Amikor válsághelyzetre hivatkozik a jogalkotás, az nem jelentheti, hogy ezzel mentesül az alkotmányos, különösen alapjogi kötöttségek alól. Ez a felhatalmazás nem korlátlan. Nyáron a fakivágásokat megkönnyítő jogszabály jelent meg, amely számos természetvédelmi korlátozás feloldásával a jövő nemzedékek jogait és az egészséges környezethez való jogot alapjaiban érintette. Az erdő- és természetvédelmi törvényt módosító kormányrendeletet később magyarázta - szinte módosítani törekedett - egy miniszteri utasítás. Ez önmagában is sajátos megoldás. A jövő nemzedékek jogainak, a természet értékeinek védelme az Alkotmánybíróság gyakorlatában kiemelt helyen szerepel, megtámogatva a visszalépés tilalmának követelményével, amely az államra hárítja annak bizonyítási terhét, hogy sem visszalépés, sem annak veszélye nem következik be. E téren érvényesül a más alapjogok védelmével összekapcsoló szükségesség-arányosság teszt, valamint az elővigyázatosság elve is, hiszen adott esetben visszafordíthatatlan következményekkel szembesülünk. Jelen cikk a kérdéses szabályozás alakulását és alapjogi értékelését tárgyalja.
When the legislation refers to a crisis situation, this mandate is not unlimited, therefore cannot result in a lack of constitutional, mainly fundamental rights constrains. This summer, a new rule made timber extraction easier, cancelling several nature conservation limitations having a serious impact on the rights of future generations and the right to a healthy environment. The government decree which amended the forest and nature conservation act has later been explained - practically corrected - by a ministerial order. This in itself is a unique (legal?) solution. The protection of the rights of future generations, also of the interests of nature conservation is a paramount concern in the practice of the Constitutional Court, supported by the non-retrogression principle as a requirement, which places the burden of proof on the state to show that neither retrogression, nor even the hazard of it occurs. In this respect the necessity-proportionality test in connection with the protection of different other fundamental rights prevails, together with the precautionary principle, as in certain cases, we might even face irreversible consequences. This article discusses the evolution of this particular regulation and also evaluates it from the point of view of fundamental rights.
Tárgyszavak: erdő, természetvédelem, jövő nemzedékek jogai, alapjogvédelem, visszalépés tilalma, egészséges környezethez való jog
Amikor jogalkotásunk nyomában járunk, megvizsgálhatjuk az okokat, a következményeket, a választott megoldásokat, avagy éppen a jogalkotás Alaptörvény által védett jogokra való hatását. Ez különösen izgalmas egy jelentős jogi, szakmai és társadalmi vitát kiváltó, még nem teljesen kiforrott jogszabály esetében. Jelen írás tárgya egy friss jogszabály, a veszélyhelyzet ideje alatt a tűzifaigények biztosításához szükséges eltérő szabályok alkalmazásáról szóló 287/2022. (VIII. 4.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Korm. rendelet), amely a szomszédos országban fennálló fegyveres konfliktus, illetve humanitárius katasztrófa magyarországi következményeinek elhárításáról szóló 2022. évi VI. törvény 2. § (1) bekezdésében foglalt felhatalmazás[1] alapján született. Ez a törvény pedig az Alaptörvény 53. §-ára hivatkozik, illetve a Korm. rendelet is közvetve az Alaptörvény 53. § (2) bekezdésének[2] felhatalmazásán alapul.
A kérdéses Korm. rendelet megjelenését követően számos szervezet, fórum reagált, voltak társadalmi megmozdulások, fajsúlyos szakmai vélemények hangzottak el, tehát komoly visszhangot keltett. Olyannyira, hogy nem sokkal elfogadását követően egy sajátos, jogilag ebben a formában erősen megkérdőjelezhető megoldásként jelent meg az 5/2022. (VIII. 16.) AM utasítás (a továbbiakban: AM utasítás), címében a rendelet végrehajtásának részletes szabályaira utalva.[3]
Ez tehát az előtörténet, amely az alábbi, kifejezetten az alkotmányos alapokat, azon belül is a jövő nemzedékek érdekeinek védelmét illető fejtegetésre, gondolkodásra ösztönzött. A felmerülő szakmai, jogi aggályok (a fajcserés szerkezetátalakítás és a védett természeti területek korlátozásainak annulálása; a szakmai és jogi garanciák mellett elfogadott erdészeti tervek mellőzhetősége; a problémás hatósági eljárási határidők; az élővilág, flóra és fauna jelentős pusztulása a kitermelés időbeli korlátjának hiánya miatt stb.) természetesen nagyban függnek a szabályozás erdészeti ágazati végrehajtásától - és e tekintetben bízunk az ott dolgozó erdészek szakmai elhivatottságában -, ugyanakkor már ezek lehetővé tétele, a vonatko-
- 333/334 -
zó garanciák eltörlése is komoly, szabályozási szinten értékelhető alkotmányos visszalépést jelent. A fennálló lehetőség, a nyitva álló kapu pedig nagy kísértés.
Nem vitatom az élethez való jog primátusát, amihez a megfelelő téli fűtés is tartozik. De tudnunk kell, hogy a Nemzeti Agrárgazdasági Kamara és több erdészet is megnyugtatóan nyilatkozott arról, hogy a megnövekedő tűzifaigény stabilan kielégíthető az eddigi szabályok, erdőtervek szerint felhalmozódott és már engedéllyel kitermelhető készletekből. Ennek tükrében kell értelmezni a Korm. rendelet intézkedéseinek szükségességét, hiszen tarvágások nélkül is kielégíthetők a tűzifa igények.[4]
Nem foglalkozom most azzal a kérdéssel, hogy mennyiben függ össze a szomszédos ország fegyveres konfliktusa és humanitárius katasztrófája a fakitermeléssel és annak mintegy a természetvédelmi kötöttségek alóli felszabadításával, és így mennyiben alapoz meg ilyen jogalkotást, avagy inkább a lakosságra háruló növekvő energiaköltségek terheinek enyhítésére szolgáló gesztus kíván lenni. Elfogadva az Alaptörvényen alapuló legújabb törvényi kereteket és az azok alapján a jövő nemzedékek érdekeit védő törvényi garanciák rövidtávú érdekek mentén történő felfüggesztésének formai jogszerűségét,[5] vitatom annak közvetlen érdemét, értelmét.
Nem foglalkozom azzal a kérdéssel sem, melyik fafajnak milyen hosszú volna a száradási ideje a megfelelő fűtőérték eléréséhez, azonban röviden kitérek a nem kellően száraz fa eltüzeléséből eredő (környezet)egészségügyi következményekre. Amivel viszont foglalkozom az nem más, mint az Alaptörvény P) cikk (1) bekezdése, illetve XX. cikk (1) bekezdése és XXI. cikk (1) bekezdése alapján fennálló alapjogi helyzet, amelyet az Alkotmánybíróság olyan sokszor és oly hozzáértő módon értelmezett, miszerint az alapjogi követelményeket semmilyen vészhelyzeti jogalkotással nem lehet felülírni. Némileg érintek egy rendkívül sajátos jogalkotási kérdést is, amely oda vezetett, hogy az AM utasítás értelmez - de érdemében sokkal inkább módosít - kormányrendeletet, valójában mintegy elismerve azt, hogy a jogalkotó nem jó úton járt, belátva nagyrészt a kritikák helytállóságát, és megpróbálva ezzel (nagyon szerencsétlen és jogalkotási, jogbiztonsági szempontból elfogadhatatlan módon) némi korrekciót adni, sajnos kevés sikerrel.
1. Az erdők kiemelt és összetett ökoszisztéma-szolgáltatásokat nyújtanak. Ide tartoznak az ellátó szolgáltatások (pl. faanyag, nem faalapú termékek, víz), a szabályozó szolgáltatások (pl. vízmegtartás, víztisztítás, CO[2]-megkötés, légköri szennyezőanyagok kiszűrése, talajerózió elleni védelem, élőhely biztosítása fajoknak), a támogató szolgáltatások (pl. tápanyagkörforgás, talajképzés, primer produkció) és a kulturális szolgáltatások (pl. rekreáció, sportvadászat, művészi ihlet).[6] Stabil, jó állapotú, diverz ökológiai rendszerek szükségesek ahhoz, hogy az emberi jól-lét különböző tényezőit - tiszta levegőt, vizet stb. - szolgáló nagyszámú szolgáltatást biztosítsák.[7]
A természetvédelmi kötöttségek és az erdőgazdálkodás szempontrendszere már évek óta harcot folytat egymással, és ez tükröződik a jogalkotásban is. A legnagyobb támadás az elmúlt évtized közepén indult meg, az erdőtörvény módosításával, mely a természeti szempontok győzelmével zárult, az Alkotmánybíróság jóvoltából. Az eddigi legterjedelmesebb AB határozat[8] a környezetvédelemmel összefüggésben 2020 nyarának elején jelent meg a jövő nemzedékek szószólója indítványa nyomán az alapvető jogok biztosának beadványára. Az alapjogi szempontok terén fontos új vonatkozások is megjelentek benne, mint például az, hogy "[22] [...] az állam a jövő nemzedékek mint kedvezményezettek számára egyfajta bizalmi vagyonkezelőként kezeli a rá bízott természeti és kulturális kincseket, és a jelen generációk számára csak addig a mértékig teszi lehetővé ezen kincsek használatát és hasznosítását, ameddig az a természeti és kulturális értékeket mint önmagukért is védelemben részesítendő vagyontárgyak hosszú távú fennmaradását nem veszélyezteti".
A jövő nemzedékek védelmének kötelezettsége a korábbiaknál sokkal markánsabban jelenik meg: "[35] A P) cikk
- 334/335 -
(1) bekezdése a természeti és kulturális értékeket ugyanis önmagukért is védeni, illetőleg a jogalanyisággal nem rendelkező jövő generációk számára is megőrizni rendeli, adott esetben akár a jelen generációk (pillanatnyi gazdasági) érdekeivel szemben is." Emellett csatasorba álltak a már bevált megfontolások is: megelőzés, elővigyázatosság, szükségesség-arányosság, visszalépés tilalma.
Ha pedig a határozat érdemi részének rövid indokolását keressük, elég egy jellemző mondatot kiemelni: "[154] [...] az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a szabályozás a korábbi védelmi szinthez képest egyértelmű visszalépést valósít meg, az erdőgazdálkodók gazdasági érdekeinek előmozdítása érdekében."
Az erdők közjóléti szerepét, ökológiai szolgáltatásainak fontosságát részletekbe menően tárgyalta az AB: "[23] Az erdő a szárazföld legösszetettebb természeti (ökológiai) rendszere, amely elsősorban a környezetre gyakorolt hatásai miatt az egészséges emberi élet alapvető feltétele. Az erdő a környezeti elemek funkcionális működése és védelme mellett meghatározza a táj jellegét, kiemelten segíti a biológiai sokféleség megőrzését, szebbé, komfortosabbá és egészségesebbé teszi az emberi környezetet, valamint folyamatosan megújuló természeti erőforrásként energiahordozót és élelmet is termel. Mindezek miatt az erdő fenntartása és megóvása az állam és az egész társadalom érdeke, védelmi és közjóléti szolgáltatásai minden embert megilletnek, ezért az erdőt csak a közérdekkel összhangban szabályozott módon lehet használni. Az erdők tekintetében a »nemzet közös örökségének státusa« azt is jelenti, hogy az erdők megóvása az államra, az erdőtulajdonosokra, az erdőgazdálkodókra, de még az erdőt szabadon használókra is kötelezettségeket hárít. A kötelezettségek különösen az államot, az erdőtulajdonosokat és az erdővel rendelkezni jogosultakat érintik azáltal, hogy a tulajdonnal való rendelkezés, illetőleg az erdőgazdálkodás teljes és feltétlen szabadsága helyébe a felelős, fenntartható gazdálkodást megvalósító, a jövő nemzedékek érdekeit is figyelembe vevő erdőhasználat követelménye lép."
Mondhatnánk akár azt is, hogy ezzel a kérdés lezárható, hiszen az Alkotmánybíróság világos iránymutatásában felhívta a jogalkotó figyelmét arra, hogy az erdők szerepe komplex módon értelmezhető csupán, a gazdasági szempontok nem lehetnek elsőrendűek, a jövő nemzedékek életfeltételei kerülnek veszélybe minden ettől eltérő megközelítéssel. Az erdőgazdálkodás és a természetvédelmi szempontok - sokszor mesterségesen generált, a tartamos, fenntartható erdőgazdálkodás szempontjából viszont látszólagos - ellentétének feloldása ezzel az egyértelmű üzenettel úgy tűnik, nem történt meg. Ennek lett következménye a Korm. rendelet, amelynek szabályozása eredményeként (a tarvágások engedélyezésével, a vegetációs időszakban végrehajtható fakitermelésekkel, az alacsonyabb biodiverzitású idegenhonos fafajú erdők további hosszú távú fenntartásával) az erdők által nyújtott szolgáltatások minősége, mennyisége jelentős mértékben szűkülhet. A nyereség pedig egy bizonytalan - de nyilván nagyon csekély - mértékű ellentételezése az energiaéhségnek.
2. Mit is mond a Korm. rendelet, és rendelkezéseinek milyen következményei lehetnek? Bekezdéseinek sorrendjében haladva:
1. § (1) bekezdés: "Fakitermelés tilalmi időszakára vonatkozóan jogszabályban vagy hatósági döntésben megállapított korlátozást nem kell alkalmazni." A fakitermelési tilalmi időszakok[9] jellemzően a természeti értékek védelmét, különösen védett madarak fészkelése, utódnevelése, erdőben élő védett denevérfajok telelése, erdei ökoszisztémához kötődő védett növények szaporodása zavartalanságát szolgálják. Így a változó szabály joghatása az, hogy minden, a fakitermelésre meghatározott időbeli korlátozás megszűnik, függetlenül attól, hogy azt jogszabályi vagy határozati formában határozták meg. A fakitermelési tilalmi időszakok "korlátozás nélküli" eltörlése a talajvédelmi, vízvédelmi, part- vagy töltésvédelmi, település(kép)védelmi, tájvédelmi, műtárgyvédelmi (utak, vasutak), örökségvédelmi indokok alapján előírt tilalmakat is megszünteti. Ezzel a korábbi jogi követelményektől de jure szabadulva akár helyrehozhatatlan károkat is okozhatunk a természeti védelem alatt álló, őshonos vagy egyéb, védelemre érdemes erdőkben.
Az 1. § (2) bekezdés a) pontja védett természeti területen az idegenhonos fafajokból álló állomány kitermelése utáni erdőfelújítás esetében nem követeli meg a fafajcserés szerkezetváltást, hanem az erdőfelújítás természetes úton is elvégezhető. A Tvt. felülírt rendelkezése szerint védett természeti területen az erdőfelújítást a termőhelynek megfelelő őshonos fajokkal és természetes felújítási módszerekkel kell végezni. Így a Korm. rendelet szabályának alkalmazásával a védett természeti területeken az inváziós fajok (pl. fehér akác, zöld juhar) visszaszorítása helyett akár a következő vágásfordulóig, azaz legalább 20-30 évig is garantált lehet a nem őshonos fafajtákból álló erdők fennmaradása, akadályozva az inváziós fajok elleni küzdelmet és ezzel párhuzamosan az őshonos, értékes fafajok hatékony védelmét.
Az 1. § (2) bekezdés b) pontja az őshonos fafajokból álló és sarjeredetű természetes felújulásra képes erdőállomány tarvágását (véghasználat) korlátozásoktól mentesen teszi lehetővé védett területen is. Az erdőről, az erdő védelméről és az erdőgazdálkodásról szóló 2009. évi XXXVII. törvény (a továbbiakban: Evt.) hivatkozott eredeti rendelkezése értelmében az állam 100%-os tulajdonában álló, természetvédelmi, Natura 2000, tájképvédelmi vagy közjó-
- 335/336 -
léti elsődleges rendeltetésű, jó[10] természetességi állapotú és természetes mageredetű erdőfelújításra alkalmas erdőben - az erdő egészségi állapotának megőrzése, javítása, veszély elhárítása kivételével[11] - tilos a tarvágás. A Tvt. hivatkozott rendelkezése alapján pedig a védett természeti területen lévő erdőben tarvágás csak kivételesen, meghatározott feltételek mellett lehetséges.[12] E rendelkezés megszünteti a tarvágásra vonatkozó törvényi tilalmakat, kiterjedésbeli és eljárási korlátokat, valamint új tartalmi garanciák megállapítása hiányában bármilyen nagy kiterjedésű tarvágás is jogszerűen elvégezhető.
Az erdők biológiai sokféleségének, természeti értékeinek megóvásáról szóló AB határozat utáni teendőkről kiadott figyelemfelhívásában[13] (a továbbiakban: Figyelemfelhívás) a jövő nemzedékek szószólója részletesen kifejtette, hogy "[a]z Alkotmánybíróság a természeti értékek védelme érdekében, az elővigyázatosság és megelőzés elvére hivatkozva megállapította, hogy természetvédelmi, Natura 2000 védelmi rendeltetésű erdőkben a tarvágás engedélyezhetőségének általánossá tétele ellentétes az Alaptörvénnyel. [...] Az Alkotmánybíróság határozatának kihirdetését követően ugyanis tarvágás csak kivételesen, az erdő egészségi állapotával, illetve felújítása érdekében az erdőtörvény 73. § (6) bekezdésével és a természetvédelmi törvény tarvágásra vonatkozó rendelkezéseivel összhangban engedélyezhető, illetve végezhető."[14]
Az 1. § (3) bekezdés a közelítőnyom-hálózat engedély nélküli kiépítésével olyan épített erdei utak és faanyag készletezésre, tárolásra alkalmas helyek kialakítását is magában foglalja, melyeknek nem csak rövidtávú hatásai lehetnek. Az erdészeti feltáró hálózat bővítése az esetek jelentős többségében fakitermeléssel, inváziós fajok terjedésével, valamint a záródott állomány megbontásával járhat.
Az 1. § (4) bekezdése szerint az új szabályokat az állam 100%-os tulajdonában álló erdőre is alkalmazni kell, így a törvény korábbi szabályaitól eltérve az állami tulajdonú faültetvény és kultúrerdő természetességi állapotra vonatkozó alapelvárású erdők tekintetében a vágásérettségi kort csak ajánlásként fogják meghatározni és a véghasználatra a vágásérettségi kor elérése előtt is sor kerülhet. Az 1. § (5) bekezdése értelmében az Evt. 51. § (5) bekezdésében foglalt rendelkezést - azaz a sarjeredetű természetes felújítást - cser és nemestölgy főfafajú erdő esetében is alkalmazni kell. A "nemestölgy" kifejezés jogbizonytalanságot okoz - nem világos, mely fajokra gondolt a jogalkotó -, ugyanakkor a sarjeredetű természetes felújítás természetvédelmi szempontból már kevésbé problémás. Az 1. § (6) bekezdése szerint az erdő felújítása során az Evt. 51. § (6) bekezdésében foglaltakat nem kell alkalmazni. A hivatkozott Evt. szabály szerint elsősorban a természetes felújítási módot kell alkalmazni, ha a termőhelynek megfelelő őshonos állományalkotó főfafajok mageredetű természetes felújításának feltételei adottak, azonban ezt a Korm. rendelet eltörli. Megjegyzendő, hogy az erdőfelújítással kapcsolatos előírások lazítása, csak közvetetten járul hozzá a tűzifaellátás biztosításához.
A Korm. rendelet 1. § (7) bekezdése az állami erdészeti társaságok esetében lehetőséget ad az erdőtervben nem szereplő fakitermelésre az erdőgazdálkodásért felelős miniszter ez irányú döntése alapján, ami normatív szabályozás nélkül diszkrecionális döntésekre ad lehetőséget. Ez valójában az állami erdészeti társaságok vonatkozásában az erdőtervben nem szereplő fakitermelésre vonatkozik. Kérdéses, hogy az erdőtulajdonosok, erdőgazdálkodók, erdészeti hatóság, illetve a miniszter ebben a legkevésbé sem követhető módon - több szinten, nem is ugyanarra az alanyi (tulajdonosi) körre vonatkozó - szabályozott rendben hogyan tudják majd biztosítani az erdőgazdálkodás tervszerűségére, az erdők, valamint a természeti erőforrások fenntarthatóságára, természeti értékek védelmére vonatkozó alkotmányos követelményeket, gondolva itt a veszélyhelyzet elmúltát követő időszakra is. Megjegyzendő, hogy éppen erre a kérdésre vonatkozik az Alkotmánybíróság egyik friss döntése is, mely szerint "az erdőtervben nem szereplő fakitermelésre csak egészen kivételesen, a törvényben pontosan meghatározott esetekben van lehetőség".[15]
Az 1. § (8) bekezdése az engedélyezés követelményét enyhíti, a korábban meglévő 21 napos eljárási határidőt radikálisan rövidítve. Az erdőgazdálkodó a tevékenység megkezdését 8 nappal megelőzően az erdészeti hatóság részére bejelentést tesz, amire a hatóság 3 napon belül dönt.
Egyszerűen szólva: a Tvt. és az Evt. garanciális szabályokat állapított meg az egészséges környezethez való jog biztosítása, a nemzet közös örökségének minősülő természeti erőforrások - különösen a biodiverzitás, az erdők - védelme, fenntartása és a jövő nemzedékek számára való megőrzése érdekében. Az Alaptörvény XXI. cikkében szereplő egészséges környezethez való jog csak akkor korlátozható, ha az más alapjog védelme érdekében szükséges, illetve a vészhelyzet kezelése érdekében elkerülhetetlen, de akkor is csak az elérni kívánt céllal arányosan.[16] A korábbiakkal összhangban ez az alapjogi követelmény veszélyhelyzetben változatlanul érvényes. A Korm. rendelet szerinti tarvágás és a vágásérett kor előtti vágás lehetőségének bővítésével, az erdőtelepítési szabályok lazításával
- 336/337 -
és a hatósági kontroll jelentős szűkítésével együtt megnyílik az út ahhoz, hogy az erdőgazdálkodók - és köztük kiemelten az erdővédelem szempontjából kulcspozícióba kerülő állami erdőgazdaságok - a fakitermelés felfuttatására irányuló piaci, szakpolitikai és politikai ösztönzők hatása alatt, a korábbi jogi követelményektől de jure szabadulva akár helyrehozhatatlan károkat okozzanak természeti védelem alatt álló, őshonos vagy egyéb, értékes állományú erdőkben. Ismételten jelzem, hogy a végrehajtás nagyban függ az erdészek szakmai elhivatottságától, ugyanakkor nem lehet szó nélkül hagyni a szabályozási szinten értékelhető alkotmányos visszalépést.
3. Mindezeket követően jelent meg az AM utasítás mint közjogi szervezetszabályozó eszköz.[17] Ezzel elviekben a miniszter végrehajtási szabályokat adott ki, valójában módosította a Korm. rendeletet, ami jogszabály, míg normatív utasítást az egyszemélyi vezetés alatt álló szerv vezetői használnak a vezetésük, irányításuk vagy a felügyeletük alá tartozó szervek szervezetét és működését, valamint tevékenységét érintő kérdésekben.[18] Jogértelmezési kérdés, hogy a 100%-os állami tulajdonban álló erdőgazdaságok gazdasági társaságok, melyek felett az Evt. 1. melléklete alapján a miniszter gyakorolja a tulajdonosi jogokat, tehát sokkal inkább polgári jogviszonyhoz tartozó tulajdonosi joggyakorlásra lenne lehetősége a miniszternek, semmint a közigazgatás belső jogviszonyához tartozó irányítási, vezetési, felügyeleti jogok gyakorlására. Ennek fényében az sem egyértelmű, vajon e gazdálkodó szervezeteket köti-e az AM utasítás.
Az AM utasítás a fakitermelési tilalom alóli feloldást 2023. március 31-e után az állam 100%-os tulajdonában álló, erdő és erdőgazdálkodási tevékenységet közvetlenül szolgáló földterület vagyonkezelőjénél nem teszi lehetővé. A gond az, hogy addig viszont igen! Az AM utasítás állami erdőgazdálkodók esetében visszalép a tarvágás lehetőségétől és azt tilalmazza a védett természeti területek egy részén.[19] Végül kijelenti, hogy az állami erdőgazdálkodónak elsősorban akác főfafajú átmeneti erdő vagy kultúrerdő állomány letermelésével kell teljesítenie az igényeket. Ez utóbbi sem abszolút korlát, hanem csak lehetőség ("elsősorban"), így alkalmazása eleve bizonytalan.
Amit még az AM utasításból ki lehet emelni, az az 5. pont, amely csak az állami erdőgazdálkodók tekintetében rendezi valamennyire, hogy a fafajcserés szerkezetváltást, erdőfelújítást, vágásérettségi kor meghatározását, erdő véghasználatát, erdő tarvágását[20] az erdőgazdálkodó kérelmére az erdészeti hatóság által módosított erdőtervek alapján lehet végezni.[21] A magángazdálkodók, önkormányzatok, illetve a nem 100%-ban állami, hanem vegyes tulajdonú erdőrészletek tekintetében a jogalkotó a Korm. rendeletben elmulasztotta meghatározni, mely hatóság, milyen eljárásrendben, milyen szempontok, szakkérdések vizsgálata alapján "engedélyezze" a fahasználatokat, erdőfelújításokat. Ehhez rövid magyarázatként hozzá lehet fűzni, hogy az erdőtervezés tervezési, igazgatási, hatósági, bejelentési eljárásai egymásra épülő, tervszerű rendben - egy garanciális eljárásrendben - zajlottak, az erdő és a benne megtestesülő természeti értékek oltalma, az ország faanyagellátásának hosszú távú biztosítása, s mindezeken keresztül a társadalom, az országos közérdek és közjó érdekeinek védelme érdekében. A Korm. rendelet és az AM utasítás ezt az egységes rendszert is megbontotta, holott e tervek - a bennük foglalt gazdálkodási lehetőségeken és kötelezettségen keresztül - biztosítják az erdőgazdálkodás szakmaiságát és tartamosságát.
Mindehhez járul, hogy az AM utasítás csak az állami erdőgazdálkodókra vonatkoztatható - bizonytalan hatással és bizonytalan fogalmakkal -, jóllehet a Nemzeti Földügyi Központ alapvető, éves és idősoros erdészeti statisztikái alapján a több mint 2 millió hektár összes magyarországi erdőterületből az állami erdőgazdaságok kevesebb mint 1 millió hektárt kezelnek. Így az erdőterület nagyobb részét mindeme változások nem érintik, azt az AM utasítás nem köti, noha az Alkotmánybíróság megerősítette, hogy a magántulajdonban álló védett természeti területeken lévő erdőkben is a természetvédelem elsődlegességét kell biztosítani a gazdasági érdekkel szemben. Az Alkotmánybíróság a 14/2020. (VII. 6.) AB határozatban több pontban is hangsúlyozta, hogy az Alaptörvény P) cikke alapján a biológiai sokféleség védelme, fenntartása és jövő nemzedékek számára való megőrzése mindenki kötelezettsége, ez az erdőtulajdonosokat és az erdőgazdálkodókat is terheli, és a tulajdonhoz fűződő társadalmi felelősség nevesített eseteként értelmezendő.
Az összhatás vizsgálata során más kérdések is felszínre kerülnek. Így az idei év nyara egyértelműen megmutatta a klímaváltozás negatív hatásait, a kapcsolódó természeti folyamatok (aszály, erdőtüzek, vízhiány stb.) pedig látható módon károsították környezetünket, így a hazai erdők állapotát is. Emellett egyre több vizsgálat, tanulmány[22]
- 337/338 -
fogalmaz meg jelzéseket, aggodalmakat a környezetünk és az erdők jövőbeli állapotával kapcsolatban.
A 2018-2030 közötti időszakra vonatkozó, 2050-ig kitekintést nyújtó második Nemzeti Éghajlatváltozási Stratégiáról[23] szóló 23/2018. (X. 31.) OGY határozat a Hazai Dekarbonizációs Útitervben és a Nemzeti Alkalmazkodási Stratégiában[24] is kiemelt cselekvési irányt határozott meg az erdőkre, erdőgazdálkodásra nézve. E terület egyik legfontosabb tétele, hogy ne hagyjuk a CO2 nyelőket kibocsátóvá válni, a lehető legjobban aknázzuk ki a nyelők kapacitását. Emellett természetesen a fák, fásítások, az erdők a hőhullámok hatásait is képesek mérsékelni, valamint a villámárvizek hatásainak csökkentésében is szerepet játszanak.
Még az erősen energiaközpontú hazai Nemzeti Energia- és Klíma Terv (továbbiakban: NEKT) is foglalkozik az erdőkkel, e stratégiában is az szerepel, hogy a CO2-elnyelő kapacitások fokozása érdekében hazánk jelentősen növeli az erdővel és egyéb faállománnyal borított területek arányát. A NEKT is rögzíti, hogy az állami erdőgazdaságok éves fakitermelési volumenének meghatározása ökológiai kérdés. Amikor a NEKT számol a meglévő erdők jövőbeli nettó szénegyenlegével,[25] ott a tervezés időpontjához képest emelkedő fakitermelés mértékét is számításba veszi, azonban ez a forgatókönyv nyilvánvalóan a nyelő kapacitások csökkentését eredményezi.
Kapcsolódó kérdés a tiszta levegő, ami az élethez való jog központi eleme és egyben előfeltétele. Az Európai Unió Bírósága levegőminőséggel kapcsolatos ítéletében egyebek mellett jelezte, hogy hazánk nyilvánvalóan nem fogadott el kellő időben megfelelő intézkedéseket annak biztosítása érdekében, hogy a PM10-re vonatkozó határértékek túllépésének időtartama az érintett zónákban a lehető legrövidebb legyen.[26] Tehát hazánk eddig se teljesített megfelelően a levegőminőség javítása terén és e Korm. rendeletből sem tűnik ki, hogy a jogalkotó vajon mérlegelte-e, és ha igen, hogyan a Korm. rendelet és a levegőminőség kapcsolatát, a szabályozás várható hatását a levegőminőségre, a tiszta levegőhöz való hozzáférésre.
Az már csak adalék, hogy 2018. január 1-jével megszűnt hazánkban az egylakásos ingatlanok (családi házak) kötelező kéményellenőrzése, az ingatlan tulajdonosának feladata gondoskodni az égéstermék-elvezetők általános tisztíttatásáról és ellenőriztetéséről. Aggályként merült fel már akkor is, hogy a kéményseprés elmaradása esetén megnőhet a szén-monoxid-mérgezés kockázata, nem is beszélve a kéménytüzek lehetőségéről. Úgy tűnik azonban, hogy e kockázatokkal sem számolt a jogalkotó a (különösen a nedves) tűzifával való fűtés ösztönzésekor.[27]
A bevezetőben már volt szó a hatályos alapjogi vonzatokról, és azokat most ismertnek feltételezzük. Ismert, hogy az Alkotmánybíróság eredetileg már 1994-ben megállapította, és később azt nem egy alkalommal megerősítette,[28] hogy a környezethez való jog jelenlegi formájában nem alanyi alapjog, de nem is pusztán alkotmányos feladat vagy államcél, amelynek megvalósítási eszközeit az állam szabadon választhatja meg, hanem elsősorban önállósult és önmagában vett intézményvédelem, azaz olyan sajátos alapjog, amelynek az objektív, intézményvédelmi oldala a túlnyomó és meghatározó. Így az e joggal kapcsolatos kérdéseket túlnyomó részt az állami szervek környezetvédelmi intézkedési kötelezettségeként kell vizsgálni, nem pedig az egyes embereket a konkrét helyzetben megillető jogosultságok oldaláról. Az Alkotmánybíróság jelzett határozatai szerint "az állam nem élvez szabadságot abban, hogy a környezet állapotát romlani engedje, vagy a romlás kockázatát megengedje". A környezethez való jog tárgyából és dogmatikai sajátosságából az következik, hogy "a természetvédelem jogszabályokkal biztosított szintjét az állam nem csökkentheti", kivéve, ha ez más alkotmányos jog vagy érték érvényesítéséhez elkerülhetetlen. A védelmi szint csökkentésének mértéke az elérni kívánt célhoz képest ekkor sem lehet aránytalan.
Az Alaptörvény kihirdetését követően a jövő nemzedékek védelmére vonatkozó követelményeket erősítette meg az Alkotmánybíróság első értelmezése,[29] amely így szólt: "[31] 6. Az Alaptörvény P) cikk (1) bekezdéséből ugyanakkor önálló, az állami védelemre vonatkozó tartalmi követelmények is levezethetők. A P) cikk (1) bekezdése
- 338/339 -
mintegy hipotetikus örökséggel ruházza fel a jövő nemzedékeket. [...] Eszerint ugyanis a magyar állampolgárok és a magyar állam azt vállalja, hogy az állam intézményrendszere a jövő nemzedékek számára is biztosítja a P) cikk (1) bekezdésében nem taxatív módon rögzített értékek védelmét." A jövő nemzedékek érdeke megjelenik a Nemzeti Hitvallásban is, ami az Alaptörvény egésze számára egy olyan értelmezési keretet határoz meg, amely a jelen szükségleteinek értékelésével egyidejűleg, azzal azonos súllyal, a jövő generációk érdekeinek figyelembevételét is általános és értékteremtő jelleggel megköveteli.[30]
Külön kiemelendő a fentiekre vonatkozó AB határozatokból, hogy a nemzet közös örökségébe tartozó értékek védelme tekintetében kifejezetten hangsúlyos szerepet szentelnek az erdei ökoszisztémáknak, erdei élőhelyeknek, erdőhöz köthető védett fajoknak. "Az erdők jelentősége természetvédelmi szempontból meghatározó, [...] ugyanakkor a klímaváltozás elleni küzdelemben is fontos szerepet játszanak [...] megóvása alapvető jelentőséggel bír a biológiai sokféleség megőrzése [...] szempontjából."[31]
Nem feledkezhetünk meg a jogbiztonság kérdéséről sem, támaszkodva az Alaptörvény B) cikkének (1) bekezdésére.[32] A jogbiztonság az állam - és elsősorban a jogalkotó - kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatók és előre láthatók legyenek a norma címzettjei számára.[33] E követelmény az Alkotmánybíróság következetes értelmezése szerint azt kívánja meg, hogy a jogrendszer egésze, annak részterületei, valamint egyes szabályai világosak, egyértelműek, hatásukat tekintve kiszámíthatók és a norma címzettjei számára előre láthatóak legyenek és a jogalkalmazás során felismerhető normatartalmat hordozzanak.[34] A Korm. rendelet 1. § (7) bekezdése, egyedi ügyben döntési jogot adva a miniszternek, az erdőgazdálkodás kialakult rendszeréhez való viszony és megfelelő eljárási garanciák nélkül, legalábbis kétségeket ébreszt és az alapjogi jelentőségű tervezés ad hoc "felülírásával" a rendszer egészét gyengíti.
A Korm. rendelet veszélyhelyzetre hivatkozik, de ez sem ad lehetőséget korlátlan hatalomgyakorlásra, s bár a rendkívüli helyzet rendkívüli intézkedések meghozatalát teszi lehetővé, az intézkedéseknek a veszélyhelyzet leküzdése érdekében szükségesnek és az elérni kívánt céllal arányosnak kell lenniük. Alá kell húznom, hogy a jelen, vészterhes időkben érthető, hogy prioritás az emberek mindennapi életvitelének - így fűtési igényeinek - biztosítása, viszont a jogalkotók nem kaptak felhatalmazás arra, hogy a veszély leküzdésével össze nem függő alapjog-korlátozást vezessenek be.[35] A jövő nemzedékek szószólója is jelezte, hogy, "a garanciális eljárási szabályokat a Kormány rendre úgy változtatja meg, hogy egyidejűleg nem gondoskodik azok helyettesítéséről, az alkotmányos értékek és jogok védelmi szintjének megőrzéséről. [...] Nem feledkezhetünk meg arról, hogy minden olyan lépés, amely nem kellően mérlegeli az eltérő szempontokat, egyben hátrányosan érintheti a jövő nemzedékek érdekeinek védelmét is. Hangsúlyozandó, hogy minden kivétel, amely az általános szabályoktól való eltérés megengedésével enyhíti a szabályokat, magában hordozza a környezet védelmére létrejött rendszer egésze gyengítésének veszélyét."[36]
A visszalépés tilalmának története, alakulása számos elemzésre ad alkalmat.[37] A nemzetközi környezetjog is egyre jobban fordul ezen elv vagy elvárás felé, pusztán gyakorlati okból egy minimális környezeti szint megállapítása érdekében. Említhetjük a "Global Pact for the Environment" kezdeményezést,[38] amely egyik kiemelt pontjának tekinti a visszalépés tilalmát (itt: non-retrogression), de szintén látványos, ahogyan az uniós jog is ebben az irányban gondolkodik.[39] 2021-ben egy következő lépésnek tekinthető értekezésben megfogalmazva: "Ami különösen hiányzik, az a visszalépés tilalma (non-regression), aminek jelentése, hogy megtiltja a tagállamoknak azon intézkedések meghozatalát, amelyek a környezet károsodásához vezethetnek avagy gyengíthetnék a környezettel kapcsolatos jogi elvárásokat."[40]
Ezen kezdeményezésekben a közös gondolat az az elvárás, hogy legalább az állami cselekvés vagy beavatkozás elé egy minimális követelményi szintet állítsanak, amely
- 339/340 -
a gyakorlatban kevésbé megoldható pozitív elvárások helyett legalább egy korlátot állít fel, mint a döntési lehetőségek, az állami cselekvés mérlegelési szabadságához tartozó viszonylagosan stabil kapaszkodót és keretet.
Ugyanez vezérelte az Alkotmánybíróságot, amely immár több évtizedes gyakorlatának központi kérdéseként kezeli a visszalépés tilalmát mint hatékony környezetvédelmi eszközt. E tekintetben az AB egyes határozatai mintegy szervesen épülnek egymásra, a visszalépés tilalmának kérdése is szinte organikus módon fejlődik, kiegészülve újabb hajtásokkal is - mint az elővigyázatosság -, így e határozatok visszautaló fordulatai segítségével nem veszítjük el a határozatokban foglalt fontos üzenetek lényegét. Sőt, az egymásra épülő határozatok révén a későbbi egyre inkább kiteljesíti a korábbiak tartalmát, összegezve is azokat. E tekintetben témánk szempontjából kiemelhető a 28/2017. (X. 25.) AB határozat, amely a számos előző döntés továbbfejlesztett változata:
"[28] Amíg a korábbi Alkotmány pusztán az egészséges környezethez való jogot deklarálta, addig az Alaptörvény, nevesítve, a termőföldet és a biológiai sokféleséget olyan értéknek tekinti, amely több minden más mellett a nemzet örökségét képezi, védelme, fenntartása és a jövő nemzedékek számára való megőrzése az állam és mindenki kötelessége. Ebből következően immáron közvetlenül az Alaptörvény P) cikkéből vezethető le az alkotmányozó azon akarata, hogy az emberi életet és létfeltételeit, így különösen a termőföldet és hozzá kapcsolódóan a biodiverzitást, olyan módon kell védeni, hogy az a jövő nemzedékek életesélyeit biztosítsa, és a visszalépés tilalmának általánosan elfogadott elvéből következően semmiképpen se rontsa. A visszalépés tilalmának (non-derogation) mint az állam környezeti szabályozásra vonatkozó többletkötelezettségének egyaránt vonatkoznia kell a környezeti anyagi jogi, eljárásjogi és az intézményrendszerre vonatkozó szervezeti szabályozásra (3223/2017. (IX. 25.) AB határozat, Indokolás [27]-[28])."
Nem mellékesen ebben a határozatban mondja ki a testület, szinte teljesen leképezve a most tárgyalt Korm. rendeletre épülő AM utasítás egyértelmű kritikáját: "[30] Az Alaptörvény P) cikk (1) bekezdése szerint a környezet védelme nem csupán az állam, hanem »az állam és mindenki kötelezettsége«. [...] ez a kötelezettség természetszerűleg nem lehet teljesen azonos az egyes jogalanyok vonatkozásában. Miközben a természetes és jogi személyektől a hatályos jogszabályi előírások ismeretén és betartásán túlmenően általános jelleggel és kikényszeríthető módon nem várható el, hogy magatartásukat valamely, a jogalkotó által nem konkretizált, absztrakt célhoz igazítsák, addig az állam oldaláról az is elvárható, hogy egyértelműen meghatározza mindazon jogi kötelezettségeket, melyeket mind az államnak, mind pedig a magánfeleknek be kell tartaniuk, egyebek között annak érdekében, hogy az Alaptörvény P) cikk (1) bekezdésében nevesített értékek hatékony védelme érvényesüljön. [...] Az államnak továbbá arról is gondoskodnia kell, hogy a környezet védelme érdekében elfogadott konkrét magatartások megismerhetőek, egyértelműek és jogilag kikényszeríthetőek legyenek."
Hasonlóképpen, mintha csak a jelen problémára készült volna a fenti határozat testvére, a 3223/2017. (IX. 25.) AB határozat, amelyben egyértelműen látszik, hogy a visszalépés nem önmagában áll, hanem része egy követelményrendszernek, amelynek összetevői mindinkább alkotmányos, alaptörvényi jelentőséget kapnak önmagukban és egységükben is. Ezek között kiemelt helye van az elővigyázatosság és megelőzés elveinek, illetve a tervezési követelményekből alapelvi jelentőségre törő tervezésnek, ami a hosszú távú gondolkodás manifesztálódása - amelynek az ad hoc, átmeneti megoldások semmiképpen sem felelhetnek meg. Mindezek együttesen nyernek új értelmezést. A más területekről is ismert szükségesség-arányosság teszt teszi mindezt teljesebbé.
"[27] [...] A visszalépés tilalmának (non-derogation) mint szabályozási zsinórmértéknek az indoka elsősorban az, hogy a természet és környezet védelmének elmulasztása visszafordíthatatlan folyamatokat indíthat meg, ekként az elővigyázatosság, illetőleg a megelőzés elveire tekintettel lehetséges csak a környezet védelmére vonatkozó szabályozás megalkotása." A [28] pont pedig az anyagi jogi, eljárásjogi és szervezeti szabályozásra terjeszti ki a tilalmat, valamint kiemeli a hosszú távú gondolkodás, máshol kifejezetten a tervezés fontosságát, és konklúziója is világos: "A környezetvédelem már elért szintjének mint egésznek a csökkentésére kizárólag akkor nyílhat az Alaptörvénnyel összeegyeztethető lehetőség [...], ha az megfelel az alapvető jogok korlátozásával szemben támasztott szükségességi-arányossági tesztnek."
Az ún. kútfúrásos határozatban[41] a jövő nemzedékek védelme, a környezethez való jog együtt jelent meg a vizek állami tulajdonával és a nemzeti vagyon kérdésével, a megelőzéssel és elővigyázatossággal, és immár nem kétséges, hogy a visszalépés tilalma olyan alkotmányos elv, ami az Alaptörvényből eredeztethető [20]. E pontban pedig éppen az elővigyázatosság kapcsán húzza alá az AB: "azon intézkedések esetében, melyek formálisan nem valósítanak meg visszalépést, ám befolyásolhatják a környezet állapotát, az intézkedés korlátja az elővigyázatosság elve is, amellyel összefüggésben a jogalkotó alkotmányos kötelezettsége, hogy a tudomány álláspontja szerint nagy valószínűséggel vagy bizonyosan bekövetkező kockázatokat megfelelő súllyal figyelembe vegye a döntés meghozatala során." A világos következtetés szerint pedig: "[21] Az Alkotmánybíróság végezetül arra is rámutat, hogy amennyiben egy szabályozás esetében nem igazolható kétséget kizáróan, hogy az nem valósít meg visszalépést, akkor az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésének
- 340/341 -
megfelelően kell vizsgálni a visszalépés alkotmányosságát, oly módon, hogy az elővigyázatosság elvére is figyelemmel az államnak a szükségesség és arányosság tekintetében más alapvető jog érvényesülésével, azzal érdemben összemérve kell indokolnia az egyszer már elért környezetvédelmi szinttől való visszalépést (3114/2016. (VI. 10.) AB határozat, Indokolás [45])." Minden felelősség a jogalkotóé: "[62] [...] a jogalkotónak kell azt igazolnia, hogy valamely tervezett szabályozás nem valósít meg visszalépést, és ezáltal nem okoz adott esetben akár visszafordíthatatlan károkozást, illetőleg nem teremti meg egy ilyen károkozás elvi lehetőségét sem." A legfontosabb üzenet tehát a bizonyítási teher, amely az állam terhe, és amelytől nem tekinthet el.
És most pár gondolattal tekintsük át a Korm. rendelet viszonyát a visszalépés tilalmával védett alapjogi értékekre vonatkozóan. Amint alább látható, a szabályozás minden tekintetben megbukik a visszalépés tilalmának komplex tesztjén.
A visszalépés tilalma több aspektust átfog: az értékrendek, prioritások megítélését, a tartalmi vagy anyagi jogi kérdéseket, az eljárásjogi kérdéseket, az igazgatási vagy egyéb szervezeti feltételeket, a működési hatékonyság feltételeit, és másokat. Nem csupán a tényleges visszalépés tilalmazott, hanem a csökkenés, a hiány lehetősége, avagy csak kockázata sem megengedhető. Jelen esetben a védett érték veszélyeztetése nyilvánvaló, csökkenése biztosra vehető, hiszen olyan tilalmakat és korlátokat szabadított fel a Korm. rendelet, amelyek a védelem utolsó mentsvárai voltak. Különösen igaz ez a természetvédelmi védettség alatti területekre.
A visszalépés elvének, követelményének lehetnek könnyítései is, méghozzá akkor, ha más, hasonlóképpen fontos alapjog védelme jelenik meg konkuráló szempontként. Ilyen konkurenciát csak egyes alapjogok jelenthetnek. Gazdasági jogok, tulajdoni jogok, vagyoni jogok ennek megfelelően szóba sem kerülhetnek, ahogy nem lehet hivatkozni a megvalósítás során felmerülő nehézségekre sem. Kérdés esetünkben, mi lehet a védett másik alapjog. Nyilván az élet, testi épség, amelynek erőssége lehetővé teszi, hogy konkuráló szempontot jelentsen. Ugyanakkor az esetlegesen, illetve várhatóan ki nem száradt tűzifa káros egészségügyi következményei éppen azokon az amúgy is szegényebb területeken jelentenek valós és komoly egészségügyi kockázatot, ahol a tűzifát legnagyobb valószínűséggel felhasználják. Ha pedig mégsem fogadjuk el azt, hogy bármilyen fát kivágva, az máris alkalmas megfelelő minőségű és hatékony hőhatású fűtési célokra, hanem mégis inkább adni kell időt a száradásra, akkor ez az érv egyszerűen nem állja meg a helyét. Ha szociális tűzifát kívánunk biztosítani - mert az nyilván nem eshet a konkuráló alapjogi érdekek körébe, ha a fát a gyorsan emelkedő piaci áron értékesítik -, akkor kizárólag a már kivágott, megfelelő, égetésre alkalmas minőségű tűzifa kerülhet csak szóba. Akkor viszont értelmét veszti az alapjogok kollíziója ilyen kapkodó módon. Nem feledkezhetünk meg ugyanakkor arról sem, hogy az egyik védett alapjog szerint egy aktuális, remélhetőleg átmeneti helyzetet próbálunk megoldani, míg ennek másik oldalán nemcsak a jelen érdekei, hanem a jövő nemzedékek jogai is állnak.
Az utóbbi esetben is feltétlenül alkalmazandó a szükségesség-arányosság teszt, tehát az egyik jog korlátozása csak a másik jog által feltétlenül megkívánt mértékben lehetséges. A fent jelzett okok értelmében a mai - egyre kevesebb korláttal bíró, meglévő szabályokat felrúgó - fakivágás a jelenlegi veszélyhelyzet okán kialakult állapotokon nem, vagy csak alig fog segíteni, tehát ebben a formában nem szükséges. A most mégis felhasznált nedves fa égetése miatt bekövetkező egészségügyi kockázattal biztosan számolni kell, míg a pozitív hatás csak jelentős bizonytalanságokkal következik be. Ebben a kérdésben a bizonyítás terhe ugyancsak az államon van, mert a kérdéses feltételek meglétét, méghozzá együttes megvalósulását indokolni kell. Önmagában az a tény, hogy a törvényi felhatalmazást követő szűk két hónap múlva megjelent a Korm. rendelet, azt valószínűsíti, hogy a jogszabály várható következményeit senki sem mérte fel. Ennek közvetett bizonyítéka, hogy hatásvizsgálati dokumentációt senki sem prezentált. Közvetett, de már a közvetlen bizonyítékhoz közelítő az AM utasítás léte, amely kapkodva és csekély hatással próbálta korrigálni a rendelet immár általa is elismert hatásait. Az állam ezúttal saját lépései ellen tett bizonyságot, ahelyett, hogy a szabályozás jogosságát bármilyen formában is igazoltan vizsgálta és alátámasztotta volna.
Fontos adalék a megfelelő viszonyításokhoz, hogy az ökológiai szempontból jó állapotban lévő természet számtalan módon segíti az emberi jól-lét fenntartását, ezen belül pedig fizikai és mentális egészségünk védelmét.[42] Az Alkotmánybíróság az egészséges környezethez való joggal összefüggésben akként fogalmazott, hogy az élet minőségét a természet és a környezet állapota jelentősen meghatározza. Az élet és az egészség védelme elképzelhetetlen a természet és a környezet védelme nélkül, és az nem szűkíthető le kizárólag az emberi életre.[43] És ha arányokat nézünk, ismét fel kell említeni a jövő nemzedékek védelmét, hiszen az erdők valójában az ő "hipotetikus örökségüket" jelentik, amelyet visszafordíthatatlan vagy legalábbis nehezen helyrehozható módon károsítunk, vagy közvetlen veszélynek teszünk ki.
Mindehhez járulnak végül azok a garanciák, amelyek az egész rendszer működését hivatottak biztosítani, mint
- 341/342 -
a megfelelő vagyonkezelés, a hatósági eljárások, ellenőrzés stb. Ezek ismét eltűnni látszanak, éppen a garanciák leépítését éljük meg. Ami pedig az AM utasítást illeti, az a magánerdőkre nem érvényesíthető és az is kérdéses, hogy az állami erődgazdaságok esetében miként és arra milyen - immár lebontás alatt lévő - ellenőrzési mechanizmus szolgál majd.
A jelen szabályozás alapjogi - kiváltképpen a jövő nemzedékeket érintő szempontok mentén megvalósuló - értékelése kapcsán, elsősorban az Alkotmánybíróság korszakos határozataira támaszkodva nem lehet kétséges, hogy súlyos visszalépést valósít meg a korábbihoz képest, mégpedig teszi ezt oly módon, hogy a felmerülő konkuráló alapjogi szempontok, a szükségesség-arányosság nincs kellően feltárva, nem vizsgált mindennek hosszú távú következménye, a védett értékek devalválódása. Az alapjogi keretek közt történő korlátozás a szükségesség és arányosság tesztje nélkül igazolhatatlan. Az ilyen jogalkotásra nem adhat kellő alapot a krízishelyzet sem, mert ez nem csökkenti az állam értékvédelmi kötelezettségeit, sőt egy következő krízishelyzet sem zárható ki, amit akár már a klímaváltozás káros hatásainak fokozódása okozhat. Az energiaválság mellett ugyanis jelenidőben tapasztaljuk a szárazság, a légkör melegedésének globális veszélyét, mely elleni küzdelem egyik elsődleges eszköze lehet az erdők megőrzése és állapotuk javítása. ■
JEGYZETEK
[1] A szomszédos országban fennálló fegyveres konfliktus, illetve humanitárius katasztrófa magyarországi következményeinek elhárításáról szóló 2022. évi VI. törvény.
[2] "A Kormány a veszélyhelyzetben rendeletet alkothat, amellyel - sarkalatos törvényben meghatározottak szerint - egyes törvények alkalmazását felfüggesztheti, törvényi rendelkezésektől eltérhet, valamint egyéb rendkívüli intézkedéseket hozhat."
[3] 5/2022. (VIII. 16.) AM utasítás a veszélyhelyzet ideje alatt a tűzifaigények biztosításához szükséges eltérő szabályok alkalmazásáról szóló 287/2022. (VIII. 4.) Korm. rendeletnek az állam tulajdonában álló erdőkben történő végrehajtásának részletes szabályairól.
[4] Sajtóközlemény: A hazai erdészetek ki tudják elégíteni a megnövekedett tűzifaigényt, a természet károsítása nélkül. https://www.nak.hu/sajto/sajtokozlemenyek/104820-a-hazai-erdeszek-ki-tudjak-elegiteni-a-megnovekedett-tuzifaigenyt-a-termeszet-karositasa-nelkul (2022.09.07.); Zsuppán András: Van elég tűzifa természetrombolás nélkül is - egy veszélyes és felesleges rendelet teljes háttere. https://www.valaszonline.hu/2022/08/12/erdok-fakitermeles-termeszetvedelem-tiltakozas-kormanyrendelet-tuzifa-energia-veszelyhelyzet-wwf-erdeszet/ (2022.09.07.); Lehetne elég tűzifa természetkárosítás nélkül is. https://mfor.hu/cikkek/makro/lehetne-eleg-tuzifa-termeszetkarositas-nelkul-is.html (2022.09.07.)
[5] 15/2021. (V. 13.) ABH határozat: "[33] [...] az alkotmányozónak nem volt célja a különleges jogrendi jogalkotót felhatalmazni sem arra, hogy a veszély leküzdésével össze nem függő alapjog-korlátozást vezessen be, sem arra, hogy egyes alapjogokat jobban korlátozzon, mint amennyire a rendkívüli körülmény indokolja. A korlátlan vagy korlátozhatatlan hatalom eleve ellentétes az Alaptörvény szellemiségével, még különleges jogrend idején is."
23/2021. (VII. 13.) AB határozat: "[28] A Kormány rendkívüli intézkedési jogköre ugyanakkor nem korlátlan. [...] az Alaptörvény célja annak biztosítása, hogy a különleges jogrendi intézkedések is alkotmányos kontroll alá essenek."
[6] Kovács Eszter - Harangozó Gábor - Marjainé Szerényi Zsuzsanna - Csépányi Péter: Az erdők által nyújtott ökoszisztéma szolgáltatások és értékelésük alapjai. Erdészeti Lapok. 2015/6. sz. http://erdeszetilapok.oszk.hu/01804/pdf/EPA01192_erdeszeti_lapok_2015-06_164-166.pdf (2022.09.07.)
[7] Ökoszisztéma szolgáltatások - Eredmények. http://www.termeszetem.hu/hu/okoszisztema-szolgaltatasok/eredmenyek (2022.09.07.)
[8] 14/2020. (VII. 6.) AB határozat.
[9] A természet védelméről szóló 1996. évi LIII. törvény (a továbbiakban: Tvt.) 33. § (4) bekezdés.
[10] Evt. 7. § (1) bekezdés a), b) vagy c) pont.
[11] Evt. 73. § (6) bekezdés.
[12] Tvt. 33. § (5) bekezdés.
[13] A jövő nemzedékek szószólójának figyelemfelhívása az erdők biológiai sokféleségének, természeti értékeinek megóvásáról szóló AB határozat utáni teendőkről (2020. augusztus 11.) https://www.ajbh.hu/documents/10180/2926454/Erdő+figyelemfelhívás_0811/c97f69e4-6115-30cf-048f-ecc246aa0cdc (2022.09.07.)
[14] Figyelemfelhívás 1. c) pont.
[15] 3178/2022. (IV. 22.) AB határozat [38].
[16] Alaptörvény I. cikk (3) bekezdés.
[17] "A Kormány [...] meghatározta az energiaigények kielégítéséhez kapcsolódó tűzifaszükséglet előállításának jogszabályi kereteit, amelynek végrehajtásához az állam 100%-os tulajdonában álló erdő és erdőgazdálkodási tevékenységet közvetlenül szolgáló földterület vagyonkezelői számára a fenntartható erdőgazdálkodás szempontjaira figyelemmel a következő pontosító alkalmazási szabályokat tartalmazó utasítást adom ki: [...]"
[18] A jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény 23. § (4) bekezdés.
[19] Csak a természetvédelmi vagy Natura 2000 elsődleges rendeltetésű, őshonos fafajokból álló természetes erdőnek, természetszerű erdőnek vagy származékerdőnek minősülő természetességi állapotú, mageredetű erdőfelújításra alkalmas erdőben.
[20] Korm. rendelet 1. § (2) és (4)-(6) bekezdés.
[21] Evt. 33. § (8) bekezdés b) pont.
[22] http://agrarklima2.nyme.hu/dtr/ (2022.09.07.); A Bizottság közleménye az Európai Parlamentnek, a Tanácsnak, az Európai Gazdasági és Szociális Bizottságnak és a Régiók Bizottságának COM (2019) 352 (2019.07.23.) A világ erdőinek védelmére és helyreállítására irányuló uniós fellépés fokozásáról. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?qid=1565272554103&uri=CELEX:52019DC0352 (2022.09.07.)
[23] Összhangban a Nemzeti Erdőstratégiával.
[24] A nemzeti stratégiák alapjogi jelentőségéről, az azokban foglaltaknak, mint a hosszútávú tervezés alapjainak való meg nem felelés alkotmányos kockázatairól lásd részletesen: 13/2018. (IX. 4.) AB határozat [40]: " [...] a szakmai tartalmú stratégiák figyelmen kívül hagyása valamely jogszabály-változás alaptörvény-ellenességének vizsgálata során külön is értékelendő a nemzet közös örökségét érintő, és az Alaptörvény P) cikk (1) bekezdése szerint a jövő nemzedékek számára is megőrzendő szabályozási tárgyak esetében."
[25] NEKT 9. táblázat.
[26] C-637/18. sz. Bizottság kontra Magyarország ügyben hozott ítélet (2021. február 3.) ECLI:EU:C:2021:92, 128. pont.
[27] Belügyminisztérium Katasztrófavédelmi Főigazgatóság: Félév alatt 4167 lakástűz, 49 halott és 298 sérült. katasztrofavedelem.hu 2022. július 5. https://www.katasztrofavedelem.hu/29/hirek/ 266353/felev-alatt-4167-lakastuz-49-halott-es-298-serult (2022.09.05.)
[28] 13/2018. (IX. 4.) AB határozat, 16/2015. (VI. 5.) AB határozat; 28/1994. (V. 20.) AB határozat stb.
[29] 28/2017. (X. 25.) AB határozat.
[30] 13/2018. (IX. 4.) AB határozat [12].
[31] 14/2020. (VII. 6.) AB határozat [24]; 28/2017. (X. 25.) AB határozat [38].
[32] "Magyarország független, demokratikus jogállam."
[33] 3106/2013. (V. 17.) AB határozat [8]; 13/2013. (VI. 17.) AB határozat [46].
[34] 38/2012. (XI. 14.) AB határozat [84].
[35] 15/2021. (V. 13.) AB határozat [33]-[34]; 23/2021. (VII. 13.) AB határozat [10], [34].
[36] Beszámoló az alapvető jogok biztosának és helyetteseinek tevékenységéről 2019., AJBH, 2020. 130. https://www.ajbh.hu/documents/10180/3224326/AJBH+beszáámolóó+2019.pdf/ea4f590a-b1fe- ea34-56de-ba0f8a5cb604?version=1.0&t=1585607137818 (2022.09.07.)
[37] Bándi Gyula: A visszalépés tilalma, mint minimális környezetvédelmi elvárás. Közigazgatástudomány. 2021/1. sz. 34-49.
[38] Lásd bővebben: https://globalpactenvironment.org/en (2022.09.07.)
[39] The European Economic and Social Committee (EESC): Towards an EU Charter of the Fundamental Rights of Nature. 2020. 72. https://www.eesc.europa.eu/en/our-work/publications-other-work/publications/towards-eu-charter-fundamental-rights-nature (2022.09.07.)
[40] Darpö, Jan: Can Nature Get it Right? A Study on Rights of Nature in the European Context. European Parliament's Policy Department for Citizens' Rights and Constitutional Affairs, PE 689.328- March 2021. 61.
https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2021/689328/IPOL_STU(2021)689328_EN.pdf (2022.09.07.)
[41] 13/2018. (IX. 4.) AB határozat.
[42] Mihók Barbara - Fekete Márta - Frankó Luca - Martos Tamás - Pataki György - Sallay Viola - Báldi András: Természet és lelki egészség. Vácrátót-Budapest, ELKH Ökológiai Kutatóközpont, 2021.; https://ecolres.hu/wp-content/uploads/2022/05/2021_MIHOK_es_mtsai_2021_Termeszet_es_lelki_egeszseg.pdf (2022.09.07.)
Lábjegyzetek:
[1] A szerző tanszékvezető egyetemi tanár, Pázmány Péter Katolikus Egyetem Jog- és Államtudományi Kar.
Visszaugrás
