsa tűnik fel.[21]
Ez az alkotmányos helyzet annak a tézisnek az igényes, invenciózus kimunkálásához is alapot adott, amely szerint az EKB "a közösségi jog specializált szervezete", azaz nem tartozik a Közösség szervezetrendszerébe, attól elkülönült, autonóm egység. Az Európai Közösség és annak intézményei és az EKB közötti viszony alapját, mintegy közös nevezőjét a közösségi jog teremti meg. Ezt a beállítást Chiara Zilioli és Martin Selmayr dolgozták ki.[22] Zilioli az Európai Központi Bank helyettes főtanácsadója, az intézményi jogi osztály vezetője. A messzemenő függetlenséggel kapcsolatban az is felmerült, hogy a Szerződésben és az Alapszabályban foglaltak, illetve az EKB gyakorlata nem nyújtanak az EKB által folytatott monetáris politika számára kielégítő demokratikus legitimációt, nem adnak lehetőséget az EKB kellő intenzitású elszámoltathatóságára (accountability).
Zilioli és Selmayr érvelésének főbb pillérei a következők.
Az EKB először is nem tekinthető a Közösség intézményének. A Közösség intézményeit - az Európai Parlament, a Tanács, a Bizottság, a Számvevőszék, az Európai Bíróság - a Szerződés 7. cikke kimerítően felsorolja, míg a KBER-ről és az EKB-ról a 8. cikk szól. Az intézmények nem rendelkeznek önálló jogi személyiséggel, míg az EKB igen.
- 171/172 -
Az EKB az Európai Unió központi bankjának sem tekinthető. Az Unió "negyedik pilléreként" történő konstituálás - amely egyúttal megőrizte volna a bank tagállamokhoz kötődését - bár felmerült, nem vált valóra. A monetáris politika denacionalizálása a közösségi pillér szupranacionális rendszerében valósult meg.
Az EKB nem sorolható a Közösség úgynevezett decentralizált szervei közé sem, hiszen azok az intézményekhez szorosan kötődő, azok végső felelőssége mellett működő szervek. A tagállamok nem a Közösségre, illetve annak intézményeire testálták a Szerződésben monetáris szuverenitásukat, hanem erre a célra az önálló, sui generis központi bank, az EKB létrehozásáról döntöttek.
Az EKB alkotmányos helyzete az analógiát kínáló Európai Beruházási Bankétól (EBB) is eltér. Az EBB-re vonatkozó szabályozás a Szerződésben sokkal szorosabb. Szellemes érvelésükben arra hivatkoznak, hogy míg a Szerződés 267. cikke az EBB-vel kapcsolatban azt rögzíti, hogy "Az Európai Beruházási Bank feladata, hogy a Közösség érdekében hozzájáruljon a közös piac kiegyensúlyozott és egyenletes fejlődéséhez..", addig az EKB (a KBER) elsőszámú feladatát az árstabilitás fenntartásában jelöli meg a Szerződés, s csak ennek a "Grundnorm"-nak alávetve következik a Közösség gazdaságpolitikái támogatásának követelménye. Az EBB tagjai mindig megegyeznek a tagállamokkal, Kormányzó Tanácsa a miniszterek Tanácsával. Az EKB Kormányzó Tanácsában viszont az Igazgatóság tagjai szakmai alapon kerülnek a helyökre, s a központi bankok elnökei sem a tagállamokat képviselik. Az EBB kapcsolatai jellemzően szerződéses kapcsolatok, míg az EKB szabályozási hatáskörrel is felruháztatott.
A pozitív kifejtés során először azt állítják, hogy "az EKB egy szupranacionális szervezet, amely több vonatkozásban hasonlít a jogi személy EK-hoz, még inkább az ESZAK-hoz (Európai Szén- és Acélközösség) és az Euratomhoz (Európai Atomenergia Közösség). Mint maga a három Közösség, az EKB is saját kizárólagos hatáskörrel ruháztatott fel egy speciális politika (monetáris politika) tekintetében, és ennek ellátása érdekében önálló jogi személyiséget, saját döntéshozó szerveket, autonóm szabályozási (jogalkotó) hatáskört, valamint privilégiumokat és mentességeket kapott. Míg az ESZAK és az Euratom eredetileg a szénre és az acélra és az atomenergiára specializált szervezetek, az EKB-t az elsődleges közösségi jog a monetáris politika specializált szervezeteként hozta létre. Ebben az értelemben az EKB-t funkcionális értelemben akár egy "új Közösségként" is felfoghatjuk az Unió központi pillérében, amely egyenlő alapon áll az eredeti három Közösséggel."[23]
Az EKB-t tehát a Szerződés hozta létre, feladatait közvetlenül a tagállamoktól, és nem a Közösség intézményeitől kapta. Az EKB tehát nem tekinthető "Közösségnek a Közösségen belül" sem.
Azt elismerik, hogy bár független specializált szervezet, az EKB kétségkívül beletartozik a közösségi jogrendbe, alá van vetve az elsődleges közösségi jog elveinek és az Európai Bíróság joghatóságának.
A szerzők az EKB jogalkotói minőségében is elválasztják a közösségi intézményektől, s azt állítják, hogy az EKB a közösségi jogalkotó (Community regulator) a monetáris politika terén a Tanács idetartozó jogalkotási felhatalmazása csak kiegészítő jellegű.
Az EKB pénzügyi forrásainak ellenőrzése tekintetében azt vallják, hogy a függetlenséget erősítendő, ellentétben a három Közösséggel, az EKB feladatai ellátásához szükséges pénzforrások nem részei a közös költségvetésnek, a bankot maga a Szerződés tiltja el egyenesen a Közösségnek nyújtott hitelezéstől. Hivatkoznak továbbá a Számvevőszék korlátozott ellenőrzési jogosultságára és a független könyvvizsgáló intézményére. "Pénzügyileg az EKB forrásai tehát teljesen elkülönülnek az eredeti három Közösség költségvetésétől, és pénzügyi érdekei közel sem esnek egybe a Közösségekéivel."[24]
Azt is jelzik, hogy a pénzügyi és költségvetési kapcsolat hiányának nyilvánvalóan jelentősége lesz abban a jogvitában, amely a Bizottság és az EKB között a Bizottság által felállított Európai Pénzügyi visszaélések elleni Hivatal (European Anti-Eraud Office - a továbbiakban: OLAF) és az EKB Pénzügyi Visszaélések elleni Bizottsága (Anti-Fraud Committee) közötti hatásköri konfliktus tekintetében áll fenn. Míg az OLAF a Közösség pénzügyi érdekeinek védelmére hivatott, addig az Pénzügyi Visszaélések elleni Bizottság az EKB pénzügyi érdekeinek védelmére rendeltetett.
Zilioli és Selmayr függetlenségi pozícióját[25] hevesen támadja Ramon Torrent.[26] Szerinte abból, hogy a központi bankok szerte a világban jelentős függetlenséget élveznek, nem következik, hogy a központi bank ne tartozna Argentínához, Indiához, vagy az Egyesült Államokhoz. A központi bankot nem lehet elszakítani attól az államtól, amelynek részét képezik. Az önálló jogi személyiség létét, mint a Közösségtől elkülönítő tényező jelentőségét azzal igyekszik relativizálni, hogy megmutatja: a Közösségben számos olyan szerv léte-
- 172/173 -
zik, amelyek önálló személyiséggel bírnak, de ez sohasem helyezte ezeket a Közösségen kívülre.[27] "..az EKB se nem 'saját jogú Közösség', se nem 'Közösség a Közösségen belül', ahogy a szerzők állítják. (Az EKB) egyszerűen az Európai Közösség központi bankja, nem több és nem kevesebb. Ennyi elég."[28]
Amtenbrink és de Haan tanulmányukban[29] a kérdést a megbízó-megbízott (principal-agent) koordinátarendszerébe helyezve vizsgálják. Ezzel azt is mondják, hogy számukra nem kétséges, hogy az EKB-nak alapvetően függetlennek kell lennie, hiszen csak a megbízójától jelentős függetlenséget élvező megbízottal kapcsolatban merül fel az elszámoltathatóság, a függetlenség határainak kérdése. Demokratikus társadalomban a megbízók végsősoron választók, illetve képviselőik (a parlament). A monetáris politikát az általános gazdaságpolitika részének kell tekinteni, amely részpolitikát rá lehet bízni egy úgynevezett eszközfüggetlenséggel (instrument independence) felruházott központi bankra.
Hogyan képes a megbízó uralma alatt tartani a megbízottat? Ehhez feltétlenül olyan egyértelmű megbízásra van szükség, amely alapján értékelhető a megbízott magatartása. A központi bank esetén ennek legfontosabb eleme a monetáris politikai alapcélok kijelölése. A szerzők megítélése szerint az EK Szerződés ezzel adós maradt, így az EKB határozhatja meg (meg is határozta)[30] a monetáris politikai célt (ezzel de facto cél-függetlenségével is élt).
Zilioli és Selmayr érvelésének alapja az árstabilitás megőrzésének elsődleges követelménye, amelyből a központi banki függetlenség mint jogelv, mint "alapnorma" adódik. Amtenbrink és de Haan szerint ilyen jogi alapelv nem létezik, ellenkezőleg olyan alapvető jogelvek, mint a hatalom megosztása, a miniszteri felelősség és a parlamenti demokrácia éppen azt követelik, hogy nemzetállami szinten a központi bank - és szupranacionális szinten méginkább - ne legyen független. Nem fogadják el azt a tételt sem, hogy az EKB ténylegesen mentes lenne minden politikai befolyástól. A 108. cikkben deklarált teljes politikai függetlenséggel némiképp szembenállónak állítják a Tanács elnökének és a Bizottság egy tagjának részvételi jogát a Kormányzó Tanács ülésén, mint arra utaló szándékot, hogy a politikai szerveknek mégiscsak lehessen ráhatásuk a monetáris politikai döntések kialakítására.
Egyetértően idézve Issinget úgy látják, hogy a központi banki függetlenség nem öncél, a demokratikus társadalomban biztosítani kell a központi bank választott intézmények általi elszámoltathatóságát (accountability). Végsősoron a választóknak illetve képviselőiknek kell dönteniük a monetáris politika célkitűzéseiről, s nem hagyható az EKB-ra az elszámoltathatóság mechanizmusainak kialakítása sem. Ezzel minden bizonnyal azt is mondani akarják, hogy a jelenlegi rendezést nem tartják kielégítőnek.
A legitimitás-elszámoltathatóság vita bár szintén az EKB problematikus alkotmányos berendezkedéséhez kapcsolódik, témánk szempontjából mellékvágánynak tekinthető. A polémiát az EKB demokratikus deficitjéről írt cikkükkel Laurence Gormley és Jakob de Haan nyitották meg.[31] Leghevesebb bírálat itt Willem Buiter, a Bank of England Monetáris Bizottsága tagjától érkezett. A felhozott fontosabb kritikák az EKB demokratikus legitimációját illetően a következők.
Nincs meghatározva számára az elszámoltathatóság alapja, az árstabilitás kritériuma (bár az EKB ezt maga megtette, ez nem megnyugtató rendezés). Az EKB nem tesz közzé inflációs célokat, inflációs előrejelzést (a Bank szakértői becslése ezt nem elégíti ki teljesen). Az EKB Kormányzó Tanács üléséről sem szavazási "rekordot", sem összefoglalót nem tesznek közzé (ezzel a döntések átláthatóságát, a döntésben részt vevők felelősségét mossák el (egyéni felelősség kontra kollektív felelősség).
A kesztyűt Ottmar Issing, az EKB Igazgatóságának tagja vette fel.[32] Válaszának lényege:
A Buiter által igényelt átláthatóság - a szavazások közzététele, a Kormányzótanács üléséről készült összefoglaló közzététele - egyrészt azért nem lenne helyénvaló, mert a testület álláspontja több, mint a tagok szavazatainak, véleményének valamiféle egyszerű összesítése, a testület felelőssége fontosabb, mint a tagoké, másrészt a teljes átláthatóság (ami egyébként sem lehetséges a szó szoros értelmében), a túl sok, nem kellően interpretált információ a döntéshozókat éppúgy dezorientálhatja, mint az információ-hiány.
- 173/174 -
Az Eurosystem - az EKB és az euró-övezet tagállami központi bankjai által alkotott "tényleges KBER" -formális legitimációját a Maastricti Szerződés ratifikációja adja. Innét adódik, hogy elszámoltathatósága az európai közönség és annak választott képviselői felé állhat fenn.
Az elszámoltathatóság alapja a Szerződésben rögzített világos és behatárolt megbízás, nevezetesen a mindent megelőző, elsődleges cél az árstabilitás fenntartása, továbbá az árstabilitás mennyiségi meghatározása, amelyet az Eurosystem időközben meghatározott.
Az elszámoltathatóság legfontosabb csatornái az EKB beszámolási kötelezettsége az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság felé. Az EKB elnöke ezeket a jelentéseket prezentálja, és a parlament illetékes bizottságában negyedévenként meg is vitatja. Túlteljesítve az előírt követelményeket, az EKB nem negyedévente, hanem havonta tesz közzé jelentést, s a Kormányzó Tanács üléseit közvetlenül követően kéthetente sajtókonferenciát tart.
Az ügyben az Európai Bizottság a Szerződés 230. cikke alapján megsemmisítési eljárást indított az Európai Központi Bank 1999. október 7-i, 1999/726/EK számú, a pénzügyi visszaélésekről szóló határozata[34] (a továbbiakban: a határozat) ellen.
A Bizottság állítása szerint a megtámadott határozat, különösen annak 4. cikke ellentétes az Európai Parlament és a Tanács 1999. május 25-i, az Európai Pénzügyi Visszaélések elleni Hivatal (European Antifraud Office [OLAF]) által végzett vizsgálatokról szóló 1073/1999/EK számú rendeletében[35] (továbbiakban: a rendelet) foglaltakkal. A határozat az EKB vonatkozásában nem ismeri el az OLAF rendeletben foglalt vizsgálati jogosítványait, illetve azt, hogy a rendelet az EKB-ra alkalmazható lenne.
Az Európai Parlament, a Tanács és a holland kormány a Bizottság mellett beavatkoztak a perbe. Álláspontjaik, felhozott érveik lényegében megegyeztek a Bizottságéival. (Főtanácsnoki indítvány [a továbbiakban: Ind.] 45. pont)
Az OLAF felállításáról a Bizottság határozata rendelkezett,[36] amelyet a Bizottság az EK Szerződés 218. cikke alapján fogadta el.[37] A határozat az OLAF-ot a Bizottság szervezeti keretei között, annak messzemenő függetlenséget biztosítva hívta életre. Az OLAF vizsgálataira vonatkozó rendelet a Szerződés 280. cikke alapján született. A rendelet 1. cikkének 3. pontja értelmében: "A Szerződéssel vagy annak alapján létrehozott intézményekben, szervekben, hivatalokban és ügynökségekben a Hivatal igazgatási vizsgálatokat (administrative investigations) végez a Közösség pénzügyi érdekeit érintő pénzügyi visszaélések (fraud), korrupció és egyéb jogellenes cselekmények elleni küzdelem céljából.." A 4. cikk 1. pontja szerint a belső vizsgálatokat a Szerződések, az Európai Közösségek kiváltságairól és mentességeiről szóló Jegyzőkönyv, a Szolgálati szabályzatok (Staff Regulations), a jelen rendeletben foglal eljárás, valamint az egyes intézmények, szervek, hivatalok és ügynökségek által elfogadott határozatokban foglaltak szerint kell végezni. Az intézmények konzultálnak egymással ezen határozatokban rögzítendő szabályokról." A 7. cikk 1. pont alapján "Az intézmények, szervek, hivatalok és ügynökségek kötelesek haladéktalanul közölni a Hivatallal bármely, esetleges pénzügyi visszaéléssel, korrupcióval, vagy más jogellenes tevékenységgel kapcsolatos információt.
A vitatott határozat preambuluma kimondja: "..az EKB függetlenségét a Szerződés és az Alapszabály rögzítik; a Szerződés és az Alapszabály értelmében az EKB-nak az Európai Közösségekétől elkülönülő saját költségvetése és pénzügyi érdekei vannak (6. pont).
A preambulum 7. és 8. pontjait összeolvasva kitűnik az EKB azon álláspontja, miszerint a Közösség pénzügyi érdekeinek védelmét a Bizottság határozatával annak szervezeti keretei között létrehozott OLAF hivatott erősíteni adminisztratív vizsgálatokkal, míg az EKB tekintetében ugyanezen feladatok ellátása az EKB-n belül létesített Belső Ellenőrzési Igazgatóságra hárul.
- 174/175 -
A preambulum az EKB ezen a téren is fenntartandó autonómiáját hangsúlyozandó kifejezetten utal "az EKB és az Európai Közösségek intézményei közötti felelősség (hatáskör) adott megoszlásának és egyensúlyának fenntartására". (4. pont)
Az EKB vitatott határozatának 2. cikke (felelősség a pénzügyi visszaélésekkel kapcsolatos ügyek jelentéséért) így rendelkezik: "A jelen határozatban foglaltaknak és az EKB-ban hatályban lévő eljárásoknak megfelelően a Belső Ellenőrzési Igazgatóság felelős valamennyi, az EKB pénzügyi érdekeit hátrányosan érintő pénzügyi visszaélés és más jogellenes tevékenység megelőzésével és feltárásával, valamint az EKB megfelelő belső előírásainak és/vagy szabályzatainak betartásával kapcsolatos ügy kivizsgálásáért és az ezekkel kapcsolatos beszámolásért."
Az 5. cikk értelmében az EKB alkalmazottai kötelesek valamennyi, az EKB pénzügyi érdekét hátrányosan érintő visszaélésről vagy egyéb jogellenes tevékenységről a Belső Ellenőrzési Igazgatóságot, vagy a Pénzügyi Visszaélések elleni Bizottságot (Itt a határozat által életrehívott szervről van szó - V. E.) értesíteni.
A rendelkezés tehát kimondja, hogy az EKB-n belüli pénzügyi visszaélésekkel kapcsolatos valamennyi vizsgálatért az EKB Belső Ellenőrzési Igazgatósága felelős. Ez azt is jelenti, hogy más szerv számára "nincs hely" ilyen vizsgálatok lefolytatására. Az is kiolvasható a rendelkezésből, hogy az EKB nem tartja magára kötelezőnek az OLAF rendelet 7. cikkében foglalt OLAF-nak történő jelentéstételi kötelezettséget sem. Ilyen kötelezettséget a Belső Ellenőrzési Igazgatóság tekintetében a vitatott határozattal létrehozott EKB Pénzügyi Visszaélések Bizottsága felé ír elő. Az OLAF és a Belső Ellenőrzési Igazgatóság között közvetlen kapcsolatként a vitatott határozat mindössze a két felügyeleti jellegű szerv (az OLAF esetében az Európai Pénzügyi Visszaélések elleni Hivatal Ellenőrző Bizottsága (Supervisory Committee of the European Anti-Fraud Office), az EKB esetében az ECB Pénzügyi Visszaélések elleni Bizottság) általi "kapcsolattartást" jelöli meg. (1. cikk 9. pont)
Az EKB védekezését, vagy inkább ellentámadását a következőképpen építette fel.
a) Elsőnek azt állítja, hogy a vitatott határozat nem sérti az 1073/1999-es rendeletet, tehát vitatott határozata nem jogsértő, függetlenül attól, hogy a rendelet alkalmazható-e rá, vagy sem.
b) Másodsorban az EKB érvelése szerint az 1073/1999-es rendelet nem alkalmazható rá, tehát a határozat nem sértheti azt.
c) Amennyiben a Bíróság mégis ezzel ellentétesen döntene, tehát azt állapítaná meg, hogy a rendelet hatálya kiterjed az EKB-ra, akkor viszont a Szerződés 241. cikke alapján azt kéri a Bíróságtól, hogy nyilvánítsa alkalmazhatatlannak (inapplicable), mivel a rendelet jogsértő, hiszen megsérti az EK Szerződés 105. cikk (4) bekezdését, 108. és 280. cikkeit.
Megjegyezzük, hogy a védekezés, illetve ellentámadás 2. és 3. pontjában foglaltak - pontosabban az EKB függetlenségét deklaráló 108. cikk megsértésére történő hivatkozás - összefüggnek, pontosabban ugyanarra az alapvető kérdésre mennek vissza, hogy miben áll az EKB és a Közösség, illetve annak intézményei közötti alkotmányos viszony lényege. Az EKB álláspontjának lényege, hogy függetlensége nemcsak a közösségi intézményektől, hanem voltaképpen magától a Közösségtől is értelmezhető. A közösségi intézmények jogalkotása csak a Szerződésben pontosan meghatározott esetekben vonatkozhat rá, nem sértve messzemenő függetlenségét. Önálló jogi személyisége által legmarkánsabban megragadhatóan az EKB vagyoni (pénzügyi, gazdasági, költségvetési) szempontból is elkülönül a Közösségektől.
A Bizottság alapállása szerint viszont az EKB a Közösségbe tartozik, függetlensége, hatáskörei, jogosultságai célhoz kötöttek, "funkcionálisak", tehát csak a Szerződésben foglalt feladatai összefüggésében értelmezhetők, azok jelölik ki határait. Ez megkülönbözteti az "általános hatáskörű" közösségi intézmények - az Európai Parlament, a Tanács, a Bizottság - alkotmányos helyzetéttől. A Közösség "közérdeke" védelmében hozott rendelkezések hatálya természetes módon terjed ki az EKB-ra, annak függetlensége csak akkor sérül, ha egyúttal a monetáris politika önálló kialakítása és vitele kérdőjeleződik meg.
Jacobs Főtanácsnok indítványát a következőképpen kérdésekre építette fel:
a) Az első kérdés, hogy a rendelet alkalmazható-e az EKB-ra;
b) A második kérdés, hogy a vitatott határozat ellentétes-e a rendelettel;
c) A harmadik kérdés, hogy alkalmazhatatlannak kell-e nyilvánítani a rendeletet a 241. cikk alapján.
Ez a logika egyértelműen arra utal, hogy a Főtanácsnok - nyilvánvalóan áttekintve az egész problematikát - nem kívánja megkerülni a rendelet hatályának elvi szempontból alapvető kérdését. Ezt annál is inkább teheti, mert a határozat rendeletbe ütközésére ezután is visszatérhet.
Az EKB védekezésének elvi szempontból legnagyobb jelentőségű pontja, hogy a rendelet hatálya kiterjed-e az EKB-ra. A védekezés többi mozzanata egyrészt ugyanide - a különállás-függetlenség kérdése - megy vissza, másrészt csak színvonalas utóvédharcnak tekinthető.
Az EKB szerint a rendelet nem határozza meg kel-
- 175/176 -
lő pontossággal személyi hatályát. Megítélése szerint a "szervek (bodies)" kifejezés (például a rendelet 1. cikkében) - ami alá az EKB-t esetleg be lehetne sorolni, hiszen az nyilvánvaló, hogy nem intézmény, hivatal vagy ügynökség - olyan szervekre értendő, amelyek pénzügyi érdekei, - eltérően az EKB-tól - közvetlenül kapcsolódnak a Közösség költségvetéséhez.
A Főtanácsnok mielőtt a kifogás mögötti érdemi probléma vizsgálatába fogna, a nyelvtani és a történeti értelmezés[38] segítségével lényegében megválaszolja az alapproblémát. A rendeletben foglalt formula; miszerint "a rendelet a Szerződések által, vagy azok alapján létrehozott intézményekre, szervekre (bodies), hivatalokra (offices) és ügynökségekre (agencies) vonatkozik." teljesen egyértelműen amellett szól, hogy a rendelet személyi hatálya kiterjed az EKB-ra, hiszen annak létrehozásáról az EK Szerződés 8. cikke rendelkezik. (Ind. 49-53. pontjai)
Ezután veszi elő az EKB érdemi felvetéseit. Az EKB által felsorakoztatott - Zilioli és Selmayrtől már ismert, az EKB-nak a Közösségtől való elkülönülését támogató - érvek:
- az EKB nem az EK Szerződés 7. cikke szerinti intézmény;
- az EK Szerződés az EKB-t az Európai Közösségtől különböző jogi személyiséggel ruházta fel;
- az EKB-nak saját döntéshozó szervei vannak;
- ezek a szerveket a Szerződés jogilag kötelező intézkedések kibocsátására szóló hatáskörrel ruházta fel;
- az EKB számláit nem a Számvevőszék ellenőrzi;
- az EKB feladatai ellátása során a Közösség intézményeitől függetlenül jár el.
A Főtanácsnok a következő ellenérveket vonultatja fel:
- bár a tagállamok megfontolták az Unió "negyedik pillérekénti" konstituálást, mégsem így döntöttek, hanem az Európai Közösséget létrehozó Szerződésbe iktatták a monetáris uniót, illetve a hozzá kapcsolódó Alapszabályba foglalták a rá vonatkozó intézményi rendelkezéseket (Ind. 57. pont);
- felhívja a Szerződés 105. cikk (1) bekezdését (a KBER támogatja a Közösség gazdaságpolitikáit) és a Szerződés 4. cikkét (a tagállamok és a Közösség tevékenysége magába foglalja az egységes monetáris politika folytatását). (Ind. 58. pont);
- az EKB alá van vetve a közösségi jognak, alá van vetve az Európai Bíróság joghatóságának. Bár az EKB könyveit független könyvvizsgáló ellenőrzi, ezt a könyvvizsgálót az EK Tanácsa hagyja jóvá. Bár a Számvevőszék nem vizsgálja az EKB valamennyi pénzügyi műveletét, a működési hatékonyságot mégiscsak ez a közösségi intézmény ellenőrzi (Ind. 59. pont).
Innét - a Bizottság álláspontját osztva - egy elvileg óriási jelentőségű meghatározáshoz jut: "Az EKB a Közösség integráns része."[39] (Ind. 60. pont)
Majd folytatja az "általános indoklást": "Az, hogy az EKB a közösségi szervezeti-intézményi rendben sajátos helyet foglal el - amely megkülönbözteti egyrészt az intézményektől, másrészt a másodlagos közösségi jog által létrehozott ügynökségektől és hivataloktól -, nem vezethet ahhoz a következtetéshez, hogy nem része a Közösségnek.[40] Az EKB alá van vetve a közösségi jog részét képező általános jogelveknek, és a rábízott feladatok és kötelezettségek ellátásával az EK Szerződés 2. cikkében foglalt célok elérését köteles elősegíteni.[41] Az EKB-t tehát az Európai Közösség Központi Bankjaként is meghatározhatjuk.[42] Nem volna helyes - mint azt egyes szerzők teszik - olyan szervezetként jellemezni, "amely független az Európai Közösségtől", "Közösség a Közösségen belül", "új Közösség",[43] vagy akár mint amely nem tartozik az 1073/1999-es rendeletben foglalt, "a Szerződés által, vagy annak alapján létrehozott szervek" közé." (Ind. 60. pont).
Ezzel a Főtanácsnok pozíciója teljesen egyértelművé vált. Ezután már nem lehet meglepő számunkra, hogy az EKB többi védekezésével szemben is az ezzel az alapállással összeegyeztethető jogi érveléssel találkozunk.
Emlékeztetni szeretnénk, hogy a Közösség és a Bank közötti különállás melletti érvek szinte kivétel nélkül felhozattak egy korábbi ügyben, amelyben az Európai Beruházási Bank (EBB) próbálta elfogadtatni álláspontját, és éppen a közös költségvetéssel összefüggésben. A Bizottság kontra Európai Beruházási Bank Kormányzó Tanácsa ügyben[44] az Európai Beruházási Bank kifejtette, hogy se nem intézménye, se nem szervezeti egysége (department) a Közösségeknek, ellen-
- 176/177 -
kezőleg, jogi státusánál fogva, összetétele és szervezeti felépítése, a Közösségek költségvetésétől teljesen független jellegű és eredetű forrásai miatt autonómiát élvez a Közösségekkel szemben.[45] A Bíróság viszont kijelentette: "mindazonáltal a tény, hogy a Bank ilyen fokú működési és intézményi autonómiával bír, nem jelenti azt, hogy teljesen elkülönülne a Közösségektől, és a közösségi jog nem vonatkozna rá. A Szerződés 130. cikkéből különösen világos, hogy Bank rendeltetése a Közösség céljainak eléréséhez történő hozzájárulás, így a Szerződés értelmében a közösségi rendszer integráns részét alkotja."[46]
A Főtanácsnok, bár az esetre nem hivatkozik, úgy tűnik egyértelműen ennek az esetnek az analógiájára járt el, mondhatni teljesen figyelmen kívül hagyva Zilioli és Selmayr színvonalas érvelését ezen analógia korlátairól. Ugyancsak figyelmen kívül hagyja az Elsőfokú Bíróság ítéletében foglalt azt a kifejezett álláspontot, miszerint az EBB és az EKB között - legalábbis regulatórius funkcióik szempontjából - nem vonható analógia.[48]
A Bizottság kontra Európai Beruházási Bank ügyre a Bizottság hivatkozott, azt alátámasztandó, hogy az EKB bár független, nem különül el a Közösségtől, a közösségi jogtól, (lásd alább a III. 4. 5. pontnál.). Az Európai Bíróság az Európai Beruházási Bank és az Európai Központi Bank helyzetének analóg volta kérdésében egy korábbi ügyben alkotott sommás kitételére utal vissza, amelyben az Európai Beruházási Bank és a Közösség költségvetésének viszonya kapcsán felmerült vitában foglalt el elvi álláspontot. (Lásd alább a III. 4. 3.).
A Bíróság a Főtanácsnokkal egybehangzóan- egyszerű nyelvtani értelmezésre szűkítve a kérdést - a következőket állapítja meg: "Amint azt a Bizottság és a beavatkozók helyesen állítják, úgy találjuk, hogy az 1073/1999 számú rendelet 1 (3) cikkében szereplő 'a Szerződéssel, vagy annak alapján létrehozott intézmények, szervek, hivatalok és ügynökségek' kifejezést úgy kell értelmezni, mint ami magába foglalja az EKB-t.
Itt elegendő arra utalni, hogy függetlenül a közösségi jogrendben elfoglalt sajátos státusától az EKB valójában az EK Szerződéssel jött létre, amint az a 8. cikk szövegéből egyértelműen kitűnik." (Az ítélet [A továbbiakban: Ít.] 63-64. pontjai.)
A Bíróság tehát ezen a ponton nem kíván az EKB és a Közösség alkotmányos viszonyának kérdésével foglalkozni. Ezzel kapcsolatos álláspontját az EKB azon felvetése kapcsán rögzíti, miszerint az Európai Parlament és a Tanács a kérdéses rendeletet hatáskör hiányában hozta. (Lásd alább a II. 4. 3. 2. pont)
A Bizottság szerint az EKB egyrészt azzal, hogy a határozatban nem rendezte az OLAF által az EKB-ban lefolytatott vizsgálatok rendjét, holott a rendelet erre kötelezte (a rendelet 4. cikk 1. pontja értelmében az OLAF úgynevezett belső vizsgálatai az intézmények, szervek, ügynökségek és hivatalok által alkotott, az eljárásra vonatkozó határozatoknak megfelelően történnek), másrészt azzal, hogy az EKB alkalmazottainak a pénzügyi visszaélésekkel kapcsolatos bejelentési kötelezettségét a Belső Ellenőrzési Igazgatóság, illetve a Pénzügyi Visszaélések elleni Bizottság felé írta elő, megsértette a rendelet 7. pontjában foglaltakat, miszerint az ilyen információkat az intézmények, "szervek", hivatalok és ügynökségek kötelesek haladéktalanul az OLAF-nak továbbítani.
Az EKB védekezésének lényege a következő.
- A rendelet nem tette szoros értelemben kötelezővé a kérdéses határozat meghozatalát, az EKB tehát nem követett el kötelezettségszegést. Ráadásul az EKB ennek a feltételezett jogsértésnek az Európai Bíróság általi megengedhetőségét is vitatja, hiszen a kötelezettség elmulasztása megállapítása iránt nem a 230. cikk alapján indított, hanem a 232. cikkben rögzített, mulasztással elkövetett jogsértés megállapítása iránti keresetet kell benyújtani.
- Egyébként pedig a Bizottságnak nincs monopóliuma a Közösség pénzügyi érdekei védelmére, egy további rendszer fenntartása (értsd: az OLAF mellett a Belső Ellenőrzési Bizottság [D- IA]) nem sérti a közösségi jogot.
- A vitatott határozat lényegében deklaratív jellegű, a korábbi - a Belső Ellenőrzési Igazgatóságra vonatkozó - helyzetet rögzíti, újdonság mindössze az Igazgatóság függetlenségének megerősítését célzó
- 177/178 -
Pénzügyi Visszaélések elleni Bizottság létrehozása. A Bizottság ezzel szemben azt állítja, hogy a határozat valójában (in substance) azt teszi egyértelművé, hogy az EKB nem óhajt együttműködni az OLAF-fal. Egyértelműen erre utal, hogy nem alkotta meg az együttműködés konkrét módját rögzíteni hivatott határozatot. Megítélése szerint az EKB határozata úgynevezett negatív határozat, amelynek jogszerűsége vizsgálható a 230. cikkben foglalt megsemmisítési eljárásban.
Jacobs Főtanácsnok konklúziója - miközben elismeri, hogy a vitatott határozat explicit módon nem negálja a rendeletet, hogy a határozat nem állítja, hogy a DG-IA egyedül lenne feljogosítva arra, hogy a pénzügyi visszaélésekre vonatkozó vizsgálatokat folytasson az EKB-nál, hogy nem zárja ki, hogy egy későbbi időpontban az EKB megalkossa a kívánt határozatot - a Bizottság álláspontját támogatja.
Érvelésének kiindulópontja - meglehetősen távol a rendelet, illetve a vitatott határozat szövegétől - , hogy az intézmények és szervek nem akadályozhatják a rendelet hatékony érvényesülését. Márpedig az a fordulat - így a Főtanácsnok - amely szerint "a D-IA felelős valamennyi vizsgálatért", az EKB Kormányzó Tanácsának azt a kifejezett akaratát tükrözi, miszerint a pénzügyi visszaélésekkel szemben kizárólag ez a szerv lépjen fel. Ilyen körülmények között pedig nehéz elhinni, hogy az EKB munkatársai kellő együttműködési készséget tanúsítanának az OLAF-fal való együttműködés során. (Ind. 77. pont) Azzal, hogy a határozat preambulumának 1., 2., 4., és 6. pontjaiban foglalt egyértelmű elhatárolást tartalmaz a Közösségek (pénzügyi érdekei) egyfelől, és az EKB (pénzügyi érdekei) között másfelől, az EKB egyértelművé tette, hogy nem tartja magára kötelezőnek a rendeletet, beleértve annak 4. pontját. A rendelet érdemi rendelkezései szintén azt támasztják alá, hogy az EKB nem kíván együttműködést az OLAF-fal. Nem tartalmaz olyan rendelkezést, amely ezen együttműködés konkrét módozataira vonatkozna, nem tartalmaz előírást az OLAF-nak történő jelentéstételi kötelezettségre. A határozat felépítése és tartalma egyaránt azt mutatják, hogy a határozat a rendelet mintájára, azt "modellezve" született. Az EKB által kialakított rendszer egy az OLAF-fal párhuzamos rendszer, amelynek az a Bíróság előtt az EKB által oly hevesen védelmezett pozíció adja az értelmét, miszerint a rendelet nem vonatkozik az EKB-ra (Ind. 87. pont). A Főtanácsnok azt sem tudta elfogadni, hogy a rendelet 4. cikk 1. pontjában foglalt fordulat ("the decision to be adopted") ne lenne kötelező.
Jacobs konklúziója tehát - egybehangzóan a Bizottság álláspontjával - az, hogy a vitatott határozat lényegét tekintve negatív határozat arról, hogy az EKB nem alkotja meg a rendelet 4. cikkében foglalt határozatot, amely alkalmas a 230. cikk szerinti felülvizsgálatra, illetve hogy a határozat alkalmas a rendelet hatékony érvényesülésének akadályozására, tehát ellentétes azzal (Ind. 95. pont).
A Bíróság először is megállapítja, hogy magából a vitatott határozatból is kitűnik, hogy elfogadásának értelme egy, a rendeletben foglaltétól elkülönülő rendszer kialakítása. Ebben az EKB azon álláspontja tükröződik, miszerint a rendelet hatálya nem terjed ki rá (Ít. 173. pont). A határozat prambulumából kitűnik, hogy az EKB a saját, a Közösségétől elkülönült pénzügyi érdekei védelmében egy, a Közösség intézményei és az EKB közötti hatáskör- és felelősségmegosztás adott egyensúlyát megőrző megoldást kíván nyújtani a pénzügyi visszaélésekkel szembeni küzdelem terén (Ít. 174.pont). A határozatban foglalt rendszer - amint azt a Főügyészi indítvány 87. pontja is rögzíti - messzemenően a rendeletben foglaltat modellezi (Ít. 177. pont). A határozattal felállított EKB Pénzügyi Visszaélések elleni Bizottság felelőssé tétele az OLAF Felügyelő Bizottságával való kapcsolattartásért szintén arra az elhatározásra utal, hogy a rendeletet nem kívánják alkalmazni (Ít. 178. pont). A határozat rendelkezése, miszerint az EKB-n belül a D-IA felelős valamennyi pénzügyi visszaéléssel kapcsolatos vizsgálat lefolytatásáért (nem hagyva ezzel helyet az OLAF-nak), szintén egyértelműen mutatja - amint azt a Főtanácsnok indítványának 77. pontjában megállapítja -, hogy a D-IA-t ezen a téren a határozat monopol helyzetbe kívánja hozni (Ít. 179. pont). A határozat kizárja a Bank alkalmazottainak azt a kötelezettségét, amelyet a rendelet kíván rájuk ruházni, nevezetesen, hogy működjenek együtt az OLAF tisztviselőivel és szolgáltassanak adatot annak (Ít. 180. pont).
Az ítélet 181-183. pontjai így összegeznek:
"Az eddigiekből következik, hogy a vitatott határozat elfogadásával - azon helytelen megfontolásra alapozva, miszerint a 1073/1999-es rendelet nem vonatkozik az EKB-ra -, és amely következésképpen az EKB-nak azt a szándékát tükrözi, hogy az EKB-n belül egyedül legyen felelős a pénzügyi visszaélésekkel szembeni fellépésért, az EKB nem alkalmazza (failed to apply) a rendelet által felállított rendszert, és ahelyett, hogy elfogadta volna a rendelet 4 cikk (1) bekezdés, második albekezdésében és (6) bekezdésében foglalt határozatot, az EKB számára saját, önálló rendszert állított fel.
Megtagadva a 1073/1999-es rendelet alkalmazását, megtagadva belső működési rendjének a rendelet által megkívánt módosítását, az EKB megsértette a rendeletet, különösen annak 4. cikkét, és túllépte a szervezeti kérdésekben meglévő, számára a pénzügyi visszaélésekkel szemben adott hatáskörét.
Ez a kereset - amely a vitatott határozat megsemmisítésére irányul azon az alapon, hogy megsérti a
- 178/179 -
1073/1999-es rendeletet, és amely állítást a jelen ítélet 181. pontja meg is állapított - nem keverendő össze azzal az önálló keresettel, amely az EKB-val szemben az EK 232. cikke alapján annak megállapítása iránt indítható, hogy az EKB elmulasztotta azt a kötelezettségét, hogy hozza meg a 1073/1999-es rendelet 4 (1) bekezdése, második albekezdésében és (6) bekezdésében foglalt határozatot."
A Főtanácsnok és a Bíróság - megegyezően Bizottsággal - a határozat és a rendelet ütközésének vizsgálata során - meglehetősen eredeti módon - nem egyszerűen azok szövegszerű összevetésével operált, hanem a jogalkotó (esetünkben különös súllyal az EKB) szándékai, elvi álláspontja megnyilvánulásaiként tekintette azokat. Mivel az EKB elvi álláspontja ellentétes a Bíróság értelmezése szerinti közösségi joggal, az ezen álláspont szellemében született, azt mintegy operacionalizáló aktus szintén jogszerűtlen lesz. Ez a sajátos teleologikus értelmezési eljárás vezet többek között oda, hogy a kötelezettség elmulasztása nem mulasztásnak, hanem "negatív határozatnak" minősül. Negatív aktusnak minősül ezek szerint az a közösségi jogi aktus, amely egy jogszerű, kötelező aktus érvényesülését lehetetlenné teszi, akadályozza, nehezíti. Ez megnyilvánulhat az érvényesüléshez szükséges, a végrehajtást gyakorlatba ültető rendelkezések meghozatala tudatos elmulasztásával, voltaképpen "kihagyásával", illetve az érvényesülést akadályozó jogok biztosításával, esetleg kötelezettségek előírásával.
Az EKB egy meglehetősen eredeti védekezéssel is előállt: a Bíróság az EK Szerződés 241. cikk alapján nyilvánítsa esetére alkalmazhatatlannak a rendeletet.[49] A Bizottság megengedhetőségi kifogással élt, miszerint az EKB-nak lehetősége lett volna a 230. cikkben foglalt két hónapos határidőn belül jogosítványai védelmében megtámadni a rendeletet.
A Főtanácsnok a kérdés megválaszolására a következő eljárást választotta: annak érdekében, hogy az EKB által felvetett jogsértéseket érdemben vizsgálhassa, előrevette azokat, s a megengedhetőséggel - elméletileg kifejezetten izgalmas, az Európai Bíróság által még meg nem válaszolt kérdés - csak ezt követően foglalkozott.
Az EKB a következők miatt tartja jogsértőnek a rendeletet.
- A Szerződés 280. cikke a Közösséget a tagállamok hatóságai vonatkozásában hatalmazza fel intézkedési joggal. Amikor tehát a Tanács rendeletében az OLAF hatáskörét a Közösség intézményeire és szerveire állapítja meg, itt nem adott hatáskörben (nem megfelelő jogalap) jár el.
- Az EKB - lévén pénzügyileg független - pénzügyi érdekei elkülönülnek a Közösség pénzügyi érdekeitől, tehát a Közösség pénzügyi érdekeinek védelmét szolgáló rendelet nem vonatkozhat rá.
- Azzal, hogy a rendelet megalkotása során nem került sor az EKB véleményének kikérésére, eljárási szabály súlyos megsértésére került sor, hiszen a Szerződés 105. cikk (4) bekezdése előírja, hogy a hatáskörébe tartozó kérdéseket érintő valamennyi közösségi aktushoz ki kell kérni a véleményét. (Eljárási szabály súlyos megsértése)
- Önmagában az OLAF vizsgálati jogosítványai külső befolyás forrásának minősíthetők, sérül tehát az EKB-nak a Szerződés 108. cikkében foglalt függetlensége. (A Szerződés megsértése)
- Lévén a rendelet több okból alkalmatlan kitűzött céljának elérésére, megsérti az arányosság elvét. (Egyéb, a Szerződés végrehajtását szolgáló jogszabály megsértése)
A Szerződés szövege messzemenően az EKB álláspontját látszik alátámasztani. A 280. cikk (4) bekezdése így szól: "A Tanács - a 251. cikkben előírt eljárásnak megfelelően, a Számvevőszékkel való konzultáció után - meghozza a szükséges intézkedéseket a Közösség pénzügyi érdekeit érintő visszaélések megelőzése és ezen visszaélések elleni küzdelem tárgyában azzal a szándékkel, hogy hathatós és azonos mértékű védelmet biztosítson a tagállamokban. Ezen intézkedések nem vonatkoznak sem a nemzeti büntetőjog alkalmazására, sem pedig a tagállami igazságszolgáltatás rendjét."
A Tanács maga is elismerte, hogy a 280. cikk "első ránézésre" valóban inkább azokra az intézkedésekre utal, amelyek a tagállamokban erősítik a pénzügyi visszaélésekkel szembeni küzdelmet, mint magukon a közösségi intézményeken belül.
A Főtanácsnok az alábbi érveket tudta felhozni. A 280. cikk (1) bekezdés "a Közösség és a tagállamok" fordulatot használja, ami arra utal (a Bizottság szerint
- 179/180 -
is), hogy ezen cikk a Közösség intézményein belüli intézkedésekre is jogosít; ennek fényében kell értelmezni a (4) bekezdést is (Ind. 106. pont).
A 280. cikk (4) bekezdés nem mondja ki, hogy a Közösség kizárólag a tagállamokra vonatkozó intézkedésekkel harcolhat hatékonyan a pénzügyi visszaélésekkel szemben. (Ind. 108. pont) És végül a pénzügyi érdekek védelme hatékonyan nem képzelhető el a Közösségen belüli fellépés nélkül. (Ind. 109. pont) A Fő-tanácsnok szerint paradox lenne, ha a Közösségnek joga lenne a tagállamokra vonatkozóan intézkedéseket hozni, miközben magára a Közösségre nem (Ind. 110. pont). Meggyőzőnek tűnik a hivatkozásra a travaux préparatoires-ra, amelyben a Bizottság egy, a 280 (4) bevezetésére vonatkozó véleményében[50] kétségtelenül kifejezetten említést tesz a tagállamok mellett az intézményekről is, valamint az ehhez szükséges jogi alap megteremtéséről. Végül egy meglehetősen kétélű fegyvert használ a Főtanácsnok, amikor az Európai Bíróság azon állandó esetjogára utal, amely szerint "a Közösség egyes, olyan speciális hatáskör alapján kibocsátott aktusai, amelyek nem szükségképpen a Szerződés meghatározott rendelkezéseinek közvetlen folyományai, de azokból következhetnek".[51]
A Bíróság úgy látja, hogy a 280. cikk (1) bekezdés a Közösség mintegy általános hatáskörét teremti meg a Közösség pénzügyi érdekei védelmére, míg a vitatott 4 bekezdés csak ennek a hatáskörnek a részletes kifejtésére, pontosítására szolgál, voltaképpen eljárási követelményeket rögzít, olyan korlátozásokat, amelyeket a Közösségnek figyelembe kell ezen a területen venni (par.102.).
Egyetértve a Főtanácsnokkal, úgy érvel, hogy a 280. cikk (4) bekezdést - bár a tagállamokban megvalósítandó védelmet említ - nem lehet úgy értelmezni, mint amellyel a Szerződés szövegezői korlátozni kívánták volna a Közösségnek az intézményekre, szervekre, hivatalokra, ügynökségekre vonatkozó szabályozással történő védekezését az adott területen (Ít. 103.pont). A Bizottsággal és a beavatkozókkal egyetértve azt állítja, hogy a 280. cikk céljával egy ilyen korlátozó értelmezés nem lenne összeegyeztethető. A Közösség pénzügyi érdekeinek hatékony védelme megköveteli a valamennyi szintjén (értsd: a tagállamok és a közösség szintjén egyaránt) történő fellépést. (Ít. 104. pont)
A megfelelő jogalap hiányára történő hivatkozást el kell utasítani, a rendeletet a 241. cikk alapján nem lehet alkalmazhatatlanná nyilvánítani (Ít.105.pont).
Nem kétséges, hogy a Közösség pénzügyi érdekeinek védelme a Közösség hatáskörébe (is) tartozó kérdés. Ugyanakkor megítélésem szerint ezt sokkal inkább az általános felhatalmazást adó 308. cikk alapján kellett volna tenni, s nem a 280. cikk (4) bekezdés kiterjesztő, annak szövegével ellentétes értelmezésével. Amint az a Főtanácsnok indítványából is kitűnik, az OLAF létrehozásáról a Bizottság eredetileg a 308. cikk alapján hozott rendeletben kívánt intézkedni (Ind.7. pont), majd végül a 218. cikkre alapozott határozat formájában hozta létre az új egységet.[52]
Az EKB érvelése szerint a Közösség pénzügyi érdekét olyan tények érintik, amelyek a Közösség költségvetése bevételeit csökkentik, vagy kiadásait növelik. Mivel az EKB nem tartozik a Közösség költségvetésébe (onnan nem kap pénzt, oda nem - illetve csak elhanyagolható mértékben - fizet be), a rendeletet jogellenesen alkalmazzák az EKB-ra is. A Közösség pénzügyi érdekei védelméről szóló rendelkezés a költségvetésről szóló fejezetben helyezkedik el, ami amellett szól, hogy a Közösség pénzügyi érdekei a költségvetés bevételeit és kiadásait érintő tényekkel állnak közvetlen összefüggésben.
A Bizottság szerint a 280. cikk (4) bekezdés nem szorítkozik a Közösség költségvetésére, hiszen "a közösség pénzügyi érdekeiről" szól, amely magába foglalja valamennyi olyan pénzt, amelyet a Közösség intézményei és szervei kezelnek, függetlenül eredetükre. Egyébként pedig még ha az EKB pénzügyi érdekei általában elkülönülnének a Közösség költségvetésétől, teljes elkülönülésről akkor sem lehet beszélni, hiszen az EKB köteles befizetni a Kormányzó Tanács, az Igazgatóság tagjai és az EKB alkalmazottai bérét, nyugdíját terhelő adóelőleget a Közösség költségvetésébe. A szabályozást pedig nem a mennyiség alapján kell kialakítani.
A Főtanácsnok lényegében elvetette az EKB kínálta rendszertani értelmezés lehetőségét a történeti értelmezés eszközével operálva: az Amszterdami Szerződés-módosítás alkalmával a Szerződés alkotói a Kö-
- 180/181 -
zösség pénzügyei védelmét megerősíteni hivatott rendelkezést (az új negyedik bekezdést) magától értetődően helyezték el a költségvetésről szóló fejezetben. Konklúziója tehát: egyetértve a Bizottsággal a 280. cikk (4) bekezdés feljogosítja a közösségi jogalkotást arra, hogy olyan intézkedéseket fogadjon el, amelyek a pénzügyi visszaélések és egyéb jogellenes tevékenység megelőzését szolgálják, amelyek, még ha nincsenek is közvetlen kapcsolatban a Közösség költségvetésével, alkalmasak arra, hogy sértsék a Közösség széles értelemben vett pénzügyi érdekeit, hátrányosan érintve annak vagyonát (Ind. 118. pont). Korábbi tézisére hivatkozva - az EKB a Közösség részét képezi - könnyen jut logikailag arra a következtetésre, hogy az EKB pénzügyi érdekei, lévén az EKB a Közösség része, a Közösség pénzügyi érdeke is, tehát a rendelet érvényességét nem érinti, hogy a 280. cikk(4) bekezdés alapján fogadták el (Ind. 122. pont).
Az Európai Bíróság - elfogadva a Főtanácsnok álláspontját - úgy ítéli meg, hogy a 280. cikkre nem csak a Közösség költségvetésével közvetlen összefüggést tartó pénzügyi érdekek védelmében hozott intézkedést lehet alapozni, hanem elvileg valamennyi olyan szerv, hivatal és ügynökség költségevetése bevételének és kiadásának védelme tekintetében, amelyeket a Szerződés alapján hoztak létre.
Érvelése szerint - elfogadva a Főtanácsnok érvelését - a 280. cikkben foglalt "pénzügyi érdekek" kifejezés csak erre a cikkre értendő, és eltér az EK Szerződés Ötödik Rész II. cím szóhasználatától, amely végig az Európai Közösség költségvetéséről beszél. A holland kormány észrevételével egyetértve pedig azt hozza fel, hogy "a Közösség pénzügyi érdeke" kifejezés szélesebb, mint a kiadások és bevételek, ezt az EK 268. cikke is bizonyítja. Ezután a Bíróság elvi éllel rögzíti a következőket:
"A tény, hogy egy szerv, hivatal vagy ügynökség léte az EK Szerződésnek tudható be, arra utal, hogy azért hozatott létre, hogy hozzájáruljon a Közösség céljai eléréséhez, és ez a tény egyúttal a Közösség keretei közé helyezi, tehát a rendelkezésére álló források a Szerződésnél fogva természetüknél fogva sajátos és közvetlen pénzügyi érdeket jelentenek a Közösség számára." (Ít. 91. pont).
Ezután tér ki az ügy talán legalapvetőbb kérdésére, az EKB-nak a Közösséghez való viszonyára, az EKB alkotmányos pozíciója meghatározására.
"Ami a magát az EKB-t illeti, megjegyezhető, hogy a Szerződés 8. és 107. cikk (2) bekezdéséből egyértelműen kitűnik, hogy az EKB-t a Szerződés hívta életre, és az biztosított számára jogi személyiséget. Továbbá az EK 4 cikk (2) bekezdés és az EK 105 cikk (1) bekezdés alapján a KBER - amelynek középpontjában helyezkedik el az EKB - elsőrendű célja az árstabilitás fenntartása. E célt nem veszélyeztetve támogatnia kell az általános gazdaságpolitikákat az Európai Közösségben, hozzájárulva a Közösség EK 2. cikkben foglalt céljainak eléréséhez, amely magába foglalja a gazdasági és monetáris uniót és a fenntartható, neminflatórikus növekedést. Ebből következik, hogy az EK Szerződés értelmében az EKB nyilvánvalóan a közösségi rendszer része."[53] (Ít. 92. pont).
A részletes indoklásban felhozza azokat a Szerződésben és az Alapszabályban foglalt rendelkezéseket, amelyeket - a "félig tele, félig üres" szubjektív megközelítések másik lehetséges szemléletét bemutatva - az EKB nem hangsúlyoz, vagy másképp értékel.
- Miközben a könyvvizsgálattal kapcsolatban az EKB azt hangsúlyozza, hogy azt nem a pénzügyi ellenőrzések terén általános hatáskörű ellenőrző közösségi intézmény, a Számvevőszék végzi, hanem független külső könyvvizsgáló, a Bíróság most azt emeli ki, hogy ezt a könyvvizsgálót a Tanácsnak jóvá kell hagyni.
- Miközben az EKB azt hangsúlyozza, hogy a Számvevőszék a Bank monetáris politika körébe tartozó pénzügyi műveleteit nem vizsgálhatja, addig a Bíróság azt emeli ki, hogy a működés hatékonyságát viszont igen.
- Miközben az EKB megközelítésében a Tanács szabályalkotási hatásköre az alaptőke felemelése, a devizatartalékok átadása, a KBER egyes rendelkezéseinek módosítása körében pusztán szubszidiárius jellegű, a lényegi, érdemi szabályozás az EKB joga, addig a Bíróság most a Tanács ezen jogosítványait önmagukban szemléli, és az EKB-t a közösségi döntéshozónak alávetve, vagy legalább szoros szabályozási kötelékben lévőnek mutatja be.
- A Bíróság az Európai Beruházási Bankkal (EBB) kapcsolatban is máshová teszi a hangsúlyt. Míg - amint arra fentebb utaltunk, Zilioli és Selmayr az összehasonlítás eredményeképpen számos fontos eltérésre mutatnak rá, addig a Bíróság éppen analógiát lát az EK 179. cikk (jelenleg 236. cikk) EBB-re történő alkalmazhatóságára vonatkozó korábbi ítéletében foglalt állásponttal (Case 110/75 Mills v EIB [1976] ECR 955, paragraph).[54]
- 181/182 -
Ezzel eldöntetett a kérdés. Az Európai Bíróság, mint a Szerződés autentikus értelmezésére feljogosított szerv elutasította azt a lehetséges olvasatot, amely szerint az Európai Központi Bank az Európai Közösségektől, azok intézményeitől elkülönült, kvázi negyedik Közösség. A Bíróság - lényegében a Főtanácsnok és a Bizottság érveit megismételve, azok szemléletmódját követve - mintegy a Közösség szerveként állítja be a Bankot.
Az EKB álláspontja szerint amennyiben a rendelet vonatkozik rá, úgy súlyos hibában szenved, mivel elfogadása előtt nem kérték ki a véleményét, holott a Szerződés értelmében "valamennyi, a hatáskörét érintő területre vonatkozó közösségi intézkedés" esetében meg kell tenni. Megítélése szerint a rendelet közvetlenül érinti a belső szervezetének kialakítására illetve a munkatársai (staff) alkalmazási feltételeinek meghatározására vonatkozó hatáskörét (az Alapszabály 12.3 pontja, és 36. cikke). Megemlíti továbbá, hogy a tény, miszerint az EKB részt vett a rendelet előkészítésében, nem feleltethető meg a formális vélemény-kérésnek, hiszen így elesett attól a lehetőségtől, hogy a Kormányzó Tanács a megfelelő eljárásban alkosson a saját szempontjait kellően tükröző álláspontot.
A Bizottság szerint a Szerződés 105 (4) ben foglalt konzultációs kötelezettség nem valamennyi az EKB-t érintő, arra valamilyen következménnyel járó intézkedésre vonatkozik, hanem csak azokat az alapvető érdemi kérdéseket, amelyekért az EKB visel felelősséget, nevezetesen a monetáris politikát érintő kérdésekre. Egyébként pedig az EKB-nak volt alkalma véleményét szóban és írásban kinyilvánítani, s hogy erre a rendelet szövege nem utal, formai kérdés, ami nem érinti a rendelet érvényességét.
A Főtanácsnok elfogadva, hogy a 105. cikk (4) bekezdés megfogalmazása meglehetősen tág értelmezésre ad lehetőséget, amelybe akár valamennyi, az EKB hatáskörét érintő kérdés beletartozhat, továbbmegy.
Először a rendszertani értelmezés segítségével érvelve igyekszik kimutatni, hogy mivel a kérdéses rendelkezés a cikk előző, (2) bekezdésében felsorolt, kifejezetten monetáris politika körébe tartozó feladatok után következik, ezekre kell vonatkozzék (esetleg az (5) és (6) bekezdésekben felsorolt további feladatokra). Ezután a történeti értelmezés keretében hivatkozza a Bizottság Szerződés-módosítás tervezetét 1991-ből, amely valóban az EKB véleményének kikérését a monetáris, a prudenciális felügyeleti, a bank- illetve pénzügyi kérdéseknél javasolja. A Főtanácsnok - nem meglepő módon - azt feltételezi, hogy a Szerződés szövegezői nem azért használtak más kifejezést, mert más tartalmat akartak volna rögzíteni.
Ezután a célkutató értelmezést segítségül híva egy elméleti szempontból is kifejezetten érdekes véleményének ad hangot. A 105. cikk (4) bekezdésében írt konzultáció célja, hogy - javítandó a közösségi jogalkotás minőségét - megfelelő informáltságot biztosítson azon szakkérdések tekintetében, amelyben az EKB speciális szakértelemmel rendelkezik, nevezetesen a monetáris politikát illetően. A bekezdés célja tehát - a Főtanácsnok szerint - nem az, hogy az EKB érdekeit védelmezze, hogy valamennyi, a belső szervezetét érinteni képes intézkedés esetében feljogosítsa formális vélemény-nyilvánításra (Ind.140.pont).
Konklúziója tehát: mivel a rendelet nem érinti a 105. és 106. cikkben említett EKB hatásköröket, ezért nem sérti a 105. cikk (4)-ben rögzített konzultációs kötelezettséget (Ind. 141. pont).
"Ebben a tekintetben a Bíróság megállapítja, hogy az EK 105. cikk (2) bekezdés az EK Szerződés Harmadik Rész VII. címének II., a monetáris politikának szentelt 2. fejezetében kapott helyet. Az ebben a rendelkezésben foglalt kötelezettség, miszerint a hatáskörébe tartozó jogalkotási javaslatról ki kell kérni az EKB véleményét - amint azt a Főtanácsnok is kifejti indítványának 140. pontjában-, valójában (essentially) annak biztosítására szolgál, hogy az a szerv meg legyen hallgatva, amely azon speciális feladataiból adódóan, amelyet a közösségi rendszerben ellát az adott területen, és a rendelkezésére álló magas szintű szakértelemnél fogva különösen alkalmas arra, hogy hasznos szerepet töltsön be a szándékolt jogalkotási folyamatban." (Ít. 110. pont).
A konzultációs kötelezettséggel kapcsolatban leggyakrabban idézett Roquette Fréres ügyben a Bíróság a következőket állapította meg: "A 43. cikk (3) bekezdésében foglalt konzultációs kötelezettség - csakúgy, mint a Szerződés más helyein is - annak eszköze, hogy a Parlament tényleges szerepet játszhasson a Közösség jogalkotási eljárásában. Ez a jogosítvány a Szerződés szándéka szerinti intézményi egyensúly alapvető tényezője. Bár korlátozott mértékben, annak az alapvető demokratikus elvnek a kifejeződése a közösség
- 182/183 -
szintjén, amelynek értelmében a népnek választott testületeken keresztül részt kell kapnia a hatalom gyakorlásában. A Szerződésben foglalt esetekben a Parlamenttel történő konzultáció tehát lényeges formai követelmény, amelynek hiányában a kérdéses intézkedés semmis."[55] Innét Zilioli és Selmayr odajutnak, hogy "hasonló érvelés alkalmazható az EKB-ra is: Az EKB-val történő konzultáció alapvető fontosságú a Szerződés által megállapított intézményi egyensúly szempontjából, mivel ez az eszköz teszi lehetővé, hogy az EKB tényleges szerepet játsszon a jogalkotási eljárásban, biztosítva a gazdasági és monetáris unió megfelelő működését. (Ez a jogosítvány közösségi szinten az árstabilitás elsődlegességének elvét jeleníti meg, amelynek fenntartása egy a Közösségtől elkülönülő szervezetre bízatott annak érdekében, hogy a rövidtávú politikai érdekek ne szoríthassák háttérbe az értékálló pénz hosszútávú előnyeit, biztosítva ezzel az egyéni tulajdonjogok értékének megőrzését.)"[56]
Ez esetben alapvetően egyet kell értenünk a Bizottság, a Főtanácsnok és a Bíróság álláspontjával, azaz az EKB-val történő konzultációs kötelezettséget a monetáris politikához viszonylag közvetlenül kapcsolódó intézkedések körére szűkítésével. Ugyanakkor feltétlenül említésre érdemesnek tartjuk kiemelni a következőt.
A Bíróság ebben az ítéletében a konzultációs kötelezettség tartalmának - a korábban kifejtetteket nem érintve - további, eddig nem rögzített jelentést tulajdonít. Nevezetesen nem az intézményközi egyensúly biztosítékát látja benne, hanem egyfajta szakmai hozzájárulás lehetőségét, speciális szakmai ismeretek becsatornázásának szabályozott módját "a jogalkotás minőségét javítandó". Nem lehetetlen, hogy az EKB alkotmányos súlya csökkentése egyértelmű szándékának ezzel a megnyilvánulásával a Bíróság valamelyest túllőtt a célon. Az Európai Központi Bank a Szerződés értelmében egy nagyhorderejű politika, a monetáris politika kialakítására és vitelére feljogosított szerv, amely véleményének meghallgatása - a monetáris politikához kapcsolód kérdésekben (a Bíróság ezen "funkcionális" megközelítését elfogadva) nem egyszerűen "szakmai kérdés", hanem messzemenő politikai jelentőséggel bír. Az EKB-val történő konzultáció politikai jellegét kiiktatni tehát túlzó, a Szerződés alapvető rendszerével minden bizonnyal nehezen összeegyeztethető lépés.
Az EKB álláspontja szerint, amennyiben az OLAF vizsgálati jogosítványai az EKB-ra is kiterjednek, sérül a Bank függetlensége. Ez a függetlenség - az EKB szerint - nem csak a 105. cikk (2) bekezdésben felsorolt feladatai vonatkozásában illeti meg, hanem valamennyi, a hatáskörébe tartozó kérdés tekintetében. Márpedig az OLAF vizsgálatok puszta lehetősége egyfajta nyomást jelent a döntéshozó szervekre, a Kormányzó Tanácsra és az Igazgatóságra. Az ilyen vizsgálatok - amelyek hasonlíthatók a büntetőügyekben lefolytatottakhoz- ráadásul a pénzpiaci szereplők bizalmát is alááshatják.
A Bizottság ellentétes érvelésének lényege, hogy az EKB függetlensége nem abszolút, hanem úgynevezett funkcionális, feladathoz kapcsolódó függetlenség: az EKB nem mutatta ki, hogyan volnának képesek az OLAF vizsgálatai konkrétan befolyásolni feladatai ellátását. Továbbá mivel az OLAF csak a tényeket tárja fel, a további lépések az EKB hatáskörébe tartoznak, voltaképpen nincs többről szó, mint amit az EKB belső ellenőrzése is folytat. A Bizottság azt is felhozta, hogy az EKB helyzete hasonítható az EBB helyzetéhez, amellyel kapcsolatban a Bíróság kijelentette, hogy működési és intézményi autonómiájának elismerése nem jelenti azt, hogy teljesen elválasztható lenne a Közösségektől, és a közösségi jogtól.[57]
A Főtanácsnok alaposan körüljárja az EKB függetlenségének kérdését. Kiindulása az, hogy a 108. cikkben írt függetlenség nem más, mint a központi banki függetlenség megfogalmazása, ami viszont nem öncél, hanem arra szolgál, hogy megvédje monetáris politikai döntéshozatalt a rövidtávú politika érdekérvényesítéstől, konkrétan, hogy az EKB elláthassa elsődleges feladatát, az árstabilitás megőrzését. Ezután egy igen fontos, megint csak általános, ha úgy tetszik elméleti jelentőséggel is bíró megállapítást tesz: "Bár a függetlenség elvének konzekvenciáit az Alapszabály bizonyos mértékig kibontja, amint a jelen eset mutatja, szükséges további, az Európai Bíróság általi további kimunkálása." (Ind. 151 pont).
A részletes vizsgálatot a Főtanácsnok a "lecke felmondásával" kezdi, rögzítve az EKB intézményi, személyi, pénzügyi függetlenségét garantálni hivatott rendelkezéseket. Ezután az irodalomból is ismert módon[58] az "érem másik oldalának" bemutatására kerül sor, azaz hogyan illeszkedik az EKB a Közösség szervezeti-intézményi keretei közé, melyek az intézményekkel megvalósuló kapcsolattartás fő formái, ismét említést nyer, hogy az EKB is alá van vetve a jog uralmának, és az Európai Bíróság joghatóságának. A
- 183/184 -
fentiek fényében aztán sor kerül a függetlenség konkrét sérelmére vonatkozó EKB-állítások taglalására.
Itt a Főtanácsnok - ismét csak követve a Bizottság érvelését - azt veti ellen, hogy az EKB nem bizonyította; konkrétan hogyan volna képes az OLAF tevékenysége befolyásolni a monetáris politikai döntéshozatalt, hogy volna ez alkalmas arra, hogy egy másik intézmény - a Bizottság - befolyással legyen. Bár tény, hogy az OLAF a Bizottság szervezetén belül kapott helyet, attól azonban gondosan függetlenítve,[59]" kicsi tehát annak a kockázata - ha egyáltalán létezik -, hogy a Bizottság vagy bármely más intézmény vagy szerv az EKB döntéshozó szervei tagjaira történő politikai nyomásgyakorlás eszközeként tudná felhasználni az OLAF-ot." (Ind. 165. pont). Amennyiben az EKB szükségét érzi, hogy bizonyos információkhoz való hozzáférést feladatai ellátása függetlensége megóvása céljából megakadályozzon, ezt a rendelet által jelzett határozatban megteheti. (Ind. 167. pont).
Érdekes, hogy a Főtanácsnok éppen azzal az EKB-érvvel szemben tűnik igazán elemében lenni, amely első megközelítésben meglehetősen erőltetettnek tűnik, nevezetesen, hogy a pénzügyi visszaélésekkel szembeni külső szerv (illetve az általa folytatott vizsgálatok) alááshatják a piaci szereplők EKB-ba vetett bizalmát. A Főtanácsnok először is megfordítja az oksági összefüggést, és azt állítja, hogy a pénzpiaci szereplőket éppen hogy megnyugvással tölti el, hogy a bank a többi intézményével azonos kontroll alatt áll. Majd azt hozza fel, hogy a külső ellenőrzés (így a pénzügyi visszaélések feltárására irányuló) hiányát a szakirodalom nem említi a központi banki függetlenség kritériumai között, s a tagállamok jogának összehasonlító vizsgálata is arra utal, hogy a tagállami központi bankok alá vannak vetve különféle, a pénzügyi visszaélések feltárását szolgáló külső ellenőrzéseknek. Végeredményben a Főtanácsnok szerint a rendelet alkalmazása nem sérti az EKB függetlenségét (Ind. 175. pont).
A Bíróság - szintén elismerve a 108. cikk kifejezett intencióját az EKB függetlenségét illetően, és azok garanciáit - szembeszáll e függetlenség "abszolutizálásával".
- a függetlenség más intézmények esetében is fellelhető (például a Bizottság estében a szövegezés csaknem azonos)[60];
- a Főtanácsnok álláspontjára (150. és 155. pontok) egyetértőn hivatkozva megállapítja, hogy az EKB függetlensége a Szerződésben és az Alapszabályban a feladatai ellátásában a politikai nyomástól való védelem érdekében adatott;
- az EKB köteles hozzájárulni a Közösség céljaihoz (105. cikk (1) bekezdés, köteles az EK Szerződés és az Alapszabály adta korlátok között maradni (EK 8. cikk), az EKB alá van vetve több közösségi ellenőrzési rendszernek (az Európai Bíróság, a Számvevőszék). A Szerződés szövegezőinek nyilván nem állt szándékában az EKB kiemelése a közösségi jogalkotás alól (amint az a Bizottság által is idézett 105. cikk (6) bekezdés, 107. cikk (5) és (6) bekezdés, 110. cikk (1) bekezdés rendelkezései is mutatják);
- egyetértve a Bizottsággal és a Főtanácsnokkal aláhúzza, hogy az EKB nem bizonyította, hogy a Közösség pénzügyi érdekeinek védelmét, a pénzügyi visszaélések megelőzését szolgáló rendeletben foglaltak valóban aláásnák feladatai független ellátását (itt utal továbbá az OLAF függetlenségére, annak garanciáira);
- ami a pénzpiaci szereplők aggodalmát illeti, a Bíróság azon az állásponton van, hogy a piaci szereplők azon információ-hiányon, vagy a valós helyzet félreismeréséből fakadó vélekedése, miszerint az EKB az OLAF-énak megfelelő hatáskörrel bíró szerv alá tartozik, nem tűnik elég oknak arra, hogy arra a következtetésre jussunk: a rendelet aláássa az EKB függetlenségét.
Az EKB szerint a rendelet szükségtelen, mivel az EKB már alá van vetve megfelelő ellenőrzésnek, hiszen belső ellenőrzését a D-IA, külső ellenőrzését pedig a független könyvvizsgáló végzi. A rendelet által előirányzott szisztéma nem megfelelő, hiszen az EKB működésével kapcsolatos információk titkosságot követelnek, ezek megismerése nélkül az OLAF vizsgálata nem érheti el a szándékolt célt. Végül a rendelet által felállított rendszer azért sem megfelelő, mert az EKB műveleteinek jelentős részét a tagállami központi bankok hatják végre, amelyek vizsgálatára az OLAF nem kapott felhatalmazást.
A Bizottság válaszában megállapítja:
- az, hogy az egyes intézmények illetve szervek tekintetében léteznek ellenőrző rendszerek, nem zárja ki a közösségi jogalkotó azon jogát, hogy létrehozzon egy egységes, független, valamennyi szervre hatáskörrel bíró ellenőrző szolgálatot;
- amennyiben az EKB-nak vannak bizalmasan ke-
- 184/185 -
zelendő adatai, ezekre vonatkozóan megfelelő védelmet alakíthat ki a rendelet 4. cikk (1) bekezdésében jelzett határozatban;
- az, hogy az OLAF hatásköre nem terjed ki a tagállami központi bankokra, nem akadálya annak, hogy magában az EKB-ban vizsgálatot folytasson.
A Főtanácsnok szintén nem fogadta el az EKB érveit. Az arányosság elvének megsértése alapján az Európai Bíróság egy általános jellegű rendelkezést csak akkor semmisít meg, ha nyilvánvalóan bizonyítható, hogy az intézkedés, illetve annak egyes aspektusai aránytalanok. A konkrét esetben az a kérdés, hogy vajon a közösségi jogalkotás egyértelműen túllépte-e azt, ami szükséges a pénzügyi visszaélésekkel szembeni fellépés terén. A rendeletnek az EKB-ra történő alkalmazása nem nyilvánvalóan szükségtelen. A könyvvizsgálónak teljesen más a feladata, mint amit a rendelet az OLAF-ra testált.
A Főtanácsnok találóan jegyzi meg, hogy a bizalmas jellegű, monetáris politikához kapcsolódó információkon kívül olyan információk, mint a közbeszerzésekkel kapcsolatos döntések, megalapozzák a rendeletben foglalt vizsgálat értelmét. Egyetértve a Bizottsággal, a Főtanácsnok is úgy véli: az, hogy az OLAF-nak a tagállami központi bankokban nincs hatásköre vizsgálódni, nem jelenti azt, hogy ne láthatná el feladatait az EKB-ban.
Konklúziója tehát, hogy a rendelet alkalmazása az EKB-ra nem ütközik az arányosság elvébe.
A Bíróság először is rögzíti az arányosság elvének lényegét: a közösségi intézkedéseknek alkalmasaknak kell lenniük a kívánt cél elérésére, és nem mehetnek túl a cél eléréséhez szükséges mértéken (egyebek mellett: Case 137/85 Maizena [1987] ECR 4587, par. 15., Case C-491/01 British American Tobacco (Investments) and Imperial Tobacco [2002] ECR I-0000 par. 122) (Ít. 156. pont).
Nyomban ezután viszont - összhangban korábbi esetjogával - azt is rögzíti a Bíróság, hogy mivel a rendelet által érintett területen a közösségi jogalkotó széles diszkrécióval rendelkezik, az arányosság elvének megsértése csak akkor következik be, ha az intézkedés nyilvánvalóan alkalmatlan a kitűzött cél elérésére (Ít. 157. pont). A Bíróság azt állítja, hogy az EKB nem bizonyította, hogy a közösségi jogalkotó nyilvánvalóan helytelenül értékelte volna intézkedésének alkalmasságát (Ít.158.pont).
Az OLAF, mint speciális feladattal megbízott szerv, egyrészt nem váltható ki az általános, és más jellegű ellenőrzést folytató szervekkel (Számvevőszék, könyvvizsgáló) (Ít. 159. pont), másrészt mint centralizált külső ellenőrző szerv, nem szükségtelen még akkor sem, ha az egyes intézményeken, szerveken belül - mint az EKB-nál is - működnek belső ellenőrző szervek (Ít. 160. pont). Ami a KBER decentralizált működési módját illeti, bár a rendelet valóban csak az EKB-nál folytatott vizsgálatokra ad hatáskört, az EKB nem bizonyította, hogy magában az EKB-ban folytatott vizsgálatoknak ne volna értelme (ne lehetnének hatékonyak) (Ít. 161. pont). A titkosságra vonatkozó EKB felvetést - megint csak követve a Főtanácsnok érvelését - azzal veti el a Bíróság, hogy az EKB-nak lehetősége van a rendeletben jelzett határozatában megnyugtatóan rendezni ezt a kérdést (Ít. 162. pont). A Bíróság szerint tehát nem sérült az arányosság elve.
Megítélésünk szerint ezen a ponton az EKB által felhozott érvek meglehetősen erőltetettek voltak, a Bizottság, a Főtanácsnok és a Bíróság egy irányba mutató érvelése meggyőzőnek tűnik.
Bár ez a kérdés voltaképpen nem tartozik az ügy érdemi részének problematikájához, mégis úgy gondoljuk, hogy mivel egy érdekes dogmatikai probléma újszerű megközelítéséről van szó, érdemes végigvizsgálni a főbb pontokat.
A Bizottság megengedhetőségi kifogással élt a 241. cikkre történő hivatkozással szemben, mivel szerinte az EKB-nak lehetősége lett volna a 230. cikk alapján, az abban megjelölt két hónapos határidőn belül megtámadni a rendeletet. Mivel elmulasztotta, nincs lehetősége arra, hogy ezt utóbb a 241. cikk alapján kísérelje meg.
Az EKB viszont egyrészt azt állította, hogy rá nem vonatkozik a rendelet (ezért nincs szükség annak jogosítványai védelmében történő megtámadására), másrészt a cikk szövegére utalva azzal érvelt, hogy "bárkinek, a 230. cikk (5) bekezdésében foglalt határidő lejárta után is joga van a rendelet alkalmazhatatlanságát indítványozni."
Tény, hogy - amint azt az EKB is hivatkozta - a 241. cikk szövege amellett szól, hogy egy intézmény, vagy egy szerv hivatkozhat egy rendelet érvénytelenségére egy olyan eljárásban, amely ennek a rendeletnek az adott intézmény vagy szerv aktusával történő megsértésére hivatkozva az illető aktus megsemmisítésére irányul. A törvényesség elvével (principle of legality) ellenkezne, ha egy megtámadott intézmény vagy szerv által valamely tekintetben érvénytelennek állított rendeletet a Bíróság nem vizsgálna azon az alapon, hogy erre a vizsgálatra a 230. cikk szerinti eljárásban sor kerülhetett volna. Bár a Bíróság sohasem
- 185/186 -
mondta ki, hogy egy tagállam, az ellene közösségi jogsértés miatt indult eljárásban (EK 226. cikk) védekezésként hivatkozhat a megsértettnek állított közösségi jogi aktus érvénytelenségére, ezt nem is zárta ki, sőt egyes ítéletek olyan értelmezést is megengednek, amely szerint ez lehetséges.[61]
Ugyanakkor ezzel az értelmezéssel szemben is komoly ellenérvek hozhatók fel.
A 230. cikkben foglalt határidő a jogbiztonság elvét hivatott szolgálni. Hogy a határidőt elmulasztó felek aztán a 241. cikk révén egy további lehetőséghez jussanak, ez az elv megsértését jelentené, valamint halogató taktikára is ösztönözhetne. Emlékeztetni kell, hogy a Bíróság a TWD ügyben[62] kimondta: egy magánszemély nem támadhat meg a 234. cikk szerinti előzetes döntési eljárásban egy közösségi jogi aktust, amennyiben erre kétség kívül lett volna lehetősége a 230. cikk negyedik bekezdése alapján.
A Bíróság indoklása egyértelműen azon alapult, hogy a jogbiztonság elvének érvényesülése azt követeli, hogy a közösségi aktusok jogszerűsége ne legyen a végtelenségig kérdésessé tehető, valamint hogy a magánszemélyek ne kerülhessék meg a 230. cikk ötödik bekezdésében adott kéthónapos határidőt. A Főtanácsnok megítélése szerint ugyanezen elveket a tagállamok, az intézmények és más szervek esetében is alkalmazni kell. Ezt az érvelést erősíti, hogy az Európai Bíróság a Simmenthal ügyben kifejtette, hogy az EK Szerződés 184. cikke (mai számozás szerint 241. cikk) "annak az általános elvnek a kifejeződése, mely szerint bármely félnek joga van megtámadni egy őt közvetlenül és egyénileg érintő határozat megsemmisítésére irányuló eljárásban az intézmények azon korábbi aktusát, amely a megtámadott határozat jogalapjául szolgált, amennyiben a fél a 230. cikk alapján nem támadhatta meg az ilyen aktust, amely által úgy volt érintve, hogy nem volt abban a jogi helyzetben, hogy annak semmisségének kimondását kérhette volna." Ez tehát arra, utal, hogy a 241. cikk rendeltetése olyan esetben jogvédelmet nyújtani, amikor a 230. cikkben foglalt keresetindítási korlátozás miatt közvetlen keresetindításra nincs lehetőség.[63]
A Főtanácsnok ezek után mégis arra az "ideiglenes" végkövetkeztetésre jut, hogy a 241. cikk szövege maga (jóllehet nem szándékosan) egyértelműen a keresetindítási jog megléte mellett szól, az EKB felvetésének vizsgálatától tehát nem lehet eltekinteni (Ind. 194. pont).
Az EKB védekezésének, miszerint azért nem támadta meg a 230. cikkben foglalt keresetindítási joga alapján a rendeletet, mert úgy ítélte meg, hogy az nem vonatkozik rá, a Főtanácsnok véleménye szerint nincs jelentősége, mert a 241. cikk semmilyen szubjektív kritériumot nem állít fel.[64]
A Bíróság először is emlékeztet, hogy az a Közösség intézményei által hozott határozat, amelyet a címzett nem támadott meg a 230. cikk (5) bekezdésében foglalt határidőn belül, ezen személlyel szemben végleges jogérvénnyel bír (becomes definitive) (Ít. 74. pont).[65]
Ezután a Bíróság arra emlékeztet, hogy a 241. cikkben foglalt általános elv, amelynek alapján bárki megtámadhatja azt a közösségi intézkedést, amelynek alapján egy őt hátrányosan érintő határozatot hoztak, nem zárja ki, hogy az a rendelet, amelyet a 230. cikk alapján kétséget kizáróan megtámadhatott volna, vele szemben végleges hatályúvá váljon.[66] Ez egyúttal olyan tény, ami megakadályozza, hogy a magánszemély ezen rendelet törvényességét vitassa a tagállami bíróság előtt. Mindez nem érinti a 241. cikkben rögzített szabályt, miszerint bárki, egy olyan eljárásban, amelyben egy, a cikkben foglalt rendelet felmerül, a 230. cikk második bekezdésében foglaltakra hivatkozva kérheti a rendelet alkalmazhatatlanságának kimondását. A Bíróság ezután megállapítja, hogy ez esetben a rendelet normatív (legislative) jellegét senki nem vitatta, senki nem állította, hogy a rendelet tekinthető határozatnak, amelynek címzettje lenne.
A végkövetkeztetés: az EKB-t ebben az eljárásban megilleti a jog, hogy az EK 241. cikk alapján az 1073/1999-es rendelet lehetséges jogellenességére hivatkozzon, következésképp az ennek megengedhetőségére vonatkozó jogi kifogást el kell utasítani (Ít. 78. pont).
Érdekes, hogy a Bíróság nem foglalkozik a Főtanácsnoknak a jogbiztonság elvére hivatkozó, ellenke-
- 186/187 -
ző irányba mutató érveivel. Különösnek tartjuk, hogy sem a Főtanácsnok, sem az Európai Bíróság nem hivatkozta azt a Bizottság kontra Németország ügyben hozott ítéletet, ahol az Európai Bíróság megengedte, hogy Németország megkérdőjelezzen egy olyan rendeletet, amelynek megsértését rótták a terhére.[67] Megemlítjük, hogy egy viszonylag friss ügyben[68] Saggio Főtanácsnok meglehetős részletességgel kitért erre a problematikára (nevezetesen, hogy 241. cikk alapján a jogsértéssel "vádolt" fél megtámadhatja-e azt a közösségi jogi aktust, amelynek megsértését a terhére róják). Ebben az ügyben egy tagállam (Ausztria) védekezése csapott át "ellentámadásba", amikor egy irányelvi rendelkezés - amely megsértésének megállapítását kérte a Bizottság a 226. cikk szerinti eljárásban - törvényességét kérdőjelezte meg a 241. cikkre hivatkozva. A Főtanácsnok érdekes módon arra ki sem térve, hogy a 241. cikk szövegében rendelet szerepel, tehát akár ez is alapot adhatna az elutasításra (az elég nehezen képzelhető el, hogy irányelv formájában hozott rendelet kerüljön kibocsátásra), nagyon határozottan amellett érvel, hogy - mivel a jogsértés megállapítására irányuló kereset (itt a 226. cikk), és a megsemmisítési kereset rendeltetése eltérő a Szerződés rendszerében, ez csak akkor megengedhető, ha a kérdéses intézkedés olyan súlyos és nyilvánvaló hibában szenved, amely miatt azt nem létezőnek kell tekinteni. (határozattal kapcsolatban Case 226/87 Commission v Greece [1988] ECR 3611, paragraph 14., irányelvvel kapcsolatban Case C-74/91 Commission v Germany [1992] ECR I-5437). A rendeletekkel szembeni ilyen fellépés vonatkozásában egyetértően hivatkozza - amint azt Jacobs Főtanácsnok is teszi - a Simmenthal esetet (továbbá a korábbi esetjogot, amelynek egyfajta lezárását adta a Simmenthal eset, Case 2/57 Compagnie des Hauts Fournaux de Chasse v High Authority [1958] ECR 199, Case 9/56 Meroni v High Authority [1958] ECR 133, Case 32/65 Italy v Council and Commission [1966] ECR 389.). Ugyanakkor Saggio Főtanácsnok igen korrekten azt is megjegyzi, hogy a Bíróság ezt a megközelítést nem alkalmazta mindig teljes szigorral, s megemlíti a fent már hivatkozott Bizottság kontra Németország ügyet.
Az Európai Bíróság a 241. cikkben foglalt, a rendelek megtámadására vonatkozó jogot tulajdonképpen két irányban is értelmezte.
Egyfelől rögzítette, hogy itt "valódi" rendeletről van szó, azaz nem jöhet szóba rendelet formájú határozat, és nem jöhet szóba olyan rendelet sem, amely valójában "határozatok együttese", sőt olyan sem, amely "kettős jellegű", azaz miközben normatív aktusnak tekinthető, mégis lehetnek olyan személyek, akiket (amelyeket) közvetlenül és egyénileg érintenek. Ezek esetében a megtámadásra nyitva álló kéthónapos határidő elmulasztása jogvesztő jellegű. Itt ténylegesen normatív aktust megtestesítő rendelet megtámadására nyílik csak lehetőség.
Másfelől viszont a korábbi (Simmenthal) esetjog alapján adódóhoz képest könnyített a megtámadhatóság feltételein, hiszen nem követeli meg a rendelet alapján kibocsátott, a kérelmezőt közvetlenül és egyénileg érintő aktus közbejöttét.
Elképzelhetőnek tartjuk, hogy ennek az ítéletnek a fényében az esetjog a 226. cikk alapján indult eljárásokban 241. cikkre történő tagállami hivatkozással szemben is "engedékenyebb" attitűdre vált.
Azt ugyanakkor nem szabad szem elől tévesztenünk, hogy ez a megtámadási lehetőség csak azok számára áll nyitva, akik már - akár egyéb keresetindítási jog alapján felperesként, akár alperesként - részt vesznek az Európai Bíróság előtti eljárásban, tehát nem egy teljesen önálló keresetről van szó. ■
JEGYZETEK
[1] Case C-11/00, Commission of the European Communities v European Central Bank
[2] Szerződés (EK Szerződés, EK) alatt az Európai Közösséget Alapító Szerződést értjük.
[3] A "Főtanácsnok" (franciául Avocat général, angolul Advocate Général) és az "indítvány" terminus technicusokat az Igazságügyi Minisztérium "Az európai közösségi jog fordítását támogató terminológiai adatbázis" alapján használjuk.
[4] A Központi Bankok Európai Rendszere és az Európai Központi Bank Alapszabálya. A Maastrichti Szerződéssel az Európai Közösség Alapító Szerződéséhez csatolt jegyzőkönyv.
[5] EK 4. cikk (2) bekezdés "Ezzel párhuzamosan, továbbá a jelen Szerződésben előírt feltételek, időrend és eljárások szerint ez a tevékenység magában foglalja a valuta-árfolyamok végleges rögzítését, amely egységes pénz, az ECU kialakításához vezet, valamint olyan egységes monetáris és árfolyam-politika meghatározását és vitelét, amelyek alapvető célja az árstabilitás fenntartása és - ezen célkitűzés sérelme nélkül - a Közösségben az általános gazdaságpolitikák támogatása a szabad versenyen alapuló nyitott piacgazdaság elvének megfelelően."
[6] EK 8. cikk: "A jelen Szerződésben meghatározott eljárásnak megfelelően felállításra kerül a Központi Bankok Európai Rendszere (KBER), valamint egy Európai Központi Bank (EKB); ezek a jelen Szerződés, valamint a KBER és az EKB - ehhez csatolt - Alapszabálya által rájuk ruházott hatáskörök keretei között járnak el."
[7] EK 105. cikk (2): A KBER alapvető feladatai a következők:
- a Közösség monetáris politikájának meghatározása és megvalósítása;
- devizaműveletek végzése a 111. cikknek megfelelően;
- a tagállamok hivatalos devizatartalékainak tartása és kezelése;
- a fizetési rendszerek zavartalan működésének előmozdítása.
[8] EK 4. cikk (2) bekezdés. A Szerződés 105. cikk (1) bekezdése az árstabilitás fenntartását a KBER elsőszámú céljává (primary objective) teszi.
[9] EK 105. cikk (1) bekezdés
[10] EK 107. cikk (2) bekezdés
[11] EK 110. cikk (1-2) bekezdések
[12] EK 105. cikk (4) bekezdés
[13] Alapszabály 11. cikk (4) bekezdés
[14] EK 112. cikk (2) bekezdés a) pont
[15] Alapszabály 28. cikk (2) bekezdés
[16] Alapszabály 33. cikk (2) bekezdés, 49. cikk 2. bekezdés
[17] EK 230. cikk (3) bekezdés
[18] EK 230. cikk (1) bekezdés
[19] EK 234. cikk (1) bekezdés b) pont
[20] EK 113. cikk (3) bekezdés
[21] Az első megközelítésre föderális felépítésűnek ható KBER - alkotórészei a "szövetségi" EKB és a "tagállami" központi bankok, a Kormányzó Tanácsban a "szövetségi" Igazgatóság tagjai mellett ott-találjuk a "tagállami" központi bankok elnökeit - valójában egyszintű döntéshozatallal rendelkezik, a tagállami központi bankok alá vannak vetve az EKB-nak, s a tagállami központi bankok kormányzói nem államuk képviseletében vesznek részt a döntéshozatalban. A tagállamok tehát de jure nem képesek hatással lenni a monetáris politikára.
[22] Ch. Zilioli and M. Selmayr, The European Central Bank: An independent specialized organization of Community law. Common Market Law Review 37: 591-644, 2000.
[23] Zitioli-Selmayr, i.m. 622.
[24] Zilioli-Selmayr, i.m., 636.
[25] Chiara Zilioli and Martin Selmayr, The external relations of the euro area: legal aspects. 36 CMLRev. (1999), 273.
[26] R. Torrent, Whom is the European Central Bank of?: Reaction to Zilioli and Selmayr. CMLRev. (1999) 1229-1241.
[27] Néhány az említettek közül: European Training Foundation, European Agency for safety and health at work, European Foundation for the improvement of living and working standards, European Centre for the development of vocational training.
[28] R. Torrent, i.m. 1231.
[29] F. Amtenbrink and J. de Haan, The European Central Bank: An independent specialized organization of Community law - a comment. Common Market Law Review 39: 65-76, 2002.
[30] Az EKB Kormányzótanácsa 1998. október 13-án közzétette a KBER elsőrendű célja, az árstabilitás mennyiségi definícióját. Árstabilitás alatt a harmonizált fogyasztói árindex (Harmonized Index of Consumer Prices) euró-övezeten belüli éves szinten 2 % alatti növekedését kell érteni. ECB Press release. The quantitative reference value for monetary growth - 1 December 1998. in: O. Issing, V. Grapar, I. Angeloni, O. Tristan:, Monetary policy in the Euro Area. Cambridge University Press, 2001. 167.
[31] L. Gormley and J. de Haan, The democratic deficit of the European Central Bank. European Law Review, 21. 1996, 95-112.
[32] O. Issing, The Eurosystem: Transparent and Accountable or 'Willem in Euroland'. Journal of Common Market Studies, September 1999, Vol. 37, No.3 503-19. 509.
[33] Case C-11/00, Commission of the European Communities v European Central Bank, Judgment of the Court of 10 July 2003. A European Court Reportban még nincs közzétéve. A Főtanácsnok indítványa: Opinion of Mr Advocate General Jacobs delivered on 3 October 2002. A European Court Reportban még nincs közzétéve.
[34] ECB/1999/5, OJ 1999 L 291, p. 36.
[35] Regulation (EC) No 1073/1999 of the European Parliament and of the Council of 25 May 1999 concerning investigations conducted by the European Anti-Fraud Office (OLAF) OJ 1999 L 136, 1
[36] Commission Decision 1999/352/EC,ECSC, Euratom of 28 April 1999 establishing the Anti-fraud Office (OLAF) OJ 1999 L 136, 20
[37] Az EK 218. cikk (2) bekezdés feljogosítja a Bizottságot, hogy "..maga határozza meg Ügyrendjét azért, hogy ezáltal biztosítsa saját a hivatali szervei működési rendjét a jelen Szerződésben meghatározott feltételek szerint..."
[38] A Főtanácsnok emlékeztet arra, hogy a rendelet előkészítése során a Bizottság javaslatának ezen kitétele ellen az EKB képviselői már kifogást emeltek, elfogadhatatlannak tartva a rendelet hatályának kiterjesztését az EKB-ra, a Tanács és a Parlament mégis megmaradtak a Bizottság szövegénél, egyértelművé téve a személyi hatály kérdésében elfoglalt álláspontjukat. Szokatlan módon a Tanács a rendelet elfogadása után külön felhívta az EKB-t a rendelet betartására.
[39] Angolul: "...the ECB forms integral part of the Community framework"
[40] Itt a Főtanácsnok R. Smits, The European Central Bank (1997) munkájának 93. oldalát hivatkozza.
[41] Itt a Főtanácsnok hivatkozik F. Amtenbrink és J. de Haan, The European Central Bank: an independent specialized organization of Community law - a comment, című tanulmányának 65. és 68. oldalán kifejtettekre. Hivatkozik továbbá arra, hogy egy közleményében maga az EKB is úgy határozta meg szerepét, mint ami az árstabilitás biztosításával a Közösség céljainak eléréséhez történő hozzájárulás. (ECB Monthly Bulletin, October 2000., The ECB's relations with institutions and bodies of the European Community. 52.
[42] Idevonatkozóan egyetértően hivatkozza R. Torrent cikkét (Whom is the European central Bank the central bank of?) Lásd 23. lábjegyzet
[43] Itt Zilioli és Selmayr munkáira utal.
[44] Case 85/86, Commission of the European Communities v Board of Governors of the European Investment Bank. [1988] ECR 1281.
[45] Az ítélet (lásd 41. lábjegyzet) indoklásának 27. pontja
[46] Az ítélet (lásd 41. lábjegyzet) indoklásának 29. pontja
[47] Zilioli and Selmayr, The European Central Bank: An Independent Specialized orgnanization of Community Law. Common Market Law Review, 2000, 591-644., 612-621.
[48] Case T-460/93 Etienne Tête v. European Investment Bank, [1993] ECR II-1257, 19. pont. "Ebben az összefüggésben rá kell mutatni, hogy a jövendőbeli Európai Központi Bank nagyon különböző lesz az EBB-től. Az EK Szerződés 108a cikke (jelenleg 110. cikk) értelmében rendeleteket bocsáthat ki és határozatokat fogadhat el, amely utóbbiak a címzettekre kötelezők. Innét adódik a természetes vagy jogi személyek azon joga, hogy megsemmisítési eljárást indítsanak. A két bank eltérő hatásköreit tekintve a felperesek által felhozott analógia nem tűnik megalapozottnak." Idézi Zilioli és Selmayr i.m. (44. lábjegyzetben) 620-621.
[49] Az EK Szerződés 241. cikkének szövege a következő: "A 230. cikk ötödik bekezdésében megszabott határidő lejárta ellenére, olyan jogvitában, amely az Európai parlament és a Tanács által közösen, és a Tanács, a Bizottság vagy az EKB által kibocsátott valamely rendeletet érint, mindegyik fél igénybe veheti a 230. cikk második bekezdésében meghatározott eszközöket annak érdekében, hogy a Bíróság előtt ezen rendelet alkalmazhatatlanságára hivatkozzon."
[50] Opinion of 28 February 1996 'Reinforcing Political Union and Preparing for Enlargment' így fogalmaz: a Közösség pénzügyi érdekeit sértő visszaélésekkel szemben hatékonyan kell közdeni. Ez nem valósulhat meg a tagállamok és az intézmények szilárd elkötelezettsége nélkül. A Bizottság javasolni fogja, hogy az Unió teremtse meg fellépése megfelelő jogi alapját.
[51] "the Community acts ...on the basis of specific powers which ...are not necessarily the express consequence of specific provisions of the Treaty but may also be implied from them" (Opinion 2/94[1996] ECR I-1759, paragraph 25., see also Joined Cases 281/85, 283/85 és 287/85 Germany v Commission [1987] ECR 3203.
[52] Commission Decision of April 1999 establishing the European Anti-fraud Office (OLAF), OJ 1999 L 136, 20.
[53] Angolul: "falls squarely within the Community framework."
[54] Az ítéletnek ez a pontja nagyon határozottan fogalmaz: "Azt a konklúziót kell tehát levonnunk, hogy a 179. cikk "a Közösség és alkalmazottai közötti bármely jogvita" fordulata nem szorítkozik kizárólag a Közösség intézményei és alkalmazottai közötti (jogvitákra), hanem vonatkozik a Bankra mint közösségi intézményre (the Bank as a Community institution), amelyet a Szerződés hozott létre és ruházott fel jogi személyiséggel."
[55] Case 138/79, Roquette Frères-Isoglucose v Council [1980] ECR 3333., par. 33.
[56] C. Zilioli and M. Selmayr, The external relations of the euro area: legal aspects. CMLR No. 2 April 1999, 273-349. at 344-345.
[57] Case 85/86 Commission v EIB [1988] ECR 1281, Case c_370/89 SGEEM and Etroy v EIB [1992] ECR I- 6211.
[58] R. Smils, The European Central Bank. Institutional Aspects. Kluwer Law International, The Hague, london, Boston, 1997., 169-175., ECB, The ECB's relations with institutions and bodies of the European Community. ECB Monthly Bulletin, October 2000, 49-64.
[59] Az OLAF vizsgálati jogosítványait teljes függetlenség mellett gyakorolja. (az 1999/352 számú rendelet 3. cikke) Az (OLAF) igazgatója a külső és belső vizsgálatok megindítása, lefolytatása, a vizsgálatokról készült jelentés elkészítése tekintetében intézménytől, szervtől, hivataltól vagy ügynökségtől nem kérhet és nem fogadhat el utasítást. (Rendelet 12. cikk (3) bekezdés.)
[60] Az EK 213 (2) A Bizottság tagjai tevékenységüket teljesen független módon, a Közösség általános érdekének szolgálatában végzik.
A Bizottság tagjai kötelességeik teljesítése során sem kormánytól, sem más szervtől nem kérhetnek, és nem fogadhatnak el utasítást. Tartózkodniuk kell minden olyan tevékenységtől, amely feladatukkal összeegyeztethetetlen. Minden tagállam kötelezi magát arra, hogy ezt tiszteletben tartja, és nem kísérli meg a Bizottság tagjait munkájuk végzése során befolyásolni..."
[61] Darmon Főtanácsnok indítványa a Case C-258/89 Commission v Spain [1991] ECR I-3977, paragraph s 15-21., Roemer Főtanácsnok indítványa a 32/65 Italy v Council and Commission [1966] ECR 389, 414., Slynn Főtanácsnok indítványa a Case 181/85 France v Commission [1987] ECR 689, 702-704, Mancini Főtanácsnok indítványa a Case 204/86 Greece v Council [1988] ECR 5323, paragraph 6, A Barav, The exception of illegality in Community law: a critical analysis., CMLR 1974, 366., P. Dubois, L'exception d'illégalité devant la Cour de Justice des Communautés européennes., CDE, 1978, 411., H. Schemers and D. Waelbroeck, Jodiicial Protection in the European Communities (5th ed. 1992), paragraphs 467 and 531, K. Lenaerts and D. Arts, Procedural Law of the European Union (1999), 223.
[62] Case C-188/92 [1994] ECR I-833. Hasonlóan Case C-178/95 Wiljo [1997] ECR I-585, Case C-239/99 Nachi Europe [2001] ECR I-1197.
[63] Hasonlóan foglal állást G. Bebr, Judicial remedy of private parties against normative acts of the European Communities: the role of the exception of illegality. Common Market Law Review 1966, R. Joliet, Le droit institutionnel des Communautés européennes. Le contentieux (1981), 132. és 133., J. Usher, The Interrelationship of Articles 173, 177 and 184 EEC. ELR 1979 36.
[64] Hasonlóan:Slynn Főügyész indítványa a Case 181/85 France v Commission [1987] ügyben ECR 689, 703.
[65] Case C-241/01 National Farmers' Union [2002] ECR I-9079, paragraph 34, és az ott idézett esetjog.
[66] Itt a Bíróság példaként a "kettős természetű" antidömping rendeleteteket hozza fel, amelyek miközben "valódi rendeletek" képesek egyes magánszemélyeket közvetlenül és egyénileg érinteni. Case C-239/99 Nachi Europe [2001] ECR I-1197, par. 37.
[67] Case 116/82 Commission v Germany [1986] ECR 2519, paragraph 8. in: Case C-290/98 Commission v Republic of Austria Opinion of Advocate General Saggio delivered on 18 May 2000. [2000] ECR I-7836, paragraph 52., 65. lábjegyzet.
[68] Case C-290/98 Commission v Republic of Austria Opinion of Advocate General Saggio delivered on 18 May 2000 [2000] ECR I-7836,
Lábjegyzetek:
[1] A szerző egyetemi docens, Debreceni Egyetem (Debrecen).
Visszaugrás
