Az Alaptörvény államszervezetre gyakorolt hatásának egyik nem vitatott eleme az Alkotmánybíróság szerepének megváltozása. Míg a rendszerváltozástól az Alaptörvényig az Alkotmánybíróság elsősorban normakontroll-eljárásokat folytatott (habár az alkotmányjogi panasz és a hatásköri összeütközés egyik esetének feloldása már akkor is a jogalkalmazási kontrolleljárás volt), mégpedig actio popularis alapján, az Alaptörvény hatálybalépését követően az alkotmányjogi panasz alapján folytatott eljárások váltak meghatározóvá[1]. Ez a nem jelentéktelen körülmény felvetette egyfelől az Alkotmánybíróság és a rendes bíróságok viszonyának kérdését, másfelől felértékelte az eljárási szabályok, köztük az indítványok érdemi elbírálhatóságát biztosító eljárási szabályok jelentőségét.
Ami az első kérdést illeti, az Alaptörvény egyik előzményének tekinthető, a Salamon László által vezetett Alkotmány-előkészítő Eseti Bizottság számára készült szakértői anyag[2], és a határozattervezet[3] az elfogadott Alaptörvény szerkezeti leírásához képest koherens megoldást javasolt. Az államszervezet leírása azokban a 3+1 hatalmi ág (a "+1" a constanti értelemben[4] felfogott neutrális köztársasági elnök lett volna) következetes rendszerére épült, azon belül egyetlen csoportba, az igazságszolgáltatás fejezetbe kerültek volna az Alkotmánybíróság, a rendes bíróságok és az ügyészség. Az Alaptörvény rendszere nem ezt a struktúrát követi, ami a kérdés megválaszolását nem könnyítette meg.
Kelsenre visszavezetett hagyományként szokás mondani, hogy az Alkotmánybíróság "negatív törvényhozó"[5], de álláspontunk szerint ez félrevezető jellemzés, mint ahogy a rendes bíróság sem fogható fel negatív bűnelkövetőként, negatív szerződéskötőként vagy negatív közigazgatási hatóságként. Nehezen támadhatónak látszik Bragyova András felfogása, aki egészen világosan kimunkálta, hogy a normakontrollt végző állami szervnek miért kell szükségszerűen bírósági jellemzőkkel rendelkeznie, függetlenül attól, hogy mi a tényleges elnevezése.[6] Magyarországon ráadásul az elnevezés sem okozhat gondot, hiszen az Alkotmánybíróság nevében hordozza, hogy "bíróság".
Az Alaptörvény rendszere az igazságszolgáltatás tekintetében sok és fontos újdonságot hozott. Az még nem lenne dogmatikai értelemben jelentős változás, hogy a Legfelsőbb Bíróság helyére a jogtörténetünkből ismert hagyományos elnevezéssel a Kúria lépett, az viszont igen, hogy a Kúria nemcsak a Legfelsőbb Bíróság feladatait vette át, de az ideiglenes Alkotmány Alkotmánybíróságától is örökölt feladatot, nevezetesen az önkormányzati rendeletek törvényességének vizsgálatát. Mondhatjuk, hogy ezzel a normakontroll megoszlott az Alkotmánybíróság és a Kúria között, de a megoldás ennél bonyolultabb gyökerű: legalább ennyire helyes ugyanis azt mondani, hogy a Kúriának ezzel a hatáskörével feléledt a több mint fél évszázados Királyi Közigazgatási Bíróság hagyománya.[7]
Az új igazságszolgáltatási rendszer dogmatikai szempontból legfontosabb kérdését a bírósági szervezetről szóló új törvény (2011. évi CLXI. törvény a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról, a továbbiakban: Bszi.) 6. §-a veti fel, amely szerint a bíróság határozata mindenkire kötelező. Csakhogy az új alkotmánybírósági törvény (2011. évi CLI. törvény az Alkotmánybíróságról, a továbbiakban: Abtv.) - az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés d) pontjában írt rendelkezésével összhangban - a 27. §-ában úgy rendelkezik, hogy az alaptörvény-ellenes bírói döntéssel szemben az egyedi ügyben érintett személy vagy szervezet alkotmányjogi panaszt nyújthat be, az Alkotmánybíróság pedig, ha az alaptörvény-ellenességet megállapítja, akkor - a 43. § szerint - a felülvizsgált rendes bírósági döntést megsemmisíti. Sőt a bírói döntést megsemmisítő alkotmánybírósági döntés eljárási jogkövetkezményei tekintetében a bírósági eljárások szabályait tartalmazó törvények rendel-
- 4/5 -
kezései az irányadóak, és a szükség szerint lefolytatandó (újabb rendes) bírósági eljárásban az alkotmányjogi kérdésben az Alkotmánybíróság határozata szerint kell eljárni. A 39. § értelmében pedig az Alkotmánybíróság döntése mindenkire nézve kötelező.
A Bszi. 6. §-a és az Abtv. 39. §-a értelmében van tehát két mindenkire kötelező döntésfajta, amelyekről különösebb spekuláció nélkül kiderül, hogy valójában csak egyikük, mégpedig az Alkotmánybíróságé a valóban kötelező, a rendes bíróságét ugyanis az Alkotmánybíróság nem egyszerűen felülvizsgálhatja, hanem meg is semmisítheti. Leegyszerűsítve: a rendes bíróságok ítélete mindenkire kötelező, kivéve az Alkotmánybíróságot. Minthogy azonban ezt a kivételt a Bszi. nem tartalmazza, az ellentmondás csak akkor oldható fel, ha az Alkotmánybíróságot valódi bíróságnak tekintjük. Az persze minden vitán felül áll, hogy az AB nem "rendes" bíróság, a "rendes" bíróságok feje a Kúria, viszont az AB fölötte áll, mint a legfelsőbb igazságszolgáltatási szint (tulajdonképpen mint alkotmányos semmítőszék). Ezt a megközelítést tükrözi az Alkotmánybíróság kialakított és következetes gyakorlata.
A két intézmény kapcsolatánál kevésbé látványos, viszont legalább annyira lényeges az eljárási szabályok jelentőségének növekedése, amely lassan, esetenként felismert és kimondott összetevőkből építkező gyakorlathoz vezetett. Ennek alapja az egyes alkotmánybírósági eljárások kezdeményezésére jogosultak és azok célja közötti összefüggés.
Ha az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdéséből indulunk ki, kétfajta eljárási célt látunk: egyfelől a normakontrollt [az a)-c) és az e) pontban], másrészt az egyedi bírói döntés fölötti alkotmányossági felülvizsgálatot [a d) pontban]. Az f) pontban megjelölt eljárás (nemzetközi szerződésbe ütközés vizsgálata) nem önálló eljárásfajta, hanem csak az egyes eljárásokban vizsgált jogsértés más (nemzetközi szerződésbe ütközés az Alaptörvénnyel való összhang megsértése helyett). Az f) pont tehát eljárási szempontból csak megkettőzi a többi eljárásfajtát, de más sajátossággal nem bír. Ezt erősíti az Abtv. 32. §-a, amely szerint a nemzetközi szerződésbe ütközést egyfelől az alaptörvény-ellenesség vizsgálatát kezdeményezni jogosultak indítványára, másfelől bármely eljárása során hivatalból végzi az Alkotmánybíróság. A g) pont arra hatalmazza fel az Országgyűlést, hogy magában az Alaptörvényben, illetve sarkalatos törvényben további feladatokat határozzon meg az Alkotmánybíróság számára. Ilyenek az Abtv. 33-36. és 38. §-aiban írt eljárásfajták: az Országgyűlés népszavazás elrendelésével összefüggő határozatának, vallási tevékenységet végző szervezet elismerésével összefüggő döntésének vizsgálata, az alaptörvény-ellenesen működő képviselő-testület feloszlatásával és a vallási közösség alaptörvény-ellenes működésével összefüggő vélemény adása, a köztársasági elnök tisztségtől való megfosztása, a hatásköri összeütközés feloldása, illetve az Alaptörvény értelmezése.
Ha az eljárásfajtákat tovább vizsgáljuk, azt találjuk, hogy néhány közülük absztrakt, azaz nem a jogalkalmazás során, közvetlen érintettség alapján felmerült okból indul (előzetes normakontroll, utólagos normakontroll közjogi kezdeményezésre, az Alaptörvény értelmezése, az Országgyűlés népszavazás elrendelésével összefüggő határozatának vizsgálata), míg mások esetén az érintettség vizsgálata lényeges eljárási feltétel. Az előbbiek esetén főszabályként a kezdeményezésre jogosultság (a speciális alanyiság) és a kezdeményezési határidő, valamint az indítvány értelmezhetősége vizsgálandó. Ezek viszonylag egyszerűen megválaszolható kérdések, ezért ebben a dolgozatban figyelmen kívül hagyjuk őket. Szintén figyelmen kívül hagyjuk a csak speciális alany kezdeményezésére folytatható további eljárásokat (az Országgyűlés vallási tevékenységet végző szervezet elismerésével összefüggő döntésének vizsgálata, az alaptörvény-ellenesen működő képviselő-testület feloszlatásával és a vallási közösség alaptörvény-ellenes működésével összefüggő vélemény adása, a köztársasági elnök tisztségtől való megfosztása, valamint a hatásköri összeütközés feloldása).
A fennmaradt, személyes érintettség esetén kezdeményezhető eljárásfajták, az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés b)-e) pontjaiban írt
- egyedi ügyben alkalmazandó jogszabály és az Alaptörvény összhangjának vizsgálata bírói kezdeményezés (Abtv. 25. §),
- egyedi ügyben alkalmazandó jogszabály és az Alaptörvény összhangjának vizsgálata alkotmányjogi panasz alapján [Abtv. 26. § (1) bekezdés],
- bírói döntés és az Alaptörvény összhangjának vizsgálata alkotmányjogi panasz alapján (Abtv. 27. §).
Ezt egészíti ki az Abtv. 26. § (2) bekezdésében írt kivételes alkotmányjogi panasz, amely jogszabály és az Alaptörvény összhangjának vizsgálatára irányul, és amely akkor kezdeményezhető, ha a jogszabály alaptörvény-ellenessége közvetlenül, bírói döntés nélkül okoz jogsérelmet és nincs a jogsérelem orvoslására szolgáló jogorvoslati eljárás, vagy a jogorvoslati lehetőségeit az indítványozó már kimerítette.
Mind a négy eljárásfajtára jellemző tehát, hogy csak a közvetlen érintettség esetén folytatható (ez még a bírói kezdeményezésre is igaz, habár abban az esetben a tényleges kezdeményező nem az érintett, a bíró viszont rá tekintettel fordul az Alkotmánybírósághoz). Az eljárások célja jelentősen különbözik. A két szélső pont a közvetlen panasz, amely csak normakontrollra irányul (hiszen bírói döntés hiányában kezdeményezhető), valamint a bírói döntés elleni alkotmányjogi panasz, amelyben nem kell (nem is szabad) az alkalmazott jogszabály alaptörvény-ellenességére hivatkozni. A másik két eljárás esetén ugyanilyen sajátosságokat látunk: a bírói kezdeményezés csak normakontrollra irányul, habár konkrét eljárással összefüggésben, míg a jogszabályt támadó alkotmányjogi panasz bizonyos értelemben ennek a fordítottja: konkrét bírói döntés ellen irányul, de valójában normakontrollt kell indítványozni.
Ezeknek a sajátosságoknak a következménye az eljárási feltételek bonyolultsága, amit a három alkotmányjogi panasz esetén az önálló eljárási szakasz, a panasz
- 5/6 -
befogadhatóságának vizsgálata is jelez. Az Alaptörvényből, illetve az Abtv.-ből következő befogadási (vagy általában: eljárási) feltételek összefüggéseit az Alkotmánybíróságnak kellett meghatároznia. Az egyes panaszokra vonatkozó sajátos feltételek is egyre inkább felismerhetők, ezek azonban kívül esnek a címben ígért, most vizsgálandó kérdéskörön, ezért elegendő a legfontosabb meglátásokat rögzíteni. Az Alkotmánybíróságnak az ideiglenes Alkotmány alapján, illetve az Alaptörvény alapján folytatott tevékenysége egybehangzó abban a tekintetben, hogy
1. elsődleges alapjogvédő állami intézménynek a rendes bíróságokat tekinti;[8]
2. az alkotmányjogi panasz jogorvoslat, még ha rendkívül sajátos is;[9]
3. az alkotmányjogi panasz benyújtójának alanyi joga van ahhoz, hogy ügyében az Alkotmánybíróság határozzon;[10]
4. az Alkotmánybíróságnak az Alaptörvényen alapuló joga van ahhoz, hogy az alkotmányellenes bírósági ítéletet megsemmisítse,
5. a jogsérelemnek ezért az Alkotmánybíróság eljárása folytán kell orvosolhatónak lennie, különben a panasz a jogorvoslati jellegét veszítené el, ami lényegi elem, mert ez különbözteti meg az utólagos normakontrolltól.
A vizsgált kérdések fokozatos szűkítése során elértünk az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés b) pontjában, illetve az Abtv. 25. §-ában szabályozott eljárásfajtához, az egyedi ügyben alkalmazandó jogszabály és az Alaptörvény összhangjának bírói kezdeményezés alapján folytatott vizsgálatához. Ilyen eljárás az ideiglenes Alkotmány hatálya alatt is ismert volt. A régi Abtv.[11] az egyébként actio polpularis alapján folytatható utólagos normakontroll egyik eseteként tette lehetővé a 38. §-ban, hogy bíró - saját eljárásának felfüggesztése mellett - az Alkotmánybíróság eljárását kezdeményezze, ha az előtte folyamatban levő ügy elbírálása során olyan jogszabályt vagy közjogi szervezetszabályozó eszközt kellett alkalmaznia, amelynek alkotmányellenességét észlelte (a bíró ilyen eljárását a felek is kérhették, ami a bírót nem kötötte).
Az Alaptörvény hivatkozott rendelkezése ettől lényegét tekintve látszólag nem tér el: az Alkotmánybíróság "bírói kezdeményezésre soron kívül, de legkésőbb kilencven napon belül felülvizsgálja az egyedi ügyben alkalmazandó jogszabálynak az Alaptörvénnyel való összhangját". Az Abtv. szabálya már első megközelítésre is lényeges eltérést mutat, ugyanis megkettőzi a kezdeményezést: "Ha a bírónak az előtte folyamatban levő egyedi ügy elbírálása során olyan jogszabályt kell alkalmazni, amelynek alaptörvény-ellenességét észleli, vagy alaptörvény-ellenességét az Alkotmánybíróság már megállapította, - a bírósági eljárás felfüggesztése mellett - az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés b) pontja alapján az Alkotmánybíróságnál kezdeményezi a jogszabály vagy jogszabályi rendelkezés alaptörvény-ellenességének megállapítását, illetve az alaptörvény-ellenes jogszabály alkalmazásának kizárását". Míg tehát a bírói kezdeményezés egyik fajtája (jogszabály vagy jogszabályi rendelkezés alaptörvény-ellenességének megállapítása) nem mutat új jegyeket, a másik eset, a már alaptörvény-ellenesnek minősített jogszabály alkalmazásának kizárására irányuló indítvány egyfajta felülbiztosítás. Ugyanakkor ez utóbbi az eljárási feltételek szempontjából csak speciális eset - az erre hivatkozó bírónak meg kell jelölnie a korábbi alkotmánybírósági határozatot is.
Jóval lényegesebb eltérés az, ami a korábbi szabályozáshoz képest első olvasatra nem látszik, de amit az alkotmánybírósági eljárások új rendszere vont maga után. Az egyik ilyen új körülmény az actio popularis megszűnése. Jogszabály és az Alaptörvény összhangja utólagos vizsgálatának kezdeményezése már nem "bárki" alanyi joga, hanem vagy egyfajta közjogi per, vagy pedig az érintett személyes jogvédelmének eszköze.
Az első eset a kormány, az országgyűlési képviselők egynegyede, a Kúria elnöke, a legfőbb ügyész vagy az alapvető jogok biztosa által kezdeményezett eljárás. Ennek sajátossága, hogy absztrakt, a kezdeményezésre jogosult nem személyes érintettsége, hanem közjogi tisztsége (a képviselők esetén ötven egybehangzó álláspont) folytán jogosult a normakontrollt kezdeményezni. A második esethez a bírói kezdeményezés és az alkotmányjogi panasz tartozik. Mindennek következménye az, hogy egyetlen eljárásfajta, így a bírói kezdeményezés sem csempészheti vissza az actio popularist, vagyis csak a személyes jogsérelmet okozó (alkotmányjogi panasz esetén) vagy alkalmazandó (bírói kezdeményezés esetén) jogszabály vizsgálata kezdeményezhető. Ez az a körülmény, amely az eljárási feltételek tüzetes vizsgálatát és szigorú megkövetelését elkerülhetetlenné teszi. A bírói kezdeményezés további sajátossága az alkotmányjogi panaszhoz képest, hogy a bíró jogi szakismerettel rendelkezik, ezért a lege artis indítvány megkövetelése bizonyos értelemben evidencia.
A másik sajátosság, ami a bírói kezdeményezéseket a korábbi szabályozáshoz képest felértékeli, az immár a bírói döntéssel szemben is igénybe vehető alkotmányjogi panasz. Az Alaptörvény rendszerében az alkotmányjogi panasz eredményeként a bíróság döntését az Alkotmánybíróság megsemmisítheti, vagy - az Alkotmánybírósági eljárás következményeként - a Kúria dönthet perújítás engedélyezéséről. A bírónak tehát több okból is figyelnie kell az általa alkalmazandó jogszabályok és az Alaptörvény összhangjára. Mindenekelőtt ez következik az Alaptörvény 28. cikkéből, miszerint a "bíróságok a jogalkalmazás során a jogszabályok szövegét elsősorban azok céljával és az Alaptörvénnyel
- 6/7 -
összhangban értelmezik. Az Alaptörvény és a jogszabályok értelmezésekor azt kell feltételezni, hogy a józan észnek és a közjónak megfelelő, erkölcsös és gazdaságos célt szolgálnak". Ezért az Alaptörvénnyel való összhangot hivatalból kell vizsgálnia a bírónak még akkor is, ha ezt az összhangot egyébként vélelmezi.
Különös figyelmet kell fordítania erre, ha eljárásában valamely fél kéri az alkalmazandó jogszabály és az Alaptörvény összhangjának vizsgálatára irányuló alkotmánybírósági eljárás kezdeményezését. Ha ugyanis ennek nem tesz eleget a bíró - amihez természetesen joga van, és konkrét esetekben nyilván oka is -, a fél az indítványát maga ismételheti meg, immár alkotmányjogi panasz formájában. Megjegyzést érdemel ugyanakkor az is, hogy az alkotmányjogi panasz előterjesztőjével szemben a bíró indítványozási joga tágabb: míg a panasz jogvédelmi eszköz, ezért csak alapjog sérelme miatt vehető igénybe, a bíró az Alaptörvény más, nem alapjogi természetű rendelkezésének megsértése miatt is fordulhat az Alkotmánybírósághoz.
A bírói kezdeményezésekkel szemben támasztható formai és tartalmi követelményeket az Alkotmánybíróság esetről esetre állapította meg[12], majd ezeket a III/1825/2014. számú ügyben hozott 3058/2015. (III. 31.) AB végzés (a továbbiakban: ABV) össze is foglalta. [Ilyen elvi jellegű, a későbbiekben zsinórmértékül használható döntést az Alkotmánybíróság korábban is hozott, ilyen volt az Alkotmány értelmezésére irányuló indítvány követelményrendszere a 31/1990. (XII. 18.) AB határozatban[13].] A továbbiakban az ABV feltételrendszerét mutatjuk be.[14]
Az Alkotmánybíróság az eljárási feltételek meghatározását az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdésére alapította. Megállapította, hogy a rendelkezés a)-g) pontjai felsorolják az Alkotmánybíróság eljárásait (a hatáskörébe tartozó ügyeket), ezért - szemben a korábbi Alkotmánnyal, amely csak az utólagos normakontrollt szabályozta - az alkotmánybírósági eljárások típuskényszerének tiszteletben tartása közvetlen és megkerülhetetlen alkotmányos követelmény. Az Alkotmánybíróság, a 24. cikk (1) bekezdésének megfelelően, "az Alaptörvény védelmének legfőbb szerveként alkotmányos kötelezettségeit hatáskörei gyakorlása folytán teljesíti"[15]. Ennek során nemcsak az eljárásait kezdeményező indítványok jogalapját - a jogszabályok vagy bírói döntések és az Alaptörvény, illetve nemzetközi szerződések összhangját - köteles vizsgálni, de - amint erre más döntésében rámutatott - nem mellőzheti annak vizsgálatát sem, hogy az egyes indítványok formája és tartalma megfelel-e az Alaptörvényben szabályozott típuskényszernek, továbbá a 24. cikk (9) bekezdésének felhatalmazása alapján elfogadott Abtv.-ből, illetve a 24. cikk (2) bekezdésének g) pontjának felhatalmazása alapján más sarkalatos törvényből következő feltételeknek[16].
Az ABV rögzítette, hogy az "Alkotmánybíróság döntéseinek kiszámíthatósága, végső soron az Alaptörvény védelme nemcsak azt követeli meg, hogy érdemi döntései következetesek legyenek, hanem azt is, hogy az eljárást kezdeményező indítványokkal szemben az Alaptörvény és a jogszabályok által elvárt, az indítványok érdemi elbírálásra alkalmasságát meghatározó feltételek értelmezése világos és teljesíthető legyen."[17]
Az Alaptörvény 24. cikkében az Alkotmánybíróságra bízott feladatból, és az eljárásaira vonatkozó típuskényszerből következően az Alkotmánybírósághoz intézett indítványokkal szemben három általános - mindegyik eljárásfajtára, nem kizárólag a bírói kezdeményezésekre irányadó - követelményt állapított meg:
- Conditio generale ratione personae (általános alanyi feltétel): mivel az egyes eljárások indítványozására jogosultak köre eltér egymástól, minden eljárásfajtát csak az arra feljogosított indítványozó kezdeményezhet, ami önmagában is megköveteli, hogy az egyes indítványok típusa azonosítható legyen, az eljárásfajták ne keveredjenek. Ez a feltétel a 31/1990. (XII. 18.) AB határozatban rögzített elv alkalmazása a bírói kezdeményezésre.
- Conditio generale claritatis (általános világossági követelmény): eszerint az indítványozók jogosultsága és az eljárási feltételek különbözősége nem kizárólag formális követelmény, hanem azt az indítványok tartalmának is tükröznie kell. Az egyes indítványok nem rejthetnek más indítványokat, nem szolgálhatnak sem az indítványozásra jogosultak körének burkolt kitágítására, sem olyan más eljárásfajta leplezésére, amelynek kezdeményezésére az indítványozó nem jogosult. Ez a feltétel végső soron szintén a 31/1990. (XII. 18.) AB határozaton nyugszik, de a világosság követelményének okát is megjelöli.
- Conditio generale potestatis (általános hatásköri követelmény): ennek alapján az indítvány érdemi elbírálása nem vezethet arra, hogy az Alkotmánybíróság átvegye más alkotmányos - jogalkotó vagy jogalkalmazó - intézmény feladatait. Ebből fakadó követelmény, hogy az indítványok az Alaptörvényben meghatározott célokra irányuljanak és az Alkotmánybíróság hatáskörébe tartozó kérelmet tartalmazzanak.
- 7/8 -
A továbbiakban az Alkotmánybíróság a három általános követelményt a bírói kezdeményezésekre vonatkoztatta, illetve kiegészítette azokat az erre az eljárásfajtára jellemző sajátos követelményekkel, melyek nagyobbrészt a korábban már hivatkozott határozatokból és végzésekből is kiolvashatók. Ezek tehát már nem kizárólag az Alaptörvényből következnek, hanem az Abtv. 25. §-ában a bírói kezdeményezésre vonatkozó különös szabályokon, és az Abtv. 51-52. §-aiban az indítványokra vonatkozó további formai és tartalmi feltételeken alapulnak.
Két, egymással összefüggő tárgyi feltétel (conditiones speciales ratione materiae) nem kizárólag a bírói kezdeményezésekre vonatkozik, hanem minden más indítványfajtára is, azok sajátosságainak megfelelően.
- Certa applicatio (határozott indítvány[18]): a feltétel közvetlenül az Abtv. 52. §-ának (1) bekezdésén alapul. Az indítvány akkor határozott, ha az 52. § (1b) bekezdésben felsorolt feltételeknek következetesen eleget tesz, így pontosan és egyértelműen megjelöli az indítvány indokait, az indítvány által támadott jogszabályt vagy jogszabályi rendelkezést, az Alaptörvény vagy nemzetközi szerződés megsértett rendelkezését. Az indítványnak indokolnia kell továbbá, hogy a sérelmezett jogszabály vagy jogszabályi rendelkezés miért ellentétes az Alaptörvény megjelölt rendelkezésével vagy a nemzetközi szerződéssel, továbbá kifejezett kérelmet kell tartalmaznia a támadott jogszabály vagy jogszabályi rendelkezés alaptörvény-ellenességének megállapítására és alkalmazása tilalmának kimondására. Korábbi döntéseiben az Alkotmánybíróság megállapította már, hogy nem alkalmas az indítvány az érdemi elbírálásra, ha félreérthetően jelöli meg az Alaptörvénynek azt a rendelkezését, amelyet sérülni vél[19], vagy pusztán megjelöli azt, de nem indokolja meg - nem tartalmaz részletes érvelést arra vonatkozóan -, hogy az Alaptörvény megjelölt rendelkezésével miért ellentétes a támadott jogszabály vagy jogszabályi rendelkezés[20]. Az elégtelen indokolás miatt akadálya az érdemi elbírálásnak az is, ha a támadott jogszabály vagy jogszabályi rendelkezés és az Alaptörvény megjelölt rendelkezése között nem állapítható meg összefüggés[21], vagy az alkotmányjogi értelemben nem releváns[22].
- Petitum certum (határozott kérelem): a feltétel tulajdonképpen a határozott indítvány része. Az ABV megállapítása szerint ugyanis nem alkalmas az indítvány érdemi elbírálásra akkor sem, ha nem tartalmaz világos kérelmet az alkalmazandó jogkövetkezményre[23], vagy olyan jogkövetkezmény alkalmazását kéri - mulasztással előidézett alaptörvényesség fennállásának megállapítását -, amelynek kezdeményezésére nem jogosult, mivel a mulasztás megállapítása az Abtv. szerint (szemben a korábbi szabályozással!) nem indítványfajta, hanem az Alkotmánybíróság mérlegelésén alapuló lehetséges jogkövetkezmény[24].
A két feltétellel összefüggésben hangsúlyozta az Alkotmánybíróság, hogy a határozottság követelményének minden támadott jogszabály vagy jogszabályi rendelkezés és az Alaptörvény minden felhívott rendelkezése vonatkozásában külön-külön teljesülnie kell, mivel az Abtv. 52. §-ának (2) bekezdése értelmében "az Alkotmánybíróság által lefolytatott vizsgálat - a törvényben taxatíve felsorolt kivételekkel - kizárólag a megjelölt alkotmányossági kérelemre korlátozódik"[25]. Ennek különös súlya van: a kérelemnek az Abtv. 52. §-án alapuló határozottsága olyan feltétel, amely az indítványozót terheli, de az Alkotmánybíróságot is köti: nem alkalmazhat olyan jogkövetkezményt, amelyet az indítványozó nem kért.
A következő feltételek már az egyedi normakontroll sajátosságaiból következnek. Az Abtv. 25. §-ának (1) bekezdése értelmében a bíró akkor fordulhat az Alkotmánybírósághoz, ha az előtte folyamatban levő egyedi ügy elbírálása során olyan jogszabályt kell alkalmaznia, amelynek alaptörvény-ellenességét észleli, vagy amelynek alaptörvény-ellenességét az Alkotmánybíróság már megállapította. A fentiek értelmében az Alkotmánybíróságnak az Alaptörvény és az Abtv. rendelkezéseit együttes és összefüggő feltételrendszerként kell értelmeznie, amikor mindenekelőtt arról dönt, hogy a bírói indítvány érdemben elbírálható-e[26]. Az indítványnak tehát az Alaptörvényből közvetlenül eredő általános eljárási feltételeken túl az Abtv. rendelkezései szerinti különös feltételeknek is eleget kell tennie. Ezek az ABV szerint az alábbiak:
- Conditio specialis ratione personae (különös alanyi feltétel): a feltétel azon alapul, hogy az Abtv. 51. §-ának (1) bekezdése értelmében az Alkotmánybíróság az Alaptörvény, valamint az Abtv. szerint arra jogosult indítványa alapján jár el. Az Alaptörvény 24. cikke (2) bekezdésének b) pontja és azzal egybehangzóan az Abtv. 25. §-ának (1) bekezdése értelmében egyedi normakontroll-eljárást csak bíró kezdeményezhet, az Abtv. 1. § b) pontja szerint pedig bírón a bírósági titkárt is érteni kell, ha törvény rendelkezése alapján az egyesbíró hatásköré-
- 8/9 -
ben bírósági titkár eljárhat. Ezeket a feltételeket az 52. § (4)-(6) bekezdései azzal egészítik ki, hogy az eljárás feltételeinek fennállását az indítványozónak kell igazolnia, ennek megfelelően az indítványban meg kell jelölni az indítványozót azonosító adatokat, illetve az indítvány mellékleteként meg kell küldeni az Alkotmánybíróság részére azokat a dokumentumokat is, amelyek az indítványban foglaltakat igazolják. Az ABV lényeges megállapítása - mert az Abtv.-ből következik, de félreérthető -, hogy: "nem elegendő önmagában az, hogy az indítványt a bíró aláírja, hanem az indítványnak tartalmi szempontból is teljes egészében az indítványozása jogosult bírótól kell származnia"[27].
- Conditio specialis claritatis (különös világossági követelmény): ez a követelmény az előzőnek a kifejtése. Az ABV itt rögzíti azt a követelményt, amelyre korábban már utaltunk, miszerint az Alkotmánybíróság korábban más összefüggésben, a támadható jogszabály vonatkozásában kifejtette, hogy az "Abtv. nem teszi lehetővé a bíró számára, hogy utólagos absztrakt normakontrollt kezdeményezzen, a bírói kezdeményezés nem actio popularis"[28], amely megállapítás az indítvány tartalmára is vonatkozik. Mivel az egyedi normakontroll-eljárás nem keveredhet az Abtv. 26. §-ának (2) bekezdésében szabályozott közvetlen alkotmányjogi panaszra induló eljárással, az "indítványozó jogosultsága ezért nem ruházható át a felekre vagy más személyre, illetve nem osztható meg velük az általuk készített irat indítványhoz csatolása által, hanem a bírónak magának kell megjelölnie az indítványozási jogosultságát alátámasztó körülményeket, illetve teljesítenie az indítvánnyal szemben az Alaptörvény és az Abtv. által támasztott összes követelményt"[29].
- Conditio specialis ratione materiae (különös tárgyi feltétel): az egyedi normakontroll-eljárásnak az Abtv. 25. § (1) bekezdésén alapuló két ikerfeltétele, hogy a bírói kezdeményezés ténybeli alapja a bíró előtt folyamatban lévő egyedi ügy legyen, a kezdeményezés pedig az ebben az ügyben alkalmazandó jogszabály vizsgálatára irányuljon[30]. Az Alkotmánybíróság itt hosszan idézte egyik korábbi döntését, ezzel is jelezve, hogy ez a követelmény megkerülhetetlen: "eljáró bíró tehát csak azon jogszabály, illetve jogszabályi rendelkezés alaptörvényellenességének megállapítására tehet indítványt, melyet a konkrét ügy elbírálása során kifejezetten alkalmaznia kell(ene). Ebből következően alapvető feltétel a támadott norma és a folyamatban lévő egyedi ügy közötti közvetlen összefüggés. Amennyiben a bírói kezdeményezés olyan jogszabályt vagy jogszabályi rendelkezést támad meg az Alkotmánybíróság előtt, mely az előtte folyamatban lévő (az Alkotmánybírósághoz fordulás miatt felfüggesztésre került) üggyel nem áll összefüggésben, annak elbírálása során nyilvánvalóan nem kerül alkalmazásra, akkor érdemi alkotmányossági vizsgálatnak nincs helye […] A bírói kezdeményezés mint normakontroll »egyedi vagy konkrét« jellege az absztrakt utólagos normakontrollhoz képest annyiban szűkebb, hogy az indítványozó bíró csak az ügyben alkalmazott jogszabályt támadhatja meg és részletesen meg kell indokolnia, hogy valóban kell azt az adott ügyben alkalmaznia. Csak ezzel biztosítható ugyanis a kezdeményezés egyedi - konkrét - normakontroll jellege"[31]. Kijelenthetjük, hogy ez a feltétel a bíró által kezdeményezett egyedi normakontroll differentia specificája. Itt mutatott rá az Alkotmánybíróság arra is, hogy az egyedi normakontroll-eljárás - szemben az alkotmányjogi panasz folytán indult eljárásokkal - nem csak Alaptörvényben biztosított jog, hanem az Alaptörvény más rendelkezésének sérelmére is alapítható.
- Conditio specialis ratione temporis (különös időbeni feltétel): ez az egyetlen feltétel, amely tekintetében az ABV nem korábbi határozatára hivatkozott, hanem amelyet új követelményként határozott meg. Eszerint az ügy egyediségéből következő feltétel, hogy "a bíró indítványának nemcsak absztrakt jogi érvelést kell tartalmaznia, hanem a bíró által az előtte folyamatban lévő ügyben megállapított tényállást is, amelyben az Alaptörvény vagy nemzetközi szerződés sérelme megvalósult". A feltétel megfogalmazását - amely lényegében azt jelenti, hogy az indítványozó bíró saját eljárásának meghatározott szakaszban, a bizonyítási eljárás legalább részleges lefolytatását követően fordulhat csak az Alkotmánybírósághoz -, a végzés meg is magyarázta. Az Alkotmánybíróság rámutatott arra, hogy - az Abtv. 52. §-ának (6) bekezdése következtében - saját eljárásában nincs lehetősége bizonyítás lefolytatása, hanem az indítványra és mellékleteire kell alapoznia vizsgálatát és döntését. Ebből következően az indítványozó bíró által megállapított tényállás hiányában, "az eljárás elveszítené egyedi alapját, és absztrakt normakontrollá válna"[32].
Végül az ABV kitért a hiányzó feltételek esetleges pótlására is. Utalt arra, hogy az érdemi elbíráláshoz hiányzó általános vagy különös feltételek biztosítását megkísérelheti hiánypótlás útján, a hiánypótlás teljesítésének elmulasztása pedig az érdemi elbírálás akadálya[33]. Mulasztás esetén, miként akkor is, ha az eljárási feltételek hiánya nem orvosolható hiánypótlás útján, az Alkotmánybíróság az indítványt az Abtv. 55. §-a alapján érdemi tárgyalás nélkül, vagy ha az eljárási akadályt az indítvány érdemi vizsgálata során állapítja meg, az Abtv. 64. §-a alapján végzéssel visszautasítja. Szintén visszautasításnak van helye, ha az indítvány tárgyára vonatkozóan az Alkotmánybíróság már hozott döntést és a körülmények nem változtak meg alap-
- 9/10 -
vetően[34], vagy ha az eljárás okafogyottá vált, mert a támadott jogszabály hatályát veszítette és alkalmazási tilalom kimondásának sincs helye[35]. Utóbbi esetben az Abtv. 59. §-a alapján az Alkotmánybíróság a visszautasítás helyett az eljárását végzéssel megszüntetheti.
Ezzel összefüggésben szükségesnek tartjuk megjegyezni, hogy a bírói kezdeményezés esetén a hiánypótlás lehetősége korlátozott, mégpedig a Pp. szabályai következtében. A hatályos Pp. 155. § (2) bekezdése szerint a felfüggesztés tartama alatt tett minden bírói rendelkezés, úgyszintén a felek által teljesített minden perbeli cselekmény hatálytalan, kivéve a felfüggesztéssel, illetőleg az annak megszüntetésével kapcsolatos bírói rendelkezéseket és perbeli cselekményeket. Ezt az intézkedési tilalmat nem oldja fel a 155/B. § (3) bekezdése sem, amely arról rendelkezik, hogy az Alkotmánybíróság eljárásának kezdeményezéséről a bíróság végzéssel határoz, egyidejűleg a per tárgyalását felfüggeszti [sőt a (4) bekezdés szerint ez a felfüggesztő végzés nem is fellebbezhető]. Álláspontunk szerint (amelyet az Alkotmánybíróság eljárása nem tükröz) bírói kezdeményezés esetén az Alkotmánybíróság csak olyan hiánypótlást rendelhet el, amelyet a kezdeményező bíró a felfüggesztés hatálya alatt is teljesíthet, de a bíró nem hívható fel sem a végzése (azaz indítványa) kiegészítésére, sem a hiányzó tényállás megállapítására.■
JEGYZETEK
[1] 2012-ben: 25 utólagos normakontroll, 65 bírói kezdeményezés, 728 alkotmányjogi panasz; 2013-ban 13 utólagos normakontroll, 49 bírói kezdeményezés, 199 alkotmányjogi panasz; 2014-ben 3 utólagos normakontroll, 54 bírói kezdeményezés, 333 alkotmányjogi panasz; 2015 első 9 hónapjában: 4 utólagos normakontroll, 42 bírói kezdeményezés, 212 alkotmányjogi panasz érkezett. Forrás: http://mkab.hu/dokumentumok/statisztika/2015 (2016. január 4.)
[2] PATYI András - SZALAY Péter - VARGA Zs. András: Magyarország alkotmányának szabályozási elvei. Szakértői változat. Pázmány Law Working Papers, Nr. 2011/31., http://www.plwp.eu/evfolyamok/2011/107-2011-31 (2016. január 4.)
[3] H/2057 számon az Országgyűlés elé terjesztett határozati javaslat. http://www.parlament.hu/irom39/02057/02057.pdf (2016. január 4.)
[4] Lásd TRÓCSÁNYI László: Alaptanok. In: TRÓCSÁNYI László - SCHANDA Balázs (szerk.): Bevezetés az alkotmányjogba. Az Alaptörvény és Magyarország alkotmányos intézményei. Budapest, HVG-ORAC Kiadó, 2012, 74., EREKY István: Közigazgatás és önkormányzat. Budapest, MTA, 1939. 169-175.
[5] Lásd erről: Hans KELSEN: Wesen und Entwicklung der Staatsgerichtsbarkeit. In: Heinrich TRIEPEL - Hans KELSEN - Max LAYER - Ernst von HIPPEL: Wesen und Entwicklung der Staatsgerichtsbarkeit. Überprüfung von Verwaltungsakten durch die ordentlichen Gerichte. Walter de Gruyter C Co., Berlin und Leipzig, 1929, 54. és PACZOLAY Péter: Alkotmánybíráskodás a politika és a jog határán. In: PACZOLAY Péter (szerk.): Alkotmánybíráskodás - alkotmányértelmezés. Budapest, ELTE, 1995. 20-21.
[6] BRAGYOVA András: Az Alkotmánybíráskodás elmélete. Budapest, KJK - MTA ÁJTI, 1994.
[7] Lásd PATYI András: Közigazgatási bíráskodás de constitutione ferenda. In: VARGA Zs. András - FRÖHLICH Johanna: Közérdekvédelem - A közigazgatási bíráskodás múltja és jövője. Budapest, PKE JÁK, 2010, 33-55.
[8] Ezt azóta az Alaptörvény 28. cikke is alátámasztja.
[9] Ezt először az 57/1991. (XI. 8.) AB határozat jelentette ki, majd a 3367/2012. (XII. 15.) AB végzés fenntartotta, és a 6/2013. (III. 1.) AB határozat megerősítette.
[10] Ezzel teljesedett ki az alanyi jogvédelem intézményrendszere, l. CSERVÁK Csaba: Az alapjogvédelem komplex intézményrendszere Magyarországon. Pro Publico Bono - Magyar Közigazgatás, 2015/3.
[11] Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény.
[12] Így a 3230/2013. (XII. 21.) AB végzés, 3111/2014. (IV. 17.) AB végzés, 3112/2014. (IV. 17.) AB végzés, 3193/2014. (VII. 15.) AB végzés, 3242/2014. (IX. 22.) AB végzés.
[13] "Ugyanakkor az Alkotmánybíróság elvi jelentőséggel mutat rá: [...] alkotmányértelmezésre kizárólag akkor kerülhet sor, ha az indítvány - az AB tv. 21. § (6) bekezdésében meghatározott szervek és személyek valamelyikétől származik - nem általánosságban, hanem valamely konkrét alkotmányjogi probléma aspektusából kezdeményezi az Alkotmány ugyancsak konkrétan megjelölt rendelkezésének értelmezését, [...] az adott alkotmányjogi probléma közvetlenül - más jogszabály közbejötte nélkül - levezethető az Alkotmányból. [...] A kifejtettek szerint tehát az Alkotmánybíróság hivatkozott hatáskörét megszorítván kell értelmezni."
[14] A feltételrendszer bemutatása - figyelemmel arra, hogy a szerző volt az előadó alkotmánybíró - a határozat szövegéhez képest csak kisebb módosításokra, átszerkesztésre, magyarázatokra szorítkozik.
[15] 3136/2013. (VII. 2.) AB végzés, Indokolás [7].
[16] 3193/2014. (VII. 15.) AB végzés, Indokolás [7].
[17] ABV Indokolás [10].
[18] Az ABV ezt határozott kérelemnek nevezi, viszont a következőkben tárgyalandó petitumot is kérelemnek nevezi. Ebben a cikkben a biztosabb elhatárolás érdekében ezért a certa applicatio határozott indítványt, vagyis tágabb feltételrendszert, míg a certum petitum a szűkebb értelemben vett határozott kérelmet jelöli.
[19] 3175/2014. (VI. 18.) AB végzés, Indokolás [5].
[20] 3136/2013. (VII. 2.) AB végzés, 3193/2014. (VII. 15.) AB végzés, 3226/2013. (XII. 12.) AB végzés.
[21] 3269/2012. (X. 4.) AB határozat, 12/2014. (IV. 10.) AB határozat, 3025/2014. (II. 17.) AB határozat, 37/2013. (XII. 5.) AB határozat, 3074/2013. (III. 14.) AB határozat.
[22] 3009/2012. (VI. 21.) AB határozat.
[23] 3175/2014. (VI. 18.) AB végzés, 3001/2015. (I. 12.) AB határozat.
[24] 3230/2013. (XII. 21.) AB végzés, 3238/2013. (XII. 21.) AB végzés, 3135/2013. (VII. 2.) AB határozat.
[25] 3136/2013. (VII. 2.) AB végzés, Indokolás [7].
[26] 3193/2014. (VII. 15.) AB végzés, Indokolás [6].
[27] ABV Indokolás [17].
[28] 3193/2014. (VII. 15.) AB végzés, Indokolás [5].
[29] ABV Indokolás [18].
[30] 3111/2014. (IV. 17.) AB végzés, 3112/2014. (IV. 17.) AB végzés, 3242/2014. (IX. 22.) AB végzés.
[31] 3193/2014. (VII. 15.) AB végzés, Indokolás [5]-[7].
[32] ABV Indokolás [23].
[33] 3094/2013. (IV. 19.) AB végzés, 3139/2012. (VII. 26.) AB végzés, 3140/2012. (VII. 26.) AB végzés, 3141/2012. (VII. 26.) AB végzés.
Lábjegyzetek:
[1] Varga Zs. András, tanszékvezető egyetemi tanár (PPKE JÁK)
Visszaugrás
