A Nemzeti Közszolgálati Egyetem Államelméleti alapkutatásához (2016-2018) kapcsolódva a tanulmányunk célja az alkotmányelmélet államfogalmainak vizsgálata. Az alkotmányelméletnek is témája az állam, sőt lényeges témának minősül, mert az állam és az alkotmány szorosan összefüggenek és egymást feltételező jelenségek. Ezért az alkotmányelmélet államfogalmainak vizsgálódását indokoltnak tűnik az állam és az alkotmány meghatározásával, illetve lehetséges összekapcsolódásukkal kezdeni, mert ezek mintegy előkérdéseit alkotják annak a problematikának, hogy van-e egyáltalán az alkotmányelméletnek államfogalma, illetve ha igen, akkor ennek melyek a főbb jellemzői. Ezzel összefüggésben az a kérdés is felvethető, hogy az alkotmányelmélet államfogalma adott államhoz kapcsolódva, annak alkotmányából nyerhető-e ki, vagy általában létezik az alkotmányelméletnek államfogalma. Bár az alkotmányelmélet tárgya nem az állam, hanem az alkotmány, de az alkotmány megismerése és megértése érdekében az államnak is jelentősége van.
Az állam fogalmilag csak nehezen ragadható meg, mert a vizsgálódás szempontjából különböző megjelenési formát ölthet.[1] Az állam ugyanis komplex képződmény, összetett, intézményesített, monopolizált és centralizált hatalmi szervezet, ami az idők folyamán állandó változáson ment keresztül, és jelenleg is különböző formákban és hatásmechanizmusokban jelenik meg. Az egyes korokban módosult az állam fogalma és lényege, legitimáltsága és célkitűzései, funkciói és társadalomalakító hatásgyakorlása. Az államnak számos meghatározása ismert, mivel e jelenség sokféle - történeti, szociológiai, politológiai és jogi - megközelítésben tárgyalható,[2] de ezek az alapvető, heterogén meghatározások nem szüntetik meg és nem is cáfolják egymást, mert a vizsgálati tárgy - az állam - komplexitásának felelnek meg.[3] Az egyes megközelítések az állam különböző sajátosságait és jellegzetességeit emelik ki, és ennek alapján vonnak le következtetéseket.[4] Az állam abszolút, minden tudományág számára érvényes definícióját éppen ezért nem is lehet meghatározni. Egyrészt az állam valójában teljes egészében eszme, amely ilyenként empirikusan nem igazolható, a gyakorlatban "jelentékennyé csak az intézmények, normák, aktusok és eljárások válnak, amelyekben az eszme testet ölt, vagy amit ennek az eszmének számítanak be."[5] Másrészt az állam a társadalmi-politikai realitásba ágyazódik be, ezért a jogi államfogalom a politológiai-szociológiai államfogalomtól is függ. A jogi államfogalmat szükségszerűen más elemekkel írják körül, mint a politológiai, a szociológiai vagy a filozófiai államfogalmat.[6]
Az állam fogalmi megkülönböztetése[7] továbbá egyfelől attól is függ, hogy vajon ezt tágabb vagy szűkebb jelentésében alkalmazzák-e. Az ontologizáló államfelfogás az államot korszakokon átívelő, univerzális, érvényességi igényében sem területileg, sem időbelileg nem korlátozott rendszer koncepciójaként értelmezi. E megközelítés az államnak arra a lényegére kérdez rá, ami mindenhol és mindig azonos marad, miközben az állam megjelenési formája történelmileg változik. Eszerint az állam lényeges teljesítménye és attribútuma tértől és időtől függetlenül fogalmilag-definíciószerűen ragadható meg, miközben az állam struktúra-ismérvei és szervezeti elemei (a többletelsajátítás, a magatartásirányítás, a hatalom- és feladatmegosztás, az intézmények) a történelem folyamán változhatnak, így beszélhetnek "antik államról" vagy a "középkor államáról" is. Az előző - ún. transzhisztorikus államfelfogással szemben - a történeti államfelfogás az államot rend(szer)koncepcióként és hatalmi konfigurációként is érti, ami a későközépkori és koraújkori Európában keletkezett, és nagyrészt a XVIII-XIX. században - különösen effektív módon - a társadalmi kötelék politikai szerve-
- 52/53 -
zetének befelé békét, kifelé expanziót biztosító formájának bizonyult. E megközelítés az államban a politika történelmi megjelenési formáját látja, mégpedig az emberi együttélés szervezetének értelmében, vagyis tisztségek fejlődéseként, ami szilárdan körvonalazott feladatterületeket, intenzívvé váló adóztatást, a rend területét, a központi igazgatást, a döntések megfellebbezhetetlenségét jelenti. Ez a felfogás kifejezetten vitatja, hogy az államnak a mindenkori konkrét megjelenésén túl a történelmi változástól mentes lényege volna.[8] Az állam tehát történelmileg konkrét fogalom, nem egy kortalan rend(szer) elképzelése. Csak az európai újkor állította fel az állam igazoltságára irányuló kérdést, tehát az államnak való engedelmesség okára, és az államilag gyakorolt uralom értelmére vonatkozó kérdést.[9]
Az állam történeti koncepciója tovább differenciálható. Egyrészt a struktúratörténeti verzió szerint az állam történelmi megjelenése nem a jelölésen és a fogalmon múlik, hanem az uralmi formák fejlődésének kombinációján, ami az államként definiált rendszerhez tartozik, még akkor is, ha a kortárs irodalom nem államként, hanem másként[10] jelöli. Másrészt a szó- és fogalomtörténeti verzió az állam szóra koncentrálódik, és azt vizsgálja, hogy ez az európai nyelvekben mikor bukkant fel, milyen jelentésváltozáson ment keresztül, és a szemantikai területe a struktúratörténetileg államként jelölt uralmi forma ismérveit mikor vette fel, tehát hogyan és mikor torkollott be a szó- és fogalomtörténetbe.[11]
Az eddigi fejtegetésből is látható, hogy az államfogalomhoz kapcsolódó követelmények és célok szerint, amelyek a fogalmi rögzítésnek primeren alapjául szolgálnak, továbbá az egyes tudományos érdeklődés jellegzetességeinek megfelelően különböző államfogalmakat lehet megkülönböztetni. Kizárólag az alkotmányjog szempontjából nem lehet olyan általánosan érvényes, minden állam létezésére találó definíciót adni, amelyik az alkotmányjog rendszeréből levezethető volna,[12] mivel az alkotmányjogot döntően az adott állam alaptörvénye jelenti, és az alkotmány sajátosságai a maguk egyediségében ebből az államból adódnak, illetve erre az államra vonatkoznak: a konkrét uralmi struktúra felépítése jogi értelemben az alkotmány létrehozásával történik, az alkotmány az uralmi rendszer kifejeződése.[13]
Az alkotmányelmélet - mivel jogtudományi megismerési érdeke van - az állam fogalmi jelentésére az alkotmány szempontjából kérdez rá. Az állam formai jegyek alapján történő definiálása elsősorban a jogi - és különösen a nemzetközi jogi[14] - kapcsolatok megállapítása és értékelése miatt szükséges. Jogi megközelítésben az állam alapvetően két perspektíva - egy belső és egy külső - szempontjából különböztethető meg, amely egyúttal a jogrend(szer) re is vonatkozik. Belső perspektívában "az állam" a fölérendelt fogalom, a szuverén hatalom (törvényhozás, végrehajtás, bíráskodás) gyakorlásának minden formája számára, különböző (központi, területi, helyi) szinteken, de a közhatalom bármely megnyilvánulásában is, és ez a belső állami jogrendre vonatkozik.[15] Az állam külső perspektívájában nem az intern, hanem az extern - más államokkal együtt végzett - cselekvéséről van szó, amely a nemzetközi jogrendre tartozik.[16] Az államdefiníció az állam saját alkotmányjoga szerint azért feltétlenül indokolt, mert e nélkül a belső állami normák kötelező ereje egészében kétséges volna, illetőleg az állami szervek jogtalan aktusaiért viselt felelősség nem állna fenn. Másrészt a nemzetközi jog alapján az államdefiníció azért elengedhetetlen, mert különben az állam cselekményeinek jogi jelentőségét adott állam más államokhoz való kapcsolatában nem lehetne feltételezni.[17] Ezekre tekintettel az államfogalmat formális-absztrakt módon definiálják: az állam az államalkotó népnek a körülhatárolt államterületen az egységes államhatalom alatt tartósan szervezett hatás- és döntési egységeként határozható meg ("háromelemű-tan").[18] Ez a "háromelemű tan"[19] tehát az állam fogalmát három általános és szükségszerű elemre redukálja, és jogi megközelítésként nem vesz figyelembe más szempontot, mint pl. az állam valamilyen célját, illetve rendeltetését.[20] Ezért ezzel összefüggésben jogos kritikaként vetődik fel, hogy az államnak ez a meghatározása csak a modern állam alapstruktúráját adja vissza, és megközelítőleg sem képes az állam - mint komplex, dinamikus, folyamatosan változó képződmény - lényegét fogalmilag körülírni.[21] Az államterület, az államalkotó nép és az államhatalom hármassága az állam dinamikus
- 53/54 -
létét nem képes megragadni, és így kezdettől fogva a statikus-absztrakt felfogást helyezi előtérbe, ami a demokratikus államban különösen fontos elemek - az államakarat-képzés, a politikai integráció, az államtudat és az összetartozás-érzés - erőteljes figyelembe vételét szükségszerűen megakadályozza. A háromelemű tan azonban az állam fogalmára vonatkozóan olyan legkisebb közös, de még alkalmas nevezőt határoz meg, ami a jogi kapcsolatok értelmezése és értékelése szempontjából használhatónak minősül.[22] Ez a definíció éppen elnagyolt struktúrája miatt alkalmas arra, hogy a világ államainak lényegi ismérveit megragadja.[23] A látszólag egymás mellé állított három elem egységgé illeszkedik, struktúrát és szubsztanciát nyer a modern állam ideáltipikus modelljében, ami annak az alkotmánytípusnak a tárgyát és feltételét képezi, aminek az alkotmányelmélet szenteli magát.[24]
A háromelemű tan szerint tehát az állam fogalmi ismérvei a) az államterület, b) az államalkotó nép, és c) az államhatalom. Az államterület és az államalkotó nép fogalmi ismérve a tényleges adottságokhoz kapcsolódik, míg az államhatalmat nem csak faktikusan határozzák meg - mint aminek ténylegesen fenn kell állnia - hanem effektívnek (hatásosan gyakoroltnak) is kell lennie, vagyis az államhatalom a szervező elemet fejezi ki, ami a döntő tényező. A klasszikus alkotmányjogi államfogalom lényegében tehát az uralom effektivitása és tartóssága, mégpedig perszonális és territoriális vonatkozásában.
a) Az államterület az állam hatalomgyakorlásának szükséges eleme, az államhatalom gyakorlásának, az állam területi felségjoga érvényesítésének a tere, az államhatalom territoriális bázisa, és más államokhoz való viszonyában létezésének alapja. Csak az újkor modern állama vált egzaktul körülhatárolt, egységes, és az egész államterületet teljesen és egyöntetűen átható területi állammá.[25] Az államterület tehát az a térség, amely fölött az állam minden más állam kizárásával területi főhatalmat gyakorol, vagyis területi felségjoga teljességét és kizárólagosságát érvényesíti.[26]
b) Az államalkotó nép az állam lényegi ismérve, mert az államterületnek és az államhatalomnak a népet kell szolgálnia. Az államalkotó nép jogi kategóriaként az adott állam állampolgárainak összességét jelenti,[27] mivel az állampolgárság alapozza meg a személykötelékként felfogott államhoz fűződő tagsági hozzátartozást,[28] és az állam személyi felségjogának terjedelmét. Minden államnak ugyanis személyi felségjoga van az állampolgáraival szemben.[29]
c) Az államhatalom a "háromelemű tan" harmadik, és egyben legfontosabb kritériuma, az államalkotó nép és az államterület mellett az állam lényegi ismérve, az állam "legállamibb tulajdonsága", ami "az államot sui generis képződménnyé teszi".[30] Az államhatalom az állam nélkülözhetetlen fogalmi ismérve, mellőzhetetlen megkülönböztető jegye: ez az állam olyan absztrakt-generális képessége, amely biztosítja számára, hogy a céljai eléréséhez és feladatai hatékony megvalósításához a szükséges és megfelelő eszközöket meghatározza, alkalmazza, és rendelkezései követését sajátos megoldásokkal kikényszerítse.[31] Az államhatalom tehát az állam specifikus tartalmi sajátossága: az állam a társadalom hatalmi berendezkedésének központi intézménye, és úgy is jellemezhető, mint a hatalom koncentrátuma, mivel a hatalom társadalmi rendeltetésének érvényesítésével kapcsolatban a társadalmi integrációt specifikus állami szervek szervező és befolyásoló tevékenységével segíti elő, illetve végső esetben állami kényszerítéssel is biztosítja.[32] Az államhatalom általános értelemben olyan alapvető viszonyt jelent, amelyben az állam és az egyén közötti kapcsolatot a fölé- és alárendeltség, a parancsolás és engedelmesség relációi határozzák meg.[33] Ennek az alapvető viszonynak a lényege az a lehetőség, hogy az állam az akaratát - az egyének ellenszegülésével szemben is - érvényesítse.[34] Az államhatalom tehát akarati hatalomként létezik, ami ennek aktív jellegét is feltételezi: abban a helyzetben kell lennie, hogy mind az államalkotó népre, mind az államterületre megfelelő hatást tudjon gyakorolni, vagyis az állami feladatokat kellőképpen számításba vevő effektivitás értelmében hatékony és eredményes legyen.[35] Az állam a politikai uralom szervezeteként a szervein, intézményein, illetve az ezeket megjelenítő személyeken keresztül cselekszik, ezek az állam akaratát a saját, korlátozott feladat- és hatásköreik keretében juttatják kifejezésre.
Az államnak ezekre az elemeire, mintegy előfeltételeire épül az alkotmány: egy konkrét
- 54/55 -
állam népére, területére és uralmi szervezetére. Ezek az előre meghatározott elemek állapítják meg az alkotmány személyi és területi hatályát, valójában jogi érvényének alapját és garanciáját. Az alkotmány szabályozási tárgya ugyanis alapvetően az állam. Az alkotmány nem maga találja ki a szabályozási tárgyát, hanem az államot a maga realitásában ragadja meg és ad számára normatív kereteket. Ennek áttekintése előtt indokolt közelebbről szemügyre venni az alkotmány meghatározását.
Az alkotmány meghatározása - az állam fogalmához hasonlóan - az állam- és jogtudomány vitatott problémái közé tartozik, és nem egyszerű feladat, amelynek több oka is van. Egyrészt a fogalom más lehet az alkotmányelmélet (alkotmánytan) számára, és más az alkotmányjog-tudomány számára. Az előbbi rákérdezhet az absztrakt alkotmányfogalomra, vagyis arra, amiben minden vagy számos alkotmány - időbeli vagy térbeli sajátosságainak elhanyagolása mellett - közös. Az alkotmányjog-tudomány számára az ilyen fogalom lényegtelen, mert alkalmatlan arra, hogy a gyakorlatban felmerült konkrét alkotmányjogi probléma megoldását - alkalmazott mérceként - lehetővé tegye. Az alkotmány normativitása ugyanis mindig egy történelmileg valóságos berendezkedésre vonatkozik, és az a közösségi együttélés, amit az alkotmány rendez és szabályoz, konkrét, adott helyen és időben való együttélést jelent. Másrészt a történeti fejlődés során az alkotmány fogalma jelentős átalakuláson ment keresztül, koronként változott, mind tartalmát, mind funkcióját tekintve jelentősen módosult. Az alkotmány kezdetben - éppúgy, mint latin nyelvű megfelelője, a constitutio (ami a természetleírásból került át a politikai-jogi nyelvbe) - empirikus fogalom volt. Ez az alkotmányfogalom adott ország tényleges (faktikus) állapotát, helyzetét, viszonyait jelölte, mégpedig annak megfelelően, ahogy ezt az országot területének és lakosságának helyzete, a történelmi fejlődés, a fennálló hatalmi viszonyok, továbbá a jogi normák, politikai intézmények, a szokásoknak megfelelő magatartásmódok formálták és alkották.[36] A leíró-empirikus alkotmányfogalom csak hosszú történelmi fejlődés során vált olyan jogi (normatív-előíró) fogalommá, ami a modern alkotmányos demokráciák alaptörvényével egyezik meg.[37] Az alkotmány normatív fogalma mára egyértelműen túlsúlyba került a régebbi, empirikus alkotmányfogalomhoz képest, úgy azonban, hogy azt nem tette feleslegessé. Az empirikus - helyesebben mondva faktikus - alkotmány ugyanis mindig a társadalomban fennálló tényleges, effektív politikai-hatalmi, gazdasági, kulturális, jogi, vallási, szociális és egyéb viszonyok egységeként fogható fel, ami a normatív alkotmány alapját képezi. A faktikus alkotmány tehát mindig megelőzi a normatív alkotmányt, és bár a jogi szabályként létrejövő alkotmány (alkotmánytörvény) az őt megelőző tényezők és feltételek folytatója és következménye - amiben ezek a tényezők új minőséget kapnak[38] - mégsem képes mindig és mindenkor teljes egészében ezeknek megfelelni, és szabályozásának tartalmával ezeket lefedni.[39] Az alkotmány ugyanis nem írja le teljes egészében a tárgyát, nincs az államról - amelynek alaprendjét szabályozza - teljes és tervszerű képe, korlátozott szabályozási törekvés jellemzi, és az egyes szabályozások az államiság különböző szegmenseit tükrözik vissza, mindig sajátos államfogalmaknak megfelelően.[40] Az alkotmány meghatározása során tehát elsősorban azzal a nehézséggel kell szembenézni, hogy e fogalmat eltérő értelemben használják, más-más szempontokat hangsúlyoznak, illetőleg különböző megközelítést alkalmaznak, és ezek nem, vagy csak részben helyettesíthetők egymással. Mivel alkotmányról többféle értelemben lehet beszélni, ezért fontos előzetesen tisztázni, hogy mikor, milyen összefüggésben van róla szó.
Napjainkban az alkotmány tehát már normatív, jogi alkotmányt jelent. Az állam jogi alkotmányaként mindazokat a legfontosabb jogi normákat tartalmazza, amelyek az államban az uralmi viszonyok és az általánosan elfogadott értékrend alapelveinek legmagasabb normatív (előíró-követelményt támasztó) kinyilvánítását jelentik. Az alkotmány már nem pusztán állapot, hanem jogi forma, mivel az alkotmány normatív hatásokat vált ki. Az általánosan elfogadott definíció szerint az alkotmány adott politikai közösség jogi alaprendje, alaptörvénye.[41] Az alaptörvény kifejezésben a törvény szó arra utal, hogy az alkotmány a jogrendszerben a
- 55/56 -
legmagasabb szinten elhelyezkedő jogi norma, ami azt jelenti, hogy minden más jogszabálynak az alkotmánnyal összhangban kell állnia, azaz rendelkezései nem ütközhetnek az alkotmány előírásaiba.[42] Az alkotmányt a jogi normák normájának is szokás nevezni, mivel már tárgyánál fogva felülmúlja az állami jogrendszer minden egyéb normáját. Az alkotmány a jogalkotás szabályait tartalmazza, amihez a jogalkotási hatáskörök és eljárások megállapítása sorolható, de gyakran a jogi normák érvényességének feltételei is ide tartoznak. Az alkotmány maga állapítja meg saját változtathatóságának formális és materiális szabályait is, amelyek szerint módosítható.
Az alkotmány normatív karaktere a társadalmi együttélést szabályozó funkciójával függ össze. Az alkotmány normativitásaként az alaptörvény jogi sajátosságát és jogi hatását szokás jelölni. Az alkotmány eo ipso normatív, mivel jogi normákból áll és ezek jellegzetességeinek felel meg.[43] A jogi normák megkívánt és elvárt magatartásmódokat rendelnek el (regulálnak) és stabilizálnak.[44] Az alaptörvény-jelleg tehát azt juttatja kifejezésre, hogy az alkotmány az adott államilag szervezett társadalom - mint politikai közösség - alapvető rendjére vonatkozó norma, amely azokat a leglényegesebb alapelveket és intézményeket foglalja össze, amelyek a társadalmi együttélés szempontjából mellőzhetetlenek. A tartós emberi együttélés ugyanis a legfontosabb viszonyok rendezettségét, szabályozottságát feltételezi, mivel ennek hiányában az együttélés elképzelhetetlen volna, anarchia állna fenn, illetve a társadalom atomjaira hullana szét. A társadalmi együttélés szempontjából kiemelkedő kérdésnek minősül az államhatalom létrejötte és gyakorlása, az állam felépítése és működése, a legfontosabb állami szervek feladat- és hatásköre, a társadalom alapvető intézményeinek és formáinak meghatározása, valamint az egyén államban elfoglalt helyének, alapvető jogainak és kötelességeinek rögzítése. E kérdések egyúttal az alkotmány szabályozási tárgyköreit alkotják. Az alaptörvényi szabályozás jellemzője, hogy az alkotmány elsődlegesen, átfogó módon és alapjaiban regulálja a társadalmi együttélés felsorolt legfontosabb viszonyait. Az átfogó jelleg abban nyilvánul meg, hogy az alkotmány az adott életviszonyok lényeges mozzanatainak összefoglaló, ezek jelentős részére kiterjedő, széleskörű szabályozását végzi el oly módon, hogy egységesen, a maguk egészében törekszik ezeket hatókörébe vonni. Az elsődlegesség abban ragadható meg, hogy az alkotmányi szabályozás - az alaptörvény kiemelkedő és meghatározó sajátosságából következően - hierarchikusan magasabb szintet jelent, így az alaptörvénybe foglalt normatív előírások a fontossági sorrendet tekintve minden más szabályozást megelőznek, azaz meghatározzák és befolyásolják a többi jogág részletes szabályozását: más jogágak részletszabályai nem állhatnak ellentétben az alaptörvénnyel.[45] Ugyanakkor az alkotmány e viszonyokat általában csak alapjaiban - ezek lényegét - regulálja, vagyis csak a legfontosabb elemeit és összetevőit, azokat, amelyekre a további részletező szabályozás támaszkodhat. Az alkotmánynak tehát alapozó jellege van, mert meghatározó módon befolyásolja az összes jogág szabályainak tartalmát, formáját és rendszerét.
Az alkotmány olyan jogi alapnorma, amely konstituálja az államhatalmat, vagyis megalapozza, szervezi, irányítja, kontrollálja és korlátozza, ezért az alaptörvény a hatalmak hatalmaként is jelölhető. Normatív (előíró) jellege következtében biztosítja az államhatalom meghatározott jogi rendben - megkövetelt szabályok szerint - történő gyakorlását, mivel a demokratikus alkotmányos berendezkedésben az államhatalom minden megjelenési formájában (törvényhozás, kormányzás, végrehajtás-közigazgatás, bíráskodás stb.) kötve van az alkotmányhoz, ami elvileg kizárja az államhatalom önkényét és tetszőlegességét, egyúttal stabilitást és kiszámíthatóságot ad a számára. Az államhatalomnak az alkotmányi normákhoz kötésével ugyanis érvényesül az alkotmány hatalomkorlátozó funkciója: az államhatalom nem terjeszkedhet túl az alaptörvényen, és minden megjelenési formájában közvetlenül vagy közvetett módon visszavezethetőnek kell lennie az alkotmányra. Ahhoz, hogy az alkotmány előírásai ténylegesen érvényesüljenek, fontos az alkotmányvédelem kiépítése és gyakorlása, vagyis olyan szervek létrehozása, amelyek feladata az alkotmányi rendelkezések betartatása. Ahogyan minden más jogszabály, úgy az alkotmány is megköveteli, hogy normáit a valóságban valóra váltsák, vagyis ezeknek a gya-
- 56/57 -
korlatban érvényt kell szerezni. Az alkotmány ugyanis annyiban érvényesül, amennyiben a benne foglaltak ténylegesen megvalósulnak. Bár különböző minőségű meghatározásokat ölel fel, amelyek tartalmuk és címzetti körük, továbbá érvényességi intenzitásuk, szabályozási jellegük és absztrakciós fokuk szerint eltérnek, mégis jogi karakterük van, így a bennük foglaltak mindenkire kötelezőek. Az alkotmány egész tartalma normatív rendszert, elvileg kötelező jogtételeket jelent.[46] Az egyes alkotmányi jogtételek azonban nem azonos módon és nem egyenlő mértékben hatnak: a belőlük származó jogok és kötelezettségek tartalma, a jogosítottak és kötelezettek köre szempontjából jelentős különbségek mutathatók ki, amelyek az alkotmányi tételek csoportosításának alapját képezhetik. Az alkotmányban található rendelkezések tipizálása lehetőséget ad az alkotmány tartalmának, normatív jellegének áttekintésére, majd ez alapján az egyes alkotmányok jellemzőinek, minőségének a meghatározására.
A modern alkotmányos államok demokratikus jellege azt jelenti, hogy az államhatalomnak az alkotmányi keretek közötti gyakorlása a demokratikus elvek érvényesülésével történik: megvalósul a nép (a választópolgárok) szabad akaratnyilvánítása és a népképviselet elve, az államhatalom joghoz kötése, a hatalommegosztás és a hatalmi ágak elválasztása, a döntéshozatalnak általában a többségi elv alkalmazásával történő gyakorlása, az alapvető jogok elismerésének, garantálásának és védelmének biztosítása, valamint az alkotmány funkcióinak teljesülése.[47] A demokratikus elv a népet - mint legitimációs alapot - azzal az államhatalommal kapcsolja össze, amelynek gyakorlása legitimáltságot igényel. Az alkotmány az államhatalom számára a nép akaratában a legitimációs forrást teszi hozzáférhetővé.[48] A demokratikus alkotmányi alapelv szerint ugyanis az államhatalom a nép akaratából legitimálódik, és minden állami funkció a nép akaratából származik. A demokrácia elvének uralmi rendje tehát legitimitást követel, ami azonban nem alapulhat az uralmon lévők önigazolásán. Az államhatalom effektivitása nagymértékben függ a legitimitásától,[49] és a legitimitás alapozza meg az állam hatalmát.[50] Az államhatalom demokratikus legitimáltsága azt jelenti, hogy gyakorlásának a kiindulási pontja a nép akaratában van, és ennek megfelelően a nép által megalapozottnak és igazoltnak kell lennie.[51] Ez teremti meg a szükséges kapcsolatot a nép - mint az államhatalom forrása - és a cselekvő állami szervek között, és ezáltal azt garantálja, hogy az államhatalom valóban - ténylegesen és nem pusztán deklaratív módon - a néptől ered. Az államhatalom gyakorlása csak akkor legitim, ha összhangban van azzal a joggal, és az igazságosságra vonatkozó elképzelésekkel - valamint az ennek alapul szolgáló erkölcsi értékekkel és normákkal -, amelyek a politikai közösségben - ami fölött az állam a hatalmát gyakorolja - általánosan elismertek. A nép akarata azonban - jóllehet az államhatalom legitimációs alapja - kötelező erőt csak akkor kap, ha jogi formájában fejeződik ki. Az államhatalom alkotja a jogot, de ennek során alá van rendelve az alkotmánynak. A demokrácia és az államhatalom joghoz kötöttségének elve azt a követelményt is magában foglalja, hogy az állam működése - különösen hatalmának gyakorlása - a polgárok számára átlátható legyen, ami feltételezi a nyilvánosságnak - mint sajátos politikai természetű társadalmi közegnek és közvetítő mechanizmusnak - a funkcionálását. A nyilvánosság egyúttal kommunikációs szféra, amely felöleli a tájékozódást, a nyilvános eszmecserét, az érdekütköztetést és érdekegyeztetést, a szabad véleményformálást, és e folyamatok, viszonyok stabil és működőképes intézményrendszerét. Az információkhoz való hozzáférhetőségnek, az információk szabad áramlásának, különösen az államhatalom és az állam szervei tevékenysége átláthatóságának alapvető jelentősége van, mert ez biztosítja a hatalomgyakorlás társadalmi kontrolljának feltételeit.
Mivel az alkotmány meghatározza az állam felépítésének és működésének alapvető szabályait és a legfontosabb állami szervek lényegesebb feladat- és hatáskörét (kompetenciáját), ezért az alaptörvényt szokás a kompetenciák kompetenciájaként - vagyis a feladat- és hatáskörök meghatározásának elsődleges forrásaként - is jelölni. Az állami szervek jogi értelemben normatív módon kerülnek meghatározásra: az alkotmány és a jogszabályok rögzítik, hogy mi az adott szerv feladata, rendeltetése, ennek ellátása vagy teljesítése érdekében mi-
- 57/58 -
lyen kompetenciával rendelkezik, azaz melyek a hatáskörei, jogosítványai, amelyeket - feladataival összefüggésben - kötelezően gyakorolnia kell. Az állami szervek, amelyek megjelenítik és gyakorolják az állam hatalmát, teljesítik az állam feladatait, megvalósítják az állam céljait, rendszert alkotnak: az államszervezetet. A stabil és permanens államszervezet az állam fogalmi ismérve, az államnak - mint elvont eszmének - az egyik legfontosabb megtestesítője. Az államszervezet létrehozásának és alakításának legfőbb jogi normája az alkotmány, ami az állami folyamatok rendjét rögzíti, meghatározza az állami szervek szabályozását, felhatalmazását és cselekvésük kereteit. Az alkotmány oly módon hivatott az államszervezet és az állami szervek összetételét és működését szabályozni, ami megfelel feladataik sajátosságának, és ezáltal biztosíthatja az állami funkciók szakszerű gyakorlását. Az alkotmány az államszervezetnek általában azokra az elemeire vonatkozóan tartalmaz előírásokat, amelyek az egész államszervezet szempontjából meghatározó és garanciális jelentőségűek. Az államszervezet normatív modellként keretjellegű, azaz alakítási lehetőséget biztosít.[52] Az alkotmányban megfogalmazott mindenkori államfelfogás - az elvek és értékek, a célok és feladatok - döntő módon határozzák meg az államszervezet és az állami szervek jellegét. Az államszervezet tulajdonképpen az állam felépítését és megjelenését jelenti, vagyis az állam az állami szervek rendezett összességeként olyan szervezet, amelyben az egyes szerveknek és intézményeknek meghatározott az egymáshoz való viszonyuk, és a közös - állami - feladatok megvalósításában elfoglalt helyük. Az állam szervezete az állami szervek és intézmények egymástól való kölcsönös függősége és intern (belső) differenciálódása, ami jogi rendezettséget igényel. Az alkotmány - a szabályozási anyagából következően - az államhatalom és ennek gyakorlása konstituálásával kialakítja az adott ország államszervezeti modelljét is, tehát ennyiben az államszervezet alapvetően alkotmányjogi kérdés. Mivel lényegében az alaptörvény határozza meg az állam szervezetét, ezért az államszervezet alkotmányi szabályozásának áttekintése egyben az alkotmány lényegi tartalmának vizsgálatát is jelenti. Az államszervezet alkotmányi szintű szabályozásának következménye, hogy a legmagasabb normatív szintű szabályozásból adódóan az államszervezet és az egyes állami szervek alaptörvényi igazolást és alkotmányi védelmet kapnak, ami hozzájárul az államszervezet keretének stabilitásához, ez pedig a kiszámíthatóságot és az átláthatóságot növeli. Az államszervezetre, illetőleg az egyes állami szervekre vonatkozó alkotmányi rendelkezések alaptörvényi elhelyezése - az alkotmányi struktúrába történő beillesztése - természetesen többféleképpen is megvalósulhat: akár önállóan, akár az egyes állami szervekre vonatkozó előírásokkal együtt, egy-egy fejezetben vagy szétszórtan is történhet. Jelentős eltérések mutatkozhatnak a szabályozás mélységét, részletességét tekintve is, de az alapvető rendelkezéseket feltétlenül alkotmányi szinten kell rögzíteni. Az alkotmány által kialakított államszervezeti modell vizsgálata alapján választ lehet kapni az állam politikai-hatalmi berendezkedésére, a hatalomgyakorlás módjára, illetőleg az állam céljaira, valamint értékelhetővé válik, hogy az államszervezet milyen mértékben szolgálja a saját funkcióit, illetőleg mennyire diszfunkcionális a működése.
A jogi alkotmány (alkotmánytörvény) pozitív jognak minősül, amelynek eredete az állami legalitásrendszer túloldalán, a nép alkotmányozó hatalmában található,[53] abban, amely a jogi érvényét alapozza meg. A nép alkotmányozó hatalma extrakonstitucionális, azaz nincs az alkotmánynak alárendelve, az általa létrehozott alkotmányból ezért jogilag nem vezethető le, így originális hatalomnak minősül:[54] nincs kötve az alkotmányhoz, mivel alkotmányteremtő hatalom, ami az alkotmány normatív erejét megalapozza, vagyis az alkotmány érvényességének a forrása. Az érvényes alkotmányjog kizárólag az alkotott államhatalomra (pouvoir constitué) irányul, amelyet éppen az alkotmányhoz kötöttség választ el az eredetinek minősülő alkotmányozó hatalomtól (pouvoir constituant), amely mintegy az államiság még cseppfolyós halmazállapotához tartozik, míg az alkotmányon keresztül jogi formává szilárdul.[55] Az alkotmányozás azonban mindig konkrét politikai szituációban megy végbe,[56] amelyet jelentős mértékben határoznak meg az adott helyzet politikai-hatalmi, társadalmi-gazdasági körülményei, vagyis a konkrét alkotmánytörvény sohasem steril
- 58/59 -
körülmények között keletkezik. A nép alkotmányozó hatalma ugyanis feltételezi a szuverén nép politikailag tudatossá vált közösségét, amely eljut addig a felismerésig, hogy maga alakítsa ki politikai-hatalmi berendezkedését.[57] Az alkotmányozó hatalom az alkotmányozás során politikai döntést hoz az alkotmányról, de ez a politikai döntés egyúttal jogi normákban jelenik meg, ezekben ölt testet, vagyis az alkotmányozó hatalom teoretikus szempontból nézve az a pont, ahol a politikai akarat jogi normativitásba transzformálódik: az a fordulópont tehát, amely a politikát és a jogot egymással összekapcsolja. Az alkotmányozó hatalom - mint politikai és alkotmányjog-alkotási aktus - hozza létre azokat a hatásokat, amelyeket az alkotmány kifejt,[58] többek között az államra vonatkozó hatásokat is.[59] A jogi alkotmánynak, mivel normatív jellege van, következésképpen jelentékeny és meghatározó befolyást gyakorol az általa szabályozott politikai és társadalmi folyamatokra: előírásait (normáit) minden érintettnek hűen követnie kell. Ekkor a politikai folyamatok az alkotmánnyal összhangban zajlanak, és az alkotmány regulatív módon szabályozza a társadalmi valóságot: nemcsak jogilag érvényesen, hanem politikailag is hatékonyan. A normatív alkotmány szoros kapcsolatban áll a szabályozási területével, és a valóság változásai, illetőleg a normatív alkotmány módosulásai kölcsönös viszonyban állnak egymással. A normatív alkotmány az államnak mértéket és formát ad, vagyis innentől az állam jogilag megformáltként és a joghoz kötöttként jeleníti meg. Ezért indokolt ezt a kérdést kissé közelebbről is megvizsgálni.
Az alkotmány fogalma - adott állam szempontjából - csak történeti-konkrét valóságában ragadható meg, mert minden államnak saját alkotmánya van, amely korának mindenkori politikai, társadalmi, gazdasági, technikai, kulturális és szellemi viszonyaitól és elképzeléseitől függ, másrészt azonban az államot konkrét megjelenési formájában ragadja meg és formálja. Az alkotmány tehát nem általában foglalkozik az állammal, hanem mindig csak az adott konkrét állammal: minden alkotmány feltételezi ugyanis állama fennállását, és az államot a konkrét megjelenési formájában határozza meg és fejezi ki.[60] Az alkotmányok tehát mindig a "saját" államuk számára tartalmaznak rendelkezéseket, és ennek során egészen különböző ismérveket nyilvánítanak mellőzhetetlenné. Az államdefiníciót - az alkotmányjog alapján - mindig és kizárólag éppen annak az alakzatnak a jogrendszeréből kellene levezetni, amelyik ezt az államminőséget a maga számára deklarálta.[61] Jóllehet az alkotmányok maguk nem tartalmaznak államdefiníciót, hanem azt mintegy adottnak véve, ennek egyes elemeire vonatkozóan állapítanak meg normatív szabályokat, vagyis pusztán az állam egy-egy jelentős vonását - célját, feladatát, szerveit, ezek működését stb. - állapítják meg, de ezzel tulajdonképpen magának az elvont állameszmének a jogi szabályozás szintjén történő konkretizálását, vagyis jogi formába öntését végzik el.
Az állam és az alkotmány ugyanakkor kölcsönösen feltételezik egymást: az állam nem képzelhető el meghatározott alkotmány nélkül, illetve az alkotmány jogi érvényesülése és releváns hatályosulása pedig csak az államon keresztül valósulhat meg.[62] Az alkotmány ad tehát formát az államnak, irányítja a cselekvéseit és legitimációt ad a számára, az állam viszont determinálja az alkotmány tartalmának és hatósugarának lehetőségeit, az alkotmány funkciója - ahogy a normativitása - sem érthető annak az államnak a létezésétől elválasztva, amelyben ez megtestesül.[63] Ennyiben az alkotmány az állam lényeges alkotórésze, az állam és az alkotmány egymástól szubsztanciálisan nem választható el és nem állíthatók szembe, mégis ezek fogalmilag megkülönböztethetők.[64] Az állam a jogban találja meg a saját rendjét, a jog pedig az államban azt a hatalmat, amely a jog megsértését szankcionálja. Az alkotmány által rendezett állam intézményei és eljárásmódjai garanciát kínálhatnak arra, hogy az állam által alkotott jog az igazságosság parancsának megfelel, és ezáltal több puszta hatalmi szónál. Mégis a jog és az igazságosság védelme csak az állam által várható el, ennek államhatalma a hatalomnak alárendeltek demokratikus intézményekben hatékony elismerése felett rendelkezik, és abban a helyzetben van, hogy a védelmet, igazságosságot, és a békét
- 59/60 -
garantáló jogrendet szükség esetén parancsoló hatalmi eszközökkel biztosítsa.[65]
Az alkotmányok általában az államnak a háromelemű felfogásából indulnak ki, amelyek az alkotmányos állami rend alapjából adódnak. Az államalkotó nép a demokrácia legitimáló alanyaként jelenik meg ("minden hatalom a népé"), és az alkotmány a néphez tartozás - vagyis az állampolgárság - legfontosabb garanciális szabályait rögzíti, de magát a népet adottnak veszi, és létezőként tekint rá. Az államterület a belső és a külső ügyek közötti megkülönböztetés szempontjából kap értelmet, továbbá az államhatalom területi hatálya, valamint a nemzetközi kapcsolatok szempontjából jelenik meg.[66] Ezen túlmenően az államterület az állam belső tagolásaként kaphat alkotmányjogi státuszt. E két elemhez képes viszont az államhatalmat - ahogy erről már volt szó - az alkotmány részletesen szabályozza. Bár ennek fogalmát rendszerint szintén nem határozza meg, de az egyes állami szervek, illetve feladat- és hatásköreik, rendeltetésük és funkcióik rögzítésével elvégzi az államhatalom mibenlétének konkretizálását, megállapítva egyúttal terjedelmét és korlátait. Az alkotmányos államban az államhatalom a politikai uralom jogilag rendezett formájaként csak az alkotmány által jogilag konstituált, strukturált, racionalizált és szervezett hatalom lehet, vagyis az alkotmány alapozza meg, alakítja ki, stabilizálja és cselekvési lehetőségeiben korlátozza az államhatalmat, amelyet tehát konkrétan nevesített szervek által gyakorolt feladat- és hatáskörök meghatározásával végez el.[67] Ennek lényege, hogy az alkotmány az államhatalmat normatív formában teszi megragadhatóvá, illetve szorítja keretek közé, meghatározva különösen az államhatalom gyakorlásának alanyait és módját, terjedelmét és határait. Ennek következtében az államhatalom intézményesült formában jelenik meg, jogalkotási, kormányzati, végrehajtási és bírói aktusok által realizálódik. Ezen keresztül valósul meg az államhatalom alapvető funkciója, az állami célok elérése és az állami feladatok teljesítése érdekében végzett rendező-szabályozó, kormányzó-irányító, végrehajtó-igazgató, döntéshozó és intézkedő tevékenysége. Az államhatalomnak lehetősége van ugyanis arra, hogy meghatározott feladatok ellátása érdekében a jogalkotás során kötelező normákat alkosson, és a jogszabályok betartásának a végrehajtási aktusok, vagy bírói döntések útján érvényt szerezzen. Ezek az aktusok tehát jogokat és kötelezettségeket hozhatnak létre, módosíthatnak, vagy szüntethetnek meg. Az alkotmány egyébként osztja annak az államhatalomnak a sorsát, amelyet jogilag kötni akar.
Az alkotmányos állam a demokrácia modern, jogállami formája; olyan hatalmi berendezkedés, ami az alkotmányjogi intézményrendszer keretei között érvényesül, vagyis az alkotmány - mint jogi alapnorma - határozza meg a nép uralmának keretét és korlátjait,[68] állapítja meg az állami hatalomgyakorlás formáit, mértékét és módját, az állam alapvető szervezetét és működését. Az alkotmányos államban az állam az alkotmányához kötött, mégpedig olyan alkotmányához, amely a demokratikus alkotmányfejlődés által kikristályosított értékeknek felel meg, ennek következtében az alkotmányos állam maga is jogilag megragadható értéknek számít. A demokrácia alkotmányos formája csak akkor valósul meg, ha a hatalomgyakorlás az alaptörvény által szabályozott, és az alkotmányban foglaltaknak érvényt lehet szerezni.[69] A modern alkotmányos államban az államhatalomnak ugyanis demokratikus jellegűnek kell lennie, vagyis az államhatalomnak a néptől kell származnia. Az államhatalomnak következésképpen csak egységes hordozója lehet, ami az alkotmányos demokráciákban tehát a nép. Ebben az uralmi rendszerben az államhatalom az alkotmányozó hatalom által kialakított, a nép által legitimált, és az alkotmányjogban szabályozott, illetőleg korlátozott hatalom. Az alkotmányban rögzített államhatalom az államformában, a kormányzati rendszerben, az állami funkciókban és az állami szervekben, intézményekben testesül meg. A hatalom egyes funkcióinak gyakorlását azonban különböző állami szervek végezhetik. A hatalomgyakorlásnak e sajátos szervekre történő felosztása pusztán a fő funkciók szerinti megosztás, ami nem mond ellent az államhatalom egysége elvének, mert e szervek mindenkori tevékenységét az államnak számítják be, vagyis az állam hatalma - mint egész - egyes részének tekintendők: az állam különböző szervei együttesen gyakorolják a főhatalmat, tehát az állam főhatalmának csak
- 60/61 -
a gyakorlását osztják meg az állam nevében eljárók között.
Az alkotmánynak ahhoz, hogy a társadalmi együttélés rendezett és szabályozott formáját lehetővé tegye, szükségszerűen kifejezésre kell juttatnia azt az alapvető megegyezést (minimális konszenzust), ami az alkotmányos berendezkedés alapját jelenti, és ami a mai korban az emberi együttéléshez nélkülözhetetlen. Ebbe a körbe sorolhatók az alapvető értékek, vezető eszmék, állami célok, alkotmányi alapelvek, az állam felépítésének strukturális elvei, valamint az állami, a társadalmi érdek- és akaratképzési eljárások szabályozása, amiben legalább a többség beleegyezését, hozzájárulását, jóváhagyását kell elérnie. Ez a minimális konszenzus biztosítja azt a keretrendet, ami lehetővé teszi a társadalmi együttélésből szükségszerűen adódó, különböző - sokszor ellentétes - érdekek és törekvések ütközéseiből származó legjelentősebb társadalmi konfliktusok jogi előírások formájában való kanalizálását, békés megoldásukat vagy kezelésüket, és ezáltal a társadalmi anarchia és a politikai káosz elkerülését. Az alkotmány a társadalmi együttélésre vonatkozó konszenzusként csak akkor fejt ki egységteremtő hatást, ha az alkotmányozás során nem formális, hanem tartalmi kérdések eldöntését magában foglaló megállapodás születik, és a meghatározó politikai erők ezt elfogadják, illetőleg velük szemben ez a minimális konszenzus kikényszeríthető. Az alkotmányt ezzel a funkcióval összefüggésben abszolút forma fogalomként is használják, mint a politikai egység és rend állapotát biztosító forma az államban (az alkotmány mint a "formák formája"). Az alkotmánynak nem csak konszenzuson kell alapulnia és az állami-társadalmi egységet létrehoznia, hanem folyamatos integrációt is biztosítania szükséges. Ennek az integrációnak elsősorban a hatalomgyakorlásban közreműködő szervek állandó együttműködésében kell megnyilvánulnia, mert ennek hiányában az állam nem képes betölteni társadalomirányító és konfliktuskezelő szerepét. Az alkotmányos demokrácia államának az emberi együttélés érdekében ugyanis a társadalomban meglévő érdekek, törekvések, akaratok és magatartásmódok konfliktusos sokféleségét egységes cselekvéssé és hatásgyakorlássá kell összekapcsolnia azért, hogy a szükséges politikai egység létrejöhessen. Az alkotmányos demokráciák államában tehát a konfliktusok a politikai egység- és állami akaratképzés folyamatába csatornázódnak be, és ennek során kell meg-, illetőleg feloldani őket. Az állam tehát csak akkor válik realitássá és létezik egységes cselekvési és hatásegységként, ha képes ebben az értelemben a politikai egységet létrehozni és fenntartani.[70] A politikai egység csak tervszerű, tudatos, és szervezett együttműködés által keletkezhet. Mivel a politikai egység keletkezése állandó folyamatot jelent, ehhez rendezett eljárásra van szükség.[71] Az állam tehát cselekvőképessé válása és feladatai teljesítése érdekében jogi rendezettséget igényel:[72] olyan konstituált rendet, amit az alkotmány biztosít. Az alkotmány tehát a közösségi lét jogi formájának az alapvető, meghatározott elvek szerint felépülő rendjét határozza meg.
A normatív alkotmányoknak jelentékeny és meghatározó befolyásuk van az általuk szabályozott államra, az ebben zajló politikai és társadalmi folyamatokra, mivel előírásaikat (normáikat) minden érintettnek hűen követnie kell. Ekkor az állam működése és a politikai folyamatok az alkotmánnyal összhangban zajlanak, az alkotmány regulatív módon szabályozza a társadalmi valóságot: nemcsak jogilag érvényesen, hanem politikailag is hatékonyan. A normatív alkotmányok szoros kapcsolatban állnak a szabályozási területükkel, és a valóság változásai, illetőleg a normatív alkotmány módosulásai kölcsönös viszonyban állnak egymással. Azokat az alaptörvényeket viszont, amelyek csak "papíron" léteznek - vagyis szabályozási tartalmuk nem adekvát a valósággal, a tényleges társadalmi viszonyok az alkotmány normáitól eltérően alakulnak, a politikai folyamatok nem az alkotmányi előírások szerint zajlanak - szimbolikus vagy fiktív alkotmányoknak nevezhetők. A szimbolikus vagy fiktív alkotmányok kibocsátásával rendszerint nem a normaszerű magatartást kívánják elérni. Ezeknek az alaptörvényeknek a politikai hatása általában a totalitárius vagy autoritárius rendszerek álcázásában jelölhető meg, amelyek így alkotmányos rendszereknek tűnhetnek, mivel formálisan rendelkeznek alkotmánnyal, de a szimbolikus vagy fiktív alkotmányok a tényleges hatalmi viszonyokat és folyamatokat valójában elfedik, mivel nem
- 61/62 -
- vagy csak alig - tartalmaznak rájuk vonatkozóan normatív rendelkezéseket.[73] Ugyanakkor a szimbolikus alkotmány nagyfokú stabilitást mutathat, mivel a politikai, társadalmi-gazdasági és kulturális viszonyokat ignorálhatja, illetőleg a változatlan viszonyok ellenére jelentős alkotmánymódosulás történhet, mert az alkotmánynak nincs érdemi hatása ezekre a viszonyokra.
Az alkotmány és a tényleges politikai folyamatok közötti kapcsolat alapján a normatív alkotmánynak egyúttal relevánsnak is kell lennie, vagyis a tényleges politikai folyamatoknak nemcsak a felszínét - rituáléját - kell megragadnia, hanem annak releváns aspektusaira vonatkozóan szükséges előírásokat tartalmaznia. Ha az alkotmány a politikai folyamatoknak csak a felszínét írja le, és nem a releváns aspektusokat - a tényleges döntéshozatali szinteket - ragadja meg, akkor az alkotmányi meghatározások betűhű követése és formális betartása esetén sem valósul meg az alkotmány hatalomgyakorlást szabályozó funkciója. Bár az állami akaratképzés (a döntéshozatal) az alkotmány által előírt módon történik, a tényleges döntések valójában mégis más fórumokon születnek meg.
A normatív alkotmánynak a hatalmi viszonyokra vonatkozóan követelményt is kell támasztania, vagyis ezeket előíró (preskriptív) módon szabályoznia. Az olyan alkotmány, amely a tényleges hatalmi viszonyokat pusztán leírja, de nem állít fel követelményt az államhatalommal szemben, az pusztán leíró (deskriptív) alkotmány lesz. Az ilyen alkotmányokat a mindenkori hatalmi viszonyok határozzák meg, és az igényeiknek megfelelően tetszőlegesen alakíthatják. A követelményt támasztó alkotmányok - éppen a hatalmi visszaélés történelmi tapasztalata alapján - olyan módon szabályozzák a hatalmi viszonyokat, hogy ne következhessen be a hatalom gyakorlóinak eltávolodása vagy elszakadása az alkotmányi előírásoktól. Ezek az alkotmányok nem a hatalmi viszonyok puszta leírásai, hanem a hatalommegosztásra, az alapvető jogokra, a kisebbségek védelmére, a hatalomgyakorlásnak meghatározott időre, és periodikus választásokkal való megújítására vonatkozó előírásokkal korlátozzák a hatalomgyakorlást, és az alkotmányi előírások betartásának ellenőrzésére különböző intézményeket és mechanizmusokat fejlesztettek ki.
A modern alkotmányos demokráciákban az állam a "társadalom funkciójává" vált, mivel a társadalmi együttélés az állam általi szervező, tervező, és felelős alakítás nélkül már nem lehetséges.[74] A demokratikus állam csak a társadalmi együttműködésben konstituálódik.[75] Ma tehát az állam elvileg a közösségi lét integrálódó alkotórészeként fogható fel. Az állam - mint szervezett politikai döntési egység - a tevékenységében funkcionálisan a társadalomra vonatkoztatott: a társadalom számára szükséges, egységet létrehozó, ennek fennállását feltételező, megtartó, biztosító és változtató funkciót is gyakorol. Az állam és a társadalom tehát nem egymástól izolált rendszer; az állam valójában politikai döntési egység és eljogiasított hatalmi szervezet a társadalom számára. Az állam szükségszerű és változatos kölcsönös kapcsolatban áll a társadalommal, ami azt jelenti, hogy bizonyos distancia - korlátozott dualizmus - létezik az állam és a társadalom között. Bár ezek összefonódnak egymással, de nem identikusak. Ez különösen az alapvető jogok garantálása számára jelent fontos előfeltételt. Ezért a nyilvánosság számára olyan átlátható viszonyt kell az állam, a társadalom és a szabadság között előállítani és fenntartani, amit ezek elválasztása és a köztük lévő kapcsolat helyes aránya fejezhet ki.
A politikai közösség jogi alaprendjeként tehát az alkotmány nem korlátozódik pusztán az állami élet rendjére, mert a szabályozása felöleli a nem állami élet rendjének alapjait is, így különösen bizonyos társadalmi intézmények (a házasság, a család, a tulajdon stb.), továbbá társadalmi csoportok (pl. politikai pártok, érdekszervezetek, egyházak stb.) lényeges vonásait és hatásgyakorlását, vagy a művészet és tudomány szabadságának garantálását.[76]
A konkrét államra irányultság által különbözik az alkotmányjog - és ezzel az alkotmányjog-tudomány is - az államtantól, amelyik - kiindulva az államnak a múltban és a jelenben a különböző megjelenési formáiból és az állampolitikai és államfilozófiai kérdésfeltevés körében - közelebbről az állam fogalmával és lényegével, legitimációjával és célkitűzéseivel, továbbá funkcióival és konstrukciós formáival foglalkozik.[77] Az államtan felfogásai és isme-
- 62/63 -
retei az alkotmányjogi kérdések tárgyalásánál a probléma tisztázásához járulhatnak hozzá. Csak arra kell vigyázni, hogy az alkotmányjogi kérdések eldöntése számára nem az államtan ismeretei, hanem az alkotmányjog normái és ezek értelmezése az irányadó. Az államtant az alkotmányjog-tudomány számára kiegészítő tudományként lehet jelölni, mivel ez a különböző alkotmányjogi rendszereknek a múltban és a jelenben a normáit és intézményeit elméletileg feldolgozza és szisztematizálja. Az alkotmányjogi kérdések fejtegetésénél azonban - mintegy kiegészítő és segédtudományként - a politológia, a szociológia, a filozófia a gazdaság- és pénzügytudományok, a történelemtudomány és a teológia is felhasználható. Ez már azért is helyénvaló, mert az alkotmányjogot korának mindenkori viszonyai együttesen határozzák meg.[78]
Az alkotmányelmélet annak az alkotmánynak szenteli magát, amelyik az államban testesül meg és így konkrét alakot vesz fel. Az alkotmány az államot nem a maga teljes valóságában ragadja meg, ami egyébként - az alkotmány normatív jellege miatt - lehetetlen is volna: az alkotmány nem az állam leírását adja, hanem az állam lényegére - elsősorban az államhatalomra - vonatkozó előírások foglalatát. Ebből következik az alkotmányelmélet államfogalmának korlátozott volta is. Az alkotmányelmélet számára az állam csak járulékos téma: akkor jelenik meg, ha és amennyire a matéria jelentős az alkotmány megismerése számára.[79] Ha az alkotmányelmélet a tulajdonképpeni tárgyát, az alkotmányt, közvetlen közelről szemléli, ez a tárgy elfedi az államot, ami a tárgy mögött áll.[80]
A mai demokratikus alkotmányok az érvényességi igényükben és erejükben, a szabályozási anyagukban (tartalmukban) és szerkezeti felépítésükben általában a XVIII. század amerikai és francia alkotmányok - mintegy kánonok - mintáját követik. A kánonra való tartalmi irányultságuk ellenére az alkotmánytörvények a pozitív jog kontingens megjelenései, függően a keletkezés térbeli és időbeli adottságaitól.[81] Ezért ezek nem kínálnak garanciát arra, hogy teljes mértékben megfelelnek az alkotmányos állam alkotmánya tartalmi eszményképének, továbbá arra sem, hogy a szabályozásuk ennek előírásait kimerítik és szakszerűen ültetik át. Az az alkotmányelmélet kérdése, hogy vajon ez az eset fennáll-e, és ha igen, akkor menynyiben valósul meg. Az alkotmányelmélet az alkotmánytörvény tartalmát az apriori alkotmányeszméhez méri, de az ettől megkülönböztetendő faktikus alkotmányhoz is, amely az állam effektív érvényes jogi alaprendjeként a társadalmi-politikai berendezkedés valósága. A faktikus alkotmány, vagyis az alkotmányos valóság, az alkotmányi rendelkezések tényleges megvalósulása nem szükségszerűen vág egybe a normatív alkotmány tartalmával. Az alkotmány - mint a normák normája - az államhatalom megszerzése, gyakorlása és ellenőrzése politikai folyamatának szabályozásával, ezeknek a benne rögzített értékekhez és elvekhez való kötésével hozza létre azt a tartós alaprendet és keretet, ami megkövetelt állapotként a társadalmi együttélés normatív rendjét jelenti. Az alkotmányban megfogalmazott normatartalom - mint követelmény - és a normában foglaltak érvényesülése - vagyis tartalmának megvalósulása - között azonban a társadalmi-politikai viszonyok komplexitása és változása következtében teljes egybeesés soha nem lehetséges. Az alkotmány, ami a konkrét valóságot akarja a normáival alakítani, irányadó módon határoz meg célokat, de a társadalmi-politikai erők keletkezését és tevékenységét teljes egészében, minden vonatkozásban nem képes szabályozni. Ez nemcsak az alkotmány sajátossága, hanem a jog eszközjellegének korlátozott voltából is következik.[82] Az alkotmánynak tehát kötelező szabályozást kell tartalmaznia,[83] és meg kell határoznia azt, hogy mi "Legyen" (Sollen). Az alkotmányos valóság a reális viszonyokat és az emberek tényleges magatartását jelenti az alkotmány által szabályozott területen, és ezzel kifejezésre juttatja, hogy mi "Van" (Sein).[84] Az alkotmány - következésképpen - olyan normákból áll, amelyekben az emberi magatartásra vonatkozó követelményeket állapítanak meg. E követelmények azonban még nem jelentik a tényleges magatartást. Az alkotmányi követelmények holt betűk maradnak, és nem gyakorolnak semmilyen hatást, ha tartalmuk nem megy át az emberi magatartásokba.[85] Az alkotmányjog ennyiben
- 63/64 -
nem választható el az emberi magatartásoktól. Csak ha e normákat az emberi magatartásokon keresztül és e magatartásokban megvalósítják, képes az alkotmány a társadalmi együttélés alapvető rendjét létrehozni és alakítani, továbbá a közösség életében a funkcióit teljesíteni.[86] Az alkotmányi követelmények megvalósítása azonban nem magától értendő. Ez attól függ, hogy mennyiben motiválja és határozza meg az alkotmány ténylegesen az emberi magatartást, tehát mennyiben nem csak hipotetikusak, hanem reálisan érvényesek a normái.[87] Az alkotmány normatív ereje ugyanis az alkotmányos életben résztvevőknek attól az aktuális akaratától függ, akik az alkotmány tartalmát realizálják, mert az alkotmány - ahogy minden jogi rend - az emberi tevékenység általi aktualizálást igényli, és szabályozó ereje attól a képességtől és készségtől függ, hogy tartalmát kötelezőként fogják fel, és attól az elszántságtól, illetőleg határozottságtól is, hogy ezt a tartalmat a lehetséges ellenállásokkal szemben is megvalósítsák. Ez döntően tehát azon az alapvető konszenzuson nyugvó akarattól függ, ami az alkotmányos jogi rend tartós fennmaradását biztosítja.[88]
Ebből is következik, hogy az államiság maga is a normativitáson túlra mutat. Így az alkotmányelmélet, mint jogtudományi diszciplína számára nélkülözhetőnek tűnik, hogy ezzel foglalkozzon. Mégis, az alkotmány nem érthető az állam nélkül, mert ez a tárgya és az előfeltétele. Ebben éri el az érvényét és a valóságát. Az állam bukása az alkotmány megszűnését is jelenti. Állam sem létezik alkotmány nélkül, mert nincs, ami jogi formát adjon neki. Az állam, mint olyan, eloldva az alkotmányától, egy idáltípus, az elmélet egy művi teremtménye, az általános államtan absztrakciója, amely alkalmas lehet arra, hogy a konkrét államokat hozzá viszonyítsák, mintegy ezek minősítésének és értékelésének adott mércéjeként szolgáljon. A konkrét állam azonban lényegében csak alkotmányával együtt értékelhető.
Az alkotmány nem az államot pótolja, hanem csak formálja. Az alkotmányelmélet - bár maga normatív módon kidolgozott - az államot nem redukálhatja csupán a normatív aspektusaira, és nem tehet úgy, mintha ennek ne volna társadalmi realitása, mert az állam - amire az alkotmány vonatkozik - a valóság egy darabja, ami nem normatívan keletkezik.[89] Az alkotmányelmélet elsődleges tárgya jogi természetű: a normatív alkotmány, ami adott államé, függetlenül attól, hogy az alkotmány ideáltípusáról van-e szó, vagy egy meghatározott állam meghatározott alkotmányáról. Nem a tényleges állapotot vizsgálja, vagyis az alkotmányos valóságot,[90] mert az alkotmányelmélet "nem akar egyúttal az alkotmány szociológiája lenni. Ez azonban nem zárja ki, hogy ezt a csak indirekten releváns témát - az államot - nemcsak normatívként, hanem empirikus jelentőségként is szemlélje, amin a normatív alkotmány effektív érvénye és ennek reális feltételhez kötöttségei felfedhető és megítélhető."[91] Az államnak ez a kiegészítő szemlélete az alkotmány kedvéért megkívánható, mivel az alkotmányjogi normák az állami életben realizálódnak és hatásosságuk, illetve eredményességük jogon kívüli feltételektől függ. Az alkotmány - pontosabban rendelkezései - valójában nem érthetők annak az államnak a megértése nélkül, amelyiknek ez az alkotmánya. Az alkotmány bár formálja az államot, de az alkotmányt maga az állam is - mint az alkotmány tárgya - formálja. Az elmélet, amely távolságot tart a pozitív alkotmányjogtól és maga nem igényel normatív érvényt, tágítja a pozitív alkotmányjog számára kötelező dogmatika látókörét, meghatározza a különböző egyes szabályozások helyét. Az alkotmányelmélet metajurisztikus fogalmakat és gondolkodási alakzatokat nyújt, amelyek segítségével az alkotmányi normák tartalma és összefüggése feltárhatók.[92] Az alkotmányelméleteknek az alkotmányértelmezés módszerének segédeszközeként csak annyiban van jelentőségük, amennyiben ezek az előzetes megértés racionalizálását teljesítik és alkalmasak arra, hogy az egész jelentés számára a tekintetet élesebbé tegyék. Az alkotmányértelmezés - mint valamely alkotmányi rendelkezés jelentéstartalmának a lehető legszigorúbb tudományos és objektív ismérvek alapján, előre meghatározott, kritikus, átlátható és felülvizsgálható kritériumok és mércék szerint történő felkutatása, kiderítése és megértése[93] - megismerési problémaként fogható fel. Az adott norma jelentéstartalmának megállapításához azonban indokoltan használható fel a normába foglaltak tényleges megvalósulása. Az alkotmányok
- 64/65 -
nem tartalmazzák az állam elméletét, de erre szükség lehet annak érdekében, hogy az alkotmányértelmező reflektálatlan előzetes megértését átalakítsa és a megismerés rendezett egészébe bevigye.
Az alkotmányinterpretáció tárgya az alkotmány jogtételei, ezért az alkotmány értelmezése nem szakítható el az alaptörvénytől. Az alkotmányi jogtételek az állami és társadalmi élet szervezeti és materiális alaprendjét testesítik meg, és rájuk vonatkozóan messze terjedő hatásuk van.[94] E jogtételek gyakran tágan és határozatlan módon, illetőleg hiányosan megfogalmazottak,[95] továbbá determinálják a politikai történéseket, vagyis egyszerre hatalomorientált és szenzitív tartalmuk, illetőleg következményeik vannak.[96] Az alkotmány-interpretáció mibenléte az alkotmányfelfogás jellegétől függ. Ezzel kapcsolatban a kiindulást nem az alkotmány definíciója jelenti, mivel még adott jogrendszeren belül sem adható az alkotmánynak olyan egyértelmű és pontos meghatározása, amit mindenki kizárólagosként fogadna el. Ezért az értelmezési tárgy meghatározásánál az alaptörvénynek azokat a jellemzőit célszerű szemügyre venni, amelyeket a konkrét alkotmányi szabályozás sajátosságai határoznak meg. Az alkotmány célja, hogy az állami és társadalmi együttélés jogi alaprendjét hosszabb időre szólóan megállapítsa. E célt azonban csak akkor érheti el, ha a megfogalmazásai a jövőbeli fejlődést is számításba veszik. Az állami és társadalmi élet sajátos komplexitása és állandó változási folyamata is megköveteli az egyes alkotmányi rendelkezések bizonyos tartalmi szélességét, a fogalmak bizonyos nyitottságát és jelentésváltozásuk lehetőségét.[97] Az alkotmányok nem törekszenek az állami és társadalmi élet szabályozásában a totalitásra, ezért eleve nem támasztanak igényt a teljességre, a hézagmentességre vagy akár a szisztematikus zártságra. Tartalmuknak szükségszerűen nyitottnak kell lennie az adott kor számára azért, hogy a változó problémahelyzetek sokféleségének legyőzését lehetővé tegyék, tehát szükséges mozgásteret ismerjenek el az alkotmányváltozás számára.[98]
Összefoglalásként megállapítható, hogy az alkotmányelmélet államfogalmai a tárgyát jelentő alkotmányba foglalt, ott kialakított állammodellek sajátos meghatározásától függenek. Az alkotmány, amelyet az alkotmányelmélet vizsgál és elemez, lehet ideáltípus, de lehet meghatározott állam meghatározott alkotmánya is.[99] Ezt mérhetik az alkotmány eszményképéhez (ideáltípusához), de a gyakorlat sémájához is, amelyet a demokratikus államok alkotmányaival való egyidejű és történeti összehasonlításban értékelnek ki. Az alkotmány absztrakt vagy konkrét karakterével módosul az államra - mint ennek tárgyára és feltételére - vonatkozó szemlélet, mint állam általában vagy mint különösen.[100] Az alkotmányelmélet nem akar "általános tan" lenni, amelyik az alkotmány jelenségével általában, továbbá ennek alaprendelkezéseivel foglalkozik, hanem csak "különös". Ilyenként ez vagy az alkotmányok meghatározott csoportjával foglalkozik egy adott korszakon belül, vagy "individuális" alkotmányelméletként egyes állami alkotmányokkal.
Az alkotmányok normativitásuk szerinti csoportosítása az egyes alaptörvények között az alkotmánynak az államhoz, az államhatalom gyakorlásához, az államban zajló politikai folyamatokhoz és a társadalmi valósághoz fűződő viszonya alapján végzi el a különbségtételt, és érdemi elhatárolást tesz lehetővé az egyes államok alkotmányai között. Az alkotmány normativitása, illetve hiánya egyúttal az adott állam jellegéről is messzemenő következtetések levonására alkalmas. Az alkotmányelmélet számára célszerű, hogy ezeknek az alaptörvényeknek a vizsgálatánál vonja be az adott állam alkotmányos valóságának elemzését is. Nyilvánvaló, hogy az alkotmányeszme napjainkban rendkívül erős, ami szinte minden államot arra ösztönöz, hogy lássa el magát - legalábbis formaszerűen - olyan alaptörvénnyel, amely többé vagy kevésbé megfelel az alkotmány ideáltípusának. Az alkotmányeszme előtti tisztelgést maguk az autokrata és totalitárius rendszerek is teljesítik, amelyek effektív rendje az alkotmányjogi elveket kigúnyolja és ennek a hatalombirtokosai nem is gondolnak arra, hogy az alkotmányi előírások előtt meghajoljanak.[101] Egyértelmű, hogy ez az alkotmány pusztán szimbolikus, rituális, sőt akár fiktív alaptörvény lesz, amely pusztán arra alkalmas, hogy mind a nemzetközi közvéleményt, mind a saját polgárait megtévessze, és állami berendezkedésének alkotmányos látszatát keltse. ■
- 65/66 -
JEGYZETEK
[1] "A szemlélő nézőpontja és látásmódja szerint különbözőképpen jelenik meg: a »legyen« vagy a »van« dimenziójában, deskriptív vagy preskriptív fogalomként, mint eszme vagy mint reális nagyság, mint erkölcsi vagy szervezettechnikai kategória, természeti termék vagy műalkotás, organizmus vagy mechanizmus, egyesülés vagy uralom, szociológiai struktúra vagy jogi személy, integráció vagy intézmény." Josef Isensee: Die Staatlichkeit der Verfassung. In: Verfassungstheorie. (Szerk. Otto Depenheuer - Christoph Grabenwarter) Mohr Siebeck, Tübingen 2010. 206. o. Az állam fogalmi sokféleségének lényegi összefoglalását lásd Takács Péter: Állam-fogalmak. In: Államelmélet. (Szerk. Takács Péter - H. Szilágyi István - Fekete Balázs) Szent István Társulat, Budapest 2012. 142-178. o.
[2] A társadalmi és politikai jelenségek lényegének minden elméleti megragadása sajátos dilemmát vet fel. Egyrészt - bizonyos általános érvényességi követelmény miatt - a lehető legmagasabb absztrakciós fokra indokolt tekintettel lenni, másrészt a valóságot - mint empirikus tényállást - a lehető legmesszebbmenően figyelembe kell venni. Ez érvényes az állam fogalmának meghatározására is. Vö. A. Katz: Staatsrecht. C. F. Müller Juristischer Verlag, Heidelberg 1994. (12) 11. o.
[3] Vö. Isensee: Staatlichkeit... 206. o. Véleménye szerint az államra vonatkozó mindenkori szemléletmódok szakmailag korlátozottak, így a fogalmiságuknak csak relatív jelentősége van. Az államfogalmak pluralizmusa megfelel a dolog természetének. Uo.
[4] Az általános államtan az állam jelenségét a történeti, politikai és jogi sokoldalúságában veszi figyelembe. Megismerési érdeke az, hogy a lehető legátfogóbb, interdiszciplináris tudományos vizsgálattal és elemzéssel általános betekintést nyerjenek az állam lényegéről, továbbá arról, amit az államok a jogi és politikai azonosságaikban, de szignifikáns különbségeikben is felmutatnak. Funkciója - mint az állam alapkutatása - éppen a rokon diszciplinák bevonását kényszeríti ki, mert csak ezáltal biztosítható, hogy a nem jogi (történeti, politikatudományi, szociológiai, gazdasági és filozófiai) környezetet is kielégítően figyelembe vegyék. Burkhard Schöbener - Matthias Knauff: Allgemeine Staatslehre. C. H. Beck, München 2016. (3) 1. o.
[5] Isensee: Staatlichkeit. 206. o.
[6] Ezen túlmenően a különböző fogalmi meghatározások aszerint is differenciálhatók, hogy vajon ezeket absztrakt-általánosan, konkrét-általánosan vagy konkrét-specifikusan állapítják meg.
[7] Az állam fogalmi megkülönböztetésére vonatkozóan lásd H. Münkler: Staat. In: Historisches Wörterbuch der Philosophie. 10. kötet, 1998.
[8] Ezt a szembeállítást enyhíti, hogy az államnak az első esetben olyan jelentéstartalma van, amit a második esetben a politika fogalma átvesz, és így a politikai rendszerre vonatkozó jelölés az ezt a rendszert biztosító intézménytől különbözik.
[9] Peter Badura: Staatsrecht. C. H. Beck'sche Verlagsbuchhandlung, München, 1996. (2) 2. o.
[10] Pl. république - Bodin, Rousseau; commonwealth - Hobbes; body public - Locke; stb.
[11] Ezzel összefüggésben megjegyzendő, hogy napjainkban Isensee szerint az állam szónak nincs szinonimája. "Ez teljes értékűen nem cserélhető ki az uralommal, a köztársasággal, a politikai egységgel, a politikai rendszerrel, a politikai-adminisztratív uralmi rendszerrel, a government-tel, a governance-szal, a hálózattal vagy hasonló körülírásokkal, amelyeket a tudomány helyettesítőként ajánl. Ezek egyike sem meríti ki az állam jelentésének teljességét. Mindegyik csak egy részszempontot ad vissza, amely meghatározott megismerési érdeket szolgál." Isensee: Staatlichkeit. 207. o.
[12] Elképzelhető, hogy valamely alakzat saját magát - a belső állami jogrendje szerint - államként fogja fel, de a külső kapcsolatok számára - vagyis más államokhoz való viszonyában - nem minősíthető államnak. Bármilyen meglepő azonban, de ellentétes eredményre is lehet jutni. Elképzelhető ugyanis, hogy valamely alakzatot a nemzetközi jog értelmében államként fognak fel, miközben a belső állami joga - az alkotmányjogi rendszere szerint - nem mutat fel állami ismérveket. Az államminőség tehát a külkapcsolatok és a belső állami jog számára divergálhat. A nemzetközi jog és az alkotmányjog ugyanis különböző jogrendszerek, amelyek különböző posztulátumokat is követnek, és ezért eltérő eredményre juthatnak. Vö. K. Doehring: Allgemeine Staatslehre. C. F. Müller Verlag, Heidelberg 2000. (2) 16. o.
[13] Minden állam uralmi szervezetként és cselekvési egységként jogi rendre és formára van utalva, ha fenn akar maradni és a szükséges legitimációt meg akarja szerezni, vagyis nem pusztán faktikus alkotmánya van, hanem jogi alkotmányt igényel, függetlenül ennek tényleges tartalmától.
[14] A nemzetközi jog állammodelljeként azokat az előfeltételeket tartalmazza, amelyek alapján a nemzetközi közösség valamely államot ilyenként elismer.
[15] Vö. Schöbener - Knauff: i.m. 1-2. o.
[16] Vö. Schöbener - Knauff: i.m. 2. o.
[17] Annak megállapítása után ugyanis, hogy adott állam létezik, e köteléket jogi vélelem alapján minden, a nemzetközi jog által elismert jog megillet, és ez minden nemzetközi kötelezettségnek alá van rendelve. Csak az államok részesíthetik diplomáciai védelemben az állampolgáraikat, csak az államok felelhetnek a szerződések meghatározott jellegű megsértéséért, csak az államok felelnek bűncselekmények meghatározott fajtájáért stb. Vö. Doehring: i.m. 18-20. o.
[18] Vö. H. Steiger: Geht das Zeitalter des souveränen Staates zu Ende? Der Staat 2002. 3. sz. 332. o.
[19] Georg Jellinek a XIX.-XX. század fordulóján az államot olyan emberi kötelékként írta le, amelyik államalkotó néppé jött össze, meghatározott területen lakik, és egy szervezeten nyugvó államhatalom felett rendelkezik. Vö. G. Jellinek: Allgemeine Staatslehre. 3. kiadás, 1914. 394. és köv. o. Ezt háromelemű tannak nevezték el, és nevezik ma is.
[20] Tehát az erkölcsösség, a vallás vagy valamilyen más államcél-meghatározás itt nem játszik szerepet, mert ha a definícióba belevennének államcélt vagy rendeltetést, ez nem igényelhetne általános érvényességet, mert az alkotmányok rendkívül különböző államcélokat vallhatnak. Vö. Doehring: i.m. 22. o.
[21] Az államfogalomra vonatkozó különböző tanok lehetővé teszik, hogy az emberi együttélés meghatározott megjelenési formáját államként jelöljék. Ez azonban önmagában még nem elegendő az állam lényegének meghatározására. Az állam lényegére vonatkozóan szintén számos teória fogalmazódott meg, amelyek az államfelfogásokkal - az állam fogalmára, az állam céljaira, az állam rendeltetésére, az állami feladatokra, valamint az állam igazoltságára vonatkozó tanokkal - szorosan összefüggenek.
[22] A "háromelemű tan" tényleg csak az állam legfontosabb részelemeit ragadja meg, és nem ad választ arra, hogy mi teszi az adott területet államterületté, adott népet államalkotó néppé, és adott hatalmat államhatalommá, illetőleg a három heterogén elemet egységgé. Indokolt azonban hangsúlyozni, hogy e tannak nem is ez a célja és a feladata.
[23] "Ehhez jön, hogy az elnagyolt ismérvek interpretációval megközelíthetők és interpretációra szorulnak, mégpedig olyan-
- 66/67 -
ra, amelyik a történelmi fejlődés folyamán módosult és a jövőben is változni fog. Lehetne akkor azt az álláspontot képviselni, hogy minden más modern definíciós kísérlet végül is és alapjában e háromelemű tan egy vagy több elemének csak az interpretációi." Doehring: i.m. 21. o.
[24] Isensee: Staatlichkeit... 207. o.
[25] Vö. K. Stern: Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland. I. kötet, C. H. Beck'sche Verlagsbuchhandlung, München, 1984. 235. o.
[26] Vö. Jogi lexikon (Főszerk. Lamm Vanda - Peschka Vilmos) KJK-Kerszöv, Budapest 1999. 587. o.
[27] Ez egyúttal tartós személyköteléket, jogi és politikai sorsközösséget is kifejez.
[28] Természetesen ez a jogilag definiált államalkotó nép, amelyből a népszuverenitás demokratikus elve szerint minden államhatalom ered, szociológiai értelemben szociális, gazdasági, etnikai, kulturális jellegű empirikus és strukturális ismérvek szerint írható le és analizálható. Vö. Badura: i.m. 4. o.
[29] A személyi felségjog a más államok által figyelembe veendő olyan jogkörökben határozható meg, amelyek szerint az állam saját állampolgárai jogviszonyait szabályozza, és őket más államokkal szemben megvédi.
[30] Vö. H. Krüger: Allgemeine Staatslehre. W. Kohlhammer Verlag, Stuttgart 1966. 819. o.
[31] "Az államhatalom az állami feladatok teljesítésére vonatkozó képesség, vagyis célhoz kötött és sajátos módon korlátozható (sok esetben ténylegesen is korlátozott) általános felhatalmazottság." Takács Péter: Az állam mint közhatalom. In: Államelmélet. 261. o.
[32] Vö. Jogi lexikon, 30. o.
[33] Az államhatalom mindenekelőtt abban fejeződik ki, hogy az állam feladatai teljesítése érdekében egyrészről szabályok és rendelkezések formájában kötelező parancsokat bocsásson ki, másrészről ezeknek szükség esetén akár kényszerítő módon is érvényt szerezzen, vagyis parancsait és követeléseit betartassa. A parancsoknak az állam hatalma alatt állók engedelmességgel tartoznak, és ennek biztosítása érdekében az állam jogosult különböző jellegű kényszert is alkalmazni, ami végső formájában a tényleges fizikai erőszak érvényesítését jelentheti. Az államhatalom gyakorlása azonban nem mindig kapcsolódik össze a kényszer alkalmazásával, mert a hatalmi döntések betartását az államhatalom autoritása - intézményeinek tekintélye - is garantálhatja. Az állam annál kevésbé képes kényszer alkalmazása nélkül a hatalmát gyakorolni, minél nagyobb, és minél több társadalmi feszültség áll fenn. Vö. G. Küchenhoff - E. Küchenhoff: Allgemeine Staaatslehre. Kohlhammer Verlag, Stuttgart-Berlin-Köln-Mainz 1977. (8) 79. o.
[34] Vö. G. Küchenhoff - E. Küchenhoff: i.m. 78-79. o., Samu Mihály: Államelmélet. Püski Kiadó, Budapest 1992. 106-107. o.
[35] A. Aschl: Staats- und verfassungsrechtliches Lexikon. Walhalla und Praetoria Verlag, Regensburg, 1988. (6) 543. o.
[36] D. Grimm: Verfassung I. In: Staatslexikon. Recht-Wirtschaft-Gesellschaft (Szerk. Görres-Gesellschaft) 5. kötet Verlag Herder, Freiburg, Basel, Wien 1989. 633. o.
[37] "A lényegi alkotmány tartalmi programját a francia forradalom kezdetén Siéyès abbé fogalmazza meg: »az alkotmány felöleli a különböző közhatalmak belső szervezetét és belső struktúráját, a szükségszerű kapcsolódásukat és kölcsönös függetlenségüket. Végül kiterjed még a politikai óvintézkedésekre, amelyekkel a hatalmakat okosan körülveszik, ezáltal ezek folyton hasznot hoznak és sohasem válhatnak veszélyessé. Ez az alkotmány szó igazi jelentése.«" Isensee: Staatlichkeit... 203. o.
[38] Takács Albert: Alkotmányszemlélet és alkotmányváltozás. Jogtudományi Közlöny 1989. 6. sz. 284. o.
[39] Ennek a diszkrepanciának a kiküszöbölésére, illetőleg csökkentésére való törekvés szükségessé teszi a normatív alkotmány rendszeres módosításait.
[40] Vö. Isensee: Staatlichkeit. 246. o.
[41] Az alkotmány fogalmáról lásd Petrétei József: Az alkotmányos demokrácia alapintézményei. Dialóg Campus Kiadó, Budapest-Pécs 2009. 61-64. o. Az alkotmány adott politikai közösséget jelenít meg, felsorolja a közösséget összefűző politikai értékeket, és létrehozza a legfőbb politikai intézményeket. Tóth Gábor Attila: Túl a szövegen. Osiris Kiadó, Budapest 2009. 9. o.
[42] Az alkotmány nem az állami cselekvés tárgya, hanem e cselekvésre szóló előírás.
[43] Ebből következően az alkotmány tartalma nem lehet tetszőleges, mert különben a normatív sajátosság nem érvényesülhet. Ezért nem lehet bármit tetszőlegesen, önkényesen az alkotmányba beleírni: az alkotmányozó hatalom a legitimitását - elismertségét és elfogadottságát - abból is nyeri, hogy menynyiben képes a politikai akaratot normatív módon kifejezésre juttatni abban az értelemben, hogy az alkotmány eleget tegyen az alkotmányosság - mint a normáknak való megfelelés - követelményének is.
[44] A normatív módon megállapított magatartásmodellek biztosítják azoknál a jogalanyoknál az elvárt magatartást, akik kölcsönös magatartásukat az előírt magatartásmodellnek megfelelően - egymásra vonatkoztatva - egyeztetik és összehangolják. Ez a jogilag releváns magatartások biztonságát, előre láthatóságát és kalkulálhatóságát teremti meg, és egyúttal a magatartás racionalitására vonatkozóan megfelelő mértéket garantál. Az államilag szervezett társadalomban a jog az életviszonyok széles területét normalizálja, azaz a jövőre irányulóan írja elő a követendő magatartási szabályt, amit meghatározott feltételek fennállásakor, visszatérően és ismétlődően követni kell, mert e magatartásokra megszabott mértéket állapít meg. Az itt felállított magatartási modellek olyan intézményeket alkotnak, amelyek a társadalmi magatartást strukturálják, és a magatartási döntések során orientáló és tehermentesítő hatást fejtenek ki. A társadalmilag releváns magatartásokat a jogi normák különböző fajtái szabályozzák: ilyenek azok, amelyek szerveket, hatásköröket és eljárásokat állapítanak meg, és olyan normák, amelyek szubjektív (alanyi) jogot és egyéb felhatalmazásokat konstituálnak. Struktúrájuk különbözősége ellenére a jogi normáknak azonos kvalitása van.
[45] Mivel az alkotmány a jogrendszer egyéb normái alkotásának, érvényességének és érvényesíthetőségének feltételeit teremti meg, és ezek tartalmát messzemenően meghatározza, ez a közösségi lét egész jogi rendje egységének elemévé válik, amin belül az alkotmányjog és más jogterületek - különösen a magánjog - izolálását éppúgy kizárja, mint ezeknek a jogterületeknek a kötetlen egymásmellettiségét. Vö. Konrad Hesse: Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland. C. F. Müller Juristischer Verlag, Heidelberg 1977. (10) 11. o.
[46] Az alkotmánytörvény az alkotmányozás jogalkotási folyamatából - mint egység - keletkezik. Az alkotmány egységét - normatívan érvényes alapító és alakító aktusként - azáltal nem lehet kérdésessé tenni, hogy az alkotmánytörvény egyes szabályozásai vagy megfogalmazásai az alkotmányozás során hatást gyakorló politikai erők kompromisszumából keletkeztek. Ez akkor is fennmarad, ha az alkotmánytörvény későbbi módosítása bekövetkezik; az alkotmánymódosítás az előfordult és fennmaradó összefüggésbe lép be, és szabályozási tartalmában ezáltal megragadható. Vö. Peter Badura: Arten der Verfassungsrechtssätze. In: Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik
- 67/68 -
Deutschland. (Szerk. J. Isensee - P. Kirchhof) VII. kötet. C. F. Müller Juristischer Verlag, Heidelberg 1992. 34. o.
[47] Az alkotmány funkcióiról lásd Petrétei: Az alkotmányos demokrácia. 64-67. o.
[48] Isensee: Staatlichkeit. 204. o.
[49] Minden állam igényli az igazoltságot, ha a hatalmát a polgárok hozzájárulásával és beleegyezésével - nem pedig pusztán fizikai vagy pszichikai kényszerrel, vagy akár terrorral - akarja gyakorolni, és tartósan fenn kívánja tartani.
[50] Megjegyzendő, hogy a legitimáltság nem dichotóm rendszerben (vagy van, vagy nincs) értelmezendő, hanem olyan skálán kell elképzelni, amelynek az egyik végpontján az "egyáltalán nem legitim", a másikon pedig a "maximálisan legitim" minősítés helyezkedik el. Az alkotmány legitimáltsága tehát ténylegesen e két végpont között mozoghat, és több tényező határozza meg. Lásd erről Drinóczi Tímea: Az alkotmány és az Alaptörvény legitimitásáról. In: Jogász doktoranduszok I. pécsi találkozója. Tanulmánykötet. (Szerk. Bencsik András - Fülöp Péter) PTE ÁJK Doktori Iskola, Pécs 2011. 84. o.
[51] Vö. Maurer: i.m. 193. o.
[52] Az egyes állami szervek - különösen a parlament és a kormány - kreációs funkciót gyakorolva az alkotmányi kereten belül alakíthatják az államszervezetet, mégpedig az államszervezetre és az egyes állami szervekre vonatkozó jogszabályok megalkotásával.
[53] Az alkotmányozó hatalom alatt általában azt a politikai hatalmat vagy autoritást értik, amelyik abban a helyzetben van, hogy az alkotmányt normatív érvényességi igénnyel létrehozza, hordozza és megszüntesse. E.-W. Böckenförde: Die verfassungsgebende Gewalt des Volkes - Ein Grenzbegriff des Verfassungsrechts. In: Uő. Staat, Verfassung, Demokratie. Studien zur Verfassungstheorie und zum Verfassungsrecht. Suhrkamp Verlag, Frankfurt am Main, 1991. 94. o. Az alkotmányozó hatalomról lásd részletesebben Petrétei József: Az alkotmányozó hatalomról. Jura 2008. 1. szám 124-137. o., illetve Petrétei József: Az alkotmányozó hatalom és az alkotmányosság. In: Alkotmányozás és alkotmányjogi változások Európában és Magyarországon. (Szerk. Gárdos-Orosz Fruzsina - Szente Zoltán) NKE, Budapest 2014. 49-67. o.
[54] "Az alkotmányozó hatalom originális természetű: ez az alkotmány érvényének előfeltétele. Ez magából az alkotmányból nem vezethető le, hanem ezt megelőzi, és ennek létezéséről rendelkezik." Martin Heckel: Die Legitimation des Grundgesetzes durch das deutsche Volk. In: Gesammelte Schriften. Staat, Kirche, Recht, Geschichte. Bd. III. Mohr, Tübingen 1997. 28-29. o.
[55] Josef Isensee: Verfassungsrecht als "politisches Recht". In: Handbuch... 125. o.
[56] "Az alkotmányozás politikai jelenség: reális döntést hoz a nép politikai létezéséről meghatározott politikai alternatívák között konkrét történelmi szituációban." Heckel: i.m. 31. o.
[57] Mivel az alkotmányozás során érdemi és lényegi döntést kell hozni a politikai közösség jogi alaprendjéről, ezért nélkülözhetetlen olyan elgondolások és követelmények megfogalmazása, amelyek egyértelművé teszik, hogy az állami lét számára szükség van alkotmányra.
[58] "Ez jogi alapfogalom és jogi határfogalom, amelyik különböző vonatkozásokat egyesít magában: az alkotmányozó hatalom egyrészt az alkotmány politikai, történeti eredetét mutatja fel, másrészt megalapozza normatív érvényességi igényét, majd közvetíti legitimáló igazoltságát, és végül kieszközli az alkotmány érvényességének korlátozottságát is." Heckel: i.m. 28.
[59] A politikailag tudatos nép létezése az alkotmányozás előfeltétele, amely a döntésével konkrét államának jogi formáját hozza létre. Ameddig a nép az alkotmányt legitimnek - ezért fenntartandónak és védendőnek - tartja, alkotmányhordozóként - az alkotmányozó hatalma révén - az állam konstituált hatalmát gyakorló szerveit arra kötelezi, hogy minden forradalmi kísérlettel, államcsínnyel és alkotmánytöréssel szemben az alkotmányt szigorúan érvényesítse. Vö. Heckel: i.m. 34. o. Ez akadályozza meg, hogy a társadalom különböző csoportjai - különösen krízishelyzetekben - a nép eredeti alkotmányozó hatalmával visszaéljenek: a fennálló demokratikus alkotmányos rendet felbomlasszák, és saját elképzeléseiket - az abszolutizáltság igényével - az egész népre kötelezővé nyilvánítsák és érvényesítsék. Vö. Heckel: i.m. 36. o.
[60] Vö. Josef Isensse: Staat und Verfassung. In: Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland. (Szerk. Josef Isensee - Paul Kirchhof) I. kötet. C. F. Müller Juristischer Verlag, Heidelberg 1995. (2) 592. o.
[61] Vö. Doehring: i.m. 18. o.
[62] Isensee: Staatlichkeit. 200. o.
[63] Uo.
[64] Uo.
[65] Badura: i.m. 2. o.
[66] Az állam területét kijelölő államhatárt nemzetközi szerződések határozzák meg, vagyis a nemzetközi jog szabályai szerint történik.
[67] "Miközben formális értelemben minden államot, amelyben jogi alkotmány az írott rend értelmében létezik és érvényes, alkotmányos államként lehet jelölni, materiális értelemben alkotmányos államról csak akkor beszélhetnek, ha az alkotmány az állami uralom számára nemcsak formáló és korlátozó momentum, hanem egyáltalán az állami hatalom gyakorlására vonatkozó előfeltétel, úgyszólván ez a »legfőbb törvénynek« számít, ami az államot és az állami uralmi és döntési hatalom minden fajtáját először konstituálja." Joachim Jens Hesse: Verfassungsstaat, Verfassungsrecht und Verfassungspolitik in Umbruchsituationen: eine Einführung. In: Verfassungsrecht und Verfassungspolitik in Umbruchsituationen. Zur Rolle des Rechts in staatlichen Transformationsprozessen in Europa. (Szerk. Joachim Jens Hesse, Gunnar Folke Scheppert, Katharina Harms) Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden 1999. 13. o.
[68] A népszuverenitásnak az a közvetett és közvetlen megvalósulása, ami az államhatalom gyakorlását, illetőleg az ahhoz való kapcsolódást jelenti, ebben az esetben már csak az alkotmány keretében lehetséges, vagyis az alaptörvény által előírt, meghatározott és korlátozott formában. A népszuverenitás azonban alkotmányozó hatalomként is megnyilvánulhat, amikor viszont nincs kötve az alaptörvényhez, mivel alkotmányt létrehozó, konstituáló hatalom.
[69] Az alkotmányos demokráciában az alkotmány (a jog) elsődlegessége, főhatalma érvényesül.
[70] Az állami hatalom cselekvésének és hatásgyakorlásának tartalma és sikere a politikai egységképzés sikerétől függ, ami viszont annak tartalmán és sikerén múlik, hogy vajon az állam hozzájárulást és támogatást talál-e. Ezért az állami cselekvés és hatásgyakorlás irányának és eszközének messzemenően a rendelkezésre álló, vagy az elvárandó hozzájárulásra és támogatásra kell orientálódnia. K. Hesse: i.m. 8. o.
[71] Különben ez a keletkezés a szabályok nélküli hatalmi harcok esetlegességének lenne átengedve. K. Hesse: i.m. 9. o.
[72] Mégpedig nem egy tetszőleges, hanem meghatározott rendezettséget, ami az egységképző együttműködés sikerét és az állami feladatok teljesítését garantálja, és az ilyen feladatteljesítések érdekében kapott hatalmi jogosítványokkal való visszaélést kizárja. Vö. K. Hesse: i.m. 9-10. o.
- 68/69 -
[73] Az olyan alkotmányt, amelyik a politikai realitásban nem érvényesíthető, nominális (névleges) alkotmánynak is szokás nevezni.
[74] Ezért az állam és a társadalom dualizmusáról - ahogy ezt különösen a XIX. században a liberális jogállam alapján hangsúlyozták - ma már alig lehet beszélni. A modern alkotmányos demokráciában az állam és a társadalom megosztása az aktualitását és - legalábbis részben - az igazoltságát is elvesztette.
[75] K. Hesse: i.m. 8. o.
[76] Ezért az "alkotmány"-jog egyrészt messzebbre nyúlik, mint az "állam"-jog, ami szó szerinti jelentése és tárgya szerint csak az állam jogát jelöli; másrészt ez szűkebben korlátozott, amennyiben az államjog az államnak azt a jogát is felöleli, amit nem lehet a közösségi lét alaprendjéhez számítani, mint pl. a közigazgatási jogot, vagy az eljárásjogot. A fogalmak tehát csak részben identikusak. Vö. K. Hesse: i.m. 11. o.
[77] Vö. Hartmut Maurer: Staatsrecht I. Verlag C. H. Beck, München 2001. (2) 2. o.
[78] Uo.
[79] Isensee: Staatlichkeit... 201. o.
[80] Uo.
[81] Vö. Isensee: Staatlichkeit. 203. o. Még akkor is, ha a legtöbb alkotmánytörvénynél közös alapminta ismerhető fel, ezek az állami életben jogi individualitást nyernek, mivel a mindenkori politikai viszonyok, az ország kultúrája, a térbeli és időbeli sajátosságok formálják.
[82] A jog eszközjellege azt jelenti, hogy a jogot csak úgy lehet a társadalom irányításában felhasználni, ha a jog sajátos belső racionalitását is figyelembe veszik, és a társadalmi feltételeknek megfelelően olyan célok érdekében alkották, amelyek elérésére a jog alkalmas. Vö. Kulcsár Kálmán: Politika és jogszociológia. Kossuth K. Budapest, 1987. 444-448. o.
[83] "Az alkotmány elsősorban akkor és attól hatásos, ha kötelező. A puszta deklaráció, különösen, ha nem fűződik hozzá valamiféle vallásos hit, aligha képes cselekvést befolyásolni. Az alkotmányok, mint a modern államok alkotásai alapvetően a jogi közegben számíthatnak érvényesülésre." Sajó András: Az önkorlátozó hatalom. Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, MTA Állam- és Jogtudományi Intézet, Budapest, 1995. 53. o.
[84] "A jog és a valóság, a Van és a Legyen közötti általános kapcsolatok itt is újra - habár alkotmány-specifikus módon - aktuálissá válnak. Az alkotmányjog és az alkotmánymegvalósítás kölcsönös korreszpondencia viszonyban állnak. Az alkotmányjog megvalósításra - a gyakorlatban alkalmazásra és átültetésre - van utalva, hogy a szabályozása ne értéknélküli papírdarab maradjon. Másrészt a politikai életet és ezzel az alkotmányos valóságot (is) az alkotmányjog határozza meg és formálja." Maurer: i.m. 29. o.
[85] Az alkotmányt elsősorban az állami szervek (a parlament, a kormány stb.) és a pártok politikai gyakorlata realizálja. A formális alkotmány - a holt betűk - tehát a politika által válnak valódi és politikailag élő alkotmánnyá.
[86] Vö. K. Hesse: i.m. 17. o.
[87] K. Hesse: i.m. 17. o.
[88] K. Hesse: i.m. 18. o.
[89] Isensee: Staatlichkeit. 210. o.
[90] Petrétei: Az alkotmányos demokrácia. 99-101. o.
[91] Isensee: Staatlichkeit. 210. o.
[92] Isensee: Staatlichkeit. 247. o.
[93] Vö. Katz: i.m. 48. o.
[94] Az alkotmány rendezni, stabilizálni, szabadságot biztosítani, az élet valósága számára vezérfonalat adni akar, és az integráció és a reprezentáció programja kíván lenni. Az alkotmány a múlt tapasztalataiból merít, a jelenben dönt és a jövő számára szabályoz. Vö. Stern: i.m. 128. o.
[95] Az alkotmány értelméből adódik, hogy a normái a tárgyukat csak ritkán tudják részletekbe menően szabályozni, hanem kényszerű módon tágan és blankettaszerűen kell ezt megfogalmazniuk. Vö. Stern: i.m. 128. o.
[96] Vö. Maurer: i.m. 20. o.
[97] Az alkotmány rendelkezései gyakran kevésbé precíz fogalmakat tartalmaznak. Ezeket ugyanis részben nem jogi területekről veszik át, amik ezért tisztán jogászi értelmezési metódusokkal alig ragadhatók meg, és nem ritkán csak programszerű hitvallásokat fejeznek ki (pl. filozófiai fogalmakat, mint az "emberi méltóság", a "lelkiismeret", vagy politológiai és szociológiai fogalmakat, mint pl. "demokratikus", "szociális" stb.). Vö. Katz: i.m. 50. o.
[98] Vö. Katz: i.m. 50. o.; K. Hesse: i.m. 12. o.
[99] Vö. Isensee: Staatlichkeit. 205. o.
[100] Uo.
[101] Vö. Isensee: Staatlichkeit. 205. o.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző egyetemi tanár, PTE ÁJK Alkotmányjogi Tanszék.
[2] A szerző egyetemi tanár, PTE ÁJK Alkotmányjogi Tanszék.
Visszaugrás
