A sajtószabadság alkotmányosan igazolt korlátozhatósága - kiemelten magas alkotmányos értéktartalmára tekintettel - csak igen szűk körben lehetséges. A sajtószabadság közérdeken alapuló korlátozása ugyan nem kizárt, de csak rendkívül kivételes esetekben lehetséges. A médiapluralizmus érvényesülése egyfelől a sajtószabadság tartalmát képező alkotmányos követelmény, másfelől a plurális médiapiac biztosítása maga is egyfajta sajátos közérdek, amely érvényesen korlátozhatja a sajtószabadság szubjektív oldalát. Az államot a plurális médiapiac létrehozásában és fennmaradásának biztosításában intézményvédelmi kötelezettség terheli. A versenyjogi szabályozás közérdekfogalmát (amely a tulajdonjogi alapjog-korlátozás általános tesztjének központi fogalma) ugyan figyelembe lehet venni az alkotmányos vizsgálat során, ám a sajtószabadság magas alkotmányos értéktartalmából fakadó kiemelt alkotmányos védelme miatt az ilyen versenyjogi alapú, közérdeken alapuló korlátozás alkotmányossága vitatható.
A tanulmány a sajtószabadság egy konkrét részkérdésével, a médiapluralizmussal és annak a versenyjogi alapú korlátozhatóságával foglalkozik. A vizsgálat aktualitását annak a kormányrendeletnek megszületése adja, amely egy médiapiaci fúziót kivont a versenyhatósági és médiahatósági kontroll alól, és amely megalkotására a felhatalmazást a tisztességtelen piaci magatartás és a versenykorlátozás tilalmáról szóló 1996. évi LVII. törvény adta. Bár első rÁnézésre az alapjogi és a versenyjogi szabályozás célja - bár más megfontolásokból, de végső soron - azonos, tudniillik, hogy a vélemények piacának egy sajátos szcénáján, a médiapiacon minél nagyobb legyen verseny, a valóságban a két jogág normakészlete más következtetések levonását teszi lehetővé. Az alábbiakban annak a kérdésnek a megválaszolására teszek kísérletet, hogy a versenyjogi szabályozásban megjelenő felhatalmazás problémamentesen alkalmazható-e azokban az esetekben, amikor a szabályozás alapjog (méghozzá esetünkben az egyik legvédettebb, a sajtószabadság) korlátozását eredményezi. Elemzésemet a sajtószabadság egyik kulcsfogalmának a (média)pluralizmusnak, objektív, intézményes oldalának, valamint az alapjog közérdekű korlátozhatóságának a vizsgálatára fűzöm fel, azonban a szubsztantív alapjogi kérdések előtt néhány formai (jogalkotástani) követelmény megtartását is megvizsgálom. Utóbbi kérdéseknek ugyanis a jelen ügyben vannak olyan jogállamisági és hatalommegosztási következményei, amelyek tárgyalásától - nézetem szerint - eltekinteni nem lehet. A közérdek jogi kategóriáját nemcsak azért emeltem az elemzés fókuszába, mert a vizsgált szabályozásnak is központi eleme, hanem azért is, mert hipotézisem szerint az egyes jogágakban, így a most érintett alkotmányjogi és versenyjogi terminológiában más tartalommal rendelkezik. Ez a különbözőség mindaddig nem bír jelentőséggel, amíg a versenyjogi közérdek fogalomnak nincs közvetlen alkotmányos kapcsolódása, vagyis a (versenyjogi) közérdeken alapuló szabályozás vagy hatósági döntés nem érint olyan alkotmányos jogot vagy értéket, alapelvet (jogállamiság, hatalommegosztás stb.), amelynél a közérdekre hivatkozás önmagában nem felel meg az alapjogkorlátozás általános vagy egyedi mércéjének, vagy az alkotmányos alapelv sérelme miatt válik alkotmányellenessé.
Előzetesen fontosnak tartom megjegyezni, hogy az alábbi alkotmányjogi elemzés nem a konkrét médiapiaci fúzió alkotmányjogi, médiajogi megengedhetőségéről szól, hanem annak a szabályozási módnak (formális elemzés) és szabályozási tartalomnak (szubsztantív elemzés) az alkotmányosságát vizsgálja, amely a 229/2018. (XII. 5.) Kormányrendeletben megvalósult. A tanulmány ezért nem vizsgálja azokat a médiajogi követelményeket, amelyek mentén a tulajdonosi koncentrációt a konkrét ügyben vizsgálni kellett volna, és következtetései sem térnek ki a konkrét fúzió megvalósulásának média-
- 239/240 -
pluralizmusra gyakorolt hatására. Ez az elemzés egy külön tanulmány tárgya lehetne, s kétségkívül érdemes is lenne a vizsgálatra.
Az alábbi alkotmányjogi elemzés tárgyát képező kormányrendelet egy versenyjogi felhatalmazás alapján olyan rendelkezést állapít meg, amely korlátozza a sajtószabadság objektív, intézményes oldalát.
A Kormány a tisztességtelen piaci magatartás és a versenykorlátozás tilalmáról szóló 1996. évi LVII. törvény (a továbbiakban: Tpvt.) 97. §-ában kapott felhatalmazás alapján,[1] az Alaptörvény 15. cikk (1) bekezdésében meghatározott feladatkörében eljárva, 2018. december 5-én rendeletet hozott, amelyben egy igen jelentős volumenű médiapiaci fúziót vont ki a versenyhatósági fúziókontroll és médiahatósági pluralizmus vizsgálat hatálya alól. A 229/2018. (XII. 5.) Kormányrendelet (a továbbiakban: Kormányrendelet) közérdekből nemzetstratégiai jelentőségű összefonódásnak minősítette a megvalósult médiapiaci fúziót, amely számos médiatartalom-szolgáltató (nyomtatott és internetes sajtótermék mellett több lineáris médiaszolgáltatás) feletti irányításnak a Közép-európai Sajtó és Média Alapítvány általi megszerzésében manifesztálódott.[2]
A Kormányrendelet következtében a Gazdasági Versenyhivatal az előtte folyamatban lévő hatósági eljárást - hatáskör hiányában - megszüntette és kiadta a szükséges hatósági bizonyítványt.[3]
A 37/1992. (VI. 10.) AB határozat a demokratikus közvélemény előfeltételeként határozta meg a teljes körű és tárgyilagos tájékoztatás érvényesülését, és azt az elkerülhetetlen mértékig a sajtószabadság szubjektív alapjoga gyakorlásának korlátjaként is tételezte.[4] Az Alkotmány szövege is erősítette ezt az értelmezést azzal, hogy kifejezetten kötelezte az Országgyűlést, hogy a tájékoztatási monopóliumokat törvénnyel akadályozza meg.[5] A hatályos Alaptörvény ennél is határozottabb szavakkal mondja ki az állam intézményvédelmi kötelezettségét: "Magyarország elismeri és védi a sajtó szabadságát és sokszínűségét, biztosítja a demokratikus közvélemény kialakulásához szükséges szabad tájékoztatás feltételeit."[6]
Az Alaptörvény vonatkozó rendelkezése tehát az állam intézményvédelmi kötelezettségét alapozza meg a sajtó sokszínűségének védelmét kimondó rendelkezésében. Az alkotmányos értelmezés szerint a sokszínűség alaptörvényi normában megfogalmazott követelménye valójában a sajtószabadság elméleti megközelítésében és a médiajogi terminológia szerinti médiapluralizmus fogalmával azonos.
Hatályos médiaszabályozásunk két törvényi jogforrása is alapelvként rögzíti az Alaptörvény sajtószabadság normáját és annak részeként a sokszínűség követelményét.[7] A sajtószabadságról és a médiatartalmak alapvető szabályairól szóló 2010. évi CIV. törvény (a továbbiakban: Smtv.) alapvetően csak megismétli az alkotmányos normát, a médiaszolgáltatásokról és a tömegkommunikációról szóló 2010. évi CLXXXV. törvény (a továbbiakban: Mttv.) azonban alapelvi rendelkezései között némiképp kibontja annak tartalmát: "A médiaszolgáltatások sokszínűsége kiemelten fontos érték. A sokszínűség védelme kiterjed a tulajdoni monopólium kialakulásának, valamint a piaci verseny indokolatlan korlátozásának megakadályozására is. E törvényben foglalt rendelkezéseket a sokszínűség védelmének szempontját figyelembe véve kell értelmezni."[8]
Az Európai Unió Alapjogi Charta 11. cikk (2) bekezdése a média szabadságának és pluralizmusának tiszteletben tartásáról rendelkezik, míg az ágazati közös minimumszabályokat tartalmazó irányelv a szabályozás indokaként rögzíti, hogy az audiovizuális médiaszolgáltatások (mint a médiapiac jelentős szereplőinek) szerepe "növekszik jelentőségük a társadalom és a demokrácia számára - különösen azáltal, hogy biztosítják a tájékozódás szabadságát, a vélemények sokszínűségét és a médiapluralizmust [...]".[9]
- 240/241 -
A pluralizmus az egész médiarendszer kialakítását megalapozó legfontosabb alapelv és szabályozási cél, továbbá a médiarendszer egészével szemben támasztott általános tartalomkínálati követelmény. A pluralizmus fogalmának[10] egyaránt részét képezi az információkhoz hozzáférést biztosító tájékozódáshoz való jog és a közlés szabadsága, vagyis a "információközlés eszközeihez való hozzáférés" biztosítása.[11]
A médiapluralizmus fogalmának két különböző elméleti paradigmája ismert: a gazdasági és a demokratikus pluralizmus modellje. A versenyközpontú, piacvezérelt iskola a médiapiacon is hisz a verseny mindenhatóságában, és a laissez faire, laissez passer piacszabályozási doktrínát hirdeti. A pluralizmust a gyakorlatban a választás szabadságával azonosítja és az állami szabályozástól mentes véleménypiacon látja megvalósíthatónak. A vélemények szabad piacának tana ezért alapvetően elutasítja az állami piacszabályozás helyességét és azt a piaci folyamatokba való káros beavatkozásként kárhoztatja. A demokratikus pluralizmus felfogás a köztanácskozások feltételeinek állami megteremtésében és biztosításában hisz. A habermasi pluralizmus elmélet középpontjában a diszkurzív-deliberatív demokrácia nyilvánosságában megvalósuló köztanácskozások állnak, amelyek szabadok és külső kényszerektől mentesek. A politikai diskurzusokat alakító polgár a nyilvánosságban legkülönbözőbb nézetekhez fér(het) hozzá és maga is hozzájárulhat egy-egy új szempont, értékpreferencia megjelenítésével a vita pluralitásához. A demokratikus pluralizmus modell tehát abban hisz, hogy a demokratikus társadalmi rend alapja a szabad, (piaci és állami) korlátozásoktól mentes közvita intézményi garantálása, amelyet az állam normatív alapokon álló beavatkozása képes megteremteni.
A pluralizmus fogalmán belül rendszerint megkülönböztetik a belső és külső pluralizmust. A belső pluralizmus egy adott médiaszolgáltató csatornájának műsorszolgáltatásával szemben követeli meg az egyensúlyi állapotot, "amelyet a csatorna elfogulatlanságával, a vitás kérdések megjelenítésével, valamint az utóbbival kapcsolatos eltérő, releváns álláspontok, vélemények teljességének a bemutatásával" valósít meg, miközben "a közönség legszélesebb körének igényeit is ki kell szolgálnia".[12] A belső pluralizmus követelménye tehát nem korlátozódik a politikai diskurzusok szempontjából releváns kérdésekre, hanem abba a széles értelemben vett műsorkínálat, így a kulturális és szórakoztató tartalmak is beletartoznak.
A külső pluralizmus esetében a tartalmak és nézetek kínálatának sokféleségét a médiarendszer egészének, vagyis a médiaszolgáltatók összességének kell biztosítani.[13] A külső pluralizmus, mivel a médiarendszer egészével szembeni követelmények biztosítását követeli meg, nem érinti az egyes médiaszolgáltatók műsorszerkesztési tevékenységét, így a szerkesztési szabadságot sem,[14] ugyanakkor az állammal szemben alkotmányos követelményt állít fel, és teszi az állam intézményvédelmi kötelezettségévé, hogy a médiapiac egésze tekintetében biztosítsa a nézetek, vélemények sokszínűségének megjelenését, a demokratikus diskurzusok előfeltételét jelentő plurális (média)nyilvánosság fenntartását. Ennek a jogalkotói kötelezettségnek az állam több eszköz együttes alkalmazásával tesz eleget.
A pluralizmus fogalma (beleértve a külső és belső oldalát egyaránt) sokkal tágabb, mint a kiegyensúlyozott tájékoztatás kötelezettsége, és magában foglalja mindazon kötelezettséget, amely a média demokratikus feladatainak teljesítését elősegíti.[15] A belső pluralizmus és a kiegyensúlyozott tájékoztatási kötelezettség a rész-egész viszonyában írható le: a kiegyensúlyozottsági előírások ugyanis lényegében a belső pluralizmus megvalósulását elősegítő fontos eszközként jellemezhetők.[16]
Miután a magyar alkotmányos felfogásból (mind az Alaptörvényből, mind pedig az Alkotmánybíróság három évtizedes gyakorlatából) a demokratikus pluralizmus modell melletti értékválasztás következik, a médiapluralizmus érvényesülését hazánkban az állami intézményvédelemi eszközök biztosítják.
A médiapluralizmus érvényesülését az állam a médiajogi szabályozásban több sajátos, egymást erősítő eszköz-
- 241/242 -
zel biztosítja. Ezek a szabályozási és hatósági felügyeleti eszközök együttesen, egymásra tekintettel képesek garantálni a médiapluralizmus külső és belső dimenziójának érvényesülését. Fontos hangsúlyozni, hogy ezek az eszközök egymást nem helyettesítik, nem egymás alternatívái, hanem egymást kiegészítői. Így nem lehet alaposabb vizsgálat nélkül azt sem kijelenteni, hogy bármelyik állami intézményvédelmi eszköz kiesése esetén annak garanciális szerepét a többi eszköz pótolni tudja.
A külső pluralizmust támogató, érvényesülését biztosító intézményvédelmi eszközök között nem vitásan a legjelentősebbek azok a strukturális korlátozások, amelyek a tulajdonjog korlátozásán keresztül hivatottak megelőzni a (média)nyilvánosság sokszínűségét elszürkítő, a tájékozódáshoz való jog érvényesülését fékező médiapiaci koncentrációk kialakulását.[17]
Mielőtt rátérnék a kormányrendelet sajtószabadsági dimenziójára, szükségesnek látok néhány formális, jogalkotástani szempontot is megvizsgálni. A jogforrási szint elégségességének, a felhatalmazó rendelkezés, valamint a felhatalmazás alapján született szabályozás konkrét módjának a kérdései olyan - a sajtószabadsági vizsgálatot megelőző - előkérdések, amelyek megválaszolása a szabályozás teljes körű alkotmányossági vizsgálatához hozzátartoznak.
A tisztességtelen piaci magatartás és a versenykorlátozás tilalmáról szóló 1996. évi LVII. törvény 24/A. §-a értelmében "A Kormány a vállalkozások összefonódását közérdekből - így különösen a munkahelyek megőrzése, az ellátás biztonsága érdekében - nemzetstratégiai jelentőségűnek minősítheti. Az ilyen összefonódást nem kell a Gazdasági Versenyhivatalnak a 24. § szerint bejelenteni."[18]
Tpvt. 97. § Felhatalmazást kap a Kormány, hogy a vállalkozások összefonódását rendelettel közérdekből nemzetstratégiai jelentőségűnek minősítse.
A Tpvt. 24/A. §-ában biztosított jogkörében[19] minősítette a Közép-európai Sajtó és Média Alapítvány szervezeti rendszerében megvalósuló összefonódást közérdekből nemzetstratégia jelentőségűnek, amely azzal a primer következménnyel jár, hogy azt nem kell bejelenteni az egyébként az összefonódások vizsgálatára hatáskörrel rendelkező Gazdasági Versenyhivatalnak (vö. Tpvt. 24. §), amely így azt nem is vizsgálhatja. Így sem a Versenytanács nem vizsgálhatja a médiapiaci fúzió versenyjogi megengedhetőségét, sem pedig a szakhatóságként eljáró Médiatanács (vö. Mttv. 171. §) nem vizsgálhatja a médiapluralizmus szempontjait, azt a követelményt, amelyet fentebb, mint a külső pluralizmus követelményét jelöltem meg, és amelynek az elsődleges célja, hogy biztosítsa a társadalmi nyilvánosság sokszínűségét, különösen az által, hogy a médiarendszerben egy strukturált, plurális tulajdonosi és véleményszerkezetet tart fenn.
A versenyjogi szempontokon túl érvényesített közérdeket az állam (kormány) jogosult érvényesíteni, hiszen bár a piaci verseny érvényesülése is elsőrendű közérdek, vannak további olyan közérdekű szempontok is, amelyek a verseny korlátozásának indokai lehetnek, és amelyeket a végrehajtó hatalom (kormány vagy valamely tagja) érvényesíthet (vö. a dinnyekartell ügye).[20] Sajátos a helyzet abban az esetben, ha a versenyjogi szempontból (is) érintett összefonódás alapjogot is érint. Jelen esetben az általam vizsgált kormányrendeletben szabályozott összefonódás tárgya kétségkívül alapjogot érint. A közérdek mint alkotmányos cél, alapjogkorlátozás indoka lehet, azonban az egyes alapjogok tekintetében különböző mértékben hívható fel.
A Kormányrendelet érdemben nem indokolja meg a szabályozás célját, csupán a Tpvt. felhatalmazó rendelkezésére tekintettel jelölte meg a szabályozás alapjaként a nemzetstratégiai célú közérdeket. A Tpvt. 24/A. §-a ugyanakkor körvonalazza a nemzetstratégiai célú közérdek fogalmát, amely a gazdasági összefonódások fúziókontroll alóli normatív szabállyal való kivonását különösen a munkahelyek megőrzése, az ellátás biztonsága érdekében tartja lehetségesnek.[21]
- 242/243 -
A Tpvt. 24/A. és 97. §-a, amint arra már utaltam, a Kormánynak rendeletalkotási jogot biztosít - közérdekre hivatkozással - konkrét piaci összefonódások fúziókontroll alóli kivonására.
A Kormánynak tehát általános jelleggel van jogszabályalkotási hatásköre konkrét összefonódásoknak a fúziókontroll alóli ex-ante kivonás tárgyában. Az alkotmányjogi kérdés jelen esetben az, hogy olyan esetben, amikor alapjogi érintettség áll fenn, akkor ez a jogalkotási felhatalmazás változatlanul fennáll-e, és azonos közérdekűségi teszten alapulhat-e a korlátozás. Ez utóbbi kérdés ugyanakkor nem itt vizsgálandó.
Az Alaptörvény I. cikk (2) bekezdése deklarálja, hogy "Magyarország elismeri az ember alapvető egyéni és közösségi jogait", míg a (3) bekezdés tartalmazza az alapjogkorlátozás általános alapjogi tesztjét: "Az alapvető jogokra és kötelezettségekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg. Alapvető jog más alapvető jog érvényesülése vagy valamely alkotmányos érték védelme érdekében, a feltétlenül szükséges mértékben, az elérni kívánt céllal arányosan, az alapvető jog lényeges tartalmának tiszteletben tartásával korlátozható."[22] A jogforrási szint tekintetében tehát az Alaptörvény világosan fogalmaz és törvényi szintű korlátozást követel meg.
Az alapjogoknak ugyanakkor vannak olyan távoli összefüggései, amelyek nem csak törvényben korlátozhatók. Az Alkotmánybíróság megállapítása szerint ezeket az összefüggéseket akár rendeletben (nem csupán feles törvényben) is lehet korlátozni. Amennyiben ez nem így lenne, akkor lényegében minden társadalmi viszony (lévén minden jogszabályi rendelkezés végső soron összefüggésbe hozható valamely alapjoggal, minden jogi normának van végső soron alapjogi összefüggése) csak törvényben lenne korlátozható.[23]
A kérdés az, hogy egy olyan normatív aktus jogforrási formájaként, amely a médiapiac sokszínűségét (egyedi ügyben) érinti, elégséges-e egy rendeleti szintű jogszabály? Ebben a kérdésben benne van az az előkérdés is, hogy a médiapluralizmus követelményének érvényesítése, illetve a médiakoncentrációk kialakulásának a megelőzése a sajtószabadság alapjogával közvetlenül kapcsolatban áll-e?
A plurális nyilvánosság, a demokratikus társadalmi diskurzus feltételeit megteremtő és biztosító médiapluralizmus alkotmányos követelményének az intézményi biztosítása a sajtószabadság fontos tartalmi eleme. A médiapluralizmus érvényesülésének peremfeltételeit biztosító egyes intézményi garanciák kivétel nélkül olyan alkotmányos jelentőséggel bírnak, amely egyértelművé teszi, hogy összefüggésük az alapjoggal nem áttételes és közvetett, hanem kifejezetten közvetlen jellegű. Ebből fakadóan - úgy vélem - a korlátozás rendeleti szintű szabályozása alkotmányosan nem elfogadható. A korlátozásra a szükségesség-arányosság követelményeinek a figyelembevétele mellett is csupán törvényben van lehetőség.
Álláspontom szerint a Kormányrendelet alkotmányjogi elemzése során a továbbiakban azt a kérdést is meg kell vizsgálni, hogy a Tpvt. 24/A. §-ában biztosított jogalkotási jogkör és a 97. §-ban adott törvényi felhatalmazás kiterjed-e a konkrét jogalkotásra, a rendelettel érintett piaci összefonódásra. A felhatalmazó rendelkezésben a Tpvt. arra hatalmazza fel a kormányt, hogy "a vállalkozások összefonódását rendelettel közérdekből nemzetstratégiai jelentőségűnek minősítse". A Tpvt. a jogalkotási felhatalmazást közérdekből különösen a munkahelyek megőrzése, az ellátás biztonsága érdekében biztosítja. Az alkotmányjogi kérdés lényege az, hogy az ilyen felhatalmazás kiterjedhet-e olyan piaci fúzióra, amelyben az összefonódás egy alapjog objektív oldalával egyértelműen összefüggésben van, és a piaci koncentráció következtében az alapjog intézményi garanciáinak konkrét ügyben bekövetkező korlátozását eredményezi?
Rövid kitérőként szükségesnek tartom érinteni a Tpvt. vonatkozó két felhatalmazó rendelkezése alkotmányosságának a kérdését is, függetlenül a felhatalmazás alapján megszületett, és e tanulmány tárgyává tett kormányrendelettől. A jogalkotási felhatalmazás fontos alkotmányossági garanciája, hogy nem lehet általános, a felhatalmazásnak kellően konkrétnak kell lennie. Amint a jogalkotási törvény is rögzíti a jogalkotás alapvető követelményei között: "a jogszabály alkotására adott felhatalmazásban meg kell határozni a felhatalmazás jogosultját, tárgyát és kereteit".[24] Az a felhatalmazás, amely a Kormánynak rendeletalkotási jogkört biztosít arra, hogy vállalkozások összefonódását közérdekből - így különösen a munkahelyek megőrzése, az ellátás biztonsága érdekében - nemzetstratégiai jelentőségűnek minősítsen - álláspontom szerint -, nem teljesíti ezt a jogalkotási követelményt. Az Alkotmánybíróság a Kormánynak adott jogalkotási felhatalmazás alkotmányos kereteit a jogálla-
- 243/244 -
miság és a hatalommegosztás alkotmányos elveivel kapcsolja össze. Az Alkotmánybíróság vonatkozó gyakorlatát, a 15/2008. (II. 28.) AB határozat az alábbiak szerint foglalta össze: "A jogalkotási felhatalmazás és a delegált jogalkotási hatáskör alapján kiadott jogszabályok alkotmányossági vizsgálata során az Alkotmánybíróság számos határozatában rögzítette, hogy az Alkotmánybíróság gyakorlata a jogállam alkotmányi elve alapján értelmezi az Országgyűlés és a Kormány tevékenységének, a közhatalom gyakorlásának korlátait és kereteit, a hatalommegosztást. A közhatalom gyakorlásába tartozik a jogalkotás is [30/1998. (VI. 25.) AB határozat, ABH 1998, 220, 233.; 66/1997. (XII. 29.) AB határozat, ABH 1997, 397, 403.]. Az Alkotmánybíróság már az 56/1991. (XI. 8.) AB határozatban kimondta, hogy "[a] jogállamiság egyik alapvető követelménye, hogy a közhatalommal rendelkező szervek a jog által meghatározott szervezeti keretek között, a jog által megállapított működési rendben, a jog által a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon szabályozott korlátok között fejtik ki tevékenységüket" (ABH 1991, 454, 456.). A jogállamiság követelménye magában foglalja azt is, ha törvény valamely alkotmányos, illetőleg törvényben szabályozott jog korlátozására ad jogalkotási felhatalmazást valamely közigazgatási szervnek, a törvénynek meg kell határoznia a jogalkotási hatáskör terjedelmét, annak korlátait is [6/1999. (IV. 21.) AB határozat, ABH 1999, 90, 94.; 19/2004. (V. 26.) AB határozat, ABH 2004, 321, 353-354.; 21/2006. (V. 31.) AB határozat, ABH 2006, 333, 337.]. E követelményeknek a jogszabályalkotásban való érvényesülését konkretizálja a Jat. annak az alkotmányos jelentőségű elvárásnak a megfogalmazásával, amely szerint a magasabb szintű jogszabály által más jogalkotó számára adott felhatalmazásnak, azaz végrehajtási szabály megalkotására adott felhatalmazásnak tartalmaznia kell a felhatalmazás jogosultját, tárgyát és kereteit [Jat. 15. § (1) bekezdés]. Erre figyelemmel az Alkotmánybíróság a 21/2006. (V. 31.) AB határozatában a jogállamiság fenti követelményeinek figyelmen kívül hagyásával alkotott olyan kormányrendeleti szabályozást semmisített meg az Alkotmány 2. § (1) bekezdésének sérelme miatt, amely - a törvény korlátlan felhatalmazása alapján - meghatározta az egyes baleseti ellátásra jogosító foglalkozási betegségek körét (ABH 2006, 333, 337.).[25]
Az olyan általános jellegű felhatalmazás esetén, amely pontosan nem jelöli ki a származékos jogalkotási jog terjedelmét, eshetőleges és kizárólag a jogosult mérlegelésén múlik, hogy mely tárgykörök tekintetében szabályoz. Az ilyen felhatalmazási rendelkezés jogbizonytalanságot eredményez egy közhatalmi jogosítvány, vagyis a (delegáción alapuló) jogalkotási hatáskör kereteit illetően, ugyanis nem érvényesül az a jogállami követelmény, hogy a közhatalommal rendelkező szervek tevékenységüket a jog által meghatározott szervezeti keretek között, a jog által megállapított működési rendben, a jog által a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon szabályozott korlátok között fejtsék ki. A jogalkotási felhatalmazásnak ez a (mindenfajta) korlátozást nélkülöző szabályozási módja - az Alkotmánybíróság ismertetett gyakorlatának megfelelően - ellentétes a demokratikus jogállam jogalkotással szemben támasztott alkotmányos elvárásával.[26]
Amennyiben a jogszabályalkotási felhatalmazás nem kellően pontos, nem határozza meg kétséget kizáróan a jogalkotási hatáskör tárgyát és terjedelmét (kereteit), akkor az olyan széles körű szabályozási lehetőséget biztosít a felhatalmazás alanyának (jogosultjának), amely visszaélésszerűen gyakorolható, vagy legalábbis a felhatalmazásban biztosított jogalkotási jogkör gyakorlása eshetőleges lesz.
A Tpvt. vizsgált rendelkezéseiben a kormánynak biztosított jogalkotási felhatalmazása nem tartalmaz a hatáskörgyakorlás kereteire sem szempont-, sem pedig garanciarendszert, csupán a közérdeket mint elvont alkotmányos értéket jelöli meg a felhatalmazáson alapuló jogalkotás indokaként. Indokolatlanul széles hatáskört kap a kormány, ami - egyes, konkrét fúziók vonatkozásában - elvonja a versenyhatóság hatósági hatáskörét. Az ilyen jogalkotás - a hatáskörelvonás tilalmának alkotmányos követelményébe ütközik, s így - a hatalommegosztás elvének sérelmét okozza. Különösen igaz ez a kormány irányítása alól kivont szervekre (mint a vizsgált esetben érintett Gazdasági Versenyhivatal és médiapluralizmus érintettsége okán sajátos módon a Médiatanács), hiszen ezekre nem terjed ki a kormány politikai felelőssége sem, ugyanakkor a hatáskörük gyakorolhatóságának a megszüntetésével jár.
Továbbá érdemes azt is megfontolni, hogy önmagában az a körülmény, hogy a Tpvt. felhatalmazó rendelkezése olyan rendelet megalkotásra ad jogkört a kormánynak, amely egy (vagy több) autonóm jogállású közigazgatási szerv hatáskörét elvonja, és az egyedi hatósági döntés meghozatalát normatív szabállyal akadályozza meg, nem jelenti-e egyúttal a hatalommegosztás elvének a sérelmét is.
Az egyedi döntésnek normatív aktus álorcája mögé bújtatására vonatkozó alkotmánybírósági gyakorlat az ilyen jogalkotást - elsősorban a jogorvoslathoz való jogtól való megfosztásra tekintettel - alkotmányellenesnek tekinti, hiszen az ilyen jogalkotás eredményeként a jogalkotó "az egyedi döntések rendeleti formában való megje-
- 244/245 -
lentetésével gyakorlatilag kizárja a fellebbezés és a bírósági felülvizsgálat benyújtásának a lehetőségét".[27] Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint az ilyen jogalkotói gyakorlat sérti a tulajdonhoz való jogot, amikor egyes tulajdonosi jogosultságok gyakorlását azáltal korlátozza, hogy a rendeletben a konkrétan megjelölt, vagy azonosítható tulajdonjog tárgyára, tipikusan ingatlanra állapít meg tulajdonjogi korlátozást.[28] Az Alkotmánybíróság egy későbbi, normakontroll-eljárásban hozott határozatában még egyértelműbb nyelvezetet használt: "a jogalkotás diszfunkcionális, ha a jogalkotó normatív szabályozási tárgykörben [...] egyedi döntést hoz. A normatív aktus szükségképpeni eleme ugyanis az, hogy a címzettek köre szélesebb, s nem közvetlenül és konkrétan meghatározott egy vagy több személy, vagyis a rendelkezés nem valamely konkrét egyedi ügyre vonatkozik. Ha a jogalkotó a hatályos jogszabály alkalmazását, vagy a jogszabály normatív módon történő módosítását kerüli meg az egyedi döntés jogszabályi formába öntésével, a megoldás visszaélésszerűvé válik."[29]
A normatív aktus egyedi döntés jellege ugyanakkor nem önmagában eredményezi egy rendelkezés alkotmányellenességét.[30] A konkrét ügyben vizsgálni kell, hogy a döntés tartalmát tekintve ütközik-e alkotmányos rendelkezésbe.[31] Az általam vizsgált kormányrendelet esetében elsősorban a sajtószabadság jogába való ütközés vizsgálandó, amelyet alább részletesen vizsgálok.
A bemutatott alkotmánybírósági gyakorlat alapján - álláspontom szerint - a Tpvt. 24/A. és 97. § rendelkezéseiről általánosságban megállapítható, hogy mivel a felhatalmazó rendelkezés nem ad támpontot a jogalkotási hatáskör terjedelme tekintetében, továbbá, hogy valójában egyedi döntések meghozatalára ad - látszólagos - jogalkotási felhatalmazást, és ez alkalmas más állami szervek hatáskörének elvonására, továbbá alkalmas a konkrét ügyekben érintettek jogorvoslati joga gyakorlásának ellehetetlenítésére, alkotmányosnak nem tekinthetők.
A Tpvt. felhatalmazási rendelkezés általános alkotmányossági problémáján túl (még akkor is, ha annak alkotmányosságát nem vitatjuk) a felhatalmazás a konkrét rendeleti jogalkotás tekintetében - nézetem szerint - szintén nem tekinthető érvényesnek, ugyanis a jogalkotó a törvényben kapott felhatalmazást - a szabályozás sajtószabadság alapjogára gyakorolt korlátozó hatása miatt - visszaélésszerűen gyakorolta. Az Alkotmánybíróság gyakorlatából egyértelműen kiolvasható, hogy "[a] felhatalmazás kereteinek túllépése - a jogforrási hierarchia rendjének megsértésén keresztül - alkotmányellenességet eredményez."[32] Álláspontom igazolását az alábbiakban foglalom össze.
A Kormányrendelet formális szempontú vizsgálata után szükséges rátérni a szabályozás alapjogi dimenziójára. Arra a kérdésre kell választ találni, hogy a vizsgált kormányrendelet korlátozza-e a sajtószabadságot, és ha igen, a korlátozás alkotmányosan igazolható-e?
A Kormányrendelet kétségkívül úgy szabályoz egy Tpvt. hatálya alá tartozó vállalati összefonódást, hogy egyúttal egy alapjog (a sajtószabadság) érintettsége is felvetődik. Az alkotmányossági vizsgálat során arról kell számot adni, hogy:
- 245/246 -
- a szabályozás tárgya érinti-e az alapjog tartalmát, vagyis az alapjog hatálya alá tartozik-e a szabályozással érintett összefonódás?
- amennyiben megállapítható a kormányrendelettel szabályozott tárgykör sajtószabadság hatálya alá tartozósága, úgy az alkotmányossági vizsgálat során számot kell adni az alapjog-korlátozási tesztekről,[34]
- az alapjogi tesztek során különösen is figyelemmel kell lenni a sajtószabadság különösen magas alkotmányos értéktartalmára, a szabályozással érintett sajtószabadság szelvényjog véleménynyilvánítási szabadsággal való kapcsolat szorosságára, és a közérdekből történő korlátozás korlátozott alkotmányos lehetőségére.
A sajtószabadság a véleménynyilvánítás szabadságának mint anyajognak az egyik sajátos megnyilvánulása, amelynek tartalma bár szoros kapcsolatot mutat a kimondhatóságot oltalmazó szólásszabadsággal, ám dominánsan nem a szólás alkotmányos kereteit vonja meg, hanem a közlések (tények, vélemények) tömegkommunikációs eszközök általi érzékelhetővé válását biztosítja. A sajtószabadság így olyan eszközjellegű alapjog, amelynek ugyan van individuális, szubjektív oldala (pl. tartalomszerkesztés szabadsága, alapítási szabadság, az újságírókat megillető sajátos privilégiumok), ám elsősorban objektív, intézményvédelmi oldala a meghatározó (alapjog kettős megalapozása). Az instrumentális alapjognak az a meghatározó jellemzője, hogy valamely más alkotmányos alapjog és érték megvalósulását szolgálja. A sajtószabadság eszközjellege arra utal, hogy elsődleges célja, hogy biztosítsa a véleménynyilvánítási szabadság intézményes megvalósulását (nem az egyes véleménynyilvánítók jogát a hozzáférésre, arra csak rendkívül szűk körben van lehetőség, pl. helyreigazítási jog és a kampányidőszakban biztosított hozzáférési jogok), vagyis azt a célt szolgálja, hogy kialakulhasson a demokratikus diskurzusok feltételét képező plurális nyilvánosság. A sajtószabadság objektív, intézményes oldala a demokratikus diskurzusokban részt vevők szempontjából a tájékozódáshoz való jogként érvényesül. Ez a jog azonban nem alanyi jogként kényszeríthető ki, hanem annak feltételeit az államtól intézményvédelmi kötelezettsége[35] keretében lehet alkotmányosan számon kérni.
Az Alkotmánybíróság a sajtószabadságot a kommunikációs jogok között helyezte el, és rögzítette, hogy a "véleménynyilvánítási szabadság a sajtó vonatkozásában sajátosan érvényesül. A sajtó szabadságát arra figyelemmel kell garantálnia az államnak, hogy a »sajtó« a véleményalkotáshoz szükséges információszerzésnek, a véleményalkotásnak és véleményformálásnak kitüntetett fontosságú eszköze. [...] A sajtó nemcsak a szabad véleménynyilvánítás eszköze, hanem a tájékoztatásé is, azaz alapvető szerepe van a véleményalkotás feltételét képező tájékoztatásban."[36]
A 165/2011. (XII. 20.) AB határozat az Alkotmánybíróság 1992-es álláspontját fenntartva, azt mélyebben kibontva fejtette ki a sajtószabadság eszközjellegének sajátosságait. A véleménynyilvánítás szabadsága szubjektív és objektív oldala érvényesülésének egyszerre eszköze a sajtószabadság: egyaránt eszköze a szabad véleménynyilvánításnak, a tájékoztatásnak, valamint a tájékozódásnak.[37] "A sajtószabadság egyéni alapjogként abban az értelemben eszköz, hogy felerősíti az egyéni véleménynyilvánítás hatását, és támogatja a demokratikus közvélemény közérdekű ügyekről való tájékoztatását, a közérdekű ügyekkel kapcsolatos véleményformálást. A sajtószabadság jogának gyakorlása révén az alapjog jogosultja aktív alakítója a demokratikus közvéleménynek."[38]
A véleménynyilvánítás szabadsága objektív oldalának érvényesülését elősegítő eszköz a sajtószabadság abban az értelemben, hogy "[a] sajtó ezen minőségében ellenőrzi a közélet szereplőinek, intézményeinek tevékenységét, a döntéshozatal folyamatát, tájékoztatja arról a politikai közösséget, a demokratikus nyilvánosságot (a »házőrző kutya« szerepe)".[39]
A politikai nyilvánosság szabad, plurális volta a jogállami alkotmányos berendezkedés egyik alapvető demokrácia kritériuma. "A szólás- és sajtószabadságból kinőve, a
- 246/247 -
modern korban világviszonylatban is megszerveződött a politikai nyilvánosság szerkezete. Nemzeti és nemzetközi struktúra (az úgynevezett médiapiac) jelentős mértékben befolyásolja a hatalomgyakorlás mechanizmusát és a polgárok véleményalkotását is."[40]
Az állam intézményvédelmi kötelezettségének elsősorban a sajtószabadság szelvényjogainak (alapítás szabadsága, szerkesztés szabadság, cenzúra tilalma) a szabályozásán és a médiapluralizmusnak a biztosításán keresztül tesz eleget. Az Alaptörvény IX. cikk (2) bekezdése rögzíti a sajtószabadság alkotmányos elismerését, amelynek keretében sajátos alkotmányos követelményként kiemeli a sajtó sokszínűségét és a demokratikus közvélemény kialakulásához szükséges szabad tájékoztatás feltételeit.[41] Ez az alkotmányos szabály szövegszerűen, normatívan is a sajtószabadság alkotmányos hatálya alá vonja a média-pluralizmus követelményét és érvényesülése biztosítékaként az állam intézményvédelmi kötelezettségét írja elő. Ennek az alkotmányos kötelezettségnek a keretében az államnak olyan szabályozást kell kialakítani, amely elvileg képes biztosítani a fenti alkotmányos követelmények teljesülését.
A sajtószabadság magas alkotmányos értéktartalmát és szűk körű korlátozhatóságát is az anyajoghoz (véleménynyilvánítás szabadsága) fűződő szoros kapcsolata jelöli ki. A véleménynyilvánítási szabadsághoz képest ugyanakkor korlátozhatósága eszközjellegére tekintettel sajátos: "Ahogy a sajtószabadság joga a véleménynyilvánításhoz való jogból, mint anyajogból vezethető le, úgy a véleménynyilvánításhoz való jog kitüntetett volta is annyiban vonatkozik a sajtó szabadságára, amennyiben az a véleménynyilvánítás alkotmányos alapjogát szolgálja."[42]
A véleménynyilvánítás és sajtószabadság korlátozhatósága kapcsán az Alkotmánybíróság kiemelte a kommunikációs jogcsoportnak (anyajogának és az ebből származó egyes jogoknak) a demokratikus társadalom működésében betöltött kiemelkedő jelentőségét: "A véleménynyilvánítási, illetve az ebbe beletartozó sajtószabadság kapcsán [korlátozhatóságuk] kiemelt jelentőséget kap, mivel ezen szabadságok a plurális, demokratikus társadalom alapvető értékei közé tartoznak."[43] Az alkotmányos jogok rendszerében így, a bár nem abszolút, de különleges védelmet élvező "szabad véleménynyilvánítás jogának kitüntetett szerepe ugyan nem vezet arra, hogy ez a jog - az élethez, vagy az emberi méltósághoz való joghoz hasonlóan - korlátozhatatlan lenne, de mindenképpen azzal jár, hogy a szabad véleménynyilvánításhoz való jognak valójában igen kevés joggal szemben kell csak engednie, azaz a véleményszabadságot korlátozó törvényeket megszorítóan kell értelmezni".[44] A 165/2011. (XII. 20.) AB határozat a sajtószabadságra konkretizálva a fentieket leszögezte: "A sajtószabadság értéket képvisel, amelynek védelme a többi alapjog értékeivel együtt, az egész alkotmányos rend védelmébe és fenntartásába ágyazva valósul meg."[45]
A közügyekről folytatott diskurzusok java része a modern tömegdemokráciákban médiatartalom-szolgáltatók útján valósul meg. A politikai közbeszédnek a médiatartalom-szolgáltatók útján történő megvalósulására is igaz az Alkotmánybíróság megállapítása, miszerint "a közügyekben való véleménynyilvánítási szabadságnak alkotmányosan magas értéktartalma"[46] van, és a véleménynyilvánítás szabadság általánosan is kiemelt védelméhez képest, a közügyekről folytatott diskurzusokkal összefüggésben még körültekintőbben kell eljárni a korlátozhatóság alkotmányosságának megítélése során. Ez az alkotmányos megfontolás nem csupán az egyéni véleménynyilvánításra érvényes, hanem arra a kommunikációs folyamatra is, amely a médiarendszeren keresztül válik érzékelhetővé.
A sajtó "demokratikus missziója," a demokrácia "házőrző kutyája" szerepének ellátása során a politikai diskurzusok egyik legmeghatározóbb fórumaként működik. A demokrácia diszkurzív-deliberatív felfogása a vitatkozó demokráciát, a plurális nyilvánosságban versengő álláspontok ütköztetését kiemelkedő jelentőségűnek tartja. A médiarendszer egésze a politikai diskurzusok egyik, ha nem a leghatásosabb transzmittere, amely tükröztetője, de egyben alakítója is a nyilvános közvitáknak; a nyilvános okoskodás eredményeinek közvetítője, egyszersmind táplálója, generálója is.
Az Alkotmánybíróság még az első közszereplős határozatában[47] mutatott rá arra, hogy "a közügyekre vonatkozó véleménynyilvánítási és sajtószabadság kiemelkedően
- 247/248 -
magas alkotmányos értéktartal[ommal]"[48] rendelkezik. A közügyek, az állami intézmények és a közhatalom - bármilyen szintű - birtokosainak szabad bírálhatóságát a lehető legszélesebb körben érvényesítő alkotmányos követelmény ugyanis a demokrácia lényegéből fakad, működéséhez elengedhetetlenül szükséges. A nyílt és félelemtől mentes politikai közbeszédnek és az annak eredményeként kialakuló demokratikus közvéleménynek a demokrácia szempontjából kulcsfontosságúnak tekinthető megvalósulása pedig a társadalom tagjainak, a polgároknak a közvitában legszélesebb körben érvényesülő alanyi joga (a politikai és társadalmi folyamatokban való bizonytalanság, megalkuvás és félelem nélküli szabad részvételük, kommunikációs alapjogaikkal élve, a politikai nyilvánosság alakításában való szerepvállalásuk) révén válhat valósággá. Mindez természetesen nem jelenti azt, hogy általánosságban a közéleti-politikai diszkussziókban megfogalmazott közlések önmagukban is magasabb alkotmányos védelmet élveznek, de az ilyen diskurzusokban exponált megnyilvánulások alkotmányosan védett, legitim határai bizonyos vonatkozásokban máshol találhatók, szélesebb mozgásteret engednek. A közszereplők (elsősorban a közhatalom gyakorlói) bírálhatóságának egyes alkotmányossági kérdéseit vizsgáló határozat a közéleti szereplők személyiségi jogainak alkotmányos védelme és a kommunikációs jogok kollíziójának részbeni feloldását végezte el. A határozat elvi éllel rögzítette, hogy a társadalmi megbecsültséget oltalmazó személyhez fűződő jogok és "a szabad véleménynyilvánításhoz való jog, a közügyek szabad vitathatóságához fűződő alkotmányos érdek egymásra tekintettel történő értékelése alapján [...] a véleménynyilvánítási szabadság csak kisebb mértékben korlátozható a közhatalom gyakorlóinak védelmében".[49] Az alkotmányosan megengedett kommunikáció szabadságának a szélesebb körű érvényesülését a közhatalom társadalmi kontrolljához és a plurális társadalmi nyilvánossághoz fűződő kitüntetett fontosságú alkotmányos érdekből, a demokrácia mint elsőrangú alkotmányos érték érvényesülésének követelményéből vezette le.
Azokban az esetekben, amikor a szólások a közügyek vitájához kapcsolódnak, a szólásszabadság alkotmányos védelme egyre kevésbé mérlegelés tárgya, az ilyen közlések általánosan magas alkotmányos értéktartalmukra tekintettel kategorikussá és alkotmányosan determinálttá válnak, amelynek következtében az alkotmányos vizsgálat során érvényesül egyfajta sajátos alaptörvény-ellenességi vélelem.[50]
Amellett, hogy a sajtószabadság korlátozhatóságával kapcsolatban is érvényesül az általános alapjog-korlátozási teszt (szükségesség, arányossági, alkalmasság), a véleménynyilvánítás sajátos tesztje is érvényesül. Az alapjogi kollízió esetén a korlátozhatóság kérdése azért is kap különös jelentőséget, "mivel ezen szabadságjogok [véleménynyilvánítás, illetve az ebbe beletartozó sajtószabadság] a plurális, demokratikus társadalom alapvető értékei közé tartoznak."[51] "A szabad véleménynyilvánításhoz való jog a fentiek szerint nem csupán alapvető alanyi jog, hanem e jog objektív, intézményes oldalának elismerése egyben a közvélemény, mint alapvető politikai intézmény garantálását is jelenti."[52]
A véleményszabadsággal konkuráló érdekek - a kiemelt alkotmányos védelmére tekintettel - az esetek nagy többségében nem élveznek elsőbbséget: "A vélemény szabadságával szemben mérlegelendő korlátozó törvényeknek nagyobb a súlya, ha közvetlenül másik alanyi alapjog érvényesülésére és védelmére szolgál, kisebb, ha ilyen jogokat csakis mögöttesen, valamely »intézmény« közvetítésével véd, s legkisebb, ha csupán valamely elvont érték önmagában a tárgya (pl. a köznyugalom)."[53]
A közérdek fogalma és a közérdekűségi teszt jelentékeny mértékben különbözik az alkotmányjogban és a versenyjogi szabályozásban. A versenyjog nem csupán sokkal szélesebb körben engedi a verseny korlátozását közérdekből, hanem a közérdekű céloknak is lényegesen tágabb körét fogadja el legitim korlátozásként, mint azt az alkotmányjog alapjog-korlátozási tesztje általánosan, és különösen a sajtószabadság tekintetében igazolhatónak tartja. Ehhez hozzájárul az Alkotmánybíróságnak az, a működésének kezdetétől töretlen gyakorlata, amely alapvetően tartózkodó a versenypiaci korlátozásokkal szemben.[54] Ez a tartózkodó felfogása azonban kizárólag addig érvényes, amíg a vizsgált jogszabály vagy jogalkalmazói döntés más, szigorúbb alkotmányos védelmet nem élvező alapjogot nem érint.
Az Alkotmánybíróság általános gyakorlata szerint a közérdekre mint általános és elvont alkotmányos célra való hivatkozás önmagában nem elégséges az alapjogok korlátozása során. Az olyan alkotmányos gyakorlat ugyanis, amely az alapjogok korlátozását általánosan, vagy egyes alapjogok korlátozását pusztán a közérdekre tekintettel biztosítaná, relativizálná az alapjogok rend-
- 248/249 -
szerét és alkotmányos értékét. Az Alkotmánybíróság csupán a tulajdonhoz való jog tekintetében engedi meg az alapjog-korlátozást általános jelleggel a közérdekre tekintettel. A tulajdonjog ugyanakkor a legkevésbé védett alapjog, és arra az Alkotmánybíróság az általános alapjogi tesztnél enyhébb mércét alkalmaz.[55] Az Alkotmánybíróság gyakorlatában tehát a közérdekűségi teszt értelmében a tulajdonjog-korlátozás alkotmányosan legitim céljaként fogadja el a közérdeket. A tulajdonjogot érintő korlátozások esetén így közérdek fennállása általában további vizsgálódás nélkül elfogadható. "A közérdek vizsgálatánál kielégítő annak tisztázása, hogy nincs-e szó a tulajdonjog korlátozásán kívül más alapjog sérelméről is."[56]
Ugyanakkor az Alkotmánybíróságnak vannak olyan határozatai, amelyekben a tulajdonjog-korlátozásnál sem fogadta el elégséges alapnak azt, hogy a jogszabály általánosságban hivatkozott korlátozást szükségessé tévő közérdekre.[57] Ellenben rögzítette, hogy a közérdeket a jogszabályban úgy kell meghatározni, hogy a közérdekből fakadó korlátozás szükségessége kérdésében egyedi aktusok törvényességének ellenőrzése esetén a bírói hatalom, normatív aktusok felülvizsgálata során az Alkotmánybíróság állást tudjon foglalni.[58] Az alapjog-korlátozásra okot adó közérdek fennállását minden esetben a jogalkotónak kell bizonyítania.
Amennyiben azonban a korlátozó rendelkezés a tulajdonjogon kívül, más (fokozottabban védett) alapjog korlátozásával is együtt jár, úgy már semmi esetre sem elégséges (önmagában) a közérdekre hivatkozás. Különösen is így van ez a sajtószabadság esetében, amelynek az alkotmányos védelme az alapjogi hierarchiában a korlátozhatatlan élethez és emberi méltósághoz való jog után a legmagasabb.
Ugyanakkor a közérdek kapcsán azt is meg kell állapítani, hogy az egyes jogágak fogalomhasználata, lexikája alapvetően különbözik. Ez a megállapítás sok esetben igaz az alkotmányjogi fogalmakra is. A versenyjogi és alkotmányjogi közérdek fogalom - így álláspontom szerint - ugyancsak nem feleltethető meg egymásnak. Vannak olyan esetek, amikor a piaci versenyt, amely maga is köz- érdeken alapuló követelmény, az állam éppen más közérdekű célok érdekében korlátozza. Ilyen közérdekű célok lehetnek az ipari szektorok hanyatlásának megakadályozása, az ott dolgozók munkahelyének a megmentése, az egyes energiaszektorokban a zavartalan energiaellátás biztosítása stb.
A piaci verseny azonban in genere nem feleltethető meg a vélemények piacán megvalósuló versenynek, különösen nem az alapjogi védelem és az állami beavatkozás mértékének a meghatározása során.
A hatósági fúziókontroll alól kormányrendeletben adott kivételek - a Tpvt. 2013-as módosítása óta - az alábbi közérdekű célokra hivatkozással történtek:
- az acélfeldolgozó ipar meghatározó ágaiban a foglalkoztattak számának növelése,[59]
- a földgázenergia és villamos energia közszolgáltatási tevékenységet végezni kívánó, piaci alapokon megszervezett, hosszú távon fenntartható módon működő és az ellátás biztonságát garantáló nemzeti közműszolgáltatási rendszer megszervezése,[60]
- a Nemzeti Energiastratégiában megfogalmazott azon célkitűzés, miszerint a fogyasztók megfizethető energiaellátásának biztosítása az állami szerepvállalás megerősítésével érhető el,[61]
- az (eladó) Társaság tulajdonában álló Hungexpo Budapesti Vásárváros ingatlan feletti állami kontroll biztosítása,[62]
- új munkahelyek teremtése, valamint a koncessziós dohánykiskereskedelem-ellátási tevékenység megkezdése és az ellátás biztonsága,[63]
- az állam fejlesztéspolitikai céljainak megvalósítása, mely kizárólag ezen feladatok ellátásához nélkülözhetet-
- 249/250 -
len informatikai rendszerek folyamatos és zavartalan működőképességének biztosításával érhető el,[64]
- a munkahelyek megőrzése, és a hazai járműipar fejlesztése,[65]
- a fontos fennálló szerződések fennmaradásának elősegítése és mindezeken keresztül a pénzügyi ellátás biztonságának fokozása,[66]
- takarékszövetkezetek integrációjának felgyorsítása,[67]
- az üzletrész megvásárlása, amely a nemzeti köznevelés tankönyvellátásáról szóló törvényben meghatározott, a köznevelés tankönyvellátásának, pedagóguskézikönyv-ellátásának megszervezésével kapcsolatos állami feladatellátást szolgálja,[68]
- hozzájárulás a Nemzeti Infokommunikációs Stratégiában megfogalmazott célkitűzések eléréséhez, és a közfeladatok ellátásához nélkülözhetetlen távközlési szolgáltatások megfelelő minőségi és biztonsági szintű ellátása.[69]
A fenti felsorolásból kitűnik, hogy a közérdekű céloknak alapvetően nem volt alapjogi érintettsége, vagy legfeljebb a tulajdonhoz való joggal mutattak (közvetett) összefüggést. Ám az analógia itt azért nem helyes, mivel a tulajdonhoz való jog sajátosan alacsony alapjogi védelmet élvez. A tulajdonhoz való jog korlátozása során nem az általános szükségességi-arányossági teszt alkalmazható az alapjog-korlátozás alkotmányosságának megítélésekor, hanem a közérdek teszt, amely az alapjogi korlátozásra legszélesebb körben alkotmányos lehetőséget teremtő mérce. Az Alaptörvény a korábbi alkotmányos szabályozáshoz hasonlóan átveszi a közérdekűségi tesztet: "Tulajdont kisajátítani csak kivételesen és közérdekből, törvényben meghatározott esetekben és módon, teljes, feltétlen és azonnali kártalanítás mellett lehet."[70]
A közérdek vizsgálata tehát önmagában szükséges, de közel sem elégséges a sajtószabadság korlátozhatóságának egyes egyedi eseteinek vizsgálata során. A közérdek vizsgálata az általános alapjogi teszt (szükségességi-arányossági teszt) legelső lépcsőjeként (korlátozás legitim célja) vizsgálandó.
Az Alkotmánybíróság gyakorlatában a szólás- és sajtószabadság alkotmányosan elfogadható korlátozásának alapját képező céloknak egyfajta erősorrendjét is kirajzolta (amit utólag az Alaptörvény is átvett). Ennek az erősorrendnek (értékhierarchiának) a leginkább védett korlátozási célja mások alanyi alapjogának a védelme, míg legkevésbé valamely elvont alkotmányos érték védelme, mint például a közérdek.[71] Mások jogi elismerést nem nyert érdekei, mint például a személyes érzékenység, illetve az állam alkotmányos értékként el nem ismert saját(ságos) érdekei, pl. az állami szervek kritikától mentes, zavartalan, kényelmes működése nem szolgálhatnak az alapjog-korlátozás alkotmányos legitim indokaként.
A véleménynyilvánítási szabadság korlátozhatóságának megítélése során a közérdekű célok között általánosságban a közrend, a közbiztonság, a közerkölcs és a közegészség védelmének alkotmányos követelménye húzódik meg.[72] A Kormányrendelet által nevesített, ám konkrétan meg nem határozott nemzetstratégiai cél mint közérdekűségi indok ebbe a körbe - nézetem szerint - nem sorolható be. A nemzetstratégia olyan általánosan megfogalmazott, többnyire a kormány politikájának a célmeghatározási spektrumában elhelyezett szempontrendszer, amely nem lehet alapja alkotmányos korlátozásnak. A Kormányrendelet megalkotására felhatalmazást adó Tpvt. 24/A. §-a a közérdeket különösen a munkahelyek megőrzése, az ellátás biztonsága érdekében nevesíti. Ebből az exemplifikatív felsorolásból mintegy következtetni lehet a szabályozás céljára, amely bizonyos munkaerőpiaci, kereskedelmi szempontú társadalompolitikai érdekek érvényesítésére irányul. A demokratikus nyilvánosság összetételét befolyásoló, a médiapiac pluralizmusának potenciális gyengítését eredményező szabályozás, álláspontom szerint olyan súlyú alapjogi korlátozást valósít meg, amelyet a közérdek önmagában nem tesz alkotmányosan igazolhatóvá.
Amint arról fentebb már volt szó: "A szabad véleménynyilvánításhoz való jog [...] nem csupán alapvető alanyi
- 250/251 -
jog, hanem e jog objektív, intézményes oldalának elismerése egyben a közvélemény, mint alapvető politikai intézmény garantálását is jelenti."[73] A szabad véleménynyilvánítás joga ezért "a szabad kommunikációt - az egyéni magatartást és a társadalmi folyamatot - biztosítja, s nem annak tartalmára vonatkozik".[74]
Az egyéni önkifejezést biztosító "alanyi jogi oldal és a demokratikus közvéleményt középpontjába állító intézményi oldal nem versengő, még kevésbé egymást gyengítő érvek, hanem egymást kölcsönösen kiegészítő és támogató alkotmányos szempontok. Előfordulhat, hogy hol az egyik, hol a másik oldal kerül előtérbe, de összességében - és egyes alkotmányjogi kérdéseknél egészen konkrétan is - erősítik egymást."[75]
Az intézményes oldal védelme során ugyanaz a szigorú alkotmányossági mérce érvényesül, mint az alapjog szubjektív oldala kapcsán, különös tekintettel arra, hogy a sajtószabadság vonatkozásában, eszközjellegére figyelemmel, az objektív, intézményes oldal kerül előtérbe, és annak érvényesülését szolgálják az ebből származó szubjektív jogosultságok, elsősorban az újságírói, szerkesztői jogok, de ide sorolható a piacra lépési szabadság is. Ezek a szubjektív jogok éppen az intézményes oldal védelmében válnak korlátozhatókká (pl. tartalomszerkesztés szabadságának korlátozása a kiegyensúlyozott tájékoztatás követelményére tekintettel, vagy éppen a piacra lépési szabadság korlátozása a médiamonopóliumok kialakulásának megakadályozása érdekében). Az objektív oldal tekintetében hangsúlyossá válik az állam intézményvédelmi kötelezettsége, hiszen amíg az alapjogok szubjektív oldalának jogosultjai, "az emberek természetszerűen egyéni szabadságuk és személyes igényeik szerint gyakorolják alapjogaikat", addig az államnak az alapjogi garanciák kiépítését szolgáló intézményvédelem körében "az egyes alanyi alapjogok biztosítása mellett az azokkal kapcsolatos értékeket és élethelyzeteket önmagukban is, azaz nem csupán az egyes egyedi igényekhez kapcsolódóan [kell védenie]".[76] Amint arról fentebb már volt szó, a sajtószabadság lényeges tartalmi eleme a demokratikus nyilvánosság létrejöttében és folyamatos, zavarmentes működésében garanciális jellegű (külső és belső) média-pluralizmus követelménye, amelyet az állam szabályozási és hatósági-jogalkalmazási eszközökkel együttesen biztosít. A sajtószabadság objektív oldalához tartozó tájékozódáshoz való jog nem érvényesülhet egy olyan média-struktúrájú nyilvánosságban, ahol megszűnik a témák, vélemények pluralizmusa. A tulajdonosi koncentrációk kialakulása potenciálisan ellene hat a pluralizmus érvényesülésének. A konkrét tulajdonosi koncentráció kialakulása során annak megítélése, hogy a létrejött fúzió befolyásolja-e a sajtószabadság objektív oldalának érvényesülését, a hatáskörrel rendelkező hatóságok törvényen alapuló szempontokat mérlegelő vizsgálata során lenne megítélhető.
A demokratikus eljárások, így (különösen) a (közvetlen) demokrácia intézményeinek a szabad működésének elengedhetetlen biztosítéka, hogy a polgárok megfelelő mennyiségű, és talán még fontosabb, hogy megfelelő minőségű információ ismeretében alakíthassák ki véleményüket. Ennek elsődleges intézményes biztosítását az állam a plurális sajtó- és médiapiac strukturális szabályozása útján valósítja meg (vö. Mttv. 171. §). A Kormányrendelet a Tpvt.-ben biztosított jogalkotási hatáskör alapján olyan normatív rendelkezést tartalmaz, amely megakadályozza a hatósági eljárás lefolytatását a konkrétan megjelölt vállalati összeolvadás vonatkozásában. Az adott esetben azonban a sajtószabadság hatálya alá tartozó médiapluralizmust érintő összeolvadásról van szó, amelynek vizsgálata során a Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság Média-tanácsa az Mttv. alapján szakhatóságként működik közre. Az Mttv. meghatározza a tulajdonosi (piaci) koncentrációnak azt a szintjét, amelynél a Médiatanácsnak meg kell tagadnia az érintett vállalkozások közötti összeolvadást.[77] A médiapiaci strukturális szabályozásnak az a célja, hogy fenntartsa a sokszínű médiapiacot. E cél elérésére érdekében a törvény bizonyos piaci részesedésekhez kapcsoló-
- 251/252 -
dóan (megdönthetetlen) vélelmet állít fel, miszerint a kritikus piaci koncentráció megakadályozná a médiapluralizmust, végső soron pedig a demokratikus diskurzusok érvényesülését.[78] Az Mttv. vonatkozó rendelkezései kógensek, vagyis kötik a médiahatóságot és a versenyhatóságot egyaránt.
Az Mttv. anyagi és eljárási szabályai ugyanakkor nem terjednek ki a Kormányra, amely így elviekben származékos jogalkotási jogkörében normatív szabályt alkothat. Az Mttv. törvényi szintű rendelkezésével ugyanis nincs közvetlenül kollízióban a Kormányrendeletben foglalt normatartalom, hiszen előbbi a hatóságok hatáskörét és a hatósági döntést determináló piaci koncentrációt szabályozza (mindezt a hatáskörrel rendelkező hatóságok oldaláról), míg a Kormányrendelet az összeolvadás Tpvt. szerinti sajátos esetét biztosítja. Ugyanakkor nem hagyható figyelmen kívül, hogy a Kormányrendelet olyan szabályt tartalmaz, amely áttételesen érinti az Mttv. piacszabályozásra vonatkozó törvényi rendelkezéseit, pontosabban azt a szabályt, amely bizonyos piaci részesedést már a médiapluralizmussal összeegyeztethetetlennek vélelmez.
Hangsúlyozom ugyanakkor, hogy tanulmányomban nem a konkrét fúzió ágazati jogszabályok, különösen az Mttv. szabályai szerinti megengedhetőségét vizsgáltam, kizárólag azt a kormányrendelet által megvalósított jogalkotási módot és annak tartalmát. Annak vizsgálata egy külön tanulmány tárgya lehetne, hogy a megvalósuló fúzió az Mttv. intézményi garanciát nyújtó feltételeinek megfelelt-e, avagy sem. A hatáskörrel rendelkező hatóságoknak ez nem állt módjában, a tudományos diskurzusnak azonban lehetősége lesz annak megvitatására.
Mindezekre tekintettel a Kormányrendelet alkotmányossága álláspontom szerint vitatható. Alkotmányossági aggályaimat a jogállamisági, a hatalommegosztási és az alapjogi vonatkozások szerint az alábbiakban foglalom össze:
a) A szabályozás jogforrási szintje tekintettel arra, hogy a médiapluralizmus vonatkozásában olyan alapjog-korlátozást valósít meg, amely a sajtószabadság alapjogával közvetlenül összefügg, alkotmányosan nem elfogadható. Az ilyen alapjog-korlátozásnak - a tartalmi elemzéstől függetlenül - a formális szempontok alapján törvényben kellene megvalósulnia.
b) A Tpvt.-ben adott jogalkotási felhatalmazás nem elégíti ki a jogalkotási felhatalmazással szemben érvényesítendő alkotmányos követelményeket, hiszen nem határozta meg a felhatalmazás tárgyát és kereteit (tehát álláspontom szerint a Tpvt. felhatalmazó rendelkezése is alkotmányellenes).
c) A Tpvt.-ben adott jogalkotási (egyébként is rendkívül tág, így álláspontom szerint alkotmányellenes) felhatalmazás keretein a jogkör címzettje túlterjeszkedett, így a jogkört visszaélésszerűen gyakorolta (a Kormányrendelet ezért közjogilag érvénytelen).
a) Az egyedi döntés normatív aktusba csomagolása sérti a szervek hatásköre épségének, a hatáskörelvonás tilalmának elvét (hatalommegosztás).
b) A Kormányrendeletben foglalt összeolvadás érinti ugyan az Alaptörvény IX. cikk (2) bekezdésében foglalt médiapluralizmus elvét, ám annak tényleges sérelmét a visszaélésszerűen gyakorolt jogalkotási felhatalmazás következtében nem vizsgálhatják a hatáskörrel rendelkező hatóságok, amely ugyancsak a hatáskörelvonás tilalmának megsértése miatt sérti a hatalommegosztás alkotmányos elvét,
a) A Kormányrendelet által hivatkozott alapjog-korlátozási indok (közérdek) a legkevésbé alkalmas a véleménynyilvánítási szabadság mint anyajog alkotmányosan legitim korlátozására, a sajtószabadság közérdek alapján csak rendkívül szűk körben, a közérdekű cél pontos meghatározásával lehetséges, ám a közérdek, mint alapjog-korlátozási ok indokoltságát, ekkor is a jogalkotónak kell indokolni.
b) A közérdek, különösen a nemzetstratégiai cél mint közérdekű indok önmagában nem lehet legitim alkotmányos korlátja a sajtószabadságnak,
c) A Kormányrendelettel szabályozott tárgykör a sajtószabadság olyan szelvényjogát, érvényesülési mezőjét érinti, amely szorosan összefügg a véleménynyilvánítási szabadsággal, különösen pedig annak az alkotmányosan leginkább védett megnyilvánulási formájával, a közügyek vitatásával. Ebből fakadóan az alapjog-korlátozás során különösen is nyomós alkotmányos korlátozási indok le-
- 252/253 -
het csak elfogadható. A közérdek nem minősül ilyen korlátozási indoknak,
d) A sajtószabadság objektív oldala legalább azonos szintű, kiemelt alkotmányos védelmet élvez, mint az alapjogból levezethető alanyi jogi jogosultságok, sőt a sajtószabadság sajátos tartamára és eszközjellegére tekintettel az intézményes oldal védelme előtérbe kerül. A sajtószabadság objektív oldalának kiemelt garanciális eszköze a médiapluralizmus érvényesülése, amelyet az államnak intézményvédelmi kötelezettsége körében kell biztosítania. Ennek az intézményvédelemnek fontos eszköze az Mttv. tulajdoni koncentrációkra vonatkozó szabályozása és az abban foglalt feltételek fennállását vizsgáló hatósági eljárásrend.
e) A konkrét szabályozás, amely a hatósági hatáskörök gyakorlását a hatáskör jogosultjától egyedi ügyben elvonta, sérti a sajtószabadság objektív oldalát azáltal, hogy az állam médiapluralizmus fenntartására vonatkozó, garanciális jellegű intézményvédelmi kötelezettsége nem érvényesül.
f) Az egyedi döntés normatív aktusba csomagolása sérti az érintettek jogorvoslathoz való jogát.
Az általam vizsgált kormányrendelet alkotmányossági vizsgálata folyamatban van, hiszen az Alkotmánybíróság előtt van egy utólagos normakontrollt kezdeményező indítvány. Az alkotmánybírósági vizsgálat kimenetele még nem ismert, az azonban bizonyos, hogy az Alaptörvény védelmének legfőbb szerve[79] által meghozott döntés meghatározó jelentőségű lesz a médiapluralizmus alkotmányos értelmezésének továbbfejlesztésében.[80]
Dixi et salvavi animam meam! ■
JEGYZETEK
[1] A felhatalmazást a 2013. évi CXCI. törvény iktatta a Tpvt.-be.
[2] 229/2018. (XII. 5.) Korm. rendelet 1. § "A Kormány a tisztességtelen piaci magatartás és a versenykorlátozás tilalmáról szóló 1996. évi LVII. törvény 24/A. §-a alapján az ECHO HUNGÁRIA TV Televíziózási, Kommunikációs és Szolgáltató zártkörű Részvénytársaság (székhely: 1149 Budapest, Angol utca 65-69., cégjegyzékszám: 01-10-045204), a Magyar Idők Kiadó Korlátolt Felelősségű Társaság (székhely: 1097 Budapest, Könyves Kálmán körút 12-14., cégjegyzékszám: 01-09-168017), a New Wave Media Group Kommunikációs és Szolgáltató Korlátolt Felelősségű Társaság (székhely: 1072 Budapest, Klauzál utca 30., cégjegyzékszám: 01-09-189828), valamint az OPUS PRESS Zártkörűen Működő Részvénytársaság (székhely: 1062 Budapest, Andrássy út 59., cégjegyzékszám: 01-10-048787) feletti irányítás Közép-Európai Sajtó és Média Alapítvány (székhely: 8623 Balatonföldvár, Bethlen Gábor utca 9., nyilvántartási szám: 14-01-0003400) általi megszerzésével megvalósuló összefonódást közérdekből nemzetstratégiai jelentőségű összefonódásnak minősíti. 2. § Ez a rendelet a kihirdetését követő napon lép hatályba."
[3] Vö. B-961/2018/11. számú hatósági bizonyítvány.
[4] Vö. 37/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 227, 230.
[5] A Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény 61. § (4) bekezdés.
[6] Alaptörvény IX. cikk (2) bekezdés.
[7] Smtv. 4. § "Magyarország elismeri és védi a sajtó szabadságát és sokszínűségét."
[8] Mttv. 4. §.
[9] Az audiovizuális médiaszolgáltatásokról szóló 2010/13/EU irányelv (5) preambulumbekezdése.
[10] A médiapluralizmus fogalmát az Európa Tanács médiakoncentrációval és pluralizmussal foglalkozó Szakértői Bizottságának jelentése a következőképpen határozza meg: "a pluralizmus kifejezés alatt a társadalmi, politikai és kulturális értékek, vélemények, információk és érdekek széles választékának köre értendő, mely a médián keresztül nyer kifejezést. A pluralizmus értelmezhető mint belső pluralizmus: ez esetben a társadalmi, politikai és kulturális értékek, vélemények, információk és érdekek széles választéka egy médiavállalat kínálatában jelenik meg, vagy értelmezhető mint külső pluralizmus: ekkor több médiavállalatot veszünk számításba, amelyek mindegyike egy bizonyos nézőpontot képvisel." The activity report of the Committee of Experts on Media Concentrations and Pluralism. Submitted to the 4th European Ministerial Conference on Mass Media Policy. Prague, December 7-8., 1994.
[11] Vö. Nyakas Levente: A médiapluralizmus fogalma és szerepe a szabályozásban. In: Koltay András - Nyakas Levente: Magyar és európai médiajog. Wolters Kluwer, Budapest, 2015. 121.
[12] Uo.
[13] A belső és a külső pluralizmus részletes kifejtését lásd Nyakas: i. m. 121-122. és 127-128.
[14] A külső pluralizmus elérésének eszközeként az állam strukturális korlátozásokat, elsősorban a médiapiaci koncentráció megelőzését célzó tilalmazó szabályokat alkalmaz. A külső pluralizmus érvényesítésének további állami, szabályozási eszköze a műsorterjesztő hálózatok kötelező elosztással (továbbítással) való megterhelése (must carry), valamint a jelentős piaci erővel bíró médiaszolgáltatások felajánlási kötelezettségének előírása (must offer).
[15] Nyakas: i. m. 123.
[16] Uo.
[17] Vö. Nyakas: i. m. 128.
[18] Tpvt. 24/A. §. A hivatkozott 24. § rendelkezése szerint "[a] vállalkozások összefonódását a Gazdasági Versenyhivatalnak be kell jelenteni, ha valamennyi érintett vállalkozáscsoport [26. § (5) bekezdés], valamint az érintett vállalkozáscsoportok tagjai és más vállalkozások által közösen irányított vállalkozások előző üzleti évben elért nettó árbevétele együttesen a tizenötmilliárd forintot meghaladja, és az érintett vállalkozáscsoportok között van legalább két olyan vállalkozáscsoport, melynek az előző évi nettó árbevétele a vállalkozáscsoport tagjai és más vállalkozások által közösen irányított vállalkozások előző évi nettó árbevételével együtt egymilliárd forint felett van".
[19] A Tpvt. 97. §-a tartalmazza a származékos jogalkotásra való felhatalmazást.
[20] http://www.gvh.hu/sajtoszoba/sajtokozlemenyek/2013as_sajtokozlemenyek/8198_hu_dontott_a_gvh_a_dinnye_kartell_ugyben.html (2019.10.01.).
[21] A kormányrendelet bár nem jelölte meg, hogy a szabályozás konkrétan milyen közérdeket szolgál, a Kormányzati Tájékoztatási Központ közleménye arra utal, hogy a szabályozás közérdekű célja a helyi nyomtatott média fennmaradásának támogatása, amit csak erősít, hogy a KESMA nonprofit jellegű. Ld. https://www.kormany.hu/hu/miniszterelnoki-kabinetiroda/hirek/a-kormanyzati-tajekoztatasi-kozpont-kozlemenye-201811206 (2018.12.06.).
[22] Alaptörvény I. cikk (2)-(3) bekezdés.
[23] Vö. 64/1991. (XII. 17.) AB határozat, ABH 1991, 297.
[24] A jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény 5. §.
[25] 15/2008. (II. 28.) AB határozat, ABH 2008, 1324, 1331.
[26] Vö. 41/2008. (IV. 17.) AB határozat, ABH 2008, 405, 415.
[27] 6/1994. (II. 18.) AB határozat, ABH 1994, 65, 67.
[28] Konkrét esetben az önkormányzati rendelet telekalakítási és építési tilalmat vezetett be a mellékletében felsorolt telkek vonatkozásában. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint "a tilalom alá vont telkek felsorolásával ténylegesen számos egyedi döntés összesítését foglalja magában" vö. 6/1994. (II. 18.) AB határozat, ABH 1994, 65, 66.
Egy másik esetben a hajózásról szóló 1973. évi 6. tvr. azon (törvénnyel beiktatott) rendelkezésének alkotmányosságát vizsgálta az Alkotmánybíróság, amely egyes kikötőket közforgalmú, országos közforgalmú, üzemi és szükségkikötőnek minősített. A (minősített) kikötők esetében az ott fennálló tulajdonjogokat a törvény úgy korlátozta, hogy az ingatlantulajdon birtoklásának, hasznosításának és az arról való rendelkezésnek a jogát a tulajdonostól elvonta, az ingatlant - közvetve - forgalomképtelenné nyilvánította, így a tulajdonjog mint alkotmányos alapjog lényeges tartalmát korlátozta. Az Alkotmánybíróság - a fentebb említett önkormányzati rendeletet vizsgáló határozatához hasonlóan - rámutatott arra, hogy mint nem a tulajdoni viszonyokkal foglalkozó normatív rendelkezés "tartalmilag a konkrét minősítések elrendelése folytán több egyedi döntés összesítését foglalja magában. A szabályozásnak ez a módszere lényegileg a jogorvoslati lehetőséget is elzárta [...]." Vö. 45/1997. (IX. 19.) AB határozat, ABH 1997, 311, 318.
Egy másik esetben a Pénzügyi Szervezetek Állam Felügyelete elnökének jogviszonyát az Országgyűlés törvényi rendelkezéssel szüntette meg. A köztársasági elnök kért a konkrét ügyben normakontrollt az Alkotmánybíróságtól, jelezve, hogy az egyedi személyi döntés normatív, törvényi formában való kimondása a jogorvoslathoz való jog elvonása mellett azért is alkotmányellenes, mert ez a törvényhozási gyakorlat visszaélés a törvényhozás rendjével [vö. 7/2004. (III. 24.) AB határozat, ABH 1997, 98, 114.].
[29] 5/2007. (II. 27.) AB határozat, ABH 2007, 120, 126. Az utólagos normakontroll a földgázellátásról szóló 2003. évi XLII. törvény 85. § (10) bekezdésének alkotmányosságát vizsgálta, amely a Magyar Energia Hivatal elnökének határozott időre szóló megbízatását idő előtt szüntette meg normatív aktussal. Azonos módon ítélte meg az Alkotmánybíróság a PSZÁF elnökének megbízatását idő előtt megszüntető törvényi rendelkezést is [7/2004. (III. 24.) AB határozat, ABH 2004, 98.].
[30] A vonatkozó alkotmánybíróság áttekintéséhez és a probléma elméleti hátteréhez ld. Erdős Csaba: Parlamenti autonómia. Aktustani elemzések az Országgyűlés jogállásáról és hatásköreiről. Gondolat, Budapest, 2016. 149-173.
[31] Vö. 7/2004. (III. 24.) AB határozat, ABH 1997, 98, 118-119.
[32] 19/1993. (III. 27.) AB határozat, ABH 1993, 431, 432-433., 551/B/1993. AB határozat, ABH 1995, 840, 841-842.
[33] A sajtószabadság alkotmányos tartalmának részletes kifejtését ld. Klein Tamás: Sajtószabadság és demokrácia. A sajtószabadság alkotmányos tartalmának jelentésmódosulásai. Gondolat, Dialóg Campus, Budapest, 2020.
[34] Vö. Török Bernát: Szabadon szólni, demokráciában. A szólásszabadság magyar doktrínája az amerikai jogirodalom tükrében. HVG-ORAC, Budapest, 2018. kül. 24-29.
[35] Az Alkotmánybíróságnak az ún. első abortuszhatározatban klasszikussá vált megfogalmazása szerint: "Az állam kötelessége az alapvető jogok tiszteletben tartására és védelmére a szubjektív alapjogokkal kapcsolatban nem merül ki abban, hogy tartózkodnia kell megsértésüktől, hanem magában foglalja azt is, hogy gondoskodnia kell az érvényesülésükhöz szükséges feltételekről. Az emberek természetszerűen egyéni szabadságuk és személyes igényeik szempontjából gyakorolják alapjogaikat. Az államnak viszont arra van szüksége garanciális feladata ellátásához, hogy az egyes alanyi alapjogok biztosítása mellett az azokkal kapcsolatos értékeket és élethelyzeteket önmagukban is, azaz ne csupán az egyes egyedi igényekhez kapcsolódóan védje, s a többi alapjoggal összefüggésben kezelje. Az állam számára az alapjogok védelme csupán része az egész alkotmányos rend fenntartásának és működtetésének. Ezért az állam úgy alakítja ki az egyes alapjogok megvalósításához szükséges jogszabályi és szervezeti feltételeket, hogy mind a többi alapjoggal kapcsolatos, mind pedig egyéb alkotmányos feladataira is tekintettel legyen; az egyes jogoknak az egész szempontjából legkedvezőbb érvényesülését teszi lehetővé, s mindezzel az alapjogok összhangját is előmozdítja. Az alapjogok jogosultja, illetve az állam különböző szempontjai és feladatai miatt az alapjog alanyi jogi, illetve objektív oldala nem feltétlenül fedi egymást. Az állam - általános és objektív szempontjaiból következően - a szubjektív alapjog által védett körön túlmenően is meghatározhatja ugyanazon alapjog objektív, intézményes védelmi körét" 64/1991. (XII. 17.) AB határozat, ABH 1991, 297, 300-301.
[36] 37/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 227, 229.
[37] Vö. 165/2011. (XII. 20.) AB határozat, ABH 2011, 478, 503.
[38] 165/2011. (XII. 20.) AB határozat, ABH 2011, 478, 503.
[39] Uo.
[40] Balogh Zsolt - Holló András - Kukorelli István - Sári János: Az Alkotmány magyarázata. KJK-Kerszöv, Budapest, 2003. 599.
[41] Magyarország elismeri és védi a sajtó szabadságát és sokszínűségét, biztosítja a demokratikus közvélemény kialakulásához szükséges szabad tájékoztatás feltételeit.
[42] 37/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 227, 229.
[43] 30/1992. (V. 26.) AB határozat, ABH 1992, 167, 170.
[44] 30/1992. (V. 26.) AB határozat, ABH 1992, 167, 178.
[45] 165/2011. (XII. 20.) AB határozat, ABH. 2011, 478, 503.
[46] 36/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 219, 231.
[47] 36/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 219.
[48] 36/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 219, 229.
[49] Uo.
[50] Vö. Török: i. m. 162-171.
[51] 30/1992. (V. 26.) AB határozat, ABH 1992, 167, 170.
[52] 30/1992. (V. 26.) AB határozat, ABH 1992, 167, 178.
[53] 30/1992. (V. 26.) AB határozat, ABH 1992, 167, 178.
[54] "Az Alkotmány egyébként nem kötelezi el magát a piacgazdaság semmilyen tartalmi modellje mellet sem" és "Az Alkotmánybíróság következetes volt abban, hogy a piacgazdaság, a versenyszabadság és más hasonló államcélok alkotmányellenes megsértését csak szélsőséges esetben állapítja meg, ha az állami beavatkozás fogalmilag és nyilvánvalóan ellentétes az államcéllal" [21/1994. (IV. 16.) AB határozat, ABH 1994, 117, 119.].
[55] Az enyhébb (közérdekűségi) teszt alkalmazása következett a korábbi Alkotmány 13. § (2) bekezdéséből, amely a kisajátításhoz csupán a közérdek fennállásának a bizonyítását kívánta meg. Ezt a sajátos alapjog-korlátozási mércét az Alaptörvény XIII. cikk (2) bekezdése is fenntartja.
[56] Sári János - Somody Bernadett: Alapjogok - Alkotmányjog II. Osiris, Budapest, 2008. 238.
[57] 2006-ban született egy alkotmánybírósági határozat, amely lényegében a tulajdonjog-korlátozás tekintetében is áttért az általános alapjogi teszt alkalmazására: "a tulajdonjog korlátozásánál az alkotmányi vizsgálat egyik szempontja a másik alapvető jog, alkotmányos érték vagy cél érvényesülésének szükségessége, vagy a közérdek, mint önálló szükségesség" [42/2006. (X. 5.) AB határozat, ABH 2006, 520, 529.]. A határozat tesztet módosító érvelésével szemben három alkotmánybíró különvéleményt csatolt, és utóbb a határozat sokkal inkább az alkotmánybírósági gyakorlat szempontjából egy sajátos kitérőnek minősíthető, mintsem a speciális alapjogi teszt felszámolásának. Vö. Balogh Zsolt - Holló András: Az értelmezett Alkotmány. Magyar Közlöny Lap- és Könyvkiadó, Budapest, 2010. 221.
[58] Vö. 42/2006. (X. 5.) AB határozat, ABH 2006, 520., továbbá 50/2007. (VII. 10.) AB határozat, ABH 2007, 994.
[59] 7/2019. (I. 28.) Korm. rendelet az ÓAM ÓZDI ACÉLMŰVEK Korlátolt Felelősségű Társaság üzletrészének Magyar Állam javára történő megszerzésére irányuló ügylet nemzetstratégiai jelentőségűnek minősítéséről.
[60] 323/2017. (XI. 8.) Korm. rendelet az ÉGÁZ-DÉGÁZ Földgázelosztó Zártkörűen Működő Részvénytársaság 100%-os részvénycsomagjának az NKM Nemzeti Közművek Zártkörűen Működő Részvénytársaság általi megvásárlása nemzetstratégiai jelentőségűnek minősítéséről.
[61] 326/2016. (X. 27.) Korm. rendelet az Alpiq Csepel Korlátolt felelősségű Társaság 100%-os üzletrészének MVM Magyar Villamos Művek Zártkörűen Működő Részvénytársaság általi megszerzése nemzetstratégiai jelentőségűnek minősítéséről.
[62] 14/2016. (II. 9.) Korm. rendelet a Foncière Polygone Hungária Korlátolt Felelősségű Társaság 99,9934169% társasági részesedésének állam javára történő megszerzésére irányuló ügylet nemzetstratégiai jelentőségűnek minősítéséről.
[63] 151/2015. (VI. 18.) Korm. rendelet a Tabán Trafik Dohánytermék-forgalmazó, Kereskedelmi és Szolgáltató zártkörűen működő részvénytársaság és a BAT Pécsi Dohánygyár Korlátolt Felelősségű Társaság összefonódásának közérdekből történő nemzetstratégiai jelentőségűnek minősítéséről.
[64] 282/2014. (XI. 14.) Korm. rendelet a WELT 2000 Szolgáltató és Kereskedelmi Korlátolt Felelősségű Társaság társasági üzletrészének a Magyar Állam javára történő megszerzése nemzetstratégiai jelentőségűnek minősítéséről.
[65] 235/2014. (IX. 18.) Korm. rendelet a Magyar Államnak a Bombardier MÁV Hungary Kft.-ben történő részesedés szerzése társasági összefonódásának közérdekből történő nemzetstratégiai jelentőségűnek minősítéséről.
[66] 190/2014. (VII. 30.) Korm. rendelet a Magyar Államnak az MKB Bank Zrt.-ben történő részesedés szerzése társasági összefonódásának közérdekből történő nemzetstratégiai jelentőségűnek minősítéséről.
[67] 48/2014. (II. 26.) Korm. rendelet a Magyar Takarékszövetkezeti Bank Zártkörűen Működő Részvénytársaság és a Magyar Takarék Befektetési és Vagyonkezelő Zártkörűen Működő Részvénytársaság összefonódása közérdekből nemzetstratégiai jelentőségűnek minősítéséről.
[68] 142/2014. (IV. 30.) Korm. rendelet a Nemzedékek Tudása Tankönyvkiadó Zártkörűen Működő Részvénytársaság és az Apáczai Kiadó és Könyvterjesztő Korlátolt Felelősségű Társaság társasági üzletrészének a Magyar Állam javára történő megszerzése nemzetstratégiai jelentőségűnek minősítéséről.
[69] 106/2014. (III. 26.) Korm. rendelet az "Antenna Hungária" Magyar Műsorszóró és Rádióhírközlési Zártkörűen Működő Részvénytársaság 100%-os társasági részesedése állami tulajdonban álló társaság általi megszerzése nemzetstratégiai jelentőségűnek minősítéséről.
[70] Alaptörvény XIII. cikk (2) bekezdés.
[71] Vö. 30/1992. (V. 26.) AB határozat, ABH 1992, 167, 178., vö. Halmai Gábor - Tóth Gábor Attila: Az emberi jogok korlátozása. In: Halmai Gábor - Tóth Gábor Attila (szerk.): Emberi jogok. Osiris, Budapest, 2003. 126., Balogh Zsolt - Holló András - Kukorelli István - Sári János: Az Alkotmány magyarázata. KJK-KERSZÖV, Budapest, 2003. 220.
[72] Vö. a köz érdekeit sértő beszéd: Halmai Gábor: A véleménynyilvánítás szabadsága. In: Halmai Gábor - Tóth Gábor Attila (szerk.): Emberi jogok. Osiris, Budapest, 2003. 471-478.
[73] 30/1992. (V. 26.) AB határozat, ABH 1992, 167, 178
[74] 30/1992. (V. 26.) AB határozat, ABH 1992, 167, 179.
[75] 7/2014. (III. 7.) AB határozat, ABH 2014, 135, 149.
[76] 64/1991. (XII. 17.) AB határozat, ABH 1991, 297, 302.
[77] Mttv. 171. § "(1) A Gazdasági Versenyhivatal köteles a Médiatanács állásfoglalását beszerezni az olyan vállalkozások közötti összefonódásnak a tisztességtelen piaci magatartás és a versenykorlátozás tilalmáról szóló 1996. évi LVII. törvény (a továbbiakban: Tpvt.) 24. § szerinti engedélyezéséhez, amely vállalkozások vagy a Tpvt. 15. § szerinti érintett leg-alább két vállalkozáscsoport tagjai szerkesztői felelősséget viselnek, és amelyek elsődleges céljai a médiatartalom nyilvánossághoz való eljuttatása valamely elektronikus hírközlő hálózaton vagy nyomtatott sajtóterméken keresztül.
(2) A Médiatanács - a 68. § (2) bekezdés szerinti esetet kivéve - nem tagadhatja meg a szakhatósági hozzájárulás megadását, ha a független véleményforrások összefonódások utáni szintje is biztosítja a sokszínű tájékozódás jogának érvényesülését a médiatartalom szolgáltatás releváns piacán.
(3) A Médiatanács által megállapított szakhatósági előírás vagy feltétel érdemi döntésben való alkalmazására a Tpvt. 30. § (3) bekezdés megfelelően alkalmazandó.
(4) A Médiatanács szakhatósági állásfoglalása a Gazdasági Versenyhivatalt köti, de ez nem zárja ki, hogy a Gazdasági Versenyhivatal
a) olyan összefonódást tiltson meg, amelyhez a Médiatanács szakhatósági hozzájárulást adott, függetlenül az Médiatanács által esetlegesen előírt feltételtől, vagy
b) a Médiatanács által meg nem határozott Tpvt. 30. § (3) bekezdés szerinti feltételt vagy kötelezettséget írjon elő."
[78] Mttv. 67. § "A lineáris médiaszolgáltatást nyújtó médiaszolgáltatók piaci koncentrációja a sokszínű médiapiac fenntartása, valamint a tájékoztatási monopólium létrejöttének megakadályozása céljából e törvény keretei között korlátozható."
Mttv. 68. § "(1) A legalább harmincöt százalékos éves átlagos közönségaránnyal rendelkező lineáris audiovizuális médiaszolgáltató, a lineáris rádiós médiaszolgáltató, valamint a lineáris audiovizuális és lineáris rádiós piacon együttesen legalább negyven százalékos éves átlagos közönségaránnyal rendelkező médiaszolgáltató, a médiaszolgáltató bármely tulajdonosa, és a médiaszolgáltató bármely tulajdonosában befolyásoló részesedéssel rendelkező személy vagy vállalkozás
a) új médiaszolgáltatást nem indíthat, médiaszolgáltatást végző vállalkozásban részesedést nem szerezhet, és
b) köteles médiaszolgáltatásai műsorstruktúrájának módosításával, a magyar műsorszámok, a független műsorkészítők által előállított műsorszámok arányának növelésével, vagy egyéb módon intézkedéseket tenni a médiapiac sokszínűségének növelése érdekében.
(2) Az (1) bekezdés a) pont esetében, amennyiben a médiapiaci koncentráció korlátozására vonatkozó szabály által érintett médiaszolgáltató médiaszolgáltatást végző vállalkozásban részesedést kíván szerezni, a Médiatanács a 171. § szerinti eljárásában a szakhatósági hozzájárulást köteles megtagadni."
[79] Vö. Alaptörvény 24. cikk (1) bekezdés.
[80] Az általam felhasznált AB határozatok egy része bár az Alaptörvény hatálybalépése előtt születtek, álláspontom szerint az azokban felhozott - és általam is idézett - érvek felhasználhatók az újabb ügyekben is, tekintettel arra, hogy "az Alaptörvény konkrét - az előző Alkotmányban foglaltakkal azonos vagy hasonló tartalmú - rendelkezései és értelmezési szabályai alapján ez lehetséges" [vö. 22/2012. (V. 11.) AB határozat, ABH 2012, 10. 15.]. Az Alkotmánybíróság a folyamatban lévő ügyben a korábbi határozatokban foglalt alapjog-értelmezést megerősítheti. Reményeim szerint ez meg fog történni.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző PhD, adjunktus, Károli Gáspár Református Egyetem (Budapest).
Visszaugrás
