Az a jogi és társadalmi kívánalom, melyet az egyenlő munkáért egyenlő bér alapelve képvisel, már jelentős múltra tekint vissza.[1] Ennek az alapelvnek a lényege magában abban a törekvésben lelhető fel, mely megpróbálja áthidalni a jelentkező munkaerő-piaci negatív tényezőket, melyek a történelemben gyökereznek. A legismertebb kapcsolati rendszer a női és férfi munkavállalók béregyenlőségének a kérdése.
A női-férfi reláción túl több olyan társadalmi viszonyítási alap is létezik, mely akár direkt, akár indirekt formában akár szándékoltan, akár akaratlanul is megvalósítja az azonos munkakörben dolgozók közötti bérkülönbségeket.[2] A mai viszonyok között a jog és elsősorban a munkajog feladata alá esnek ezeknek a különbségeknek a felszámolása.
A Munka törvénykönyve (Mt.) az egyenlő bánásmód címszó alatt kifejezetten az egyenlő munkáért egyenlő bér alapelvét szabályait hangsúlyozza. A többi antidiszkriminációs szabályt a 2003. évi CXXV. tv. tartalmazza általános jelleggel. Az egyenlőségi szabály nem csak a munka magánjogi oldalán jelentkező követelmény, hanem a közszolgálati jogviszonyokban. A Közszolgálati tisztviselőkről szóló 2011. évi CXCIX. tv. 13. §-a kiemeli, hogy az illetménnyel kapcsolatban az egyenlő bánásmód követelményét meg kell tartani.
A fentiekből következően a jogi szabályozás aktívan kifejezi azt a társadalmi objektív akaratot, mely ténylegesen elkötelezett az egyenlőség kialakítása vonatkozásában. De felmerül a kérdés, hogy jogi szempontból hogyan értékeljünk egy olyan bérezési rendszert, mely viszonylag nagy mozgásteret biztosít a
- 367/368 -
szubjektivitásnak? Mennyire megengedhető a szubjektív elemek alkalmazása a munkajogi és a közszolgálati jogviszonyokban?
A kérdés aktualitását egy kettős hatás adja. Az egyik hatás a megváltozott munkajogi szabályozás, a másik hatás pedig a folyamatosan változó közszolgálati jog, mely bizonyos keretek között a New Public Management (továbbiakban: NPM) jellemzőit hordozza. Az első hatással a tanulmány kijelölt terjedelmi korlátai miatt nem foglalkozom részletesebben.[3] Az NPM rendszer jellemzője, egy az eddigi hivatali struktúrától eltérő jellegű szabályozás, mely jobban fókuszálna a teljesítményértékelésre. A megújult teljesítményértékelést nem lehet azonban a régi hivatali viszonyokra ráhúzni. Ezt meg kell, hogy előzze a munkaköri rendszer átalakítása.
Ennek egyik szegmense Hazafi Zoltán szerint a HR eszközök alkalmazása, így különösen a munkaköri specifikáció.[4] A munkaköri specifikáció pedig jelentős mértékben összefüggésben van az életpályamodellek kialakításával. Itt azokról az életpályákról beszélünk, amelyekről eleddig sokat hallottunk a kormányzati kommunikáció oldaláról, de ténylegesen eleddig keveset láttunk ezek megvalósításából. Főleg kezdet lépéseket és félmegoldásokkal találkozhatunk a közszolgálat területén
Mindenesetre egyik legújabb terület az állami tisztviselőkkel összefüggő ilyen jogalkotói törekvések, melyet az állami tisztviselőkről szóló 2016. évi LII. tv. (továbbiakban Áttv.) általános indoklása is említ. Egy új életpályamodell a közelmúlt jogalkotásában mindig a bérrendezés valamilyen eszközeként figyelhető meg. Nincs ez másképp a jelen szabályozás esetében sem. A tanulmány további részében erre az új személyi rétegre vonatkozó szabályanyagot szeretném megvizsgálni a bérrendszer szempontjából. Mennyire illeszkedik a korábbi szisztémába, és mennyiben is függ össze a léte az egyenlő bánásmód kritériumainak áthágásával.
Ahhoz, hogy a bevezetőben vázolt vizsgálatok lefolytathatóak legyenek, tisztáznunk kell az államtisztviselői rétegre vonatkozó szabályozás körülményeit. A körülmények tekintetében első sorban arra a kérdésre kell válaszolnunk, hogy következett-e a rendszer jellemzőiből egy ilyen hivatalnoki réteg kialakításának a realitása?
Az egyszerű válasz: nem. A jogalkotó látható szándékai semmilyen jellel nem utaltak arra, hogy szándékában állna egy új szolgálatvállalói réteget kialakítani. Önmagában az új hivatalnoki réteg kialakítása nélkülözi a dogmatikai és gyakorlati megalapozást. Ez előbbiek főleg annak fényében igazak, hogy a jogalkotói és a
- 368/369 -
kormányzati retorikában az egységes hivatalnoki réteg kialakítása szerepel. Az egységesítés azonban nem indokolja a már meglévő amúgyis töredékes struktúra tovább bontását. Ha az egységesítést, mint folyamatot nézzük önmagában nem az egyes személyi rétegek elkülönítésével szokott megvalósulni.
A hosszabb válasz: a talán. A hivatali körökben nem volt titok, hogy változások lépnek életben a közszolgálati tisztviselőkre vonatkozóan, hiszen a változásokat már nem lehetett tovább halogatni ezeken a területeken sem. Az életpályamodellek töredékesen ugyanis már a pedagógusok körében teljesült, az egyetemi oktatók körében is volt némi változás, és az egészségügy számára is belengették az életpálya lehetőségét. Annyi bizonyos volt, hogy biztosan lesznek változások.
Azt azonban a szakma jelentős része biztos nem gondolta volna, hogy a változásokat egy új hivatali jogviszony keretében vezetik be. A megoldás azonban sajnos nem újszerű. Ugyanez volt a módszer alapja az indoklásnélküli jogviszony megszűntetés kapcsán is, amit a Kttv.-vel vezettek be. A módszer annyiban változott csak, hogy ez utóbbi esetbe egy jobban kidolgozott szabályt alkotott a jogalkotó.
Az Áttv. egy lex specialis a Kttv.-hez képest, hiszen a korábbi kormánytisztviselői személyi körből emeli ki a járási hivatali dolgozókat. A szabályozás szükségességét - a jogalkotó szerint- a kormányhivatalok, ezen belül a járási hivatalok által ellátott feladatok, valamint a kormányhivatalok szervezeti és működési sajátosságai indokolják, amelyekhez igazodnia kell az állami szolgálati jogviszony egyes tartalmi elemeinek is.[5] Az általános indoklásban felvetettek alapján adott a kérdés, hogy mennyiben speciális az államtisztviselők státusza a kománytisztviselőhöz és a köztisztviselőhöz képest?
Mennyiben igazodik az Áttv. általános indoklásában megfogalmazott alapfeltevés a tényleges gyakorlati jogi környezethez. Az Áttv. szövegéből egyáltalán nem derül ki, hogy milyen specialitással rendelkezik az államtisztviselő személye. Sőt az Áttv. 2. § (1) bekezdésében foglalt rendelkezés inkább még zavarosabbá teszi a képet: "Az állami szolgálati jogviszony az állam, valamint az állam nevében foglalkoztatott állami tisztviselő között a köz szolgálatára létesített foglalkoztatásra irányuló jogviszony... ", amelyben a felek többlet kötelezettségeket vállalnak egymással szemben.
Véleményem szerint az előbbi meghatározási kísérlettel a jogalkotó nem határolta el sikeresen az új személyzeti réteget. Egyrészt már csak azért sem, mert a fenti állítás kivétel nélkül igaz a másik két (kormánytisztviselői, köztisztviselői jogviszonyokra), de még a közalkalmazotti relációkra is. Másrészt mivel a három most már elkülönült tisztviselői réteg feladatában ugyanazt a tevékenységet végzi, nem beszélhetünk eltérő státuszokról. Ezt támasztja alá a Kttv. 6. §-ban lévő fogalmi meghatározás is.
Az egyedüli különbség az egyes személyi rétegeknek a közigazgatás rendszerében elfoglalt helye. A köztisztviselők az önkormányzatoknál és az autonóm igazgatási szerveknél látják el feladatukat, a kormánytisztviselők a Kormányhivatalban és a közigazgatás magasabb szintjein dolgoznak, az
- 369/370 -
államtisztviselők pedig fővárosi kerületi és a megyei járási hivatalokban intézik az emberek ügyeit.
Ha tovább vizsgájuk a jogszabályi környezetet, akkor a Kttv. 6. § 1a. pontja az államtisztviselőt az előbbiek szerint kifejtett hivatali pozíciójánál fogva definiálja. Ennél fogva kiemelendő, hogy a feladatköre általános megfogalmazásában nincsen új, vagy a másik két jogviszonyétól eltérő elem, amit a jogszabály említésre méltónak találna. Ez már csak azért sem lehetne, mivel korábban a most járáshivatali hatáskörben lévő feladatokat először a köztisztviselők, majd kormánytisztviselők látták el. Ehhez kapcsolódóan azt is meg kell említeni, hogy a hivatali szakma, szemben a közalkalmazotti tisztséggel egy tényleges foglalkozást takar, melynek a munkavállalói rétegét osztották három különböző csoportra.
Ez a jogtechnikai megoldás véleményem szerint nem volt kifejezetten logikus lépés, hiszen az egységes szakmán belül is megvoltak a földrajzi megalapozású törésvonalak, amelyet az új szabályozás ténylegesen is realizált. Ezzel pedig elérte, hogy a három különböző hivatalnoki réteg három különböző érdeket képviseljen. Az új bértábla bevezetése ezzel egyidejűleg kissé olyan módon történt, mintha Erisz aranyalmáját dobták volna a tisztviselők közé azzal a felirattal: "Aki legjobban megérdemli". Az ellentétek elmélyítése pedig a hivatali rendszer működése szempontjából nem a legjobb megoldás, hiszen ez olyan állami alkalmazotti rétegek közötti konfliktusát generálja, akiknek együtt kellene működnie egymással az állampolgárok ügyeinek minél hatékonyabb elintézése okán.
Röviden összefoglalva az új létrehozott státusz önmagában nem indokolja, hogy külön bérezési rendszert szabjon rá a törvényhozó, főleg egy olyan személyi rétegre, mely ebben a formában korábban nem is létezett önállóan. A képet árnyalja az a szabály, amely az államtisztviselői jogviszony kiterjesztésérő rendelkezik 2017. január 1.-i hatállyal. A kiterjesztés magában foglalja a kormánytisztviselői réteg beolvasztását, és előre vetíti azt a duális rendszert, melyben államtisztviselő és köztisztviselő kettőséről beszélhetünk. Innen egy lépés a státusznak a köztisztviselőkre való kiterjesztése is. Erre vonatkozó utalás egyenlőre nincs a megvizsgált jogszabályokban.
Bármennyire is tűnik irreálisnak egy ilyen megoldás, de lehet, hogy ténylegesen két funkciója van az új szabályozási szintnek. Az egyik az új bértábla általánossá tétele, a másik pedig a közszolgálat egy fajta torz egységesítése, egy vadonatúj tisztviselői entitás megteremtése. Mindkét lépés fontos, és részletes elemzés tárgyát kellene képeznie. Az első felvetés vizsgálatára egy későbbi tanulmányban szeretnék kitérni. A jelen tanulmányban az új státuszhoz rendelt új illetményrendszer jellemzőit vizsgálom meg.
A fentiekben említettem, hogy az új státusz új illetményrendszerrel párosul. Itt azonban nem csak úgy tekinthetjük újnak, hogy az összegeket emelték, hanem már az illetményrendszerbe történő besorolás módja is változik. A megváltozott metóduson túl pedig felvetődik a tanulmány bevezetőben már feltett kérdés, hogy
- 370/371 -
az új rendszer mennyire szolgálja az egyenlőséget? A változás ténylegesen pozitív irányba befolyásolja-e azoknak a különbségeknek a felszámolását, melyet a jog megteremtett az egyes hivatalnoki rétegek között. Az egyenlőség kérdése mindig fontos eleme a változásoknak, hiszen alapelvként kellene minden egyes ilyen esetben érvényesülnie. A jog feladata lenne az egyenlőség biztosítása, első sorban az egyenlő munkáért egyenlő bér vonatkozásában.
Sajnos a feltételes mód nem véletlen, hiszen ebben az esetben éppen a jog eszköze az, amivel ha csak időlegesen is de felrúgja a jogalkotó az előbbi alapelvet. Ez igaz lehet akkor is, ha esetlegesen financiális okokból történik az illetmény szabályok lépcsőzetes bevezetése. Ahhoz, hogy egy teljes képet lássunk az új illetményrendszer jellemzőiből szükséges kiindulnunk. A megfelelő szemléltetés érdekében a jellemzőket egy összehasonlító táblázatból fogjuk kinyerni:
| Kttv. szerinti besorolási rendszer 1. táblázat[6] | Kttv szerinti illetményrendszer Illetmény alap 38650 Ft. | Állami tisztviselők besorolási rendszere[7] 1. táblázat | Állami tisztviselők illetményrendszere | ||
| Gyakornok | 119815 Ft. | Állami fogalmazó I. | 180000 Ft. - 300000 Ft. | ||
| Fogalmazó | 123680 Ft - 127545. Ft. | ||||
| Tanácsos | 135275 Ft. - 150735 Ft. | Állami tanácsos I. | 230000 Ft. - 380000 Ft. | ||
| Vezető tanácsos | 162330 Ft. - 185520 Ft. | Állami főtanácsos | 280000 Ft. - 450000 Ft. | ||
| Főtanácsos | 197115 Ft. - 204845 Ft. | ||||
| Vezető főtanácsos | 216440 Ft. - 231900 Ft. | Állami vezető - főtanácsos | 350000 Ft. - 500000 Ft. | ||
1. táblázat A felsőfokú végzettséggel rendelkező tisztviselők bérhelyzetének az összehasonlítása
A táblázatból is jól látható, hogy nem csak az összegek változnak, hanem a besorolási fokozatok is. Nem szimpla átnevezésekről van szó, hanem több esetben besorolási kategóriák összevonásáról. A második szembetűnő jellemző, ami ugyan a fenti táblázatból nem olvasható ki, de a Kttv. rendszerében a megjelölt alsó és
- 371/372 -
felső összegek között számos fokozat és lépcsőfok létezik. A meghatározott szolgálati idő, a tapasztalat, az érdemek alapján történő előre lépéssel lehetett ezeket az összegeket elérni. Az új illetményrendszer csak az alsó és a felső összegeket határozza meg kategóriánként. Ez a megoldás széles mozgásteret biztosít a munkáltatónak, hogy egyéniesítse a béreket. Az egyéniesítés eszköze a teljesítmény értékelés rendszere, mely jelentős mértékben befolyásolja, hogy melyik tisztviselő mennyi illetményt vihet haza. A rendszer vélt előnye egyben a legjelentősebb kritikájának a forrása. Indokolt-e ekkora szabadságot adni a munkáltatónak a bér meghatározása vonatkozásában? Meglátásom szerint nem. Már csak azért sem, mert ennek a lehetősége túlzott mértékű szubjektivitásnak ad teret, így erősen diszkriminatív eszköz. Ez annak a fényében igaz mind inkább, hogy véleményem szerint a hivatalnoki státusz eltolódik egy politikai funkció irányába. Ezt az eltolódást első sorban az olyan nagyfokú szubjektivitásnak teret adó jogintézmények segítik, mint a bizalmatlanság, méltatlanság és az új illetményrendszer.
Nemcsak az összeghatárok alkalmazása alapozza majd meg az egyenlőtlenségeket, hanem az a tény is, hogy az egyes bérkategóriák ölelkező határokkal rendelkeznek. A Kttv.-ben meghatározott illetménytáblában az összegek lineárisan nőttek, az Áttv.-ben azonban átfedés van az egyes beosztási fokozatok illetménye között. Így előfordulhat, hogy az Állami tanácsos kategóriában dolgozó tisztviselő többet keres majd, mint az Állami főtanácsos kategóriában dolgozó munkatársa.
A kép árnyalása érdekében azt is el kell mondani, hogy a Kttv. még jelenleg hatályban lévő megoldás is alkalmas volt az egyes alkalmazottak diszkriminálására, mondjuk az illetményeltérítés eszközével, de sokkal szűkebb volt a munkáltató mozgástere, és a szubjektív elemek értékelésének a lehetősége. A munkaköri feladatok a hivatali beosztás fokától függetlenül közel azonosak. Főszabály szerint nem speciális egy magasabb beosztású hivatalnok munkája egy alacsonyabb beosztású hivatalnokéhoz képest, a beosztási fokozatok első sorban az idő függvényében változnak.
A bevezetett rendszer, a nem megfelelő használat mellett éppen az egyenlő munkáért egyenlő bér alapelvével szembemenő trendet alakíthat ki. Ez nem csak a fent vázolt felsőfokú végzettséggel rendelkező hivatalnokokra, hanem a középfokú végzettséggel rendelkező hivatalnokok esetében is megtörténik párhuzamosan.
- 372/373 -
| Kttv. szerinti besorolás II. táblázat | Kttv. szerinti illetmény besorolás Illetmény alap 38650 Ft. | Állami tisztviselők besorolásai rendszere 1. táblázat | Állami tisztviselők illetményrendszere |
| Gyakornok | 69184 Ft. | Állami fogalmazó II. | 160000 Ft. – 200000 Ft. |
| Előadó | 73435 Ft. - 88895 Ft. | ||
| Főelőadó | 96625 Ft. - 112085 Ft. | Állami tanácsos II. | 180000 Ft. – 280000 Ft. |
| Főmunkatárs | 127545 Ft. - 170060 Ft. | Állami főtanácsos II | 230000 Ft. 330000 Ft. |
| Állami vezető- főtanácsos II. | 250000 Ft. - 400000 Ft. |
2. táblázat A középfokú végzettségű tisztviselők bérrendszere
Az egyenlőtlenségek megjelenése azonban nem csak magából a szabályokból fakad, hanem a szabályok hatályba lépése kapcsán is. Első körben a járási hivatalokban dolgozókra kellett alkalmazni az új bérrendszert. Ami azért is érthetetlen, mivel ez az új csoport a köztisztviselők és kormánytisztviselők közötti középső réteg lett.
A bevezetés módjával kapcsolatban rengeteg feszültég alakult ki a közigazgatás személyi állományában. Ez főleg azokon a területeken érzékelhető, ahol földrajzi értelemben a kormánytisztviselői és az államtisztviselői réteg nem különült el jelentősen, mivel nem volt erre alkalmas infrastruktúra. Így nem egyszer előfordul, hogy ugyanazon irodában ugyanazon, vagy hasonló feladatok ellátásáért az államtisztviselő kétszer akkora illetményt kap kézhez, mint a kormánytisztviselő.
Ez a megoldás pedig az egyenlőség direkt felrúgása, még akkor is ha 2017. január 1.-től a kormánytisztviselőkre is kiterjednek a szabályok. De ezzel a probléma nem kerül megoldásra, mert nem tudni, hogy a köztisztviselőkkel mi is lesz pontosan. Az ő helyzetükről nem nyilatkozik az Áttv.
Az önkormányzati alkalmazottak bértáblája marad az eredeti, ami direkt módon megvalósítja az egyenlőtlenséget. Meglátásom szerint a probléma forrása az, hogy a köztisztviselő, a kormánytisztviselő és az államtisztviselő ugyanazon foglalkozást
- 373/374 -
jelöli, ugyanazon feladatok ellátásával a közigazgatás más-más szintjén. Ha ebből indulunk ki, mindhárom esetben ugyanarról a munkáról beszélünk, de nem egyenlő bérezésről.
Az önkormányzatok jogosan tartanak attól, hogy egy idő után nem marad bevethető munkaerő, mivel a jelentős bérkülönbség egy erős elvándorlást fog eredményezni. Aki csak teheti majd, a magasabb szintű közigazgatásban akar munkát vállalni.
Az önkormányzatok szakemberek nélkül maradnak, és elsorvadnak azok a szolgáltatások, amelyek még helyi szinten maradtak. Ha az eddigi közszolgálati változásokból indulunk ki, ez lehet egy mesterségesen generált muncipiális rendszer átalakításának az első lépése is, ha az állam a svéd közigazgatási modellhez hasonlóan erős középszintben és gyenge alsó szintben gondolkodik.
Az eddigi elemzésekből is átható, hogy a nyugvópontjából kibillentett közszolgálati jog még mindig mozgásban van. A folyamatos mozgás azonban nem teremti meg azt a jogbiztonságot, amit a közszolgálati életpálya igényel. Itt elsősorban nem is az NPM és a Neoweberi irányzatok kettősségére gondolok, hanem arra a jogalkotási káoszra, mely elbizonytalanítja a hivatalnoki réteget.
Az új szabályok a maguk eszközrendszerével nem kisegíteni szeretnék az eddigi rendszert, hanem felülírni. Ennek érdekében a jogalkotót az sem érdekli kifejezetten, hogy az általános munkajogi garanciákat figyelmen kívül hagyja.
A tanulmányban éppen ezért történt az illetményrendszer változásainak ismertetése, mert mint egy jogi lakmuszpapíron ezen érzékelhet leginkább a folyamat negatív oldala. Az új közszolgálati illetményszabályokat teljes egészében alárendelik a teljesítményértékelés szabályainak, mely jelentősebb befolyást gyakorol majd így.
Több forrás is kimutatta azt, hogy a teljesítményértékelés csak a személyzet egy kis részét motiválja,[8] és a teljesítményszerinti kiegészítések másodrendűek maradtak. A teljesítményértékelés nem váltja be azokat a hozzá fűzött reményeket, amit vártak tőle a szabály bevezetői. A jogalkotó a jelenlegi szabályozási tendenciával, éppen ezen véleményekkel szemben foglal állást.
A teljesítményértékelés alkalmazása a nem megfelelő kezekben a szubjektív munkáltatói döntések megalapozója lehet, főleg úgy, hogy a védhető munkáltatói döntések is abba a hibába eshetnek, hogy az egyenlőség követelményét nem tartják meg.
- 374/375 -
Nem azt mondom, hogy a pozitív, vagy a negatív teljesítményt nem kell valamilyen formában kifejezni, akár az illetmény összegének változtatásával, hanem azt, hogy az erre alkalmazott eszköz nem objektív alapon működik, és sajnos jelentős mértékben befolyásolhatja az alkalmazkodást a hivatali közeg politikához való erősebb kötődése. ■
JEGYZETEK
[1] Bővebben lásd: Prugberger Tamás - Jakab Nóra - Zaccaria Márton Leó: Az európai munkajog vázlata - A munkajog uniós intézményeinek strukturális csomópontjai, Licium Art Kiadó, Debrecen, 2016, 25. old.
[2] Bővebben ennek az esetjogáról: Gyulavári Tamás - Kádár András Kristóf: Az antidiszkriminációs jog vázlata, Bíbor Kiadó, Miskolc, 2009.
[3] Részletesebben: Jakab Nóra: A munkavállalói jogalanyiság munkajogi és szociális jogi kérdései, különös tekintettel a megváltozott munkaképességű és fogyatékos személyekre, Bíbor Kiadó, Miskolc, 2014; Prugberger Tamás - Nádas György: Európai és magyar összehasonlító munka- és közszolgálati jog, Wolters Kluwer, Budapest, 2014
[4] Hazafi Zoltán: Közszolgálati életpályák összehangolása, in.: Új Magyar Közigazgatás 2012/4 8. old.
[8] György István (Szerk.)- Hazafi Zoltán (Szerk.): Közszolgálati életpályák, NKTK, Budapest, 2013, 93. old.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző egyetemi tanársegéd, Miskolci Egyetem, Állam- és Jogtudományi Kar, Agrár- és Munkajogi Tanszék.
Visszaugrás
