A jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (Jat.) 8. § (1) bekezdésének jelenlegi szövege a következő rendelkezést tartalmazza: "[a] hatályos jogszabályi rendelkezést a jogalkotói hatáskörrel rendelkező szerv vagy személy jogszabály megalkotásával, a módosítani kívánt jogszabályi rendelkezést tételesen megjelölő, a módosítást kimondó jogszabályi rendelkezéssel módosíthatja."[1] Eszerint tehát jogalkotói hatásköre nemcsak szervnek, hanem "személynek" is van. A Jat. e korábbi rendelkezésének a "személy" szóval való kiegészítése azonban - a módosítás indokolásával ellentétben[2] - nem tekinthető szükséges technikai pontosításnak, hanem felesleges és értelmetlen rendelkezésnek, mert "személynek" nem lehet jogalkotási hatáskört adni. Ez nemcsak az Alaptörvénnyel ellentétes, mert eszerint jogalkotó hatásköre csak meghatározott szervnek - és nem "személynek" - lehet,[3] hanem a szerv és a személy fogalmának használatával kapcsolatos félreértésre és zavarra utal.[4] Nem pusztán azért, mert e rendelkezésből nem derül ki, hogy a "személy" alatt természetes vagy jogi személyt, illetve mindkettőt kell-e érteni, hanem azért sem, mert sem a szerv, sem a jogi személy önmagában nem képes cselekedni, hanem csak a szervet, illetve jogi személyt megjelenítő - a szervben tisztséget betöltő - "természetes személy", illetve jogi személy esetében az őt képviselő természetes személy által. A személynek tehát - a "jog alkotása" mint konstituáló aktus szempontjából is - természetes személynek kell lennie. Ha pedig természetes személyről van szó, akkor adódik a kérdés, hogy természetes személy kaphat-e jogalkotó hatáskört. Egyértelmű, hogy - sem jogalkotó, sem más jellegű - hatáskört természetes személy nem kaphat, neki legfeljebb jogai és kötelességei lehetnek. A jogalkotás joga természetes személyt ebben a minőségében - mivel ez egyértelműen az államhatalom egyik legfontosabb megnyilvánulása - nem illethet meg, hacsak nem valamely jogalkotásra felhatalmazott szerv, vagy ennek tisztségviselője. Ebben az esetben azonban a szerv és a személy megkülönböztetése nem értelmezhető: a természetes személy a szerv megjelenítője, de nem ennek a személynek van jogalkotó hatásköre, hanem a szervnek, amely hatáskört a tisztség betöltője gyakorolja, és adott "személy" nem alkothat jogot, ha nem tölt be jogalkotó szervben e hatáskör gyakorlását lehetővé tevő tisztséget.
- 53/54 -
A fogalmi tisztázás érdekében érdemes közelebbről megvizsgálni ezt a problémát, mert a pontatlan és félreérthető szabályozás nemcsak a jogalkotás, hanem minden közhatalmat gyakorló állami szerv esetében felmerülhet. A jogdogmatikai tisztázás hozzájárulhat az egyes szervek pontosabb és precízebb szabályozásához, ezen keresztül pedig az államszervezet rendszerének áttekinthetőbbé tételéhez és működésének megértéséhez. Az államszervezet ugyanis - mint az egyes állami szervek rendszere - nem nélkülözheti az egyértelmű és világos szabályozást, amellyel elkerülhető egyes állami funkciók felesleges átfedése, rosszabb esetben koordinálatlan vagy akár diszfunkciós működése.[5]
Az alábbiakban indokolt megvizsgálni azokat a kérdéseket, hogy jogi értelemben mi az állami szerv és hogyan jön létre, mit jelent a tisztség, ennek mi a kapcsolata az állami szervvel, illetve mi a viszony a tisztség és a tisztség betöltője (mint a tisztség "viselője") között. E megközelítésben vizsgálható továbbá a tisztséget viselő jogállása és jogviszonya, amelyek e természetes személy - mint a tisztség viselője - jogi helyzetét körvonalazzák.
A modern állam - különösen az alkotmányos jogállam - mint összetett, intézményesített, monopolizált és centralizált hatalmi szervezet léte, tevékenysége meghatározott államszervezet működését feltételezi, amely az államot - mint elvont entitást - teszi a maga konkrétságában láthatóvá és megragadhatóvá. Az alkotmányos demokráciában az államszervezet sajátos jogi egységként, struktúraként konstituálódik, amelyet bizonyos fajta - az alkotmány által kialakított és szabályozott - rend jellemez, és amelynek egyes elemeit az állami szervek és intézmények jelentik. Az állam feladatainak ellátása és funkcióinak gyakorlása ugyanis megköveteli és nélkülözhetetlenné teszi olyan szabályozott szerveknek és intézményeknek a létrehozatalát, amelyekre e feladatok és funkciók teljesítése - az állami hatalom megosztásának követelménye miatt is - átruházhatók.[6] Az állam egyik legfontosabb ismérve a hatalom gyakorlása, amely az államszervezeten keresztül - az egyes állami szervek közreműködésével - történik,[7] mivel az állam elvont entitásként a szervein keresztül nyilvánul meg, fejti ki hatalmát, gyakorolja a funkcióit, vagyis az állami szerv az államhatalom érvényesítésének eszköze. Az állam az állami szervek rendezett összességeként olyan szervezet,[8] amelyben az egyes szervek és intézmények rendszert alkotnak: meghatározott az egymáshoz való viszonyuk, felépítésük, tagozódásuk, és a közös - állami - feladatok megvalósításában elfoglalt helyük. Az állam nevében eljáró állami szervek jelenítik meg és gyakorolják tehát az állam hatalmát, teljesítik az állam feladatait, és megvalósítják a céljait. Az állami célok elérése és a feladatok ellátása konkrét feladat-meghatározást, vagyis jogilag pontosan megállapított tevékenységet igényel, ami az erre létrehozott szervek[9] feladat- és hatáskörein nyugszik. Az állami szervek szervezetszerű mó-
- 54/55 -
don tevékenykednek, és ennek során formálják és kifejezik az állam akaratát: az állam megjelenítésének "eszközei", tevékenységük az állam tevékenységének számít,[10] mert a szerv tevékenységének döntő ismérve, hogy ezt nem neki, hanem a szervezetnek számítják be.[11] Az állam csak szervein keresztül képes funkcióit ellátni, tehát működni.[12] Az állami szerv következésképpen az állam szerveire és intézményeire vonatkozó fogalom, amely jogi értelemben az alkotmányjog által szabályozott államszervezetnek a munkamegosztás következtében bizonyos feladatait és funkcióit a jog szerint megállapított módon,[13] a hozzárendelt hatáskörök útján és a jog általa meghatározott rendben látja el, így az államszervezet részét alkotó, ezen belül elkülönült feladat- és hatáskörrel, illetve rendszerint önálló döntési jogkörrel rendelkező egység. Mivel az állam olyan célokat követ, amelyekből sajátos feladatok adódnak, ezért ezek teljesítése, intézése érdekében veszi igénybe a szerveit, mégpedig oly módon, hogy számukra a jogi szabályozás útján meghatározott feladatokat és hatásköröket jelölnek ki.[14] Az új szervezeti formák kialakítását tehát az ellátandó feladatok határozzák meg. Az intézményesítéskor a szervfogalomban lévő normatív-intézményi momentum a döntő: a szerv fogalma esetében a feladat- és hatáskör konstitutív elem,[15] vagyis az alany (az állami szerv) szervezeti jogtételeken nyugvó jogosultsága és kötelessége, hogy az állam, pontosabban az államszervezet számára meghatározott feladatokat intézzen, és hatásköröket gyakoroljon. Ennyiben a szerv munkamegosztáson alapuló funkciók alanyaként is definiálható.
Mivel az állami szervek az állam céljai valóra váltásában és feladatai teljesítésében különböző módon vesznek részt, ezért feladat- és hatásköreik,[16] illetőleg a funkcióik is eltérnek egymástól. A feladatkör - általános értelemben - valamely állami szerv rendeltetésének megfelelően azoknak a feladatoknak (kötelezettségként elvégzendő ügyeknek, dolgoknak) az összességét határozza meg, amelyeket az adott szervnek el kell látnia, vagyis arra ad választ, hogy mit, milyen jellegű tevékenységet kell a szervnek végeznie.[17] A hatáskör kétféle értelemben használt kifejezés. Egyrészt jelenti az állami szerv részére a feladatai teljesítéséhez, ellátásához szükséges, jogszabály által biztosított jogok és kötelességek összességét,[18] vagyis jogilag szabályozott hatalmát. Másrészt azoknak az ügyfajtáknak az összességét, amelyekben a szerv rendeltetésszerű módon jogosult és köteles eljárni, intézkedni, és amelyekben joghatást kiváltó (jogokat és kötelességeket keletkeztető, módosító vagy megszüntető) tevékenységet végez.[19] A hatáskör határa valamely szerv intézkedési jogának vonatkozásában áll fenn,[20] amelyet a jogi szabályozás a biztosított jogok és kötelességek megállapításával jelöl ki. Alkotmányjogi megközelítésben a hatáskör jogilag szabályozott hatalmat jelent.[21] A funkció[22] általában a szerv tevékenységének fő irányát jelöli, a fő tevékenységre utal, és szoros kapcsolatban áll a feladat- és hatáskörökkel:[23] ezek a funkciók ellátásának részben alkotóelemei (feladatok), részben eszközei (hatáskörök).[24]
- 55/56 -
A funkciók ellátása rendszerint több feladat- és hatáskör gyakorlásán keresztül történik, így az egyes feladat- és hatáskörök legtöbbször besorolhatók bizonyos funkciók körébe, illetve adott funkció ellátása akár egy vagy több feladat- és hatáskörön keresztül is történhet.
Az állami szerv jogi értelemben a létrehozására, (ki)alakítására, felépítésére, működésére vonatkozó jogi szabályozás eredménye, amely az államszervezeti jogban található.[25] Ennek legfőbb jogi normája az Alaptörvény,[26] amely mindenkire nézve kötelező jelleggel megszabja az állam szervezetének fő sémáját, az államhatalom és ennek gyakorlása konstituálásával kialakítja államszervezetének egyszerűsített és komplex modelljét.[27] Az Alaptörvény az államszervezetnek azokra az elemeire tartalmaz előírásokat, amelyek az egész államszervezet szempontjából meghatározó és garanciális jelentőségűek. A demokratikus jogállami alkotmánynak jogilag kötelező módon kell megszerveznie az államhatalmat, és a hatásköröket úgy kell elosztania, hogy az alkotmány által konstituált állami szervek hatalmuk gyakorlása során az alkotmányhoz -mint legfőbb jogi normához - legyenek kötve, és az állam szerveiként ezen az alkotmányi kötöttségen ne legyenek képesek se túllépni, se ezt a kötöttséget megszüntetni.[28] Ezért az alkotmánynak az állam által ellátandó feladatokat alapul véve meg kell határoznia az egyes, kiemelkedő jelentőségű állami szerveket, meg kell állapítania a legfontosabb rendeltetésüket, felépítésüket, feladat-és hatásköreiket, továbbá működésük legjellegzetesebb vonásait, egymáshoz való viszonyukat.[29] Az alkotmány nem egyes személyek számára biztosít pozíciót, hanem szervet konstituál és közvetlenül vagy - jogi szabályozásra való felhatalmazás útján - közvetett módon tisztséget alakít ki. Az Alaptörvény ugyanis több esetben rendelkezik arról, hogy az adott szervre vonatkozó részletes szervezeti és működési szabályokat sarkalatos törvény állapítja meg,[30] illetve felhatalmazást ad az általa létrehozott szervek némelyikének, hogy kreációs funkciójukat gyakorolva további szerveket létesítsenek.[31] A szerv létrehozása az ellátandó feladatok jellegéből és az ennek érdekében igénybe vehető jogi eszközök sajátosságából adódik, amelyet a szerv megalkotásakor a jogi szabályozás a szerv feladat- és hatáskörének megállapításával végez el, mintegy kijelöli az adott szerv helyét az államszervezetben.[32] Az alkotmányos szervek esetében ezt egyértelműen az Alaptörvény valósítja meg, meghatározva a szerv elnevezését,[33] testületi vagy egyszemélyes jellegét,[34] legfontosabb feladat- és hatáskörét,[35] belső szervezetét és működési módját, különösen a döntéshozatali eljárását.[36] Az alkotmányos állami szervek tevékenységét tehát az Alaptörvényben megállapított hatáskörök határozzák meg és korlátozzák, illetve - az alkotmány mindenkire nézve kötelező jellege következtében - az egyes szervektől kölcsönös megfontolást követelnek meg: bár jogosultak és kötelesek a rájuk ruházott feladatokat a rendelkezésükre álló törvényes eszközökkel ellátni, de figyelembe kell venniük, hogy a hatáskörök túllépése, illetve más állami
- 56/57 -
szerv számára megállapított hatáskör elvonása megengedhetetlen.[37]
Az állami szerv jogi megközelítésben formalizált, vagyis olyan tudatosan kialakított és jogszabályban rögzített sajátos alakzatot (megjelenési formát) jelent, amelynek formális előírásai mindenkire nézve kötelezőek. Állami szervet demokratikus jogállamban csak jogi szabályozás hozhat létre, amelynek egyik legfontosabb - mondhatni kreációs - eleme az állami szerv jogszabály általi meghatározása: tudatos, kifejezett jogalkotási döntést jelent magáról e szerv kialakításáról.[38] Állami - közhatalommal felruházott - szerv ezért pusztán emberi együttműködés révén nem jöhet létre, még akkor sem, ha a szerv tényleges megalakulása szociológiai értelemben már megtörtént. A szerv jogi felhatalmazást - ha tetszik, állami szervvé történő minősítést - csak jogi szabályozás következtében nyerhet. A pontosítás érdekében megjegyzendő, hogy adott állami szerv létrehozása gyakran két aktusban játszódik le, mégpedig a kialakítás és a felállítás aktusában.[39] A szerv kialakítása azoknak a szervezeti jogtételeknek a megalkotásával és hatályba léptetésével történik, amelyek az állami feladatok és hatáskörök meghatározott körét a gyakorlás érdekében fogalmilag megjelölt és megnevezett tisztséghez - mint a szerven belüli konkrét, nevesített pozícióhoz - utalják. Ebben az esetben a szerv jogi értelemben létrejön, de működésre képtelen, mert hiányzik a nevében eljáró, a feladat- és hatásköreit konkrétan gyakorló természetes személy. Ezért a szerv létrehozásának következő lépése a tényleges felállítása, amely azoknak a hatályba léptetett szervezeti jogtételeknek az alkalmazásával és gyakorlásával megy végbe, amelyek előírják, hogy hogyan töltik be a szerv nevében eljáró természetes személy(ek)kel a tisztsége(ke)t, hogyan képezik és érvényesítik a szervi akaratot, továbbá körülhatárolják az illetékességet, illetve meghatározzák a szerv székhelyét.[40] A szerv csak a felállítása napjától képes hatáskörének gyakorlására és a működésre.[41] Ahhoz tehát, hogy tényleges hatásgyakorlásra legyen képes, szüksége van azokra a természetes személyekre is, akik a nevében eljárva feladat- és hatásköreit konkrétan gyakorolják. Ha ezeket a természetes személyeket megbízták, és az általuk igényelt személyi és tárgyi feltételek, illetve eszközök a rendelkezésére állnak, a szerv a tevékenysége ellátására alkalmassá válik, vagyis intézményesítése ténylegesen megtörtént. Amíg azonban erre nem kerül sor, az állami szerv a nevében eljáró természetes személy nélkül, aki a szerv tevékenységét ellátja, vagyis irányít, rendelkezik, intézkedik, azaz gyakorolja a szerv feladat- és hatásköreit, valójában nem működőképes. Ezért szükségszerűen különbséget kell tenni a szerv - mint feladat- és hatásköri címzett -és a szerv nevében eljáró természetes személy között, aki a szervben összefoglalt feladat- és hatásköröket ténylegesen ellátja.[42] A szerv létezése tehát ennyiben sajátos képviseleti formát is jelent.[43]
Döntően a feladatellátás jellegétől -a szerv összes feladat- és hatáskörének ellátásától, illetve gyakorlásától - függ az adott szerv struktúrája, felépítése,
- 57/58 -
vagyis belső kialakítása, amelyet a szerven belül létrehozott tisztségek száma és egymáshoz való viszonya határoz meg. A belső tagoláson és a hatáskörök elosztásán keresztül állapítják meg a differenciált döntéshozatali és közreműködési struktúrákat és működési szabályokat is. Komplex feladatok tehát a szerv belső tagolását teszik szükségessé, ami determinálja a szerv összetételét (egyszemélyes - egyetlen tisztségből álló - szerv vagy pedig testületi - vagyis több tisztségből álló - szerv), illetve a feladatellátás sajátosságához igazodó hatáskörgyakorlás módját, vagyis egyszemélyes szerv esetén monisztikus vagy monokratikus, testületi szerv esetén kollektív vagy kollegiális jellegű megjelenítését.[44] Ha adott szerven belül egyetlen tisztséget alakítanak ki, amelyhez a szervet megillető összes hatáskört hozzárendelik, akkor egyszemélyes szervről van szó, amely egyetlen tisztségből áll. Ezen belül a monisztikus szerv esetében egyetlen tisztséget hoznak létre, vagyis ebben az esetben a szerv és a tisztség között nincs különbség: a szerv összes feladat- és hatásköre ehhez az egyetlen tisztséghez van kapcsolva, azaz a szerv és a tisztség szinonim fogalmak. Az ezt az egyetlen tisztséget betöltő természetes személy, mint a tisztség viselője a szerv, illetve tisztség összes feladat- és hatáskörét önmaga, saját felelőssége alapján gyakorolja, és ezt senkire sem ruházhatja át.[45] A monokratikus szerv rendszerint szintén egyetlen tisztségből áll,[46] és a tényleges vagy a formális végső döntési jogkör, illetve a meghozott döntésekért viselt felelősség is csak ezt a tisztséget betöltő személyé, de e személy az őt megillető feladat- és hatáskörgyakorlást részben átengedheti a szervhez tartozó más tisztségviselőknek,[47] akik a monokratikus szervhez kapcsolt, ennek munkáját segítő hivatali szervezeten[48] belül helyezkednek el.[49] Ha a szerv eleve több tisztségből áll, akkor testületi szervről van szó, vagyis meghatározott számú és konkrét feladatellátásra kialakított tisztségek összességéről. A testületi szervnek szintén két alaptípusa különböztethető meg: e szerv lehet kollektív vagy pedig kollegiális jellegű. Kollektívnek az a szerv nevezhető, amelyben a tisztségek azonos jogokkal és kötelezettségekkel kerülnek kialakításra, nincs lényeges eltérés az egyes tisztségek, következésképpen az egyes tisztségviselők között. Az e tisztségeket betöltő tagok egyenlő jogállásúak, és az egyenlőség, illetve az egyenlő jogok elve szerint közösen hoznak döntéseket, általában a többségi elv alapján, de gyakran a konszenzus[50] elve szerint,[51] és a meghozott döntésekért közösen viselik a felelősséget.[52] Kollegiális szerv az, amely több, de legalább két tisztségből áll, vagyis a testületen belül az egyes tisztségek között különbség tehető aszerint, hogy melyik tisztséghez milyen jogosultságok kapcsolódnak. Ennek ellenére a testületi szerv feladat- és hatáskörét a testület valamennyi tagja együttesen gyakorolja,[53] vagyis közösen látják el a testületre ruházott feladat- és hatásköröket. A kollektív szervhez képest azonban lényeges különbség, hogy a kollegiális testületi szerven belül kialakított egyes tisztségeknek önmagukban is önálló szervi jellegük van, vagyis olyan önálló (pl. monokratikus) tisztséget jelentenek, amelynek alapján
- 58/59 -
a kollegiális testület tagjának minősülnek. E testület akaratképzése általában az ügyrendben rögzített szervezeti jog szerint a többségi elv vagy a konszenzus elve alapján zajlik.[54]
A szervnek a számára meghatározott feladat- és hatásköreinek ellátása, illetve gyakorlása érdekében - ezek jellegének, komplexitásának és intenzitásának megfelelően - rendszerint tehát a szerven belüli tagozódás kialakítása szükséges, amelyet a szerven belüli különböző pozíciók megállapításával, másképpen megfogalmazva: meghatározott tisztségek létrehozásával végeznek el úgy, hogy a szerv egyes feladat- és hatásköreit vagy ezek egyes részelemeit kapcsolják az egyes tisztséghez. A tisztség ebben a szervezetjogi értelemben olyan, a szerven belüli helyzetet jelent, amelyhez a szervet megillető feladat- és hatáskörök közül egyeseket, illetve ezek részelemeit e pozícióhoz rendelik hozzá. Meghatározott tisztségekhez való intézményes hozzárendelés oly módon történik, hogy az ezek ellátásához és gyakorlásához szükséges egyes részfolyamatokat általában racionálisan, munkamegosztás alapján és hierarchikusan határozzák meg, és ennek megfelelően alakítják ki a tisztséghez tartozó feladat- és hatásköröket. A jogszabályok ezért nem egyes embert (természetes személyt) bíznak meg feladat- és hatáskörrel, hanem a feladat- és hatáskör megállapításával tisztséget alkotnak, amelyet azzal a természetes személlyel töltenek be, aki a tisztséget ellátja, mert egyébként a tisztséghez tartozó hatáskör nem volna gyakorolható. Ez a szervfogalomban lévő normatív-intézményi momentum.
A tisztség szervezetjogi értelemben az államszervezet legkisebb egysége, az állami szerven belül olyan meghatározott hatáskörkomplexum, amelyet adott természetes személy tölt be és lát el.[55] A szerv a tisztségtől az önállósága által különbözik:[56] mivel a tisztség szerven belüli pozíciót jelent, önmagában - kivéve a monisztikus szervet - nem értelmezhető, csak az adott szerv vonatkozásában. A tisztség a szerven belül sajátos intézményként[57] is felfogható, amely éppen a jogi rögzítettség és joghoz kötöttség következtében előre láthatóvá, kiszámíthatóvá és jelentős mértékben elvárhatóvá teszi az adott szerv működését.
A szervezetjogi értelemben felfogott tisztség fogalma tehát az állami szervhez kötődik: vagy azzal teljes mértékben megegyezik, és ilyenkor az állami szerv összes feladat- és hatásköre ehhez az egyetlen tisztséghez van hozzárendelve, vagy adott szerven belül több tisztséget alakítanak ki, és a szerv feladat- és hatásköreit közöttük osztják fel. A szerven belül - a sajátosságának megfelelően - az egyes tisztségek egymással alá- fölérendeltségi vagy mellérendeltségi viszonyban állhatnak, így összességében együtt magát a szervet alkotják.[58] Az egyes tisztségek szervezetjogi értelemben a szerv egészének részei, de nem a szerv alszervei, önmagukban nincs szervi minőségük.[59] A tisztség kialakításánál rendszerint a szerv jellegéből, az ellátandó feladatokból, a gyakorlandó hatáskörök összetettségéből indulnak ki, de célszerű biztosítani az egyes tisztségek gyakorlásánál a belső koordinációt is. A szerven belüli tisztség(ek) kialakítása szin-
- 59/60 -
tén jogi szabályozással történik: akár maga a létesítő jogszabály végzi ezt el, akár az ezen alapuló belső szervezeti és működési szabályzatnak vagy ügyrendnek engedik át.[60] Az állami szerv a belső felépítését tekintve gyakran maga is szervezetet jelent: minél több szervezetjogi értelemben felfogott tisztség, illetve adott tisztség minél magasabb száma a szerv belső szervezeti tagolását, az egyes tisztségek közötti koordinációt, a belső szervezeti egységek hierarchikus vagy mellérendeltségi viszonyát, az ellenőrzési mechanizmusok működtetését és a különböző felelősségi alakzatok érvényesítését követeli meg.[61]
Az előzőekben felvázoltakból következik, hogy a tisztség jogi értelemben[62] jogi normák által statuált, tartós, intézményesített feladat- és hatáskört jelent,[63] vagyis azoknak a feladatoknak az összességét, amelyek az adott szerven belül e pozícióhoz vannak hozzárendelve.[64] Szervezetjogi értelemben a tisztség tehát valamely közjogi szervezethez tartozást fejez ki.[65] Ha a közjogi szervezet az államot jelenti, akkor állami tisztségről van szó. Ettől a tág értelemben felfogott közjogi tisztségtől meg kell különböztetni a tisztség szűkebb, szervezetjogi értelemben vett fogalmát. Eszerint a közjogi tisztség konkrétan intézményesített, adott személy által ellátott feladat- és hatáskörkomplexum, amely a szerven belül meghatározott közfeladatnak közhatalom gyakorlásával történő teljesítésére irányul.[66] Az ebben az értelemben felfogott tisztség fogalmára vonatkozóan tehát a feladat- és hatáskörök közhatalommal történő ellátása konstitutív jellegű: azokat a szervezetjogi normák által statuált kötelezettségeket és jogosultságokat öleli fel, amelyeknek meghatározott feladatok teljesítése érdekében - szakmai-tárgyi értelemben, az adott szervezetben elfoglalt konkrét helyen, és státusz szerint körülhatárolva - megállapított rendben és módon meg kell felelnie, illetőleg amelyekkel élnie kell.[67] E kötelezettségek és jogosultságok gyakorlása a mindenkori tisztség birtokosának (betöltőjének, a tisztség "viselőjének") a dolga, amelyet ezért neki teljesítenie szükséges.[68] A törvényes állami feladatok jogilag megfelelnek a tisztségviselők hivatali kötelezettségeinek, akiket az állam nevében és érdekében e feladatok felelősségteljes ellátásával bíztak meg.[69] A tisztség intézményként független a tisztséget betöltő személytől, mert a tisztségben összefoglalt feladat- és hatáskörök - amit a tisztség viselőjének gyakorolnia kell - akkor is fennállnak, ha a tisztség nincs betöltve.[70] Ezért jogtechnikai értelemben maga a tisztség e kötelezettségek és jogosultságok hordozója, amelynek a tisztséget viselő személy magatartását - még ha csak átmenetileg is - beszámítják.
A tisztség - mint a szerven belüli pozíció - jogi értelemben az ún. jogállással határozható meg. A jogállást körvonalazó szabályok két nagy csoportba sorolhatók: az egyik az ún. státuszjogok csoportja, a másik pedig az ehhez a státuszhoz kapcsolódó feladat- és hatáskörök. A státuszjogok magának
- 60/61 -
a tisztségnek - mint a szerven belüli pozíciónak - a jogi körvonalazását jelentik, vagyis azt a jogi helyzetet, amelyek meghatározzák a tisztség - és a tisztséget betöltő természetes személy - jogállásának statikus és passzív elemét. Ide sorolhatók a tisztség betöltésének keletkezési és megszűnési módjára és feltételeire, továbbá az összeférhetetlenségre, a helyettesítésre, a sérthetetlenségre és a felelősségre - ennek formájára, tartalmára és érvényesítésére -, valamint a juttatásokra és javadalmazásra vonatkozó, jogokat és kötelezettségeket tartalmazó rendelkezések. Ezeknek a szabályoknak az érvényesülése a természetes személy tisztségbe kerülésének és ebbéli pozíciójának jogilag biztosított feltételei, amelyek akkor is vonatkoznak rá, ha egyébként a jogállás dinamikus eleme valamilyen okból éppen nem valósul meg.[71] A jogállás dinamikus elemét ugyanis azok a feladat- és hatáskörök, illetve jogosultságok alkotják, amelyeket az adott tisztség betöltőjének gyakorolnia kell, vagyis ez nemcsak jogot, hanem kötelezettséget is jelent. Ezek a jogosultságok a tisztség betöltőjét nem természetes személy minőségében illetik meg, hanem ezek a tisztséghez kapcsolt jogok, amelyeket a tisztség betöltője -mint az ezek gyakorlására felhatalmazott természetes személy - kizárólag addig gyakorol, amíg az adott tisztséget betölti, mégpedig olyan feltételekkel, ahogy ezt a tisztségre vonatkozó szabályok lehetővé teszik számára. A tisztséget körvonalazó és meghatározó szabályok a természetes személyre ezért csak addig vonatkoznak, amíg a tisztséget betölti. E jogok a továbbiakban nem illetik meg, ezeket a megbízatásának megszűnése után már nem gyakorolhatja, vagyis nem a természetes személyhez, hanem a tisztséghez kapcsolódnak.[72]
Az adott közjogi szervezethez tartozás alapján a tisztségeknek sokféle formája és fajtája különböztethető meg. Az állami tisztségek rendszere nagyfokú differenciáltságot mutat a tisztségnek az államszervezeten és az állami szerven belüli elhelyezkedése, a tisztség betöltésének eljárási jellege, a betöltésének időtartama, függetlensége és jogi kötöttségei szempontjából. Így egyes szervek esetében megkülönböztethetők a politikai választáson (pl. országgyűlési képviselői), a szakmai kiválasztáson (pl. alkotmánybírói), a különleges politikai bizalmon alapuló (pl. miniszterelnöki és miniszteri) tisztségek,[73] a jogilag biztosított hosszabb időszakra szóló szakmai (pl. bírói) tisztségek stb. Vannak határozott idejű és élethosszig vagy meghatározott életkorig tartó tisztségek, független, illetve utasításhoz kötött tisztségek, hivatásos és tiszteletbeli tisztségek. Az Alaptörvény egyes tisztségeket konkrétan nevesít,[74] körvonalazva ezek feladatát, betöltésük módját, a tisztséggel való megbízatás feltételeit (pl. megszűnését),[75] illetve alapvető jogként rögzíti a köztisztség (közhivatal) betöltéséhez való jogot,[76] mintegy elismerve ennek az intézménynek a létét.
A tisztségek intézményesítése azonban - hasonlóan a szervekéhez - önmagában még nem alkot működőképes ál-
- 61/62 -
lamszervezetet, mert az állami szerv nem képes funkcionálni a tisztséget betöltő természetes személyek nélkül. Ezért tehát az is szükséges, hogy a tisztségeket absztraktan - a feladatok és jogkörök jellege és terjedelme szerint - előíró jogi normákat konkrétan meghatározott természetes személy(ek) hez, a "tisztség viselő(i)hez" rendeljék hozzá.[77] A tisztséget intézményesített feladat- és hatáskörök területeként tehát meg kell különböztetni a tisztségviselőtől, vagyis attól, akinek e tisztséget gyakorolnia kell. Sem a szerv, sem a tisztség maga ugyanis nem képes döntéseket hozni, és ezeket a gyakorlatba átültetni, mert erre csak a természetes személy - az ember - képes.[78] Ezért feltétlenül szükség van olyan természetes személyre, mint adott szerv tisztségviselőjére, aki a szervnél a konkrét pozíciót betöltve ténylegesen képes a hozzá rendelt feladat- és hatáskörök gyakorlására, a szerv tevékenységi körének ellátására. Adott szerv nem képes cselekedni a szervben kialakított tisztséget betöltő természetes személy hiányában, és adott természetes "személy" sem gyakorolhatja a szervhez, illetve a tisztséghez kapcsolt feladat- és hatáskört akkor, ha - még vagy már - nem tölt be valamely állami szervben a szerv feladat- és hatásköre gyakorlására rendelt tisztséget.[79] Adott állami szerv tisztségviselője tehát az a természetes személy, aki magáért a szervért - és ezen keresztül az államért - tevékenykedik.[80] E tevékenységét az adott szervnek és ezen keresztül az államnak számítják be. A szerv tisztségviselőjének tevékenysége tehát közvetlen állami tevékenység, vagyis ez nem a tisztségviselőnek, főleg nem mint természetes személynek,[81] hanem az államnak tulajdonítható, az állam válik jogosulttá és kötelezetté.
Az állami szervnek és a feladatait ellátó, hatásköreit gyakorló természetes személynek - mint tisztségviselőnek - a megkülönböztetése azért jelentős, mert bár a konkrét személy jeleníti meg, teszi működőképessé a szervet, de a szerv fennállását, normatív és tárgyi elemeit a szerv megjelenítőjének változása érdemben nem befolyásolja: maga a tisztségviselő személyében bekövetkező változás a tisztségben összefoglalt feladat- és hatásköröket nem érinti, a tisztség továbbra is fennáll, függetlenül a tisztségviselő cseréjétől.[82] Ha ugyanis az állami szerv nevében eljáró természetes személyeket szervként fogják fel, akkor arra a konzekvens következtetésre lehet eljutni, hogy az állami szerv nem állandó, hanem csak addig létezik jogilag, amíg a tevékenységét az államszervezet számára gyakorolják.[83] Ezért az állami szerv - intézményi alanyként - független a nevében eljáró személy cseréjétől. A jogi szabályozás először olyan feladat- és hatásköröket alkot, amelyeket a szerv nevében eljáró személynek kell gyakorolnia,[84] majd ezt követően lehet döntést hozni a tisztség betöltéséről, azaz a konkrét természetes személy megbízásáról.[85] A szerv nevében eljáró természetes személy a tisztség betöltésével az államhoz kötődik, ezért a tisztségviselő tevékenységét (vagy mulasztását) a szerven keresztül az államnak számítják be. Minden, ami a tisztséghez kapcsolt feladat- és hatáskörbe tartozik, és amit a tisztség gyakorlója működésbe hoz, az a szerv tevékenységi körébe sorolandó, áttételesen pe-
- 62/63 -
dig az államnak számítandó be, mivel a tisztség betöltője az államot megillető jogokat gyakorolja és az államra háruló feladatokat látja el.
A tisztséget betöltő személy szerepfelfogása azonban hatással lehet a tisztségben összefoglalt feladat- és hatáskörök konkrét gyakorlására, a tisztség ellátására.[86] A szerep az a magatartás, amelyet a természetes személytől elvárnak, ha meghatározott helyzetet, adott státuszt betölt, bizonyos funkciót gyakorol, vagy konkrét szituációban tevékenykedik. A tisztséget meghatározó objektív előírások teljesítését tehát a tisztségviselő szubjektív szerepfelfogása is befolyásolhatja annyiban, amennyiben a tisztségviselőnek ezek az objektív előírások bizonyos mozgásteret biztosítanak.
A tisztségben összefoglalt feladatok és jogok gyakorlásához olyan természetes személy szükséges, aki az ellátni kívánt ügyek tulajdonosával, az állammal, pontosabban az adott állami szervvel jogviszonyban áll. A tisztség természetes személlyel történő betöltése -ami rendszerint választással vagy kinevezéssel megy végbe[87] - alkotmányjogi értelemben a konkrét természetes személyt feljogosítja a tisztséghez kapcsolt feladat- és hatáskörgyakorlásra, vagyis jogilag meghatározott tevékenység ellátására, azaz adott tisztség gyakorlásának jogával és kötelességével ruházza fel, amely a tisztség tartalmát jelentő, ehhez kapcsolt feladat- és hatáskörök gyakorlására való felhatalmazásként értendő. A tisztség betöltőjének ebben az esetben is nemcsak joga, hanem kötelessége a rábízott feladatot ellátni és a kapott hatásköröket gyakorolni. Mivel a természetes személy felhatalmazást kap a tisztség betöltésére, a tisztségből eredő feladatok ellátására, jogok gyakorlására és kötelezettségek teljesítésére, ezért a tisztséget viselő természetes személy számára felelősségi viszonyt is létesít. A tisztség betöltésével az adott természetes személy közjogi tisztség viselőjévé válik, akinek meghatározott funkciókat kell gyakorolnia. A tisztség betöltése következtében a természetes személy rendszerint sajátos - a betöltendő tisztségnek megfelelő - jogviszonyba, rendszerint ún. állami szolgálati viszonyba kerül, vagyis a tisztség betöltése mellőzhetetlen feltétel e jogviszony keletkezése, létrejötte szempontjából. A tisztség betöltése ennélfogva jogviszonyt keletkeztető tény, konstitutív aktusnak számít.[88]
A tisztséghez a természetes személy a szolgálati jogviszonyon keresztül kapcsolódik,[89] ami a tisztség által körvonalazott jogállást a természetes személy vonatkozásában konkretizálja: adott személy a tisztségbe kerülve a tisztség viselőjévé válik,[90] és a szolgálati jogviszonyának megfelelően - az abban foglaltak szerint - rendelkezik a jogállásból fakadó jogokkal és viseli az ebből adódó kötelezettségeket egészen addig, amíg a tisztséget betölti.[91] A szolgálati jogviszony ebben az értelemben a tisztséghez kapcsolt feladat-és hatáskörök megbízás alapján, előírt teljesítési rend keretében történő olyan ellátása, amely lehetővé teszi az állami szerv jogilag megállapított feladatteljesítését. A szolgálati jogviszony létrejöttét és megszűnését szintén a rá vonatkozó jogi szabályozás határozza meg.[92] A tisztségviselők szolgálati jogviszo-
- 63/64 -
nyuk önkéntes elfogadásának ünnepélyes igazolása és megerősítése, illetve a tisztség sajátos, kiemelkedő jellegének hangsúlyozása érdekében ún. hivatali esküt (fogadalmat) tesznek, amellyel legtöbbször az Alaptörvény védelmére, a feladataik lelkiismeretes ellátására és kötelességeit teljesítésére vállalnak kötelezettséget.[93]
Összefoglalásként talán e fejtegetés alapján kijelenthető, hogy a tisztséget betöltő természetes személy nem minősül "szervnek", ezért ő maga nem is lehet a feladat- és hatáskörök címzettje, hanem csak a szerven belül kialakított tisztséghez kapcsolt feladat- és hatáskörök gyakorlója. Ebből az is következik, hogy a természetes személynek nem lehet jogalkotó hatásköre, mert az nem a személyt, hanem kizárólag a szervet illeti meg, amelynek a nevében azt a szerv tisztségviselője gyakorolja. Ezt azonban csak addig teheti meg, amíg a szerven belüli tisztséget betölti. ■
JEGYZETEK
[1] A korábbi szabályozás 8. § (1) bekezdése szerint "[a] hatályos jogszabályi rendelkezést a jogalkotói hatáskörrel rendelkező szerv jogszabály megalkotásával, a módosítani kívánt jogszabályi rendelkezést tételesen megjelölő, a módosítást kimondó jogszabályi rendelkezéssel módosíthatja." Ezt a rendelkezést a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvénynek az Alaptörvény hetedik módosításával összefüggő módosításáról szóló 2019. évi II. törvény 19. § d) pontja olyan módon egészítette ki, hogy a korábbi a "szerv" szövegrész helyébe a "szerv vagy személy" szöveg lépett.
[2] Az indokolás a következő volt: "A módosítás a szükséges technikai pontosítások teljes körű átvezetésére irányuló szövegcseréket, illetve hatályon kívül helyező rendelkezéseket tartalmaz, így különösen a "miniszter" szövegrész helyett a Kormány tagjára történő utalást, illetve a megfelelő hivatkozások átvezetését." Lásd a 2019. évi II. törvény 19-20. §-ához fűzött indokolást.
[3] Az Alaptörvény T) cikk (1) bekezdése szerint "[á]ltalánosan kötelező magatartási szabályt az Alaptörvény és az Alaptörvényben megjelölt, jogalkotó hatáskörrel rendelkező szerv által megalkotott, a hivatalos lapban kihirdetett jogszabály állapíthat meg."
[4] A köznyelvben "szerv" kifejezést gyakran többes értelemben használják: vagy magát a szervet (az adott intézményt), vagy valamely - akár szerven belüli - tisztséget, vagy pedig a szerv megjelenítőjét, a tisztségviselő személyt értik alatta. A köznapi értelemben ennek különösebben nincs jelentősége, de a jogdogmatikában feltétlenül szükséges e többféle jelentés megkülönböztetése, mert a szerv, a tisztség és a tisztségviselő nem, vagy csak sajátos módon azonosítható egymással.
[5] Az állam szerveivel - csakúgy, mint az államszervezettel - az állam- és jogtudomány mellett számos tudományág - többek között pl. a szociológia, a politológia, a közgazdaságtan, a szervezéstan - foglalkozik. Ezek vizsgálata a szervezeteket és szerveket elemzi és értékeli, legtöbbször empirikus leírásokból kiindulva foglalkozik céljaikkal és összefüggéseikkel. E megközelítések különös figyelmet fordítanak a sajátos szervezeti struktúrákra, a társadalmi kontextusra, valamint a szervezet és környezete folyamataira és kölcsönhatásaira, funkcióik megvalósítására, esetleges diszfunkcióik okainak feltárására, amelyek alapvető mértékben járulnak hozzá az állami szervek hatékony szabályozásához.
[6] Az államszervezet az állami feladatok munkamegosztásos formában történő ellátására szolgál, ezért ez jogilag a feladat- és hatáskörök rendszere.
[7] Az állami szerv alapvető jellemzője az államhatalom gyakorlása, amely legtöbbször formális - jogilag pontosan rögzített - döntések meghozatalát jelenti. A jogi rögzítettség meghatározza a szerv feladat- és hatáskörét, a döntéshozatali eljárást és a döntéshez szükséges akaratképzés folyamatát.
[8] A szervezet - általános értelemben - valamely intézmény vagy hasonló entitás (tervszerű) működését szolgáló összetétel, szerkezet, állapot; olyan egyesülés/társulás, amely bizonyos érdekek, célkitűzések vagy hasonlók (pl. értékek) érvényesítése érdekében jön létre, egységesen épül fel, és általában egymással szervesen összefüggő, összhangban levő, együttműködésre képes részek rendezett összessége.
[9] A szerv - általános értelemben - valamely szervezet vagy szervezetrendszer - jelen esetben az állam szervezetének - az a meghatározott felépítésű, viszonylag független alkotórésze, amely adott feladatok ellátása érdekében megszabott működést fejt ki, és e felada-
- 64/65 -
tait más szervekkel együttműködve látja el.
[10] Még akkor is, ha az egyes állami szervek a saját felelősségi szabályaik szerint tartoznak helytállni a feladatteljesítés számonkérésekor.
[11] Ez a beszámítás vagy faktikus (szociálpszichológiai) vagy jogi lehet. A jogi beszámítás magában foglalja, hogy ezt a szervi tevékenységet a szervhez rendelt jogok gyakorlásával és kötelességek teljesítésével látják el, ami a szervi tevékenység felelősségen alapuló teljesítését feltételezi.
[12] Vö. Petrétei József: Az alkotmányos demokrácia alapintézményei. Dialóg Campus Kiadó, Budapest - Pécs 2009. 268-271. o.
[13] A jog e szabályozási feladatát döntő mértékben az ún. szervezeti normák útján végzi el. A szervezeti normák az általános jogi normáktól - amelyek mindenkire vonatkoznak, és arra szolgálnak, hogy mindenki magatartását meghatározzák (magatartási normák) - érzékelhető módon különböznek. A szervezeti normák tárgya az állam szervei és intézményei. Különösen azok a szervezeti normák, amelyek az alkotmányokban találhatók, az államszervezet lényeges részét szabályozzák, meghatározzák az állami szervek felépítését, feladat- és hatásköreit, működési rendjüket, illetve az államhatalom gyakorlásában való részvételük és együttműködésük formáját, mértékét és módját.
[14] Vö. Ralf Dreier: Organlehre. In: Evangelisches StaatsLexikon (Szerk. H. Kunst - R. Herzog - W. Schneemelcher) Kreuz Verlag, Stuttgart - Berlin 1975. 1700. o.
[15] A szerv hatásköre és belső struktúrája nagymértékben azoktól a feladatoktól függ, amelyeket el kell látnia, intéznie, végeznie kell. A szerv e feladatokkal cél-eszköz viszonyban áll.
[16] Ehhez lásd Jogi fogalomtár (Szerk. Petrik Ferenc) IM Tudományos és Tájékoztatási Főosztály, Budapest 1988. 200-203. o.
[17] Herbert Küpper szerint "[a] feladat azokat a tevékenységi területeket írja le, amelyekben a szervezetnek (vagy több együttműködő szervezetnek) tevékenykednie szabad vagy kell. Az alkotmányok gyakran csak általánosságban nyilatkoznak egy-egy alkotmányos szerv feladatairól, így azt értelmezéssel, valamint az alkotmányjogi összkép segítségével kell kifejteni." Herbert Küpper: Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa és a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biztosa. In: Az Alkotmány kommentárja I. (Szerk. Jakab András) Századvég Kiadó, Budapest 2009. 1187. o.
[18] "A hatáskörök ezzel szemben szervezeti jogosítványok, amelyekkel az adott szervek rendelkeznek feladataik teljesítéséhez. ... "Az alkotmányos szerv hatásköre először is más alkotmányos szervekkel szemben áll fenn; ... A hatáskörnek e belső vonatkozása mellett van még egy külső vonatkozása is: a hatáskör rögzíti azokat a jogosítványokat, amelyek a szervet a polgárokkal szemben megilletik, ti., hogy a szervezet milyen terjedelemben avatkozhat a polgárok jogaiba." Küpper: i.m.1187. o.
[19] Megjegyzendő, hogy a szerv számára felsorolt feladatok ellátásához a hatáskör lényeges, de nem egyedüli elem, mivel emellett különböző egyéb - pl. személyi, anyagi, technikai stb. - feltételek is nélkülözhetetlenek.
[20] A hatáskör valamely szerv intézkedési jogának köre, érvényességi határa. Vö. Jogi lexikon. (Főszerk. Lamm Vanda - Peschka Vilmos) KJK-Kerszöv, Budapest 1999. 246. o.
[21] Vö. Bragyova András: Az új alkotmány egy koncepciója. MTA Állam- és Jogtudományi Intézet, Budapest 1995. 57. o.
[22] A funkció többjelentésű szó. Funkcióként jelölhető az állami szerv feladata, célja, rendeltetése, ami a tevékenység irányát szabja meg. Adott szervezetben a funkció a szervezeti struktúrán belül körülhatárolt feladat- és felelősségi kört fejezhet ki. A funkció lehet olyan feladat vagy jelentőség (pozíció, rang), amit a személy az összfeladatok keretében teljesít, vagy amit birtokol, illetve olyan szerep, amit az összrendszer (pl. a kormányzati rendszer) keretében a részrendszer (pl. a parlament, az államfő, a kormány) betölt.
[23] Küpper szerint "[a] feladat azt a funkciót jelenti, amelyet a szervezet az alkotmányos rendszerben ellát, vagy azt a célt, amelyet az alkotmányos rendszerben teljesítenie kell." Küpper: i.m. 1187. o.
[24] Szente Zoltán szerint pl. a parlament funkciói a fő tevékenységi formákat jelentik, míg a feladat- és hatáskörök a funkciók ellátásának részben alkotóelemei (feladatok), részben eszközei (hatáskörök). Szente Zoltán: Bevezetés a parlamenti jogba. Atlantisz Könyvkiadó, Budapest 1998. 41-42. o.
[25] Az államszervezeti jog - a modern alkotmányoknak az alapvető jogokat szabályozó része mellett a másik fő részterületként - az állam és szervei felépítését és működését szabályozza. Olyan jogi normák sorolhatók ide, amelyek alapvetően meghatározzák az állam felépítését és szervezetét, valamint legfőbb szerveit és azok funkcióit. Ezek a releváns jogi normák azonban nem kizárólag az alkotmányokban találhatók, és nem zárt formában kodifikáltak, hanem különböző jogforrások (törvények, rendeletek, közjogi szervezetszabályozó eszközök, alkotmánybírósági gyakorlat stb.) sokaságából származnak.
[26] Az államszervezet és az állami szervek jogi
- 65/66 -
szabályozása csak az Alaptörvénynek megfelelően történhet, ugyanis vonatkoznak rá az alkotmányi alapelvek, különösen az állami struktúraelvek, mint pl. az államforma, a jogállamiság, a hatalommegosztás, a kormányzati rendszer, a hatáskörelvonás tilalma stb. Az alkotmányi elvek az államalkotó nép által támogatott alkotmányos kultúrán, a belső és külső békén, a társadalmi kapcsolatok egyensúlyán, a társadalom fejlődési és javulási lehetőségein, valamint az állam és a jog folyamatosságán és fenntarthatóságán alapulnak.
[27] Az államszervezet modellszerű leírása az alkotmányokban egyrészt egyszerűsített, mivel az államszervezetnek csak a normatív vonásait rögzíti, ezek közül is csak a legfontosabbakat és a legjellemzőbbeket tartalmazza, nem pedig az összes, részletes szabályt, ugyanakkor komplex jellegű, mivel az államszervezet egészének megragadására törekszik, vagyis nem csak egy-egy szervezeti elemet szabályoz. Az államszervezet egyszerűsített és komplex modelljéről lásd Petrétei: i.m. 273-274. o.
[28] Az alkotmányi kötöttségek megszüntetése vagy figyelmen kívül hagyása az alkotmányos berendezkedés demokratikus jogállami rendszerét szünteti meg, mert az állami szerveknek ez a kötöttsége - a demokratikus jogállami alkotmány feltételeként - természetesen megköveteli a hatalommegosztást és az alapvető jogok védelmét.
[29] A hatalomnak és a politikai mozgástérnek ez a felosztása egyidejűleg a politikai cselekvésre vonatkozó megbízást és ennek határait is megállapítja. A szervre vonatkozó szervezeti szabályok a szerv felépítését, ezen belül legtöbbször az egyes tisztségek körülírását, betöltésük módját (a megbízatás keletkezésének formáját - pl. választás vagy kinevezés - és feltételeit - milyen képzettségi és képességi előírások szükségesek a tisztség betöltéséhez, továbbá idejét - mettől meddig terjed időben a megbízatás - valamint a tisztség betöltésének megszűnését - ennek pontos módját, rendes és rendkívüli eseteit (pl. megbízatási idő lejárta, összeférhetetlenség, lemondás, felmentés, megfosztás stb.) és feltételeit (mikor, ki jogosult ezek megállapítására, illetve az erről szóló döntésre), a tisztségek közötti viszonyt (alá- fölé- vagy mellérendeltséget, a tisztségekhez kapcsolt - itt már egyértelműen meghatározandó - feladat- és hatásköröket, illetve egyéb jogosultságokat stb. jelentik.
[30] Mivel az alkotmánynak nem feladata, hogy az egyes szervek részletes regulációjának eleget tegyen, erre nem is alkalmas, mert nem ez az alapvető rendeltetése, felhatalmazhat egyrészt részletező törvényi szabályozásra [lásd pl. az Alaptörvény 24. cikk (9) bekezdését vagy a 25. cikk (8) bekezdését, illetve 29. cikk (7) bekezdését], illetve az alkotmányos szerveket megillető ügyrendi autonómia keretében maga a szerv is jogosult a részletekbe menő szervezeti, működési, eljárási kérdések rendezésére [lásd pl. az Alaptörvény 5. cikk (7) bekezdését]. Ezt rendszerint a szervezeti és működési szabályokról, illetve az ügyrendekről szóló - jogi formáját tekintve legtöbbször közjogi szervezetszabályozó eszközökben (normatív határozatban vagy normatív utasításban) - végzik el.
[31] Pl. az Alaptörvény 15. cikk (2) bekezdése.
[32] Természetesen a szerv működéséhez nem elegendő pusztán a feladat- és hatáskörök megállapítása, a tényleges működéshez meg kell teremteni az anyagi, személyi, technikai, módszertani feltételeket is.
[33] Az elnevezés már önmagában utalhat a feladatellátás jellegére, az államszervezetben betöltött funkció sajátosságaira, csakúgy, mint a rendeltetésére.
[34] Ebből következtetni lehet a szerven belüli egyes tisztségek jellegére, illetve a betöltésének módjára stb.
[35] Ezek a konkrét feladatok meghatározása - az esetleges átfedések elkerülése - szempontjából is jelentősek, továbbá következtetni lehet az ellátandó funkciókra is.
[36] Pl. Alaptörvény 1. és 5. cikk, 9. cikk, 15. cikk stb.
[37] Hartmut Maurer: Staatsrecht I. Verlag C. H. Beck, München 2001. (2) 390. o. Kivételes esetekben a hatáskör túllépése akkor is fennáll, ha adott másik alkotmányos szerv jogait vagy érdekeit jelentősen sértené a formálisan megillető hatáskör gyakorlása. Uo.
[38] Ebben az értelemben is a jogállam azt jelenti, hogy a jog uralkodjon és ne az emberek: az állami cselekvést a jogban rögzült általánosnak elfogadott akarat és nem az egyes emberek személyes önkénye határozza meg.
[39] Vö. Dreier: i.m. 1702-1703. o.
[40] Ezt a szerv alapító okirata külön is nevesíti.
[41] A kialakítás és a felállítás közötti eltérésre példa - többek között - a permanens és az ad hoc jellegű testületi szerv közötti különbség. A permanens szervet kialakították és fel is állították, ezért folyamatosan működik, míg az ad hoc szerv szintén kialakításra került, de nem biztos, hogy fel is állították, mert ad hoc jellegéből adódóan nem biztos, hogy éppen működnie is kell. Más megközelítésben, hiába léptetik hatályba a szerv kialakításaként megalkotott jogi rendelkezéseket, ha ezek alapján nem töltik be a tisztségeket, a szerv nem képes működni. Példaként említhető az ombudsmani intézmény. Az 1990-ben született egyik alkotmánymódosítás külön nevesítette a nemzeti és etnikai jogok országgyűlési biztosának feladatát. Az Országgyűlés - az Alkotmány végrehajtására - 1993-ban alkotta meg az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló
- 66/67 -
törvényt. A parlament azonban csak 1995. június 30-án választotta meg az állampolgári jogok országgyűlési biztosát és általános helyettesét, valamint a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biztosát és az adatvédelmi biztost, tehát az intézmény valójában csak ettől az időponttól kezdhette meg működését.
[42] A szerv nevében eljáró személyt sokszor a szerv hordozójának nevezik, ami azért nem helyes, mert a szerv hordozója az a szervezet, amelynek a feladatait a szerv intézi. Dreier: i.m. 1701. o.
[43] Képviseleti formaként a szervi lét rokon a képviselettel és a törvényes képviselettel, de mindkettőtől azáltal különbözik, hogy a szerv képviseleti jogköre szervezeti jogtételeken nyugszik, míg ezt a képviselő számára jogügylet, a törvényes képviselet számára törvény vagy állami aktus alapozza meg. Vö. Dreier: i.m. 1702. o. A szerv vezető tisztségét betöltő természetes személy valójában a szerv szervezeti, vagy ha tetszik törvényes képviselője is egyúttal, azaz jognyilatkozatai révén a jogok és kötelességek a szerv tekintetében állnak be az ún. közvetlen képviselet logikájából folyóan. Ez persze nem jelenti ennek a képviseleti jogosultságnak (kötelességnek) az átruházhatatlanságát. A tisztség betöltője magánjogi értelemben is szervezeti, törvényes képviselője a szervnek, azaz magánjogi jogokat, kötelességeket szerezhet/vállalhat a szervre nézve közvetlenül, és a képviseleti jog ebben az esetben is részben vagy egészben átruházható.
[44] A szervi akaratképzés szempontjából jelentős különbség van az egyszemélyes szerv és a testületi szerv között. Egyszemélyes szerv esetében a szervi és az egyéni akarat nem válik el egymástól, mivel az egyetlen tisztséget betöltő természetes személy egyéni akaratához képest a szervi akarat képzése nem igényel eltérő metódust. Testületi szerv esetében viszont a szervi akarat a több tisztséget betöltő természetes személyek egyéni akaratainak eredője lesz, vagyis az egyéni - az egyes tisztségviselők - akaratából a döntés meghozatalához szükséges többségi akarat létrehozása meghatározott eljárást - határozathozatali szabályokat - követel meg, azaz a szervi akaratképzés folyamatában interperszonális akaratképzésnek kell megvalósulnia.
[45] Ilyen szervnek minősül pl. köztársasági elnök, aki egyetlen feladat- és hatáskörét sem engedheti át másnak, különösen nem a hivatalának. Ezért alkotmányjogi szempontból teljesen érthetetlen a köztársasági elnöki hivatal elnevezését ("Sándor-palota") az államfő szinonimájaként használják.
[46] Elképzelhető, hogy a monokratikus szerv esetében több tisztséget különböztetnek meg, de a szerv maga monokratikusan felépített, vagyis minden döntés a szervet megjelenítő tisztségviselőjéhez van hozzárendelve. Ez többféleképpen történhet: akár úgy, hogy a döntést saját maga hozza meg, vagy akár úgy, hogy a munkatársai az ő számára és az ő iránymutatásai szerint cselekszenek, de cselekvésüket, illetve ennek következményeit a szerv vezetőjének - rajta keresztül pedig az államnak - számítják be. Vö. Reinhold Zippelius: Allgemeine Staatslehre. C. H. Beck'sche Verlagsbuchhandlung, München, 1999. (13) 103. o.
[47] Ilyen tisztség pl. miniszteri tisztség, amelynél a miniszter egyes feladat- és hatáskörei gyakorlását államtitkárainak engedheti át, de ezekért a politikai felelősséget a miniszter viseli. Az ügyészség - mint állami szerv - szintén monokratikus szerv, mert a legfőbb ügyészi tisztség a döntő és meghatározó: "a törvényben meghatározott feladatokat a legfőbb ügyész közvetlenül vagy az illetékes ügyész útján látja el" [az ügyészségről szóló 2011. évi CLXIII. törvény 2. § (2) bek.].
[48] A hivatali szervezet önállóan nem, kizárólag az adott állami szerven belül értelmezhető: az állami szerv munkaszervezete, amely e szerv feladat- és hatáskörgyakorlását segíti, de sem nem címzettje a feladat- és hatásköröknek, sem nem ezek gyakorlója, mert az állami szerv vonatkozásában a hivatali szervezet az állami szerv segítő apparátusának pusztán szervezeti formája, amely ugyan a szerv része, belső tagoltságának megfelelő kialakítással, de nem azonos az állami szervvel. Maga a hivatal - az adott szerv jellegének megfelelően - többé vagy kevésbé önállósított részekké (pl. főosztályok, osztályok, alosztályok) tagolható, és ezeken belül további tisztségek alakíthatók ki, de e tisztségeket meg kell különböztetni a szervezetjogi értelemben felfogott tisztségtől. E tisztségek olyan közszolgálati tisztségek, amelyek a hivatali feladatok ellátásához kapcsolódnak ugyan, de nem a szerv feladat- és hatáskörének gyakorlását jelentik, mint a szervezetjogi értelemben felfogott tisztségek. Ezért nem túl szerencsés a tisztség és a hivatal elnevezésének szinonim használata.
[49] A monokratikus szerv tehát alsóbb szervek és tisztségek funkció-megosztáson alapuló együttműködő szervezetét jelenti, amit azonban a szerv vezetőjének akarata ural. Vö. Dreier: i.m. 1703-1704. o. A monokratikus szerv esetében ez tehát feltételezi olyan munkaszervezet létét (pl. minisztérium), amelyen belül a monokratikus tisztséghez (miniszterhez) - illetve az ezt betöltő természetes személyhez - kapcsolódóan működnek az államtitkárok. Az államtitkári tisztség nem minősül önálló állami szervnek, de önálló tisztség(viselő)nek igen.
[50] Ez utóbbi azt jelenti, hogy olyan egyhangú döntés születik, amelyben minden tag egyetért.
[51] Ilyen szervnek tekinthető pl. a parlament,
- 67/68 -
amelynek tagjai a képviselők, akiknek a jogai és kötelezettségei egyenlőek.
[52] A hatékony működés következtében azonban - a testületi döntéshozatal megkönnyítése érdekében - a tisztségek között lehet bizonyos, de nem lényeges eltérés a testületi ülés vezetője esetében (primus inter pares), ami pl. az elnökléssel, a fegyelem fenntartásával, illetve a testület képviseletével, esetleg a döntéshozatal megkönnyítésével (szavazategyenlőség esetén az elnök szavazata dönt) függenek össze. Ennek tipikus példája - többek között - a svájci kormány, a Szövetségi Tanács.
[53] Ilyen szerv pl. a Kormány, amely miniszterelnöki és miniszteri tisztségből áll.
[54] Természetesen e testületi szerven belül is lehetnek olyan tisztségek, amelyek magának a szervnek a belső működéséhez kapcsolódnak, mint pl. testületi szerv esetén ennek elnöke vagy helyettese(i).
[55] Vö. Hans J. Wolff: Amt. In: Evangelisches StaatsLexikon. 31. o. "Az állam a tisztség átlagos, de biztos és tartós teljesítményét részesíti előnyben a személy bizonytalanságához, változékonyságához és esendőségéhez képest. A modern állam ezért a tisztségek rendszereként jelenik meg, amely az állam reprezentációjának gondolatát a tisztségeiben és ezeken keresztül valósítja meg." Otto Depenheuer: Amt, II. Rechtlich, Version 22.10.2019, 17:30 Uhr, in: Staatslexikon8 online, URL: https://www.staatslexikon-online.de/Lexikon/Amt
[56] Dreier: i.m. 1701. o. Ez abban fejeződik ki, hogy a szerv magatartását rendszerint a megszemélyesített szervezetnek - vagyis az államnak - közvetlenül, átmenet nélkül számítják be. Ezzel szemben a tisztség gyakorlóinak magatartását - akiknek tisztségei a szervben vannak összefoglalva - az államnak csak közvetetten, mégpedig a szerv által közvetített módon számítják be. Uo. Ugyanakkor a szerv tisztségviselőjének tevékenységét az adott szervnek és ezen keresztül az államnak számítják be, tehát e tevékenység közvetlen állami tevékenység. Maurer: i.m. 389. o. Az államot kötelező vagy feljogosító jogi normák nem érintik közvetlenül és személyesen az állam nevében eljáró köztisztség viselőjét; csak az állam marad kötelezett vagy jogosult. A köztisztség viselője azonban a szolgálati jog alapján köteles az állammal szemben biztosítani a feladatkörébe tartozó hivatali cselekmények anyagi jogszerűségét. Depenheuer: i.m.
[57] Az intézmény ebben a meglehetősen általános értelemben a jogi szabályozással kialakított olyan viszonylag stabil, célirányos alakzat, amely meghatározott tevékenység végzésére jött létre.
[58] Ebben az értelemben adott állami szerv tisztségek szervezetét jelenti. Ilyennek tekinthető pl. a bíróság, ahol az egyes bírói tisztséghez a bírói hatalom teljességét rendelik hozzá, és ezek egymással - a bírósági szervezeten belül, amely az egyes tisztségek összefoglaló szerve - mellérendeltségi viszonyban állnak.
[59] Ez alól csak az egyszemélyes szerv jelent kivételt, ahol a szerv és a tisztség nem választható szét, mert a szerv egyetlen tisztségből áll.
[60] A tisztségnek az adott szerven belüli helyét a szervezeti rend és a beosztás határozza meg.
[61] Ez a belső szervezeti tagolás - ahogy erről már történt említés - a szerv hivatali szervezetét jelenti, amelynek feladata a szerv, illetve a szerven belüli szervezetjogi értelemben felfogott tisztség(ek) viselője(i) nek kiszolgálása, a hatáskörgyakorlás segítése. A belső hivatali szervezet azonban nem keverhető össze az állami szervvel, mert ez a belső szervezet csak a szervi feladat- és hatáskörgyakorlás kiszolgálója, nem érdemi gyakorlója.
[62] A tisztség többjelentésű fogalom. A tisztség fogalmára vonatkozóan lásd - többek között - Deutsches Rechts-Lexikon, I. kötet 142-143. o.; A. Aschl: Staats- und verfassungsrechtliches Lexikon. Walhalla u. Praetoria Verlag, Regensburg 1988. (6) 394. o.; Wolff: i.m. 31-33. o.
[63] A tisztség köznapi értelemben egyedi, konkrétan meghatározott megbízást is jelenthet.
[64] A tisztséget statuáló jogi normák alapján különbség tehető a magánjogi és a közjogi tisztségek között.
[65] A közjogban a tisztség kifejezést szintén többféle értelemben használják. A szervezetjogi értelemben felfogott tisztségtől - amelyhez a szerv meghatározott feladat- és hatásköre van hozzárendelve - meg kell különböztetni a közszolgálati, illetőleg státuszjogi értelemben felfogott tisztséget, amely rendszerint a szerv belső hivatali szervezetében elfoglalt, meghatározott résztevékenység ellátását jelentő pozíció, de semmiképpen sem magának a szerv hatáskörének a gyakorlása. A közszolgálati tisztség elsősorban a köztisztviselői jogban jelentős. A tisztség közszolgálati jogi értelemben adott köztisztviselő státuszát jelenti, vagyis a köztisztviselőnek a szolgálati feletteshez való viszonya által meghatározott kötelezettségek és jogosultságok összességét. Ezek elsősorban a szolgálati beosztását - vagyis a köztisztviselői hierarchián belüli helyét - állapítják meg, és kötelezik, illetőleg jogosítják meghatározott közszolgálati tisztség szerinti beosztás átvételére.
[66] A közhatalom gyakorlása csak akkor és annyiban legitim, amennyiben kizárólag a közjót szolgálja: abban a pillanatban veszíti el legitimáltságát, amikor azt részben vagy egészben az adott tisztségviselő a sa-
- 68/69 -
ját, a pártja vagy a klientúrája különös érdekei szerint használja. Vö. Depenheuer: i.m.
[67] Wolff: i.m. 31. o.
[68] A legtöbb állami tisztség tartalma szerint konkrétan intézményesített, amelyeknek az állam meghatározott ügyeit kell intéznie. Vö. Wolff: i.m. 31. o.
[69] Depenheuer: i.m.
[70] Uo.
[71] Pl. betegség vagy távollét miatt a feladat- és hatáskörét nem képes ellátni.
[72] Ez alól csak azok a jogosultságok - és bizonyos esetben kötelezettségek - jelentenek kivételt, amelyek a tisztség volt betöltőjét is megilletik. E jogok és kötelességek azonban kizárólag azt a természetes személyt illetik meg, aki a tisztség tényleges betöltője volt, és csak annyiban, amennyiben ezt a tisztséget körvonalazó jogi szabályozás lehetővé teszi. Ilyennek tekinthető pl. a felelősségmentesség vagy a titoktartási kötelezettség, ill. az, hogy pl. kaphat élethosszig tartó juttatást.
[73] Pl. a miniszterelnöki és miniszteri tisztség.
[74] Alaptörvény 10. cikk (3) bek., 21. cikk (1) bek., 26. cikk (1) bek.
[75] Alaptörvény 12. cikk
[76] Alaptörvény XXIII. cikk (8) bek.
[77] Vö. Zippelius: i.m. 96. o.
[78] Megjegyzendő, ma már reális alternatíva, hogy nem csupán természetes személy képes dönteni, hanem algoritmus is, jóllehet, ez ma még az államhatalom gyakorlásával kapcsolatban nem mondható általánosnak.
[79] "A szervezeti jog szempontjából tehát minden állami feladat az utolsó szervezeti egységre, az úgynevezett tisztségre van szabva. Ez az állam cselekvőképességének szervezetjogi feltétele. Ha az állampolgárnak az "állammal" van dolga, akkor az egy konkrét köztisztség viselőjének formájában jelenik meg: minden köztisztség viselője láthatóvá teszi az általa képviselt államot." Depenheuer: i.m.
[80] Maurer: i.m. 389. o.
[81] Még akkor is, ha a tisztségviselő egyébként a tevékenységéért a jogállásából, a szolgálati viszonyából adódóan személyesen is felelős az állam irányában. Ilyen esetben ugyanis a tisztségviselő a szolgálati viszonyából eredő kötelezettségei megsértéséért visel felelősséget.
[82] A szociológiában ez a helyzet a szerep és a személy elválasztásaként létezik. Vö. Zippelius: i.m. 96. o.
[83] Vö. Dreier: i.m. 1700. o.
[84] Természetesen nem kizárt, hogy később a jogi szabályozás változtat a tisztséghez kapcsolt feladat- és hatáskörökön, de az ún. "személyre szabás" a jogállamban kerülendő megoldás.
[85] Általában az adott tisztséget betöltő természetes személynek eleget kell tennie bizonyos jogszabályban megállapított - a tisztséggel összefüggő - (életkori, szakmai vagy egyéb) feltételeknek.
[86] Nem hagyható ugyanis figyelmen kívül, hogy a mindenkori tisztség viselőjének személyisége formálja és alakítja a tisztséget, és ezzel egyúttal mércét - vagy legalábbis összehasonlításra alkalmas mintát - is kialakít a jövőre nézve. Vö. Maurer: i.m. 390. o.
[87] Természetesen lehet szó más megbízási formáról, mint pl. delegálásról vagy kooptálásról is.
[88] Az elképzelhető, hogy valamely szolgálati viszony esetében még szükség van külön szerződés megkötésére, amely a szolgálati viszony lényeges kérdéseit rendezi, de a megbízás, ha a szolgálati jogviszony létrejöttéhez ez szükséges, konstitutív aktus.
[89] Ennek kezdetét a tisztségbe kerülés, megszűntét pedig a tisztségből való távozást jelenti.
[90] A "tisztségbe kerülés" - vagyis a tisztséghez rendelt feladat- és hatáskörök gyakorlásának lehetőségét a "hivatalba lépés" kifejezéssel is szokás jelölni. Ez tehát nem biztos, hogy megegyezik a tisztség betöltésének kezdetével, mert ehhez képest a tisztséghez kapcsolt feladat- és hatáskörök tényleges gyakorlása csak a hivatalba lépéssel kezdődik.
[91] A tisztséget viselő szolgálati jogviszonya - ami a tisztség jellegéből adódóan többféle (kormány- vagy köztisztviselői, bírói, ügyészi, rendvédelmi stb.) lehet -adott személyre ruházott közfeladatokat, valamint az ezzel kapcsolatos jogokat és kötelezettségeket jelenti, és egyúttal kijelöli a tisztség betöltőjének jogállását is.
[92] A szolgálati jogviszony sajátossága ugyanis a rá vonatkozó jogi szabályozás függvénye, amely függ a feladatellátás tartalmától és módjától, az ellátásához szükséges szakmai és személyes feltételektől és követelményektől, a közhatalomgyakorláshoz való viszony jellegétől stb.
[93] A hivatali eskü a nyilvános kötelezettségvállalás értelmében garanciát jelent, megszegésének azonban a konkrét hivatali kötelezettségek megszegésén kívül nincs saját szankcionáló következménye. A nyilvános önkötelezettségek tényszerű hatásai társadalmi mechanizmuson alapulnak: az arcvesztést szenved és erkölcsileg lejáratódik, aki megszegi a nyilvánosság előtt tett esküjét. Depenheuer: i.m.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző egyetemi tanár, Pécsi Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Kar Alkotmányjogi Tanszék.
Visszaugrás
