Állítólag Jean Monnet-tól származik a kijelentés, hogy "ha újra kezdeném, a kultúrával kezdeném". Ezek szerint Jean Monnet, aki nem a kultúrával, hanem a gazdasággal kezdte, kezdhette volna a kultúrával is, sőt valamilyen oknál fogva talán bölcsebb is lett volna a kultúrával kezdenie. Benne van ebben az is, hogy az európai integráció - kezdődjék akár így, akár úgy - előbb-utóbb kiterjeszkedik mind a gazdaságra, mind pedig a kultúrára, s ezért a kezdés terrénumának megválasztása voltaképpen csak időzítési, ütemezési kérdés. Okkal és joggal hivatkoznak tehát az idézett megnyilatkozásra azok, akik sajnálják, hogy a kultúra hosszú időn át alig kapott szerepet az európai integrációban, s örülnek, hogy az integrációs folyamat egy ideje már bizonyos fokban kiterjeszkedik a kultúrára is. A Jean Monnet-nak tulajdonított kijelentés mindazonáltal talányos: úgy tűnik, legalább annyi problémát fed el, mint amennyire válaszol. Nyilvánvaló ugyanis, hogy azt a filozófiát, amelyet a gazdasági integráció, a gazdasági egységesülés megvalósítására dolgozott ki Jean Monnet, nem alkalmazhatta volna a kultúra terén, hiszen az effajta kulturális egységesüléstől, integrációtól a tagállamok ma is mereven elzárkóznak. Ezért aztán a kijelentés mégsem segít sokat rajtunk ma, amikor a valóságban is egyre inkább körvonalazódnak az integráció és a kultúra kapcsolatának nagy horderejű kérdései, kompozíciós problémái, dilemmái.
Ezek a kérdések, problémák, dilemmák sokáig csak alkalmilag és kis felületeken, általában egy-egy konkrét ügyben törtek a felszínre, s nagyjából ezzel volt arányos a rájuk irányuló figyelem is. Jól érzékelhető ez az integráció tudományos irodalmában: az integráció kulturális oldala sokáig az elhanyagolt, kevéssé művelt kutatási témák közé tartozott, s az integrációs szakemberek, specialisták sem kaptak alapos képzést ezen a területen. A kilencvenes évektől a kultúra szerepe felértékelődött az integrációban, s ezzel párhuzamosan megélénkült az erre irányuló kutatómunka, mely azután éreztette hatását az oktatásban is. Mindazonáltal úgy tűnik, a kultúra még mindig nem kapta meg minden tekintetben az őt megillető figyelmet a tudomány és az oktatás részéről. Vonatkozik ez a jogra és a jogászokra is: vannak még adósságai a közösségi jog kulturális dimenziójára irányuló kutatásnak és a jogászképzés sem fordít még elegendő figyelmet a tárgyra.[1] Az itt következő írás egy bizonyos metszetben áttekinti az integráció és a kultúra kapcsolatának sajátos kérdéseit, problémáit, dilemmáit, s megpróbálja érzékeltetni, hogy bár egy sokáig mostohán kezelt tárgykörről van szó, ennek jelentősége egyáltalán nem marginális. Közelebbről az alábbiakra vállalkozom: először felvázolom a kultúra és az európai integráció közti kapcsolat eredeti, 1957-ben kialakított képletét, alapösszefüggését, majd az olasz műkincsügy és a kulturális javak kivitelével összefüggő későbbi problémák felidézésével megpróbálom érzékeltetni, miképpen, milyen jogi kérdések formájában merültek fel konfliktusok az integráció és a kultúra, a nemzeti és a közösségi jog között, ezt követően áttekintem és röviden elemzem az 1992 utáni hatályos jogi szabályozás főbb elemeit, végül pedig visszatérek az integráció és a kultúra közötti kapcsolat alapproblémájához.
A második világháború után számos elképzelés, terv, kezdeményezés szorgalmazta az európai egységesülést, valamilyen európai egység megteremtését. A különféle szempontok, célok, stratégiák, erővonalak bonyolult játékából végül különféle integrációs szervezetek jöttek létre, köztük az Európai Szén- és Acélközösség, az Európai Gazdasági Közösség és az Európai Atomenergia Közösség. Minthogy később e három gazdasági jellegű közösségből nőtt ki az Európai Unió, voltaképpen azt a kérdést kell megvizsgálnunk, hogy vajon miként viszonyult eredetileg ez a három közösség a kultúrához. A válasz kitűnik az Európai Gazdasági Közösség 1957-ben aláírt Alapító Szerződésének rendelkezéseiből. A szerződés preambuluma megjelöli az Európai Gazdasági Közösség létrehozásával kapcsolatos megfontolásokat, célokat és törekvéseket. E megfontolások stb. túlnyomórészt gazdasági jellegűek, de találunk közöttük átfogóbb célokat, törekvéseket is, mint amilyenek az "Európa népei közötti mind szorosabb egység" alapjainak megterem-
- 29/30 -
tése, az "Európát megosztó határok megszüntetésére irányuló közös cselekvés", a részes országok népei "élet- és munkakörülményeinek folyamatos javítása", a "béke és a szabadság megőrzése és erősítése" a "gazdasági erőforrások egyesítésével", jelezve, hogy a létrejövő Európai Gazdasági Közösség maga is beágyazódik egy szélesebb társadalmi és nemzetközi összefüggésrendszerbe, s hogy ebben a szélesebb összefüggésrendszerben is van funkciója, rendeltetése.[2] E tágabb, átfogóbb megfontolások, célok, törekvések kétségkívül érintkeznek a kultúrával, kétségkívül van bizonyos jelentőségük kulturális szempontból is, kifejezetten kulturális céloknak, megfontolásoknak és törekvéseknek azonban mégsem tekinthetők.
A Szerződés 2. cikke szerint "a Közösség feladata, hogy közös piac létrehozásával, valamint a tagállamok gazdaságpolitikáinak fokozatos közelítésével a Közösség egész területén előmozdítsa a gazdasági tevékenységek harmonikus fejlődését, a folyamatos és kiegyensúlyozott gazdasági növekedést, a nagyobb stabilitást és az életszínvonal gyorsabb emelkedését, valamint a tagállamai közötti kapcsolatok szorosabbá tételét". A 3. cikk tételesen felsorolja, hogy a 2. cikkben foglaltak megvalósítása céljából mire és milyen ütemezésben terjed ki a Közösség tevékenysége. A 11 pontból álló felsorolás az áruk behozatalára és kivitelére vonatkozó vámok és mennyiségi korlátozások, illetőleg az ezekkel azonos hatású intézkedések eltörléséről, közös vámtarifáról, harmadik országokkal szemben közös kereskedelempolitikáról, az áruk, a személyek, a szolgáltatások és a tőke szabad mozgását gátló akadályok eltörléséről, közös mezőgazdasági politikáról, közös közlekedési politikáról, a tagállamok gazdaságpolitikáinak összehangolását és fizetési mérlegük egyensúlyzavarainak kiküszöbölését lehetővé tevő eljárásokról, a tagállamok jogszabályainak a közös piac megfelelő működéséhez szükséges mértékű közelítéséről, a munkavállalók foglalkoztatási lehetőségeinek javítása és az életszínvonaluk emeléséhez való hozzájárulás érdekében egy Európai Szociális Alap létrehozásáról, a Közösség gazdasági növekedésének elősegítése céljából új források megteremtése útján egy Európai Beruházási Bank létrehozásáról, valamint a kereskedelmi forgalom növelése és a gazdasági és társadalmi fejlődés közös elősegítése érdekében a tengerentúli országok és területek társulásáról rendelkezik. A 4. cikk végül megjelöli azokat az intézményeket, amelyek a Közösségre bízott feladatokat végrehajtják (Közgyűlés, Tanács, Bizottság, Bíróság), majd leszögezi, hogy "az egyes intézmények az e szerződésben rájuk ruházott hatáskörük keretén belül járnak el". Az utóbbi szabály voltaképpen azt rögzíti, hogy az intézmények nem kaptak korlátlan felhatalmazást, hogy hatáskörük nem terjed túl a szerződésben rájuk ruházott hatáskörök keretein.
Nos, mint látjuk, az Alapító Szerződésnek a Közösség feladatát és tevékenységét meghatározó cikkei valóban gazdasági kérdésekről rendelkeznek, a kultúráról e cikkekben egyáltalán nem esik szó. Nem találunk a kultúrára vonatkozó utalásokat azokban a rendelkezésekben sem, amelyek az egyes intézmények hatáskörét állapítják meg. Mindez együttvéve pedig azt jelenti, hogy a Közösségnek eredetileg nem volt semmilyen megfogható kulturális célja, feladata, hogy a Közösség tevékenysége eredetileg nem terjedt ki a kultúrára, s hogy a Közösséget eredetileg nem ruházták fel kulturális hatáskörökkel sem. E negatív eredményhez mindazonáltal néhány kiegészítést kell fűznünk.
Először is, az alapítók a Szerződés kimunkálása során tudatában voltak annak, hogy a gazdasági integráció bizonyos pontokon érintkezhet a kultúrával. A Szerződés 30-34. és 36. cikkéből ez egyértelműen kiviláglik. A 30-34. cikkek meghatározzák a tagállamok között a behozatalra és a kivitelre vonatkozó mennyiségi korlátok fokozatos lebontásának, eltörlésének szabályait, a 36. cikk ugyanakkor - bármiféle időkorlát nélkül - továbbra is lehetővé teszi a behozatalra, a kivitelre vagy a tranzitárukra vonatkozó olyan tagállami tilalmakat vagy korlátozásokat, amelyeket "a közerkölcs", valamint "a művészi, történelmi vagy régészeti értéket képviselő nemzeti kincsek védelme" indokol. A 36. cikk tehát kulturális szempontok alapján[3] kivételeket állapít meg a gazdasági integráció 30-34. cikkeiben meghatározott szabályai alól. Ez voltaképpen azt jelenti, hogy a Szerződés szóban forgó normái
- meghúzzák a gazdasági integráció és a kultúra határvonalát az adott körben (a kivitel, behozatal és tranzitforgalom szempontjából a közerkölcs, illetőleg a művészi, történelmi vagy régészeti értéket képviselő nemzeti kincsek tartoznak a kultúrához);
- e fogalmi jellegű elhatárolás két oldalához eltérő rendelkezéseket, diszpozíciókat kapcsolnak (az egyik oldalon, a gazdasági integráció szférájában a mennyiségi tilalmak és korlátozások lebontása, a másik oldalon, a kulturális szférában ezek fenntarthatósága vagy akár újak bevezetésének a lehetősége);
- a fogalmi elhatárolás két oldalához, s a hozzájuk kapcsolt eltérő diszpozíciókhoz igazítják a hatásköröket (ami a gazdasági integráció fogalmi körébe esik, a Közösség hatáskörébe tartozik - 30-34. cikk -, ami viszont a kultúra fogalmi körébe esik, a tagállamok hatáskörében marad - 36. cikk).
Ezzel a Szerződés az adott összefüggésben mintegy megerősíti, egyszersmind kifejezettebbé is teszi a fentiekben már vázolt alapkonstrukciót: megerősíti, hogy az integráció gazdasági jellegű, a Közösség feladata, tevékenysége, hatásköre nem terjeszkedik ki a kultúrára, s kifejezettebbé teszi, mert voltaképpen ki
- 30/31 -
is mondja azt, ami a 2., 3. és 4. cikk rendelkezéseiből csak logikailag következik, hogy ti. a kultúra terén továbbra is a tagállamok rendelkeznek hatáskörrel.[4]
A 36. cikkhez hasonló más rendelkezést a Szerződés eredetileg nem tartalmazott, más ehhez hasonló összefüggésben tehát a Szerződés nem húzta meg a határvonalat a gazdasági integráció és a kultúra között, s nem fogalmazta meg, hogy a gazdasági integráció fogalmi körében a Közösség intézményei, a kultúra fogalmi körében pedig a tagállamok rendelkeznek hatáskörrel. Ez arra utal, hogy a Szerződés kimunkálói nem számoltak azzal, hogy a gazdasági integráció nagy felületeken érintkezik majd a kultúrával, illetőleg, hogy a kiteljesedő gazdasági integrációnak komoly kulturális hatásai lehetnek.
A második kiegészítés, melyet az alapkonstrukcióhoz fűznék, a Szerződés természetével, nevezetesen keretszerződés-jellegével kapcsolatos. A Szerződés, mint láttuk, meghatároz bizonyos feladatokat, célokat, tevékenységeket és hatásköröket, mindazonáltal e célok, feladatok és tevékenységek többnyire általános jellegűek, megvalósításuk konkrét módjai pedig már rendszerint nincsenek a Szerződésben megállapítva. Következésképpen a Szerződés magában hordja azt a szükségességet, hogy végrehajtása során mintegy konkretizálják, illetőleg konkrétabb tartalommal töltsék meg. Ez a feladat a Szerződés értelmében a Közösség intézményeire hárul, melyek a feladatot főként másodlagos jogalkotással és a Szerződés értelmezésével oldják meg. E konkretizálás során szükség mutatkozhat a gazdasági integráció és a kultúra újabb és újabb pontokon történő elhatárolására, s ezzel párhuzamosan a közösségi és a tagállami hatáskörök pontosabb meghatározására is. Amit tehát a Szerződés elvégzett a mennyiségi tilalmak és korlátozások esetében (30-34. és 36. cikk), azt más esetekben elvégezhetik a Közösség intézményei, elsősorban a Bizottság, a Tanács és a Bíróság.
Az sem kizárt azonban, hogy a Szerződés bizonyos céljainak elérése érdekében szükségessé válik valamilyen kulturális jellegű tevékenység, illetőleg olyan tevékenység, amely hatással van a kultúrára. A Közösség, ha a szóban forgó céllal összefüggő hatásköre ezt megengedi, ilyenkor is felléphet, annak ellenére is, hogy tevékenysége itt már nem egyszerűen a gazdasági integráció és a kultúra elhatárolására irányul, hanem bizonyos fokig már túlterjeszkedik a gazdasági integráción, s belenyúlik a kultúrába. Az mindazonáltal nyilvánvaló, hogy a Közösség ilyen kulturális hatású vagy kulturális jellegű tevékenysége nem lehet cél, hanem csak eszköz, nevezetesen a Szerződésben megjelölt nem kulturális jellegű célok elérésének eszköze.
Ugyancsak a Szerződés keretjellegével függ össze a Szerződés 235. cikke, mely az ún. kiegészítő hatáskörről szól. Eszerint "ha a Közösség fellépése bizonyul szükségesnek ahhoz, hogy a közös piac működése során a Közösség valamely célkitűzése megvalósuljon, és e szerződés nem biztosítja a szükséges hatáskört, a Tanács a Bizottság javaslata alapján és a Közgyűléssel folytatott konzultációt követően egyhangúlag meghozza a megfelelő rendelkezéseket". Nos, a közös piac működése során egyes közösségi célkitűzések eléréséhez elvben szükség mutatkozhat olyan kulturális jellegű vagy kulturális hatású tevékenységre is, amelyhez a Közösség nem rendelkezik hatáskörrel. A Közösség tevékenysége és hatásköre elvben, kivételesen és igen korlátozott mértékben, külön és egyhangúlag hozott döntés alapján ilyenkor is kiterjeszkedhet a kultúrára, ugyanakkor a Közösség ilyen tevékenysége sem szolgálhat kulturális célokat, hanem csak eszköze lehet a Szerződésben megjelölt nem kulturális jellegű célok elérésének.
Összegezve az eddigieket megállapíthatjuk, hogy noha az Európai Gazdasági Közösség a kezdetektől fogva maga is beágyazódott egy szélesebb társadalmi és nemzetközi összefüggésrendszerbe, s ebben az értelemben léte eredetileg sem volt öncél, ennélfogva eredetileg is hozzájárulhatott bizonyos magasabb célok eléréséhez, így a kultúra szolgálatához is, a Közösségnek eredetileg nem volt semmilyen megfogható kulturális célja, feladata, tevékenysége, hatásköre, ami ugyanakkor nem zárta ki teljesen a Közösség kulturális tevékenységének lehetőségét, ez a tevékenység azonban csak valamilyen kifejezett gazdasági cél elérését szolgálhatta. Egyszerűbben szólva: az a tény, hogy a Közösségnek eredetileg nem volt semmilyen megfogható kulturális célja, feladata, hogy a Közösség tevékenysége eredetileg nem terjedt ki a kultúrára, s hogy a Közösséget eredetileg nem ruházták fel kulturális hatáskörökkel sem, egyértelműen és világosan mutatja, hogy eredetileg, az ötvenes években az alapítók szoros gazdasági egységesülést, integrációt irányoztak elő kulturális egységesülés, kulturális integráció nélkül, anélkül, hogy a gazdasági integrációt kiterjesztették volna a kultúra területére. Ebben az összefüggésben talán van valami szimbolikus jelentése annak, hogy a Szerződés eredeti szövegében a "kultúra" szó egyáltalán nem fordul elő.
Lényeges változás ebben a konstrukcióban csak 35 évvel később, 1992-ben következik be: a tagállamok aláírják a Maastrichti Szerződést, amely létrehozza az Európai Uniót és módosítja az Alapító Szerződést. Mindez több ponton is érinti a kultúrát. Az Alapító Szerződés módosításával a Közösség tevékenységét kiterjesztik a kultúrára, külön cikket szentelnek a kulturális politikának és a Közösséget felruházzák bizonyos kulturális hatáskörökkel. Ettől kezdve tehát a Közösség kulturális tevékenysége már két mederben folyhat: továbbra is szolgálhatja - szükség ese-
- 31/32 -
tén - bizonyos nem kulturális jellegű célok elérését, másfelől azonban a Közösségnek immár van kulturális hatásköre is, végezhet tehát olyan kulturális tevékenységeket, melyek kifejezetten kulturális célok elérésére irányulnak. E valóban fontos változások mellett a szerződésmódosításnak van azért egy olyan pontja is, amely még az eredeti, a régi konstrukció megerősítésének, kiegészítésének tekinthető, s ezért célszerű már itt tárgyalni.
A szóban forgó módosítás az állami támogatásokkal kapcsolatos. A Szerződés 92. cikke értelmében fő szabályként "összeegyeztethetetlenek a közös piaccal azok a bármilyen formájú állami vagy állami forrásokból biztosított támogatások, amelyek bizonyos vállalatoknak vagy egyes áruk termeléséhez nyújtott kedvezményekkel a versenyt eltorzítják, vagy annak eltorzításával fenyegetnek, feltéve, hogy a tagállamok közötti kereskedelmet befolyásolják". E szabály alól már az eredeti szerződés is tartalmazott bizonyos kivételeket, a Maastrichti Szerződés pedig kiegészítette ezeket egy kulturális jellegű kivétellel. A 92. cikk (3) bekezdésének új d) pontja szerint a közös piaccal összeegyeztethetőnek tekinthető "a kultúrát és a kulturális örökség megőrzését előmozdító támogatás, ha az a Közösségen belüli kereskedelmi és versenyfeltételeket nem befolyásolja a közös érdekkel ellentétes mértékben".[5]
Ebből az új rendelkezésből akár arra is következtethetnénk, hogy a tagállamok korábban, horribile dictu, nem támogathatták a kultúrát, s hogy ez csak most, 35 évvel az EGK létrejötte után, az új rendelkezés elfogadásával vált lehetővé. Valójában annak ellenére, hogy a tagállami kulturális mecenatúra kétségkívül érintkezett a Szerződésnek az állami támogatásokról szóló rendelkezéseivel, a tagállamok mindvégig támogatták a kultúrát, s ezt az állami támogatások körében hatáskörrel rendelkező Bizottság és Tanács tiszteletben is tartotta. Mindazonáltal a Maastrichti Szerződés kimunkálása során a tagállamok úgy ítélték meg, hogy az állami támogatásokkal összefüggésben is indokolt magában a Szerződésben meghúzni a gazdasági integráció és a kultúra határvonalait, s e fogalmi elhatároláshoz hozzárendelni a megfelelő diszpozíciókat és hatásköröket. A megoldás itt is ugyanaz lett, mint volt 1957-ben a 36. cikk szerint. A különbség mindössze az, hogy míg ott, a mennyiségi korlátozások tilalma alóli kivételek esetében a Szerződés nem írta elő annak vizsgálatát, hogy a tagállamok által művészi, régészeti vagy történelmi értékű nemzeti kincseknek nyilvánított kulturális javak valóban ilyen nemzeti kincsek-e stb., addig itt, az állami támogatások tilalma alóli kivételek esetében - így a kulturális támogatások esetében is - a Közösség a tagállamokkal együttműködve folyamatosan felügyeli a támogatási rendszereket (93. cikk).
Ez az új rendelkezés ilyenformán - a 36. cikkhez hasonlóan - nem csak, hogy nem változtatta meg az alapkonstrukciót, hanem inkább megerősítette azt.
A gazdasági integráció és a kultúra fogalmi elhatárolásának igénye 1957 és 1992 között persze nem csak az állami támogatások tilalma körében merült föl; meg kellett húzni ezt a határvonalat számos más kérdésben, konkrét ügyben is. Az ilyen ügyek, kérdések közül kiemelésre kívánkozik az olasz műkincs-ügy, melyben a Bíróság állapította meg a határvonalat. Az olasz műkincsügy volt egyébiránt az első eset, amelyben a gazdasági integráció és a kultúra határvonalának tárgyában súlyos konfliktus merült fel egy tagállam és a Bizottság között. A vita, annak ellenére, hogy a Szerződés egyszerű nyelvtani értelmezésével dőlt el, voltaképpen máig érezteti hatását.
Az EGK Alapító Szerződése egyebek közt vámunió megteremtését irányozta elő a tagállamok között, s ennek kialakítása érdekében előírta, hogy a tagállamok hogyan és miként, milyen menetrend szerint bontják le egymás között a behozatali és kiviteli vámokat. A Szerződés 16. cikke a kiviteli vámokról rendelkezik, előírva, hogy "a tagállamok legkésőbb az első szakasz végéig (1962 január 1-jéig - A. Gy.) eltörlik az egymás közötti kiviteli vámokat és az azokkal azonos hatású díjakat".[6] A Bizottság szerint Olaszország megsértette ezt a cikket, mert 1962 január 1-je után is hatályban tartotta az EGK tagállamaival szemben az 1939. június 1-jei 1089. sz. törvény azon rendelkezéseit, melyek progresszív adót vetnek ki a művészi, történelmi, régészeti vagy néprajzi értékű áruk kivitelére. A Bizottság közölte álláspontját Olaszországgal, majd hosszasan egyeztetett az olasz kormánnyal, mivel azonban nem sikerült meggyőznie partnereit, 1968-ban eljárást kezdeményezett Olaszország ellen az Európai Bíróság előtt. Olaszország a perben azzal érvelt, hogy a kérdéses áruk nem sorolhatók az "általánosan használt áruk vagy fogyasztási cikkek" közé, s minthogy a Szerződés a "közönséges vagy szokásos kereskedelemre" vonatkozik, a szóban forgó árucikkek nem tartoznak a Szerződés 16. cikke alá.[7]
Talán nem felesleges itt megemlíteni, hogy a műkincsek kivitelének szabályozása Olaszországban nagy múltra tekint vissza. Már 1602-ben jogszabály tiltotta Michelangelo, Raffaello, Tiziano, Leonardo, Correggio és további 13, akkor már nem élő művész festményeinek kivitelét Firenzéből, illetőleg
- 32/33 -
Toscanából, más művészek képeinek kivitelét pedig engedélyhez kötötték. Később az olasz jogfelfogás és az olasz jog kialakította a kulturális áruk és a közönséges áruk megkülönböztetését. A kulturális árukra vonatkozó speciális szabályok szerint az ilyen áruk lehetnek ugyan magántulajdonban, ugyanakkor tulajdonosuk nem rendelkezhet velük korlátlanul; megőrzésük, fenntartásuk érdekében a nemzeti közösséget külön jogok illetik meg. Annak az álláspontnak tehát, amelyet Olaszország az Európai Bíróság előtt indult perben képviselt, kétségkívül megvoltak az alapjai az olasz jogban és jogfelfogásban.[8]
A Bíróság mindazonáltal rámutatott, hogy a Szerződés 9. cikke értelmében "a Közösség vámunión alapul, amely a teljes árukereskedelemre (kiem. - A. Gy.) kiterjed, és magában foglalja a behozatali és kiviteli vámok, valamint az azokkal azonos hatású díjak tilalmát a tagállamok között", majd leszögezte, hogy e rendelkezés értelmében árunak tekintendők azok a termékek, amelyek értéke pénzben kifejezhető, s amelyek, mint ilyenek kereskedelmi forgalom tárgyai lehetnek. Következésképpen a közös piac szabályai vonatkoznak ezekre az árukra is, eltekintve azoktól a kivételektől, amelyeket a Szerződés kifejezetten megállapít.[9]
Védekezésében Olaszország hivatkozott a Szerződés 36. cikkére is, nevezetesen a művészi, régészeti vagy történelmi értékű nemzeti kincsek védelme érdekében foganatosítható korlátozásokra. Az olasz érvelés ebben az összefüggésben azt hangsúlyozta, hogy célját, alkalmazási körét és hatásait tekintve a kérdéses adó nem annyira a vámokkal azonos hatású díjakra vonatkozó szerződési rendelkezések, mint inkább a 36. cikk által megengedett korlátozások alá esik. A Bíróság azonban nem fogadta el ezt az érvelést sem, rámutatva egyebek közt arra, hogy a 36. cikkben foglalt kivételek csak a mennyiségi korlátozások és tilalmak alkalmazására adnak lehetőséget, pénzügyi, illetőleg a vámokkal azonos hatású díjak alkalmazására nem.[10]
Végeredményben tehát Olaszország elvesztette a pert, nem tudta érvényesíteni azt a saját nemzeti jogrendjében gyökerező álláspontját, hogy lényeges különbség van az "általánosan használt áruk vagy fogyasztási cikkek" és a kulturális áruk között, s hogy a közösségi jog csak a "szokásos vagy közönséges kereskedelemre" vonatkozik, a kulturális áruk kereskedelmét továbbra is a nemzeti jog szabályozza. Olaszország igen nehezen vette tudomásul álláspontjának elutasítását és a pervesztést: az elkövetkező néhány évben két további pert is el kellett veszítenie ahhoz, hogy az országban érvényesüljön is a Bíróság által kialakított álláspont. Mindez persze nem kötelezte Olaszországot arra, hogy feladja nemzeti jogában az "általánosan használt áruk vagy fogyasztási cikkek" és a kulturális áruk megkülönböztetését, s hogy immár azonos módon állapítsa meg az áruk e két csoportjára vonatkozó nemzeti szabályokat. Ez nem is következett be, amit jól mutat az 1990. április 19-i 84. sz. törvény, amely 1.C(3) cikkében kimondja: "A kulturális áruk a nemzet kulturális önazonosságának alkotó elemeit képezik, s mozgásuk tekintetében nem olvadhatnak be a (közönséges) árukba."[11]
A fentiek után nyilvánvaló, hogy az olasz műkincsügyben a vita tárgyát valóban a gazdasági integráció és a kultúra közötti határvonal képezte, s hogy a két szféra határvonalának meghúzása az adott összefüggésben eldöntötte a közösségi és a tagállami hatáskörök határvonalának, illetőleg a közösségi és a nemzeti jog határvonalának a helyét is. Az is nyilvánvaló, hogy a vitatott határvonalak meghúzása a gazdasági integrációnak kedvezett: a gazdasági integráció terrénuma nőtt, a kultúra terrénuma csökkent, a Közösség hatásköre tágabbá vált, a tagállami hatáskör szűkült, a közösségi jog hatóköre szélesedett, a nemzeti jog hatóköre szűkült.
Az ügy érzékelteti, kézzelfoghatóvá teszi továbbá, hogy a gazdasági integráció és a kultúra valóban nincs hermetikusan elzárva egymástól: az áru, mint a gazdaság és a gazdasági integráció egyik alapkategóriája elvben és a gyakorlatban is összefonódik a kultúrával, s nem könnyű eldönteni, hogy adott összefüggésben a duális jellegből a gazdasági-gazdasági integrációs vagy a kulturális elem a fontosabb, s hogy az adott árucsoport, a művészi, történelmi, régészeti vagy néprajzi értékű áruk csoportja végső soron az egyik, avagy a másik körbe tartozik-e. Ha azonban már eddig eljutottunk, könnyen elképzelhetjük, hogy a gazdasági integrációnak és a kultúrának más területeken is voltak ilyen érintkezési felületei, s hogy a határvonalak meghúzása során hasonló nehézségekkel kellett megküzdenie a döntéshozónak. Nem nehéz tehát elképzelni ezt a helyzetet olyan kérdésekben, melyek valóban vita tárgyává váltak, de itt és most nem részletezhetők, így például: pornográf termékek importja és a közerkölcs; a munkavállalók szabad mozgása és a nyelvismeret mint kulturális alkalmazási feltétel; a múzeumi belépőjegyek ára és a saját állampolgároknak nyújtott kedvezmények; a határokon átnyúló televíziózás és a nemzeti kulturális politika; operaénekesek exkluzív szerződése és a versenyjog; állami támogatások és nemzeti filmipar vagy könyvkiadás stb. Hozzávetőleg kétszáz olyan konkrét ügy lehetett 1958 és 1992 között, amelyben valamiképp fölmerült a kultúra és a gazdasági integráció összefonódásának kérdése.[12]
- 33/34 -
A gazdasági integráció és a kultúra kapcsolata, mint azt már jeleztük, nem korlátozódik a határvonalak problémájára: előfordulhat, s elő is fordul, hogy a Közösség a számára biztosított hatáskörök keretei között olyan tevékenységet végez, mely kulturális jellegűnek minősíthető vagy kulturális hatása nyilvánvaló. Ilyen, a két szféra határvonalainál összetettebb probléma volt az egységes belső piac fogalmi megalkotása az előrelátható kulturális hatások tükrében.
A tagállamok 1986-ban döntöttek arról, hogy 1992 végéig kialakítják az egységes piacot, hogy lebontják a még meglévő valamennyi kereskedelmi korlátot egymás között. Ennek az egységes belső piacnak az eszméje, fogalma a részletek megkomponálása során számos kérdést vetett föl, s ezek közé tartozott, hogy vajon az egységes belső piac létrehozása nem teszi-e szükségessé a határellenőrzések megszüntetését a belső határokon. E kérdésre a döntés előkészítői általában igenlő választ adtak. Az egyeztetések során ugyanakkor világossá vált, hogy a határellenőrzés megszüntetése veszélyeztetné azoknak a jogszabályoknak az érvényesíthetőségét, amelyekkel a tagállamok - a Szerződés 36. cikke értelmében - a művészi, régészeti vagy történelmi értékű nemzeti kincseik kivitelét tiltják vagy korlátozzák. Az ilyen tilalmak és korlátozások érvényesítésének ugyanis hagyományosan az ilyen ellenőrzés az egyik legfontosabb eszköze. Szükségessé vált tehát a gazdasági integráció és kultúra kapcsolatának vizsgálata, az e ponton egymásba csúszó két szféra érdekeinek figyelembe vétele, szempontjainak méltányos érvényre juttatása.
A döntés végül egy sajátos új rezsim, egy sajátos új mechanizmus megalkotása lett, mely két elvi jelentőségű elemre épült: egyfelől arra, hogy az egységes belső piac megteremtése érdekében fel kell számolni a határellenőrzést a belső határokon, másfelől pedig arra, hogy a tagállamok a Szerződés 36. cikke értelmében továbbra is tilthatják és korlátozhatják a művészi, régészeti vagy történelmi értékű nemzeti kincseik kivitelét országuk területéről, s az ellenőrzés kivételével továbbra is fenntarthatnak, illetőleg életbe léptethetnek olyan intézkedéseket, amelyek az illegális műkincs-kereskedelem megakadályozására irányulnak. Maga a rezsim voltaképpen egy tanácsi rendelettel és egy tanácsi irányelvvel jött létre; az előbbi egy közösségi engedélyezési eljárást vezetett be a Közösség külső határain bizonyos kulturális tárgyak kivitelére, a másik pedig lefektette az illegálisan külföldre került kulturális tárgyak visszaszolgáltatásának főbb közösségi szabályait.[13]
Az engedélyezési eljárás közvetlen célja, hogy a Közösség valamely tagállamának területéről illegálisan kivitt kulturális tárgyakat ne lehessen kivinni a Közösség területéről. Ezért a kiviteli engedélyt azon tagállam hatóságai jogosultak kiállítani, amely tagállam területén a kérdéses műtárgy korábban jogszerűen volt. Ilyenformán, noha a tagállam területéről - határellenőrzés hiányában - viszonylag egyszerű illegálisan kivinni bizonyos kulturális tárgyakat, a Közösség külső határain túlra ez már sokkal nehezebb: e határokon ugyanis van vámellenőrzés és a kivitelhez szükséges a kiviteli engedély, melyet az ügyben érintett ország hatóságaitól kell beszerezni. Az e rostán fennakadó vagy más módon előkerülő kulturális tárgyakat azonban vissza is kell szolgáltatni. Az erről rendelkező tanácsi irányelv ezt bírósági eljáráshoz köti: az eljárás a kérelmező tagállam keresetére indul, s ha a bíróság a kérelmet megalapozottnak találja, a kérdéses tárgyat - kártérítés ellenében vagy anélkül - a tagállamnak vissza kell szolgáltatni. Magyarországon a kulturális javak visszaszolgáltatásával kapcsolatos állami feladatokat a Kulturális Örökségvédelmi Hivatal látja el, a bírósági eljárás lefolytatása pedig a Fővárosi Bíróság hatáskörébe és kizárólagos illetékességébe tartozik.[14]
Ahhoz, hogy ez a rezsim működőképes legyen, természetesen definiálni kellett azokat a kulturális tárgyakat is, amelyek a rendelet és az irányelv hatálya alá tartoznak. Elvben elképzelhető lett volna, hogy a rendszer a tagállamok egymástól eltérő jogi definícióira épüljön, a Tanács azonban úgy döntött, hogy ő maga határozza meg a védelmet élvező kulturális "javak" (a rendelet szóhasználatában), illetőleg kulturális "tárgyak" (az irányelv szóhasználatában) körét. Az eredmény egy lista lett, mely a javak, illetőleg tárgyak jellege, régisége és értéke szerinti csoportosításban határozza meg a kulturális javak/tárgyak fogalmát. A lista mellékletét képezi mind a tanácsi rendeletnek, mind pedig a tanácsi irányelvnek. A rendelet kimondja, hogy a melléklet "célja annak tisztázása, hogy a kulturális javak mely kategóriái élveznek különös védelmet a harmadik országokkal folytatott kereskedelemben", s hogy ez "nem kívánja érinteni a Szerződés 36. cikke értelmében a nemzeti kincsek tagállamok részéről történő meghatározását".
Az engedélyezési eljárást bevezető tanácsi rendelet jogi alapja a Szerződés 113. cikke volt, mely a közös kereskedelempolitikáról szól, a tanácsi irányelv jogi alapja pedig a 100a. cikk, amely felhatalmazza Közösséget, hogy megfelelő eljárással meghozza a tagállamok jogszabályainak közelítésére vonatkozó intézkedéseket az egységes belső piac megteremtése és működése érdekében.[15] Nyilvánvaló, hogy mindkét cikk gazdasági kérdésekről és gazdasági hatáskörökről, nem pedig kulturális kérdésekről és kulturális hatáskörökről rendelkezik, mint ahogy nyilvánvaló az is, hogy az e cikkek alapján megalkotott rendelet és irányelv "kulturális javak" kivitelének,
- 34/35 -
illetőleg illegálisan kivitt "kulturális tárgyak" visszaszolgáltatásának a kérdéseit szabályozza. A Közösség tehát nem a Maastrichti Szerződés által ráruházott új kulturális hatáskörök, hanem az őt korábban is megillető gazdasági hatáskörök alapján hozta meg ezeket a jogszabályokat. A jogszabályalkotás ezek szerint úgy fogható fel, hogy a Közösség törekedett bizonyos gazdasági célok elérésére, közelebbről az egységes piac teljessé tételére, s a kulturális jellegű kérdések szabályozásának megváltoztatása csak mintegy eszköze, illetőleg része volt e cél elérésének.
Közelebbről nézve a történtek, ahogy én látom, a következőképpen értelmezhetők: a Közösségnek volt egy gazdasági célja, a belső piac teljessé tétele; ennek eléréséhez szükségesnek ítélték a határellenőrzés megszüntetését a belső határokon, azaz a gazdasági cél elérésének egyik eszköze a határellenőrzés megszüntetése volt. A határellenőrzés megszüntetése azonban sértette a tagállamok kulturális érdekeit és a számukra a Szerződésben biztosított jogok gyakorlásának reális lehetőségét. Ezért, mintegy a tagállamok kulturális érdekei sérelmének ellensúlyozásaként, kompenzációjaként a Közösség - gazdasági hatásköreit felhasználva - kulturális célú jogszabályokat alkotott. A jogszabályok célja tehát nem annyira a belső piac teljessé tétele, mint inkább a tagállamok kulturális érdeksérelmének a mérséklése volt. E cél elérése érdekében, e cél eszközeként vezették be egyfelől a kulturális áruk speciális engedélyezési rendszerét a közösségi szintű vámellenőrzésbe, s e cél elérése érdekében, e cél eszközeként alakították ki másfelől a jogellenesen kivitt kulturális javak visszaszolgáltatásának harmonizált rendjét. Röviden: egy gazdasági integrációs cél érdekében lebontottak valamit a kultúra tagállami védelmének eszköztárából ("negatív integráció"), majd ennek nemkívánatos hatásait kompenzálandó az adott összefüggésben kiépítették a nemzeti kultúrák védelmének sajátos közösségi eszköztárát ("pozitív integráció") - s történt mindez nem kulturális, hanem gazdasági hatáskörök gyakorlásaként.
Akárhogy is, annyi bizonyos, hogy a belső piac teljessé tételekor a gazdasági integráció és a kultúra szempontjai összeütköztek, s hogy a gazdasági integráció szempontjai kaptak elsőbbséget: világosan látszott ugyanis, hogy a határellenőrzés megszüntetése gazdasági szempontból előnyös, kulturális szempontból hátrányos, s az ellenőrzést megszüntették.
A gazdasági integráció szempontjainak dominanciáját kétségkívül mérsékelte, de meg nem szüntette, hogy a kulturális érdeksérelmek kompenzálására kialakítottak egy közösségi szintű kulturális védelmet. Először is, a tagállami határellenőrzés a tagállamok határain szerzett érvényt a kiviteli tilalmaknak és korlátozásoknak, a helyébe lépő közösségi rendszer csak a közösség külső határain képes erre: nem tartóztatja fel tehát a tagállamokból a többi tagállamba irányuló illegális kivitelt. Másodszor, a tagállami ellenőrzés a tagállam által megállapított valamennyi kiviteli tilalomra és korlátozásra kiterjedt, a helyébe lépő közösségi rendszer csak a tanácsi rendelet mellékletében szereplő kulturális áruk kivitelét gátolja: a közösségi rendszer nem védi azokat a kulturális javakat, amelyek a tagállami tilalmak és korlátozások hatálya alá esnek, de nem kerültek fel a listára (Magyarország számára ez hátrányos, mert a hazai jog értelmében kiviteli tilalmak és korlátozások alá eső tárgyak értékhatára bizonyos esetekben nem éri el a közösségi lista értékhatárait). Harmadszor, a tagállami határellenőrzés során feltartóztatott kulturális javak a tagállam területén maradtak, a helyébe lépő közösségi rendszerben a kulturális javak már a tagállam területén kívül akadnak fenn a hálón vagy bukkannak fel: tagállami ellenőrzés esetén ezért a javak visszaszolgáltatása tagállami hatáskörben és egyszerűen bonyolódik, a közösségi rendszerben ugyanakkor a visszaszolgáltatásért a tagállamnak egy másik tagállam bírósága előtt pereskednie kell, s olykor kártérítést is kell fizetnie.
A fentieken túl az új rendszer eredményeként ismét nőtt a gazdasági integráció és csökkent a kultúra terrénuma, s elmozdultak a megfelelő tagállami és közösségi hatáskörök is. A Közösség - gazdasági hatásköreire támaszkodva - átvett valamit a tagállamok kulturális hatásköreiből, amennyiben maga is részt vállalt a tagállamok kulturális értékeinek védelméből, ugyanakkor a hatáskörátvétel eredményeképpen csökkent a tagállamok kulturális értékeinek védettsége.
Mindezekkel együtt a rendezés egésze megítélésem szerint viszonylag jónak mondható, a megoldás ésszerűnek, többé-kevésbé kiegyensúlyozottnak és igazságosnak látszik, tükrözi tehát a törekvést, hogy meg kell adni a magáét a gazdasági integrációnak és a kultúrának egyaránt. A rendszerben tehát érvényesül az igazságosság, akkor is, ha az igazságosság nem teljes, s ha talán jobban is megközelíthető lett volna.
1957 és 1992 között sok olyan változás történt még, amely érintette a kultúrát, de nem esett róla szó az eddigiekben. Ilyen például az európai identitás kérdésének fölvetése, az európai jelképek, szimbólumok bevezetése, a közösségi kulturális akciók kibontakozása és a szubszidiaritás elvének a Szerződés általá-
- 35/36 -
nos elveként való elismertetésére irányuló törekvések megerősödése. Mindezek szinte egyszerre kulminálnak 1992-ben, amikor is a tagállamok elfogadják a Maastrichti Szerződést. Ez a szerződésmódosítás tehát számos összefüggésben érinti a kultúrát. Ebből most csak néhány elemet vehetünk szemügyre, azokat, amelyek az integráció és a kultúra alapösszefüggéseit leginkább érintik. Nos, ahogy azt a korábbiakban már jeleztem, a tagállamok a Maastrichti Szerződéssel felruházták a Közösséget bizonyos kulturális hatáskörökkel, s külön cikket szenteltek a Közösség kulturális politikájának. A Közösség kulturális tevékenysége ezért ettől kezdve nem korlátozódik a nem-kulturális jellegű célok szolgálatára, hanem sajátos kulturális célokat is szolgál.
A fő cél a Szerződés 3. cikke szerint "a tagállamok kultúrájának virágzásához való hozzájárulás".[16] Ez a rendelkezés mindenekelőtt megerősíti, hogy a tagállamok továbbra sem irányoznak elő integrációt, egységesülést a kultúra szférájában. Ennyiben tehát továbbra is marad a régi képlet: gazdasági integráció kulturális integráció nélkül. Az adott rendelkezés azonban ennél tovább is megy. Kimondja nevezetesen, hogy a Közösség a tagállamok kultúráinak kibontakoztatásához fog hozzájárulni. Nem csak hogy nem integrál, egységesít tehát a Közösség a kultúra területén, hanem maga is hozzájárul a meglévő kulturális sokféleség fenntartásához és további kibontakoztatásához. Ez pedig nem kevesebbet jelent, mint hogy az integrációs szervezet, az egységesítés előmozdítására létrehozott közösség egy adott szférában nem egységesítésre, hanem ellenkezőleg, a sokféleség fenntartására és kibontakoztatására kapott felhatalmazást. Ez teljesen új elem a közösségi jogban és a közösségi politikában, s bizonyos fokban át is alakítja a közösség természetét, karakterét, arculatát. Ettől kezdve a Közösség, illetőleg az Európai Unió elvben már nem csak integráló, egységesítő, hanem - mondhatnánk - diverzitásőrző és sokféleség-felvirágoztató szervezet is.
A Közösség kulturális tevékenységét persze a kulturális politikáról szóló önálló cím finomítja, részletezi, közelebbről is meghatározza. Eszerint "a Közösség hozzájárul a tagállamok kultúrájának virágzásához, tiszteletben tartva nemzeti és regionális sokszínűségüket, ugyanakkor előtérbe helyezve a közös kulturális örökséget" (128. cikk). Ez a megfogalmazás egyfelől megerősíti a 3. cikk már idézett rendelkezését, másfelől fel is bontja azt: világossá teszi, hogy a Közösség tiszteletben tartja a nemzeti sokszínűség mellett a regionális sokszínűséget is (ez kisebbségvédelmi szempontból igen fontos), mint ahogy jelzi, hogy azért ebben az összefüggésben előtérbe helyezi a közös kulturális örökséget. Mindezt jobban megértjük, ha tovább olvassuk a Szerződés e címének szövegét:
"A Közösség fellépésének célja a tagállamok közötti együttműködés előmozdítása és szükség esetén tevékenységük támogatása és kiegészítése az alábbi területeken:
- az európai népek kultúrája és történelme ismeretének és terjesztésének javítása;
- az európai jelentőségű kulturális örökség megőrzése és védelme;
- nem kereskedelmi jellegű kulturális cserék;
- művészeti és irodalmi alkotás, beleértve az audiovizuális szektort is."
Mint látjuk, a Közösség immár részletesebben is meghatározott kulturális tevékenysége lényegében a kulturális együttműködés néhány területére terjed ki, s e körben sem lép a tagállamok tevékenységének helyébe, hanem csak kiegészíti, támogatja - "szükség esetén" - a tagállamok tevékenységét. Másfelől viszont e tevékenység meghatározásában fel-felbukkan a "közös kulturális örökség", valamint az "európai jelentőségű kulturális örökség" előtérbe helyezése, megőrzése és védelme, ami már így vagy úgy, de valószínűleg mindenképpen túlmegy a tagállamok kultúrájának virágzásához való hozzájáruláson.
A közös kulturális örökség előtérbe helyezése, megőrzése és védelme rendkívül érzékeny pontnak tűnik. Szükségességét a tagállamok elismerték, föltehetőleg azért, mert ez önmagában is nemes cél, melynek megvalósulása ugyanakkor oldhatja a nemzeti, kisebbségi, regionális feszültségeket és hozzájárulhat az egész Közösség identitásának megerősödéséhez is. Másfelől viszont a sok korlátozó elem arra utal, hogy a közös kulturális örökség előtérbe helyezésének, megőrzésének és védelmének elismerésével a tagállamok egyáltalán nem kívántak utat nyitni a kulturális integráció, egységesülés vagy egységesítés irányába vezető lépéseknek. Ezt a blokkolási, "feltartóztatási"[17] szándékot a legélesebben az a rendelkezés fejezi ki, amely a kulturális célkitűzések elérése körében megtiltja a "tagállamok törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezéseinek bármilyen összehangolását". Ez az explicit hatáskör korlátozó rendelkezés vagy "negatív hatásköri záradék"[18] teljesen új elem a közösségi jogban, s már a puszta léte, feltűnése is jelzi a kultúra (és az oktatás[19] ) sajátos, különleges helyzetét az egész közösségi, illetőleg uniós építményben.
A Közösség kulturális politikáját meghatározó szerződési címnek van egy olyan rendelkezése, mely a nemzetközi kulturális kapcsolatokra vonatkozik: "A Közösség és a tagállamok erősítik az együttműködést harmadik országokkal és a kultúra területén hatáskörrel rendelkező nemzetközi szervezetekkel, különösen az Európa Tanáccsal". Ez a rendelkezés szintén jól illeszkedik a képbe. A Kö-
- 36/37 -
zösség felhatalmazást kapott a nemzetközi kulturális együttműködés erősítésére, a szöveg azonban félreérthetetlenné teszi, hogy ez nem helyettesíti a tagállamok ilyen irányú hagyományos tevékenységét.
A mondottak egészében véve arra utalnak, hogy igen kényes, igen érzékeny egyensúlyok jellemzik a szöveget. A kulturális politika egyfelől a tagállamok kulturális politikáinak kiegészítője, támogatója, s mivel a tagállamok kulturálisan különböznek egymástól, s rendszerint maguk is tagoltak kulturálisan, a Közösség kulturális politikája a kulturális sokféleség szolgálatában áll. Ugyanez a kulturális politika azonban másfelől előtérbe állítja a közös kulturális értékeket, amivel az európai kulturális összetartozás megjelenítését és az európai kulturális identitás erősítését szolgálja, s ily módon a Közösség valamiképpen mégiscsak integrál, egységesít még akkor is, ha ez az integrálás csak az összetartozás felismertetésében, tudatosításában és elfogadtatásában áll.
A kulturális politikáról rendelkező szerződési címnek van végül egy egészen különleges szabálya, mely az ún. "politika-integráció", illetőleg a "kulturális hatásvizsgálat" követelményét fogalmazza meg.[20] Eszerint "a Közösség a szerződés egyéb rendelkezéseinek végrehajtása során figyelembe veszi a kulturális szempontokat". Nem kevesebbről van itt szó, mint hogy a Közösség a nem kulturális jellegű szerződési rendelkezések végrehajtása során is köteles figyelembe venni a kulturális szempontokat. Ha tehát a közös piac, illetőleg a belső piac kialakításáról és hatékony működtetéséről szóló rendelkezések végrehajtása során a Közösség tevékenysége érinti a kultúrát, a Közösségnek a gazdasági integráció szempontjai mellett ettől kezdve figyelembe kell vennie a kultúra sajátos szempontjait is. Ez persze nem jelenti azt, hogy immár a kulturális szempontok élveznek prioritást, ha konfliktus keletkezik a két szféra között, ha tehát egy bizonyos lépés a gazdasági integráció szempontjából szükségesnek és előnyösnek, kulturális szempontból viszont károsnak és hátrányosnak látszik. Csak arról van szó, hogy ilyenkor mérlegelni kell, s nem lehet eleve elsőbbséget adni a gazdasági integráció szempontjainak. Ez a rendelkezés tehát voltaképpen egy kulturális ellensúly beépítését jelenti a gazdasági (és politikai) integrációról szóló egész szerződési konstrukcióba anélkül, hogy elsőbbséget biztosítana akár az integráció, akár a kultúra érdekeinek, sajátos szempontjainak.
A kulturális szempontok persze különféleképpen értelmezhetők: mint láttuk, figyelembe lehet venni a tagállamok "nemzeti és regionális sokszínűségét", de előtérbe lehet állítani a "közös kulturális örökségét" is. Éppen ezért jelzésértékű, hogy a tagállamok a Maastrichti Szerződés hatályba lépése után szükségét érezték, hogy állást foglaljanak a kérdésben.
Ezt a vonatkozó rendelkezés kiegészítésével tették meg, melyet az Amszterdami Szerződés részeként fogadtak el. Ma is hatályos változatában tehát a "politika-integrációs" vagy "kulturális hatásvizsgálati" elv a következőképpen hangzik: "A Közösség az e szerződés egyéb rendelkezései alá tartozó tevékenysége során, különösen kultúrái sokszínűségének tiszteletben tartása és támogatása érdekében, figyelembe veszi a kulturális szempontokat".[21] Az új megfogalmazás ismét a finom egyensúlyok jegyében fogant: nem hagy kétséget aziránt, hogy a fő cél a "kulturális sokféleség" tiszteletben tartása és támogatása, ugyanakkor nem vágja el a "közös kulturális örökség" előtérbe helyezésének vagy más kulturális szempont érvényesítésének a lehetőségét sem.
Egészében véve tehát azt mondhatjuk, hogy a politika-integrációs vagy kulturális hatásvizsgálati elv mindenekelőtt a gazdasági-politikai integráció és a kulturális sokféleség szempontjainak ütköztetését és egyeztetését írja elő, az itt fölmerülő igen érzékeny kérdések megoldásának módját szabályozza. A rendelkezés intézményesít egy olyan eljárást, amely a gazdasági-politikai integráció és a kultúra határvonalainak igazságos meghúzását célozza.
Maga az elv szép, gyakorlati megvalósítása ugyanakkor nehéz feladatnak látszik. Nem csak azért, mert ez az egy rendelkezés áll szemben a gazdasági (és politikai) integrációról szóló igen kiterjedt szabályozással; nem is csak azért, mert ez az egyetlen rendelkezés áll szemben a gazdasági integrációról szóló egész normakonstrukció immár többé-kevésbé rögzült, letisztult és beidegződött jogértelmezésével és jogalkalmazási gyakorlatával. Nehéznek látszik a feladat azért is, mert magából az elvből természetesen nem tűnik ki, hogy kik és milyen mechanizmusokban képviselhetik a kultúra szempontjait a gazdasági integrációra vonatkozó szerződési rendelkezések végrehajtása során. Ezzel együtt úgy vélem, már a szabály létének is óriási a jelentősége. Az azonban, hogy mi és miként valósul meg belőle, azon is múlik, hogy mennyiben figyel fel rá a kulturális szektor: mennyiben kíséri figyelemmel a gazdasági (és politikai) integráció kulturális és nyelvi hatásait, s mennyiben hallatja a hangját azokban a gazdasági és politikai vitákban, amelyek kimondva vagy kimondatlanul, de a kultúráról is szólnak.
A kulturális politikának természetesen vannak költségvetési, pénzügyi vonzatai is. A fentiek után nem meglepő, hogy a kulturális politika szerződésbe iktatása körüli időszakban, 1989 és 1993 között a kultúrára fordított közösségi kiadások évi kb. 500 millió eurójának nem egészen 20%-át tették ki a közvetlenül az Európai Bizottság Kulturális Főigazgatósága és más közösségi szervek által nyújtott támogatások, míg a strukturális alapokból a tagállamok
- 37/38 -
közreműködésével nyújtott támogatások csaknem elérték a kulturális összkiadások 80%-át. Ezek az arányok alapvetően azóta sem változtak meg, azaz a kultúra támogatására jutó közösségi források legnagyobb részét ma is tagállami tervezésben (nemzeti fejlesztési tervek) és tagállami lebonyolításban használják fel. Ez pedig azt jelenti, hogy a tagállamok játsszák a főszerepet a Közösség kulturális mecenatúrájában is. Ezért, ha a kulturális szektor szereplői közösségi forrásokhoz kívánnak jutni, remélt igényeik kielégítése érdekében mindenekelőtt itthon, hazai pályán célszerű fellépniük, a nemzeti fejlesztési tervek kimunkálását érdemes figyelemmel kísérniük, illetőleg e munkálatokba érdemes bekapcsolódniuk, hogy a nemzeti fejlesztési tervek megvalósításakor megfelelő pályázati felhívások jelenjenek meg, amelyekre jó pályázatokat lehet benyújtani, s az elnyert forrásokat szabályszerűen és hatékonyan, jó célokra lehet felhasználni.
Mindezek után fogalmazzuk meg önmagukban, tisztán is azokat a nagy horderejű kérdéseket, kompozíciós problémákat és dilemmákat, amelyekről az eddigiekben mindig csak valamilyen konkrétabb összefüggésben esett szó. A fő kérdés első megközelítésben az, hogy vajon a lehetőre vállalkozik-e az Európai Unió, amikor egyszerre törekszik a gazdasági és politikai integrációra, egységesülésre, valamint a kulturális (és nyelvi) sokféleség megőrzésére és felvirágoztatására? Vajon nem áll-e feloldhatatlan ellentmondásban ez a két törekvés?
Nos, véleményem szerint a két törekvés számos ponton keresztezi egymást, együttes érvényesítésük mindazonáltal nem látszik megoldhatatlannak. Erre utal, hogy a modellnek van létező, élő és igen figyelemreméltó példája: Svájc. A nyelvi kérdésben egyenesen úgy tűnik, hogy az európai integráció voltaképpen Európa "elsvájciasodása".[22]
Az igazi nagy kérdés ezért talán nem is az, hogy
- 38/39 -
működőképes-e nagyban, európai léptékben a svájci modell, hanem hogy nem erodálja-e ezt a modellt Svájcban és európai szinten egyaránt a gyorsvonati sebességgel vágtató nyelvi-kulturális globalizáció? Ezt a lehetőséget, ahogy én látom, egyáltalán nem lehet kizárni.
Az Európai Unió ugyanakkor talán maga is egy sajátos globalizációs minta: egyfelől a gazdasági és politikai globalizáció példátlanul intenzív formájaként, másfelől a nyelvi-kulturális globalizáció ellensúlyaként fogható fel.
Ez a gondosan tagolt globalizációs képződmény, bár földrajzi kiterjedése ma már figyelemre méltó, s éppígy figyelemre méltó a világ más térségeire való kisugárzása is, egyelőre embrionális állapotú, melynek sikere, tovaterjedése felettébb bizonytalan. Annyi azonban bizonyosnak látszik, hogy a nyelvi és kulturális diverzitás fönnmaradásának, a nyelvi és kulturális örökség túlélésének ebben a konstrukcióban - a többszintű intézményes garanciák és összegzett politikai erő miatt - viszonylag jók az esélyei. Mindazonáltal jó lenne tudni, mire is gondolt Jean Monnet, amikor állítólag azt mondta: "ha újra kezdeném, a kultúrával kezdeném". ■
JEGYZETEK
* Ez a tanulmány bővített és átdolgozott változata a "Múzeumok az európai térben" c. konferencián (Pécs, 2004. november 25-26.) elhangzott előadásnak. Az eredeti változat magyar és német nyelvű szövegét l. Huszár Zoltán-Vándor Andrea-Walterné Müller Judit (szerk.): Múzeumok az európai térben, Baranya Megyei Múzeumok Igazgatósága Pécs, 2005. 217-250. o.
[1] Hazai tudományos életünkben először talán Mádl Ferenc tette szóvá ezt 1994-ben elhangzott akadémiai székfoglaló beszédében. Vö. Mádl Ferenc: A kultúra jövője az európai integrációban In: Az európai örökség útjain, Athenaum nyomda RT., Budapest 1995. 82. o.
[2] "Őfelsége a belgák királya, a Németországi Szövetségi Köztársaság elnöke, a Francia Köztársaság elnöke, az Olasz Köztársaság elnöke, Ő királyi fensége a Luxemburgi nagyhercegnő, Őfelsége Hollandia királynője azzal az eltökélt szándékkal, hogy megteremtik az Európai népek közötti mind szorosabb egység alapjait, azzal az elhatározással, hogy az Európát megosztó határok megszüntetésére irányuló közös cselekvéssel biztosítják országaik gazdasági és társadalmi fejlődését, felismerve, hogy a meglévő akadályok elhárítása összehangolt cselekvést igényel, annak érdekében, hogy garantálják az egyenletes gazdasági növekedést, a kiegyensúlyozott kereskedelmet és a tisztességes piaci versenyt, törekedve arra, hogy erősítsék gazdaságaik egységét és biztosítsák harmonikus fejlődésüket a különböző régiók között meglévő különbségek és a hátrányos helyzetű régiók elmaradottságának csökkentésével, azzal az óhajjal, hogy egy közös kereskedelempolitika segítségével hozzájáruljanak a nemzetközi kereskedelemben érvényes korlátozások fokozatos megszüntetéséhez, azzal a szándékkal, hogy megerősítik az Európát és a tengerentúli országokat összekötő szolidaritást, továbbá azzal az óhajjal, hogy az Egyesült Nemzetek Alapokmányával összhangban biztosítsák ezek jólétének fejlődését, azzal az elhatározással, hogy gazdasági erőforrásaik egyesítésével megőrzik és erősítik a békét és a szabadságot és felhívják az eszményeikben osztozó többi európai népet, hogy csatlakozzanak erőfeszítéseikhez, úgy határoztak, hogy létrehozzák az Európai Gazdasági Közösséget..." (Vö. Szerződés az Európai Gazdasági Közösség létrehozásáról http://www2.datanet.hu/im/Primleg/11957E-HU.htm 8. o.)
[3] Jegyezzük meg, hogy a 36. cikk nem csak kulturális szempontok alapján adja meg ezt a lehetőséget a tagállamoknak: "A 30-34. cikk rendelkezései nem zárják ki a behozatalra, a kivitelre vagy a tranzitárukra vonatkozó olyan tilalmakat vagy korlátozásokat, amelyeket a közerkölcs, a közrend, a közbiztonság, az emberek, az állatok és növények egészségének és életének védelme, a művészi, történelmi vagy régészeti értékeket képviselő nemzeti kincsek védelme vagy az ipari és kereskedelmi tulajdon védelme indokol. Ezek a tilalmak és korlátozások azonban nem lehetnek önkényes megkülönböztetés vagy a tagállamok közötti kereskedelem rejtett korlátozásának eszközei."
[4] Ezt így, ebben a formában persze a 36. cikk sem mondja ki, logikailag azonban teljesen egyértelmű, hogy a 36. cikk és a 30-34. cikk rendelkezései együttesen tartalmazzák ezt az állítást: a 30-34. cikk rendelkezései a tagállamok közötti mennyiségi korlátozások megszüntetéséről szólnak. A felszámolandó korlátozások tagállami előírásokon nyugszanak, s ezért a 30-34. cikk rendelkezései túlnyomórészt a tagállamok ezzel kapcsolatos kötelezettségeit határozzák meg. A 36. cikk ugyanakkor meghatározza azokat az eseteket, amikor a tagállamok mégiscsak fenntarthatnak vagy akár bevezethetnek tilalmakat, mennyiségi korlátozásokat, amikor tehát továbbra is saját hatáskörben dönthetnek - egyebek közt a már idézett kulturális tilalmakról, illetőleg korlátozásokról is.
[5] Vö. Szerződés az Európai Unióról, http://www2datanet.hu/im/Primleg/11992M-HU.htm
[6] Vö. Szerződés az Európai Gazdasági Közösség létrehozásáról
[7] Vö. Case 7/68, Commission v Italy, 1968. ECR 423-429. o.
[8] Vö. Bruno de Witte: The Cultural Dimension of Community Law, METRO, Istitute for transnational legal research, University of Limburg, Maastricht 1994. 5-7. o.
[9] Vö. Case 7/68 Commission v Italy
[10] Vö. Uo.
[11] Vö. Bruno de Witte: i.m. 7. o. 13. jegyzet
[12] Vö. A. Loman, K. Mortelmans, H. Post and S. Watson: Culture and Community Law - Before and After Maastricht, Kluwer Law and Taxation Publishers, Deventer - Boston 1992
[13] A 3911/92/EGK tanácsi rendeletről és a 93/7EGK tanácsi irányelvről van szó (http://europa.eu.int/eur-lex/LexUriServ.do?uri=CELEX:31993L0007)
[14] Vö. 2001. évi LXXX. törvény 7. § (1) bekezdés és 6. § (2) bekezdés.
[15] Vö. 3911/92EGK tanácsi rendelet, illetőleg 7/93EGK tanácsi irányelv
[16] Ez a cél persze a Közösség átfogóbb feladatai fényében inkább a tevékenység tartalmának tekinthető: "A 2. cikkben foglaltak megvalósítása céljából a Közösség tevékenysége - e szerződés rendelkezései és az abban meghatározott ütemezés szerint - a következőket foglalja magában:. hozzájárulás...a tagállamok kultúrájának virágzásához"
[17] Vö. Loman, Mortelmans, Post, Watson: i. m. 195. o.
[18] Vö. Bruno de Witte: i. m. 59. o.
[19] Hasonló hatásköri szabályt tartalmaz a Maastrichti Szerződésnek az oktatásról, szakképzésről és ifjúságról szóló fejezete is.
[20] Vö. Loman, Mortelmans, Post, Watson: i. m. 195-196. o. és Gabriel von Toggenburg: A Rough Orientation through a Delicate Relationship: The EU's Endeavours for its Minorities. In: Snezana Trifunovska, Fernand de Varennes: Minority Rights in Europe - European Minorities and Languages, Asser Press, The Hague 2001. 216. o.
[21] Vö. Az Európai Unió alapszerződései http://www2.datanet.hu/im/Primleg/ValogatasEUSz-EKSz_HU_html02.htm
[22] Vö. Urs Altermatt: A többnyelvű Svájc - minta Európának? In: Oplatka András-Szalayné Sándor Erzsébet (szerk.): A többnyelvűség svájci modellje, Osiris Kiadó, Budapest 1998. 30-31. o.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző tanszékvezető egyetemi tanár.
Visszaugrás
