Az új választási eljárási törvényt az Országgyűlés a 2013. április 8-ai ülésnapján fogadta el, és az május 3-án lépett hatályba. Hatálybalépése után e törvény alapján bonyolították le 2014-ben az országgyűlési képviselők, az Európai Parlament tagjai, illetve a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választását. Az Alkotmánybíróság számos döntésében foglalkozott e törvény egyes rendelkezéseivel, melyek közül a következőket látjuk szükségesnek kiemelni.
Az Alkotmánybíróság e határozatában megállapította, hogy a Kúria egy végzése[1] alaptörvény-ellenes, mert sérti az Alaptörvény IX. cikk (1) bekezdésében foglalt véleménynyilvánítás szabadságához való jogot, ezért azt megsemmisítette.
Az ügy előzményéhez tartozik, hogy a Magyar Munkáspárt, mint jelölő szervezet a Veszprém megyei 01. számú Országgyűlési Egyéni Választókerületi Választási Bizottsághoz kifogást nyújtott be, mely szerint egy kampánybeszéd során ("Fidesznek van tizenegy jelöltje, tizenegy különböző mezben") az egyik jelölt megsértette a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény (a továbbiakban: Ve.) 2. § (1) bekezdés a) és e) pontjában foglalt a választás tisztaságának megóvása, valamint a jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlás választási eljárási alapelveket. Az OEVB a kifogást elutasította. A fellebbezés során eljárt Nemzeti Választási Bizottság (a továbbiakban: NVB) a kifogásnak helyt adott, és megállapította, hogy az indítványozó a kérelmező által kifogásolt beszédével megsértette a Ve. hivatkozott rendelkezéseit. Az NVB álláspontja szerint[2] az indítványozó kijelentése a véleménynyilvánítás körébe tartozó megnyilvánuláson túl olyan ténymegállapítást tartalmaz, amely tényszerűen és többszörösen eltér a valóságtól. Egyrészt a jelölttől elvárható, hogy tudja, a mellette induló további tizenegy jelölt nem mindegyike, illetve azok közül csak egy a FIDESZ-Magyar Polgári Szövetség és a Kereszténydemokrata Néppárt közös jelöltje. Másrészt a jelöltek olyan feltüntetése, hogy ők Fideszes csapatot alkotnak, valótlan közlésnek számít. A Kúria az NVB határozatát helybenhagyta, úgy ítélte meg, hogy nem vonható a véleménynyilvánítás körébe az a kijelentés, hogy a Fidesznek van tizenegy jelöltje, tizenegy különböző mezben, mert álláspontja szerint ez egyértelmű tényállítást tartalmaz, és nem értékítéletnek minősül.
Az Alkotmánybíróság utalt korábbi döntésére[3], mely szerint a választási kampány a közügyek szabad vitatásának egyik, a választójog szabályai körébe vont megnyilvánulása: e nélkül a választópolgárok nem, vagy csak komoly nehézségek árán tudnák eldönteni, hogy kire szavazzanak, ezért a közügyek szabad megvitatásához fontos társadalmi érdek fűződik. Az Alkotmánybíróság kifejtette, hogy választási kampányban tipikusan a közszereplők egymás közti kontextusában kell értelmezni és megítélni a véleménynyilvánítási szabadságot, illetve annak korlátait. Ez mindenekelőtt annyit jelent, hogy az egymással versengő jelöltek igyekeznek előnyt szerezni, s ennek elérése érdekében nyíltan és akár kendőzetlenül is megnyilvánulhatnak. Társadalmi érdek, hogy a kampányban nemcsak a közügyeket, hanem az egyes jelöltek alkalmasságát és a jelölő/támogató szervezet programját is megvitassák. Ez alkalmanként kemény verbális csatározásokat is jelenthet, de ez része a kampány során megvalósuló véleménynyilvánítási szabadságnak. Ha jogvitára kerül sor, a bíróságnak az Alaptörvény 28. cikkében foglaltak szerint kell eljárnia, vagyis úgy, hogy a jogszabályok szövegét elsősorban azok céljával és az Alaptörvénnyel összhangban értelmezzék. A testület álláspontja szerint ezen ügyben a Kúria nem vette figyelembe, hogy az indítványozó véleményként fejtette ki mondandóját. A határozat kiemelte, hogy az is fontos szempont, hogy azok a közszereplők, akik nyíltan vállalhatnak közéleti-politikai szerepet, meg is tudják magukat védeni az alaptalan megnyilvánulásokkal szemben a nyilvánosság előtt. Erre minden lehetőség adott például egy választási kampány során az országgyűlési képviselőjelölteknek. A véleménynyilvánítás szabadsága tehát fokozottan érvényesül olyan értékítéletekkel kapcsolatban, amelyek a közügyekre vonatkozó vélemények ütközésében kapnak hangot, még akkor is, ha esetleg túlzóak és felfokozottak, netán képi (elvont) formában jelennek meg.
- 10/11 -
Az Alkotmánybíróság e határozatában megállapította, hogy a Kúria végzése[4] alaptörvény-ellenes, mivel az sérti az Alaptörvény IX. cikk (1) bekezdésében foglalt véleménynyilvánítás szabadságához való jogot, ezért azt megsemmisítette.
Az ügy előzménye, hogy egy magánszemély kifogást nyújtott be a Veszprém Megye 03. számú Országgyűlési Egyéni Választókerületi Választási Bizottsághoz (a továbbiakban: OEVB), mely szerint a Fidesz Ajkai Szervezete nem jóhiszeműen és nem rendeltetésszerűen gyakorolta jogait akkor, amikor a közösségi oldalán megosztott videóban szereplő közlésekkel ("A cég vezetői között ott ült Pad Ferenc"; "Pad Ferenc dolga az lett volna, hogy megakadályozza a katasztrófát, de ő semmit sem tett") valótlan tényeket híresztelt, továbbá a kifogást tevő becsületén túl a választók jogos érdekét is sérti, mert ezek a közlések alkalmasak arra, hogy a közvéleményt, a választókat negatívan befolyásolják. Az indítványozó álláspontja szerint Pad Ferenc és az ún. vörösiszap-katasztrófa néven ismert esemény közötti összefüggéseket mutatta be, tekintettel arra, hogy Pad a 2015. április 12-re kiírt országgyűlési időközi választás egyik jelöltje, egyben a MAL Zrt. felügyelő bizottságának tagja volt a katasztrófa bekövetkezésekor.
Az OEVB a kifogást elutasította. Fellebbezés folytán eljárt NVB az OEVB határozatát helybenhagyta[5]. Határozatában megállapította, hogy a kifogásolt kijelentések az időközi választással összefüggésben tett megszólalások, a jelölt alkalmasságáról szóló megnyilvánulások, ezáltal a közügyek szabad vitatásával állnak összefüggésben. Ebből kifolyólag ezek a közlések a véleménynyilvánítás szabadsága nyújtotta, magasabb szintű védelmet élveznek. Ezzel szemben a bírósági felülvizsgálat során a Kúria döntésében azt állapította meg, hogy a közzétett videó hamis tényállításokat tartalmaz, illetve, hogy a véleménynyilvánítás szabadsága nem adhat teret valótlan tényállításokon alapulva, más személy súlyos bűncselekménnyel való megvádolásához; majd ezek alapján azt a következtetést vonta le, hogy az egyik jelölő szerv indítványozó által képviselt városi szervezete a Ve.-ben alapelvként deklarált jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlás elvét megsértette, és eltiltotta a további jogsértéstől.
Az Alkotmánybíróság azt vizsgálta meg, hogy a közzétett videó és az abban foglalt közlés a közügyek szabad vitatásának körébe esik-e. Ezzel kapcsolatban azt állapította meg, hogy a választási kampány során közzétett videó és annak közlései egyértelműen a véleménynyilvánítás szabadságának fokozott védelmét élvező közügyek szabad vitatásának fogalmi körébe tartoznak. A Kúria a döntése meghozatalakor tehát nem volt tekintettel arra, hogy a jelölő szerv indítványozó által képviselt városi szervezete politikai véleményként tette közzé a videót egy választási kampány során. Álláspontja szerint a közzétett videó értékítéletet közvetített, amely nem az ellenérdekelt jelölt büntetőjogi felelősségre vonására irányult.
Az Alkotmánybíróság e határozatában a Kúria egy végzése[6] ellen benyújtott alkotmányjogi panaszt elutasította.
Az Alkotmánybíróság elé kerülő ügyben a kérelmező jelölt politikai reklámfilmjének közlését - melyben "egy katonai egyenruhába bújt majomnak öltözött ember szerepel, aki korábbi magyar miniszterelnökök hangjára tátog" - a médiaszolgáltató megtagadta. A Budapest 03. számú Országgyűlési Egyéni Választókerületi Választási Bizottság 35/2014. sz. határozatával az emiatt benyújtott kifogást elutasította, az NVB határozatával[7] az indítványozó fellebbezését elutasította, az NVB döntését pedig a Kúria végzésével helybenhagyta. A kúriai végzés indokolása szerint a Ve. nem tiltja az ún. negatív kampányt, "az ilyen irányú kampánytevékenységnek azonban gátat szabnak a Ve. alapelvei". A Ve. 2. § (1) bekezdés e) pontja szerint a választási eljárás szabályainak alkalmazása során érvényre kell juttatni a jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlás alapelvét, ami azt jelenti, hogy a jogintézményekkel célhoz és tartalomhoz kötötten élhetnek annak címzettjei. Ennek megfelelően a véleménynyilvánítás szabadsága az emberi méltósághoz való joggal összeegyeztetve gyakorolható. A Kúria álláspontja szerint "az állattal való azonosítás mindenkor dehumanizálja az érintett személyt, és ez az adott esetben alkalmas lehet az emberi méltóság megsértésére".
Az Alkotmánybíróság elutasító végzésében felhívta korábbi határozatát is, mely kimondta, hogy "[a] szabad véleménynyilvánításhoz való jog kitüntetett helyet foglal el az Alaptörvény alapjogi rendjében. A véleményszabadságnak ez a kitüntetett szerepe kettős igazolással bír: mind az egyén, mind pedig a közösség szempontjából különösen becses jogról van szó. A szabad szólás lehetősége egyrészt nélkülözhetetlen az egyéni autonómia kiteljesítéséhez, [...] [m]ásrészt a szólásszabadság a demokratikus, plurális társadalom és közvélemény fundamentuma. A társadalmi, politikai viták szabadsága és sokszínűsége nélkül nincs demokratikus közvélemény, nincs demokratikus jogállam".[8] Az idézett határozatában ugyanakkor az Alkotmánybíróság azt is hangsúlyozta, hogy "[a]z emberi méltóság alkotmányos helyéből egyenesen következik, hogy az még a kitüntetett szereppel bíró véleményszabadságnak is korlátja lehet. Az Alaptörvény IX. cikk (4) bekezdése szövegszerűen is egyértelművé tette ezt. Nem vitás tehát, hogy a szólásszabadságnak az emberi méltósággal szemben adott esetben meg kell hajolnia. Az alapjogok korlátozásának az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésében foglalt általános szabályából következően ugyanakkor az alkotmányossági kérdés ez esetben is mindig az, hogy pontosan mely esetben kell a szólásszabadságnak engednie, azaz annak az emberi méltóság védelmét szolgáló korlátozása mely esetben minősül szükségesnek és arányosnak".[9]
Az Alkotmánybíróságnak az indítvány alapján azt kellett megvizsgálnia, hogy a Kúria döntése alaptörvény-ellenes módon korlátozta-e a panaszos véleménynyilvánítási szabadságát.
- 11/12 -
E körben az volt a vizsgálat tárgya, hogy a közzétenni kívánt kampányfilmben két konkurens jelölt hangján megszólaló majomfigura szerepeltetése a véleménynyilvánítási szabadság védelmét élvezi-e. Az Alkotmánybíróság végzésében osztotta az NVB és a Kúria álláspontját, miszerint a jelöltek állatokkal való azonosítása dehumanizálja az érintett személyeket, mivel így a megjelenített állathoz kötődő esetleges negatív tulajdonságok közvetlenül a kampányfilmben kritizált személyekhez kötődnek. Bár az Alaptörvény által védett véleménynyilvánítás köre a közhatalmat gyakorló személyekkel, valamint a közszereplő politikusokkal kapcsolatos vélemények esetében tágabb, mint más személyeknél, az emberi méltóságuknak az ő esetükben is van egy olyan lényegi, érinthetetlen magja, melyet az esetleges kritikát megfogalmazó személyek is kötelesek tiszteletben tartani. Az Alkotmánybíróság úgy vélte, hogy a tárgyalt ügyben az érintetteknek állatokként történő, megalázó módon megvalósított ábrázolása ezt a lényegi tartalmat - és ezzel az Alaptörvény II. cikkét és a IX. cikk (4) bekezdését - sértette meg. Az Alkotmánybíróság ezért összességében úgy ítélte meg, hogy a Kúria döntése alkotmányos módon - más alapjog védelme érdekében - korlátozta az indítványozó véleménynyilvánítási szabadságát.
Az Alkotmánybíróság e határozatában a Kúria egy végzése[10] ellen benyújtott alkotmányjogi panaszt elutasította.
Az Alkotmánybíróság elé kerülő ügyben a Kúria az NVB határozata[11] ellen megindult eljárásban az NVB határozatát megváltoztatta és megállapította, hogy a Zuglói Lapok című kiadvány egyik írása[12] megsértette a választási eljárás jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlásra vonatkozó alapelvét. A felülvizsgálati kérelemnek a politikai hirdetésre és a politikai hirdetésnek meghatározott sajtótermékben való közzétételére vonatkozóan a Kúria megállapította, hogy a felülvizsgálati kérelemmel érintett cikk, és a bizonyítékként megjelölt további írások megjelenítése nem feleltethető meg sem a médiaszolgáltatásokról és a tömegkommunikációról szóló 2010. évi CLXXXV. törvény 203. § 55. pontjában meghatározott politikai reklámnak, sem az 59. pont szerinti reklámnak. További speciális, a Ve. 146. § b) pontja által támasztott követelmény, hogy a sajtótermékben megjelenő közlés "politikai hirdetés" jellege csak akkor állapítható meg, ha azt rendelésre, ellenérték fejében közlik. Erre vonatkozó bizonyítékot a magánszemély, majd a kérelmezők nem jelöltek meg, a Kúria pedig hivatalból nem folytathat bizonyítást. A bizonyítás hiányában a Kúria nem látta igazoltnak sem a hirdetési, sem a politikai hirdetési jelleget. Megállapította, hogy politikai hirdetés hiányában nem sérülhetett a sajtótermékek közzétételére vonatkozó Ve. 148. § (1)-(4) bekezdése sem. Ugyanakkor utalt arra, hogy a Ve. 2. § (1) bekezdés c) pontja szerint a választási eljárás szabályainak alkalmazása során érvényre kell juttatni a jelölő szervezetek közötti esélyegyenlőség elvét. A Ve. esélyegyenlőségi elvének alkalmazhatósága kapcsán a Kúria megállapította, hogy a helyi önkormányzatok kiadványaiban a települések prominens személyeinek többszöri megjelenítése általános jelleggel nem kifogásolható. Mivel azonban az önkormányzat sajtóterméke a helyi közhatalmat jeleníti meg, választási időszakban megkérdőjelezi az egyenlő esélyek elvének érvényesülését az a tény, vagy akárcsak látszat, ha választási kampányban semleges pozícióját feladva az egyik jelölő szervezet vagy jelölt mellett tűnik fel. Ilyen esetekben politikai hirdetés hiányában is alkalmas lehet az adott lapszám arra, hogy helyi szinten megbontsa a jelölő szervezetek és a jelöltek közötti esélyegyenlőségét. A Kúria megállapította, hogy az egyik cikk kifejezetten lehetőséget adott a jelöltnek a megjelenésre, véleményének közlésére. A konkrét, duális cikk kapcsán a Ve. 2. § (1) bekezdés c) pontja szerinti alapelvi sérelem tehát nem állapítható meg. A Kúria megállapította azt is, hogy a Ve. 2. § (1) bekezdés e) pontja szerint a választási eljárás szabályainak alkalmazása során érvényre kell juttatni a jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlás elvét. A Kúria megállapította, hogy a kifogás és a fellebbezés bizonyítékaként már csatolták az egyik jelölő szervezet helyi szervezetének hírlevelét és az érintett képviselőjelölt választási szórólapját (a továbbiakban együtt: Kiadványok). A Kúria megállapította, hogy a Kiadványok és a 2014 márciusában megjelent lapszám "A szocialista képviselő kilencven alkalommal nem Zuglót támogatta" cikke között ugyan nincs szó szerinti azonosság, azonban a célzott tartalmi egyezés megállapítható. A Kúria értékelése szerint "választási időszakban bármely párt, bármely jelölt kampányanyagában foglaltak megismétlése az önkormányzat mint helyi közhatalom által fenntartott sajtótermékben formálisan ugyan önálló cikket eredményez, mondanivalójával azonban sérti a rendeltetésszerű joggyakorlás követelményt"
Az Alkotmánybíróság elutasító végzésében kiemelte, hogy a sajtószabadság a demokratikus és alkotmányos politikai rendszerek egyik legfontosabb intézménye, garanciája és eszköze. A sajtószerkesztés szabadságának a korlátozása meg kell, hogy feleljen az alapvető jogok korlátozásával szemben támasztható annak a követelménynek, hogy az elérni kívánt cél fontossága és az ennek érdekében okozott alapjogsérelem súlya megfelelő arányban legyen egymással. Az Alkotmánybíróság végzésben ismertetett korábbi gyakorlata szerint a sajtószabadság korlátozásának alkotmányossági mércéi eltérnek az egyes tömegkommunikációs eszközök tekintetében.[13] A médiaszolgáltatók (televíziók, rádiók) esetében az Alkotmánybíróság más sajtószervekhez képest a szerkesztői szabadság szélesebb körű korlátozását tartotta elfogadhatónak. Az írott sajtó esetében az Alkotmánybíróság kezdettől fogva a lapalapítás korlátlan szabadságát tekintette mérvadónak, és e körben a sajtó befolyásoló ereje és hatásmechanizmusa sem válhatott korlátozást
- 12/13 -
igazoló indokká. Ennek értelmében a sajtótermékek nem szankcionálhatók az általuk nyújtott tájékoztatás jellege, minősége miatt. Bizonyos körben kivételt jelenthetnek azonban ezalól a közhatalmi szerv által fenntartott, közpénzből működtetett sajtótermékek. A Kúria döntéséből az következik, hogy a közpénzből fenntartott önkormányzati lapok szerkesztési gyakorlatát választási kampányidőszakban a Ve. követelményei korlátozhatják. Az Alkotmánybíróságnak az indítvány alapján azt kellett vizsgálnia, hogy ez az elvi megállapítás az adott esetben mennyire összeegyeztethető a véleményszabadsággal, a szerkesztői szabadsággal a választójog tükrében.
Ennek körében a végzés kimondja, hogy szabad és demokratikus választások nem képzelhetők el anélkül, hogy a sajtó ne a megfelelő tájékoztatáshoz kapcsolódó alkotmányos felelőssége szerint járna el. Ez mindenekelőtt és leginkább a szerkesztés szabadságának elismerését, a tartalmi beavatkozás tilalmának tiszteletben tartását igényli az állam részéről. Meghatározott körben azonban alkotmányosan indokolhatóvá és szükségessé válhat a tájékoztatást érintő egyes követelmények előírása. A médiaszolgáltatók tevékenysége mellett ebbe a körbe vonható a közpénzből fenntartott sajtótermékek működése is. A Kúria döntésében érvényesített követelmények ezt a célt szolgálják. Az Alkotmánybíróság utalt arra is, hogy ez az értelmezés összhangban áll az Európa Tanács Miniszteri Bizottsága által 1999-ben elfogadott ajánlással, amely iránymutatást adott a választási kampány sajtóbeli megjelenítésével kapcsolatban [Recommendation No. R (99) 15 of the Committee of Ministers to Member States on Measures Concerning Media Coverage of Election Campaigns]. Továbbá megfelel a Velencei Bizottság a választási kérdésekben követendő jó gyakorlatok kódexe [Code of Good Practice in Electoral Matters: Guidelines and Explanatory Report -Adopted by the Venice Commission at its 52nd session (Venice, 18-19 October 2002), CDL-AD (2002) 23 rev] 2.3. pontjában foglaltaknak. Az Alkotmánybíróság ezért megállapította, hogy bár az önkormányzatoknak a választási kampány ideje alatt is megvannak az általános feladatai, ebben az időszakban a választójog gyakorlásának a különös szabályai kerülnek előtérbe, ezért alkotmányjogi szempontból nem kifogásolható alappal, ha választás idején a széles értelemben vett "állam" (ideértve az önkormányzatokat is) kezén lévő sajtó szerkesztésével szemben a bíróság más követelményeket támaszt az általa megállapított konkrét tényállás összes jellemzőjétől függően, mint máskor.
Az Alkotmánybíróság e határozatában a Kúria egy végzését[14] megsemmisítette, mivel az az Alaptörvény IX. cikk (1) bekezdése vonatkozásában alaptörvény-ellenes.
Az alkotmányjogi panasz előzményeként, a 2016. október 2-án megtartott országos népszavazást megelőzően az indítványozó műsorszolgáltató egy 22 másodperces műsorszámot adott közre, mely a kormány megbízásából a népszavazáson való részvételre buzdított. Egy magánszemély kérelmező kifogást nyújtott be az NVB-hez. Álláspontja szerint a műsorszám politikai reklámnak volt tekinthető, amelyet ezért a Kormány 50 perces időkerete terhére lehetett volna csupán közzétenni. Az NVB határozatában[15] a kifogást elutasította. Határozata indokolásában célja szerint megkülönböztette a társadalmi célú reklámot a politikai reklámtól azzal az érveléssel, hogy az előbbi közérdekűsége kizárja valamely párt, politikai mozgalom vagy a kormány, illetve ezek céljának, tevékenységének népszerűsítését, támogatására való ösztönzését. Az NVB a konkrét tényállás alapján arra a következtetésre jutott, hogy a vitatott médiatartalom nem a választói akarat befolyásolását célozta, hanem az Alaptörvény XXIII. cikk (7) bekezdése szerinti alapjog gyakorlását szorgalmazta, így nem hordozott politikai üzenetet. A műsorszám közérdekű üzenetnek minősült, amely közvetetten azt a célt szolgálta, hogy a népszavazás intézménye töltse be funkcióját, az adott kérdésben megvalósulhasson a közvetlen demokrácia. A magánszemély kérelmező felülvizsgálati kérelme alapján eljáró Kúria végzésében az NVB határozatát megváltoztatta. A Kúria végzése indokolásában kifejtette, hogy hivatalos tudomása van arról, hogy a kampánynak nem csak a feltett kérdés mikénti megválaszolása, hanem a részvétel vagy a távolmaradás is részét képezte, a választópolgári döntést tehát a kampányban részt vevők részéről többirányú befolyás érte. A népszavazási kampányban a politikai diskurzus részét képezte a részvételre és a népszavazástól való távolmaradásra ösztönző kampánytartalom. Ebben a kontextusban a Kormány megbízásából készült, a részvételre ösztönző reklám nem függetleníthető a népszavazás szervezőjének céljától. Ezáltal a közlésben megjelent a Kormány támogatására való ösztönzés, ami azonban a politikai reklám ismérve. A Kúria mindezek alapján a közzétett műsorszámot politikai reklámnak minősítette. A Kúria végzése ellen a műsorszolgáltató fordult alkotmányjogi panasszal az Alkotmánybírósághoz.
Az Alkotmánybíróság határozatában azt vizsgálta, hogy a véleménynyilvánítás és a sajtó szabadságát megsértette-e a Kúria döntése azáltal, hogy az a médiaszolgáltatásokról és a tömegkommunikációról szóló 2010. évi CLXXXV. törvényben (a továbbiakban: Mttv.) és a Ve.-ben előírt szabályok betartásán túl egy társadalmi célú reklám közlése előtt azt is elvárta az indítványozó műsorszolgáltatótól, hogy a népszavazási kampány aktuális állásának tartalmát és irányát is figyelembe vegye, és az alapján döntsön egy közérdekű célt tartalmazó műsorszám társadalmi célú reklámként való közreadásáról. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Alaptörvény a politikai reklám fogalmát nem határozza meg szövegszerűen. Ugyanakkor egyrészt egyértelműen a demokratikus közvélemény kialakulásához köti azt, a véleményszabadság alapjogába ágyazva, másrészt közvetlenül összekapcsolja a választással, ezen belül a jelölő szervezetekkel, harmadrészt összekapcsolja a politikai reklám fogalmát a választási kampányidőszakkal. Abból, hogy az Alaptörvény a politikai reklám fogalmát a kampányidőszakhoz és a jelölő szervezetekhez köti, az következik, hogy a politikai reklám
- 13/14 -
az Alaptörvény e rendelkezései értelmében az a közlés, amely a jelölő szervezetek jelöltjeit, népszavazáskor a kérdés mikénti eldöntését támogatja. Ezt az értelmezést támasztja alá az esélyegyenlőségre utaló szövegrész is az Alaptörvény e rendelkezésében. Ezek alapján a politikai reklám fogalmi eleme a jelölő szervezetek és jelöltek érdekében, a képviselővé válásért való közlés, a közvélemény befolyásolása a választáson induló jelölteket, népszavazáskor pedig a feltett kérdést illetően. A társadalmi célú reklám és a politikai reklám között tehát az a leglényegibb különbség, hogy míg a társadalmi célú reklám közérdekű cél elérése érdekében kíván hatást gyakorolni a médiaszolgáltatás nézőjére, a politikai reklám célja a párt, mozgalom vagy a kormány népszerűsítése, illetve a támogatására való ösztönzés. Az Alkotmánybíróság szerint a vizsgált műsorszám semmilyen formában nem utal a népszavazáson eldöntendő kérdés mikénti megválaszolására és nem irányul a népszavazás során megnyilvánuló választói akarat befolyásolására. A műsorszám a népszavazáshoz való jog gyakorlására, a választópolgári részvételre bíztat, amivel a döntés legitimitását mint közérdekű célt kívánja elősegíteni.
Összefoglalva az Alkotmánybíróság az alkotmányjogi panasz alapján azt vizsgálta, hogy a Kúria döntése összhangban áll-e az Alaptörvény IX. cikkének (1) bekezdésével. A Kúria a támadott végzése szerint egy társadalmi célú reklám közzététele során nem elegendő önmagában a közérdekű cél meglétének vizsgálata, a népszavazási kampány aktuális tartalmát és irányát is vizsgálnia kell a műsorszolgáltatónak, ami alapján a társadalmi célú reklámnak szánt műsorszám politikai reklámnak minősülhet. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint minden közérdekű céllal szemben megfogalmazhatóak ellenérvek és ellenvélemények. Egy társadalmi célú reklám közzététele előtti vizsgálat során nem várható el a műsorszolgáltatótól az Mttv. előírásain túl olyan többlettartalom vizsgálata, ami alapján egy kampány pillanatnyi állásából következtetve esetlegesen valamilyen mögöttes politikai tartalom állapítható meg. Ez ugyanis könnyen eredményezheti azt is, hogy egy közérdekű céllal ellentétes politikai vélemény megakadályozza a közérdekű cél elérését szolgáló társadalmi célú reklám közzététel ét. A politikai reklám fogalmát, ha az a tételes jogban megjelenik, az Alaptörvénnyel összhangban kell értelmezni. Az a körülmény, hogy a részvételre ösztönzés a népszavazás érvényességét szolgálja, nem ad alapot arra az értelmezésre, hogy az Alaptörvény értelmében a közlés a kérdésnek a Kormány - mint kezdeményező - által kívánt módon való megválaszolására irányulna. A Kúria végzésével az Mttv. által előírt szabályoknál lényegesen szélesebb körű vizsgálatot igénylő, és objektív módon be nem határolható többletkötelezettséget telepített a műsorszolgáltatóra. A Kúria döntése alkalmas arra, hogy - mintegy öncenzúraként - a műsorszolgáltatót visszatartsa társadalmi célú reklámok közzétételétől. A Kúria a végzésében foglalt jogértelmezésével ennek következtében megsértette a műsorszolgáltatónak a médiatartalom-szerkesztésre vonatkozó, az Alaptörvény IX. cikk (1) bekezdésében biztosított szabadságát.[16]
Az ügyben az indítványozó álláspontja szerint a Ve. azzal, hogy számára, mint magyarországi lakcímmel rendelkező, de a választás napján, külföldön tartózkodó választópolgár számára csak a külképviseleti szavazás lehetőségét biztosítja, és elzárja a magyarországi lakcímmel nem rendelkező, de hozzá hasonlóan a választás napján külföldön tartózkodó választópolgárok számára lehetőségként biztosított levélben szavazástól, az Alaptörvény XXIII. cikkében biztosított jogát sérti, továbbá álláspontja szerint a Ve. ellentétes az Alaptörvény XV. cikkében biztosított jogegyenlőséggel is, mivel a választójog gyakorolhatósága szempontjából nem kezeli egyenlőként a más, vele összehasonlítható helyzetben lévő személyekkel.
Az Alkotmánybíróság az alkotmányjogi panaszt elutasító határozat indokolásában rögzítette, hogy a Ve. a külföldön tartózkodó választójogosultak szavazáshoz való jogát a külképviseleti szavazás jogának megőrzésével, illetve ezen túlmenően a levélben történő szavazás jogának megteremtésével garantálja. A kifogásolt szabályozás ugyanakkor nem érinti, ezért nem is korlátozza az aktív választójog részét képező szavazati jogot. Az alapjog gyakorlását, a szavazás módját meghatározó technikai (eljárási) szabály nem zárja el a szavazástól a szavazás napján külföldön tartózkodó magyarországi lakcímmel rendelkező választópolgárt: választása szerint szavazhat a külképviseleten, vagy hazatérhet és leadhatja a szavazatát az állandó lakóhelye szerinti szavazókörben.
Kifejtette a testület, hogy a levélben szavazás, mint a szavazás módjára vonatkozó eljárási (technikai) szabály szempontjából a külföldön tartózkodó, magyarországi lakcímmel rendelkező, valamint a szintén külföldön tartózkodó, a központi névjegyzékbe felvett, de magyarországi lakcímmel nem rendelkező választópolgárok homogén csoportot alkotnak. Ebben az esetben a megkülönböztetés hátrányt okoz a magyarországi lakcímmel rendelkező, a szavazás napján külföldön tartózkodó választópolgárok számára, figyelemmel arra, hogy anyagi áldozatvállalást kell hozniuk a választójog gyakorlása érdekében akkor, amikor - választásuk szerint - a külképviseletre vagy Magyarországra utaznak a szavazásra. A megkülönböztetésnek azonban van olyan objektív, az Alaptörvényben rögzített szemponton nyugvó tárgyilagos mérlegelés szerinti észszerű indoka, ami összefüggésbe hozható a kifogásolt szabályozás által érintett személyi kör releváns tulajdonságaival, és alkotmányosan indokolja azt.
A határozat utal arra, hogy a szavazás napján külföldön tartózkodó, állandó lakóhellyel rendelkező választópolgárok aktív választójogának részét képező szavazati joga teljes, azt ebből következően nem érinti és nem is korlátozza a kifogásolt eljárási szabályban megjelenő különbség. A szavazás módjára vonatkozó eljárási (technikai) szabályban jelentkező különbség ugyanazon az objektív szemponton (állandó lakóhely) nyugszik, amelyet az Alaptörvény XXIII. cikkének (4) bekezdése az alapjog lényegi tartalmának az alkotmányos korlátozásánál is elismer, és amelyet a szavazás napján külföldön tartózkodó állandó (magyarországi) lakóhellyel nem rendelkező választópolgárok szavazati jogánál az országgyűlési képviselők választásáról szóló 2011. évi CCIII. törvény 12. § (3) bekezdése érvényesít.
- 14/15 -
Az állandó lakóhellyel rendelkező választópolgár esetében a kapcsolat közvetlenebb és erősebb, ami az életvitelszerű huzamosabb tartózkodásból következik (ezt fejezi ki az állandó lakóhely létesítése és fenntartása). Az állandó lakóhely a közügyekben való részvétel tekintetében is egy intenzívebb kapcsolatot jelent az állammal annak választójogi rendszerével, illetve az erre vonatkozó szabályozással.
A levélszavazás biztosítása a szavazás napján külföldön tartózkodó, de állandó lakcímmel nem rendelkező választópolgárok számára látszólag egy kedvezményt jelentő (az alapjog gyakorlását előmozdító) eljárási (technikai) szabály, de ezt nem lehet a szabályozási környezetből kiragadva kizárólag önmagában vizsgálni; ehhez az alapjog lényegi tartalmának a korlátozása (teljességének a hiánya) társul, amivel a homogén csoportba tartozó állandó lakóhellyel rendelkező választópolgárnak nem kell számolni.
Az indítványozók a Ve. 2. § (4) bekezdése alaptörvényellenességének megállapítását és a jogszabályhely hatálybalépésére visszamenőleges hatályú megsemmisítését is kérték mivel álláspontjuk szerint a rendelkezés ellentétes az Alaptörvény VI. cikk (2) bekezdésével, mert azzal, hogy a jelölt, illetve a lista nyilvántartásba vételéről hozott határozat jogerőssé válásáig teszi lehetővé a tájékoztatás kérését, indokolatlanul korlátozza a természetes személynek a rá vonatkozó személyes adatokról való tájékoztatás kéréséhez fűződő jogát. A Ve. 2. § (4) bekezdése akként rendelkezett, hogy a választási iroda az ajánlóíveken szereplő személyes adatok közül az érintett kérelmére csak azokról köteles tájékoztatást adni, amelyek ellenőrzését elvégezte, így az ilyen adatokról a jelölt, illetve lista nyilvántartásba vételéről hozott határozat jogerőssé válásáig kérhető tájékoztatás.
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Ve. 2. § (4) bekezdésének második mondata alaptörvény-ellenes, ezért azt megsemmisítette. Az Alkotmánybíróság kiemelte, hogy az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdése rendelkezik arról, hogy az alapvető jogokra és kötelezettségekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg. Alapvető jog más alapvető jog érvényesülése vagy valamely alkotmányos érték védelme érdekében, a feltétlenül szükséges mértékben, az elérni kívánt céllal arányosan, az alapvető jog lényeges tartalmának tiszteletben tartásával korlátozható. Rögzítette, hogy a Ve. 2. § (4) bekezdés második mondatával kapcsolatban a törvény indokolása nem tartalmazta, hogy a személyes adatokhoz való alapjog korlátozásának mi az indoka. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint sem más alapjog érvényesülése, sem valamely alkotmányos érték védelme nem indokolja, hogy az érintett kérelmére csak a jelölt, illetve a lista nyilvántartásba vételéről hozott határozat jogerőssé válásáig lehessen tájékoztatást kérni. Mindaddig, amíg a választási iroda nem semmisíti meg az ajánlóíveket, az érintetteket - az Alaptörvény VI. cikk (2) bekezdése alapján - megilleti a tájékoztatáskérési jogosultság.
Az Alkotmánybíróság e határozatában megállapította, hogy az Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdését és a XXVIII. cikk (1) bekezdését sértő, mulasztásban megnyilvánuló alaptörvényellenes helyzet áll fenn annak következtében, hogy a törvényalkotó a Ve.-ben nem alkotta meg azokat a szabályokat, amelyek biztosítják, hogy a másodfokú választási bizottság és a felülvizsgálati bíróság közölje a határozatát mindazokkal, akikre a választási jogorvoslati eljárás során hozott határozat rendelkezést tartalmaz. Az Alkotmánybíróság felhívta az Országgyűlést, hogy jogalkotási feladatának 2017. június 30-ig tegyen eleget.[17]
A Ve. 233. § (1) bekezdése, valamint a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 79. § (3) bekezdése alapján a választási szerv határozatával kapcsolatos jogorvoslati eljárásban hozott bírói döntés elleni alkotmányjogi panasz a sérelmezett döntés közlésétől számított öt munkanapon belül nyújtható be az Alkotmánybírósághoz. Az Alkotmánybíróság egyik határozata[18] előtti eljárása során rövid úton megkereste a Kúriát, hogy az indítványozóval - noha a Ve. 232. §-a alapján nem volt rá köteles - közölte-e döntését, részére történt-e kézbesítés. A Kúria tájékoztatása szerint az indítványozónak az Alkotmánybíróság megkeresésének napjáig (2016. október 21. napjáig) nem kézbesítették a végzést. Az Alkotmánybíróság ezen eljárása alatt észlelte a Ve.-nek a jogorvoslati eljárás során hozott határozatok közlésére vonatkozó szabályainak a hiányosságát, ezért elrendelte a Ve. 232. §-ának hivatalból eljárva és elkülönítve történő alkotmányossági vizsgálatát és elbírálását.
Az Alkotmánybíróság megvizsgálta, hogy sérülhet-e a tisztességes eljáráshoz való jog amiatt, hogy a jogalkotó nem szabályozta a választási eljárásban a másodfokú választási bizottságnak és a felülvizsgálati bíróságnak arra az esetre vonatkozó határozat-közlési kötelezettségét, amikor valakire - választópolgár, jelölt, jelölő szervezet, az ügyben érintett természetes és jogi személy vagy jogi személyiség nélküli szervezet - az adott határozat a választási jogorvoslati eljárás során első ízben jogot vagy kötelezettséget keletkeztet vagy származtat. A tisztességes eljáráshoz való jog a korábbi alkotmánybírósági gyakorlatban is alkotmányos védelemben részesült, annak ellenére, hogy szövegszerűen nem szerepelt az Alkotmányban. Az Alaptörvény hatálybalépése után pedig az Alkotmánybíróság a 7/2013. (III. 1.) AB határozatban megállapította, hogy az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdésében foglalt szabály értelmezésekor a tisztességes eljáráshoz fűződő alapvető joggal kapcsolatban kimunkált korábbi alkotmánybírósági gyakorlatát figyelembe veendőnek tekinti. Az Alkotmánybíróság ezért határozatában áttekintette a tisztességes eljáráshoz való joggal
- 15/16 -
kapcsolatos, az ügy szempontjából releváns gyakorlatát. Ennek keretében rámutatott arra, hogy alapjogot sértő, ha a jogalkotó alkotmányos indok nélkül az ismert érdekeltektől megköveteli, hogy maguk kövessék a közigazgatási szereplők, különösen a hatóságok cselekményeit. Az alapjog alkotmányos indok nélküli (szükségtelen) korlátozása, ha ezen érdekeltek tekintetében a személyes tájékoztatás nem érvényesül, s ezáltal az érintettek jogainak gyakorlása, a jognyilatkozataik megtételére nyitva álló határidő teljesítése jelentősen (aránytalanul) elnehezül.[19]
Az Alkotmánybíróság ezt követően azt vizsgálta, hogy sérül-e az érintettek tisztességes eljáráshoz való joga, ha a választási eljárásban a másodfokú választási bizottság és a felülvizsgálati bíróság nem közli a határozatát azzal, akire az adott határozat a választási jogorvoslati eljárás során első ízben jogot vagy kötelezettséget keletkeztet vagy származtat. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdésében biztosított tisztességes hatósági eljáráshoz való jognak a választási és népszavazási eljárás során, a választási bizottságok eljárásában is érvényesülnie kell. A választási és népszavazási eljárások jogorvoslati eljárásában a bírósági felülvizsgálatot végző bíróságok eljárása során pedig értelemszerűen az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdésében biztosított tisztességes bírósági eljáráshoz való jognak kell érvényesülnie. A határozat kiemeli, hogy a választási eljárás során a hatályos szabályozás következtében előfordulhat egyfelől, hogy valakivel az elsőfokú választási bizottsági határozatot nem közölték, miután az elsőfokú választási bizottság határozata nem tartalmazott rá vonatkozó rendelkezést, azonban a fellebbezés nyomán hozott másodfokú választási bizottsági határozat következtében - a másodfokú választási bizottságnak az elsőfokú választási bizottságtól eltérő álláspontja miatt -, a jogorvoslati eljárás során első ízben érintetté válik. Másfelől az is előfordulhat, hogy valakivel sem az elsőfokú, sem a másodfokú választási bizottsági határozatot nem közölték, miután a választási bizottságok határozatai nem tartalmaznak rá vonatkozó rendelkezést, azonban a felülvizsgálat nyomán hozott bírósági határozat következtében - a bíróságnak a választási bizottságtól eltérő álláspontja miatt -, a jogorvoslati eljárás során első ízben érintetté válik. Az érintettek tehát a másodfokú választási bizottság, illetve a felülvizsgálati bíróság közlése hiányában a fellebbezés, illetve felülvizsgálat során hozott határozatban foglalt jogot nem tudják gyakorolni, és az előírt kötelezettségét sem tudják teljesíteni, hacsak nem követik figyelemmel az illetékes választási bizottság, illetve felülvizsgálati bíróság eljárását. Az Alkotmánybíróság nem találta alkotmányos indokát annak, hogy a másodfokú választási bizottságnak a fellebbezés folytán hozott határozatát, valamint a bíróságnak a felülvizsgálat során hozott határozatát miért ne kellene közölni azzal is, akire a határozat jogot vagy kötelezettséget keletkeztet vagy származtat, pusztán azért, mert a választási jogorvoslati eljárás korábbi szakaszában, illetve szakaszaiban hozott döntést, illetve döntéseket vele nem kellett közölni. A választási bizottság, illetve a felülvizsgálati bíróság határozatával keletkeztetett vagy származtatott jog vagy kötelezettség gyakorlása vagy teljesítése, továbbá a jogorvoslati lehetőség igénybe vételének határideje a közlést előíró rendelkezések hiányában nem lehet annyira bizonytalan, hogy az igénybevételére jogosultakat ténylegesen megfossza attól, hogy éljenek ezzel a jogukkal, ez ugyanis ellentétes az Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdésében és XXVIII. cikk (1) bekezdésében biztosított tisztességes eljárás követelményével. Az érintettek személyes tájékoztatásának elmaradása a jogaik gyakorlására okot adó körülményekről és a cselekményük megtételére nyitva álló határidőről kifejezetten megnehezíti helyzetüket, mégpedig úgy, hogy ez semmilyen alkotmányos joggal vagy értékkel nem hozható összefüggésbe. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdéséből és a XXVIII. cikk (1) bekezdéséből az következik, hogy a másodfokú választási bizottságnak a fellebbezés folytán hozott határozatát, valamint a bíróságnak a felülvizsgálat során hozott határozatát közölnie kell azzal is, akire a határozat jogot vagy kötelezettséget keletkeztet vagy származtat, annak ellenére, hogy a választási jogorvoslati eljárás korábbi szakaszában, illetve szakaszaiban hozott döntést, illetve döntéseket vele nem kellett közölni. A Ve. hatályos szövegéből azonban hiányzik az erre vonatkozó szabályozás, a fenti esetekben való határozatközlés kizárólag a másodfokú választási bizottság és a felülvizsgálati bíróság belátásán múlik. ■
JEGYZETEK
[1] Kvk.I.37.191/2015/3. számú.
[2] 17/2015. NVB határozat.
[3] 7/2014. (III. 7.) AB határozat.
[4] Kvk.II.37.345/2015/3. számú végzés.
[5] 67/2015 NVB határozat.
[6] Kvk.I.37.441/2014/2. számú.
[7] 908/2014. NVB határozat.
[8] 7/2014. (III. 7.) AB határozat, Indokolás [39].
[9] 7/2014. (III. 7.) AB határozat, Indokolás [43].
[10] Kvk.I.37.394/2014/2. számú.
[11] 880/2014. NVB határozat.
[12] A Zuglói Lapok 2014. március 13-i számának 3. oldalán megjelent "A szocialista képviselő kilencven alkalommal nem Zuglót támogatta" című írás.
[13] Összefoglalóan lásd 165/2011. (XII. 20.) AB határozat.
[14] Kvk.I.37.934/2016/2. számú.
[15] 111/2016. NVB határozat.
[16] Az Alkotmánybíróság ugyanezen érvelés mentén semmisítette meg a Kúria Kvk.IV.37.935/2016/4. számú végzését a 20/2016. (X. 28) AB határozatban.
[17] Az Országgyűlés tavaszi ülésszaka alatt felmerült a Ve. módosításának lehetősége, a képviselőcsoportok azonban nem tudtak megegyezni annak tartalmáról, így végül nem került az Országgyűlés elé a megállapított mulasztást orvosló törvényjavaslat.
[18] 20/2016. (X. 28.) AB határozat, ld. 3/b. pont.
[19] 17/2015. (VI. 5.) AB határozat, Indokolás [103]-[104], [108]-[109].
Lábjegyzetek:
[1] A szerző Igazságügyi Minisztérium, közigazgatási tanácsadó.
[2] A szerző Igazságügyi Minisztérium, szakmai tanácsadó.
Visszaugrás
