Szeretettel köszöntöm a Fontes Iuris 2018. júniusi számának Olvasóit. A lap életében ez a szám akár business as usual is lehetne: év közepén vagyunk, közeleg a nyár, sokak számára a pihenés ideje. Számomra azonban nyilvánvaló szakaszhatár, mérföldkő ez az idő. A legutóbbi számhoz írott köszöntőmben az elmúlt négy év alatt elvégzett munka örömével szólhattam az Olvasóhoz. Egyszersmind búcsú is lehetett volna nemcsak az igazságügyi tárcától, hanem ettől a laptól is, amelyet alapító-főszerkesztőként életre hívtam, és amelynek létét működésem egyik apró, de korántsem jelentéktelen eredményének tartom. Megismétlem ugyanis azt a meggyőződésemet, hogy magas színvonalú, a köz bizalmára méltó törvényalkotás, jog- és igazságszolgáltatás csak magas színvonalú jogi kultúra birtokában lehetséges. A Fontes Iuris szerzői pedig alkalomról alkalomra arra kapnak felkérést és lehetőséget, hogy ezt a kultúrát műveljék és terjesszék. Ebben számítanak, számítunk az Olvasóra is.
Az előző számban inkább vissza-, most azonban előre szeretnék tekinteni, talán a megszokott főszerkesztői köszöntőknél nagyobb terjedelemben.
A kormányalakításkor a miniszterelnök megjelölte azt a két általános, fő célt, amelyeket az igazságügyi tárcának a következő években követnie kell. Az egyik ezek közül európai léptékű, "külső" feladatot jelent, és hazánk Európában elfoglalt helyét, de - megkockáztatom - Európa jövőjét is érintő ügy. Ismert, hogy Magyarországgal kapcsolatban több eljárást kezdeményeztek európai fórumokon. Vannak olyan törekvések, amelyek arra irányulnak, hogy Magyarország jogállamiságát, az európai értékekhez való ragaszkodását kétségbe vonják, ennek érdekében vizsgálatokat kezdeményezzenek. Az ebből eredő viták vegyesek, jogi és politikai természetűek. Az igazságügyi miniszter és a Minisztérium feladata, hogy a jogi érveket összegyűjtse, a jogvitában képviselje Magyarországot, a politikai vitákhoz pedig munícióval szolgáljon. (Amikor például a 7. cikk szerinti eljárás beindítása érdekében egy jelentés már évek óta az uniós intézményekkel közösen lezárt jogvitákat, kötelezettségszegési ügyeket próbál felmelegíteni, azzal a politikai vita területére téved. E próbálkozásokkal szemben a rigorózus jogi érvelés segíthet leginkább: a res iudicata a "vádhatóság" számára áthághatatlan korlát.)
Az európai arénában sem vagyunk feltétlenül defenzívában. Aktívan támogatunk bizonyos európai polgári kezdeményezéseket. Ez az intézmény az európai demokráciadeficit meghaladásának egyik eszköze lehet. A Minority SafePack nevű kezdeményezés 1 millió 215 ezer 879 aláírást gyűjtött össze az őshonos kisebbségeket védő uniós jogalkotás kezdeményezése érdekében. Magyarországon ebből több mint félmillió gyűlt össze. Már az aláírásgyűjtést megelőzően is támogattuk a kezdeményezőket az Európai Bíróság előtti eljárásukban, és ezt követően is támogatni kívánjuk az ügy napirenden tartását annak érdekében, hogy az Európai Bizottság ne tegye félre ezt a dossziét, hanem tegye meg a szükséges lépéseket.
Az Igazságügyi Minisztérium hatáskörei nemzetközi és európai ügyekben nem változtak. Sok feladatra a folytonosság jellemző e téren. A tárca feladata marad a jogharmonizáció, az uniós jogi aktusok átültetésének és végrehajtásának koordinálása csakúgy, mint kötelezettségszegési ügyekben és az ezeket megelőző pilot eljárásokban való részvétel, a magyar álláspont képviselete.
Különös kihívást jelent a magyar állam Európai Bíróság előtti képviselete, tekintettel az egyre növekvő ügyszámra és az ügyek jelentőségére is. A Magyar Kormány megjelenik felperesi, alperesi és beavatkozói minőségben is Luxemburgban. Figyelemre méltó e téren a magyar bírák aktivitása: 2004 óta 169 előzetes döntéshozatali eljárást kezdeményeztek. A magyar bíróságok és az Európai Bíróság között tehát rendkívül szoros kapcsolat van. Mindezek mellett feladatunk a magyar jogalkotás ellenőrzése az uniós jognak való megfelelés szempontjából. A Brexittel kapcsolatban növekvő számú és bonyolultságú, kényes feladataink is lesznek.
Quo vadis, Europa? - így szokták feltenni egyre gyakrabban korunk egyik sorskérdését. Az Európa jövőjéről szóló vitának nem csak tárgyai, hanem alakítói is kívánunk lenni - az igazságügyi tárca ebből kiveszi részét, hiszen az Európai Unió nem más, mint jogközösség - más lehetséges definíciói mellett. Itt említem meg az európai ügyészségről és az attól való távolmaradásunkról kialakult vitát. Fenntartásaink egyrészt elvi jellegűek: az európai ügyészség létrehozása a föderális Európa, az újabb hatáskörök átruházása felé tett újabb lépés, szemben a "nemzetek Európájának" általunk előnyben részesített elképzelésével. Másrészt szakpolitikai érveink is vannak: szükségtelen hatásköri átfedéseket kreál, és ha egyszer létrehozzák, hatásköreinek bővítése már többségi döntéshozatal, nem pedig az egyhangúság követelménye alá esik.
- 3/4 -
A nemzetközi és európai intézmények közül röviden az Európa Tanácsra szeretnék még kitérni. Részvételünk itt többszintű. A jogalkotásról folytatott párbeszéd fontos fórumának tartom. Tárcánknak az úgynevezett agent, azaz a magyar bíróságok ítéleteinek ügyvédje szerepében lép föl az Emberi Jogok Európai Bírósága előtt. A konkrét ügyeken túl - amelyek közül immár nem a börtönzsúfoltság, hanem a perelhúzódások a vezető tárgy -, van ennek a munkának egy teoretikus izgalma is: ez pedig nem más, mint a normativista bírók és a jogkiterjesztő értelmezés hívei között folyó vita.
A független és hatékony bírói hatalom kiépítése és működése terén a fő adósságunk az önálló közigazgatási bíróság megteremtése. A jogállam olyan, mint egy katedrális, palota, vagy más nagy építmény: a mű soha nem lehet befejezett, mert stíluskorszakonként alakítanak rajta, karbantartják stb. Itt azonban nem erről van szó. Itt egy egész torony vagy bástya hiányzik a Kúria és az Alkotmánybíróság mellől. Az előző parlamenti ciklus nagy vívmányának tartom az önálló közigazgatási perrendtartás elfogadását, amellyel olyan alapvető elméleti - és persze gyakorlatilag is húsbavágó - dilemmát sikerült megoldani, mint a generálklauzula ügye, amellyel - ha szabad így fogalmaznom - nálam nagyobb igazságügyi miniszterek, jogtudósok és kodifikátorok is évtizedeken át küszködtek. A bizottsági meghallgatáson idéztem Wlassics Gyulát, aki a Legfelsőbb Közigazgatási Bíróság elnökeként 1930-ban így fogalmazott: "Semmi kétség, ha még a messze jövő képe is az, hogy a kontenciózus közigazgatási ügyek egyenesen elvi alapon taxáció nélkül kerüljenek a közigazgatási bíráskodás elé, de mindenesetre ez lesz a közigazgatási bíráskodás fejlődésének végállomása". A 2018. január 1-jén hatályba lépett perjogi kódex formájában elérkezett ez a messze jövő. A rendszerváltás óta átmeneti jelleggel működő közigazgatási bíráskodás helyett - a közigazgatási perjogi kódex megalkotásával és a hozzá kapcsolódó jogszabályok módosításával - olyan professzionális közigazgatási bírósági rendszer létrehozása volt a cél, amely egyrészt a jogállamiság jegyében teljes körű bírói kontrollt biztosít a közigazgatás tevékenysége felett, másrészt hozzájárul ahhoz, hogy az ítélkezési gyakorlat egységessé váljon, szakmai színvonala emelkedjen.
A közigazgatási perrend elfogadásával az első lépés megtörtént a közigazgatási bíráskodás "újrapozicionálása" terén. Az egységes és önálló közigazgatási perjogi kódex azonban önmagában nem elegendő: üdvös hatását kifejteni kizárólag a bírósági szervezetrendszer átalakításával együtt tudja. (Fordítva, mint a számítástechnikában: itt a software megvan, a hardware-t kell hozzáigazítani.) A közigazgatási bíráskodás megalkotásánál különösen is látszott, hogy a kodifikáció nem csak tudomány - ahogy Vladár helyesen mondta -, hanem művészet is, amennyiben inspirációt, eszmét, fegyelmet és arányérzéket feltételez. Ez az a jogág, ahol a végrehajtó és bírói hatalom elválasztása és találkozása a legérzékenyebb egyensúlyok keresését kívánja. A bírói kontroll elmaradása vagy lazasága igazságtalansághoz, a jogállam csorbulásához, túl szorosra fűzése a közigazgatás megbénításához vezethet. A szervezetileg független közigazgatási bíráskodást a kommunista uralom 1949-ben felszámolta. Nagyon örülnék, ha ennek hetvenedik évfordulóján hamvaiból egy korszerűbb, a 21. század követelményeinek megfelelő alakban születne újjá. Régi, majd három évtizedes, de nem személyes, hanem szakmai ambícióm válna valóra ezzel. Sok részletet kell majd kidolgozni és a jogalkotó asztalára tenni.
- 4/5 -
Heves vitákra számítok egyebek között a közigazgatási perekben eljáró bírák kvalifikálására, kiválasztására vonatkozó szabályok megalkotása során. Én magam e tekintetben azt vallom, hogy a közigazgatási perek különlegesek, és ezért különleges szakmai profilt kívánnak: ezekben ugyanis az egyik peres fél jellemzően a közhatalom képviselője, vagy a közhatalomnak legalább egy szeletével rendelkezik. A bírói függetlenség és autonómia e tekintetben is érinthetetlen, minden vitán felül áll. Az előző parlamenti ciklusban közel voltunk a megoldáshoz, de az ellenzék támogatását végül nem kapta meg a kormánytöbbség. Ez utóbbi most kétharmadosra nőtt: az akadály tehát akár el is hárulhatna ezzel. A módszerem azonban ezután is a párbeszéd, úgy a szakmával, hivatásrendekkel, mint a parlamenti pártokkal is a kölcsönös tisztelet, szakmai jóhiszeműség és alkotmányos elkötelezettség talaján.
A rendszerváltás óta lassan harminc, az Alaptörvény hatálybalépése óta hat év telt el. 1990 óta három különböző bírósági igazgatási modellel kapcsolatos, közel harminc éves tapasztalatot is értékelnem, és arról a Kormányt tájékoztatnom kell. Ezt a munkát olyan, általam felkért bizottság segíti, amelynek tagjai mind kikezdhetetlen tekintélyű gyakorlati és elméleti jogászok. Parlamenti bizottsági meghallgatásom alkalmával és más alkalmakkor is leszögeztem, hogy bármiféle felülvizsgálat csak a bírói függetlenség érintetlensége mellett képzelhető el, hiszen azt továbbra is a magyar demokrácia, alkotmányosság és jogállamiság állócsillagának tartom.
Az eddig tárgyalt jogalkotási terveknek meg kell teremteni, vagy meg kell erősíteni az alkotmányos alapjait. E sorok írásakor már készen áll és folyamatban van az Alaptörvény hetedik módosításáról szóló javaslat benyújtása az Országgyűlésnek. A szövegben - elfogadása esetén - megjelenik majd az alkotmányos önazonosság védelmének állami kötelezettsége: az Alaptörvény E) cikke új (2) bekezdést kap. Ez rögzítené majd, hogy az ország Alaptörvényből eredő egyes hatásköreinek az EU tagállamaival közös, az EU intézményein keresztül történő gyakorlásának összhangban kell lennie Magyarország területi egységére, népességére, államformájára és állami berendezkedésére vonatkozó elidegeníthetetlen rendelkezési jogával. Harmadik ország polgárai csak az illetékes magyar hatóságok engedélyével telepedhetnek le. A menedékjogra vonatkozó rendelkezés pedig azzal a megszorítással egészülne ki az Alaptörvényben, hogy nem kaphat menedékjogot olyan személy, aki biztonságos országból vagy ilyenen keresztül érkezik hazánkba. A menedékjogot is érinti a "Stop Soros" néven ismert törvényjavaslat, amelynek célja az illegális migrációt támogató tevékenységek további visszaszorítása, akár büntetőjogi szankcionálása (megfelelő új tényállás bevezetésével a Btk.-ban).
Ugyancsak az Alaptörvény módosításával kívánjuk megteremteni a gyülekezési jogot évtizedek óta terhelő egyik dilemma feloldásának alkotmányos alapjait. A gyülekezési jog mint alapvető szabadságjog fenntartásához kétség nem férhet. Alaptörvényi szinten indokolt ugyanakkor gondoskodni arról, hogy e jog gyakorlása ne sérthesse másoknak a családi és magánélet zavartalanságához fűződő jogát. E két alapvető jog között új egyensúlyt kell keresni, mert az eddigi gyakorlatban az előbbi jogok javára, s az utóbbiak kárára túlságosan is eltolódott.
A következőkben - a teljesség igénye nélkül - szeretnék bepillantást engedni további terveinkbe.
Az önálló közigazgatási bíráskodással egy időben szüntette meg a proletárdiktatúra az állam perbeli képviseletét ellátó Kincstári Jogügyi Igazgatóságot. Jelenleg erre a területre nincs egységes alapelveken nyugvó szakmai irányítás és kontroll, eljárási rend, sem módszertan. Nincs olyan következetes és átlátható intézmény, központi szerv, amely egységes joggyakorlatot, szempontokat érvényesítene, valamint szakmai kontrollt gyakorolna az eljáró képviselők felett. Pedig az államnak és szerveinek is járna ugyanolyan színvonalú jog- és érdekvédelem, mint amilyen egy nagyvállalat rendelkezésére áll, ha magánjogi jogvitába keveredik. Az említett igazgatóság létrehozatala már az előző kormányzati ciklusban is szerepelt a tervek között. Most okom van reménykedni ennek megvalósulásában.
Ami a büntetőpolitikát illeti, úgy gondolom, hogy az előző négy év a szigorú, de a méltányosságot is szem előtt tartó büntetőjog-fejlődés jegyében telt. (A tényleges életfogytiglan mellett a "reményhez való jogot" is kodifikáltuk.) A szigor azonban nem lehet a büntetőjog egyetlen jellemzője. A terhelt eljárási jogai felett az új Be. is őrködik. Másrészt ott vannak a büntetőjog másik partján állók, az áldozatok (akik a sértetteknél tágabb kört ölelnek fel). Az áldozatvédelem uniós együttműködésben történő fejlesztésének elkötelezett híve vagyok. A magyar Igazságügyi Minisztérium pályázaton úgy nyerte el egy vonatkozó európai projekt vezetését, hogy ehhez tizenhét tagállami igazságügyi miniszter kollégám tisztelt meg támogatásával. A hazai áldozatvédelemnek is elismerést jelent ez; amellett, hogy a hazai áldozatvédelmi hálózatot is bővíteni szeretném. (A jelenlegi három áldozatvédelmi központ mellé újabbak létrehozása van napirenden.) Az áldozatvédelem interdiszciplináris erőfeszítést igényel, számos jogon kívüli eszközzel. Szemléletváltást kíván csakúgy, mint a nemzetközi magánjogban a mediátori intézmény és hálózat megteremtése és fejlesztése. Határokon átnyúló családjogi ügyek rendezésére - növekvő számuk és bonyolultságuk miatt - a peres eljárások tényleg csak mint ultima ratio alkalmasak.
Felmerülhet a választási törvény szakmai, nem pedig alapvető, politikai tartalmú módosítása a legutóbbi országgyűlési választások tanulsága nyomán, valamint az egyházügyi törvény ügye, amely az előző ciklusban - a közigazgatási bíráskodás esetében említettekhez hasonló okokból - nem juthatott nyugvópontra.
A jogi versenyképesség erősítése terén komoly feladatok várnak ránk. Triviális, hogy enélkül nincs gazdasági versenyképesség. A cégalapítás hazánkban ma már könnyen és egyszerűen megy. A cégek életciklusának további szakaszai azonban hagynak maguk után némi kívánnivalót. Ez a jogterület az Európai Unióban is mozgásban van. Az uniós jogalkotó is új típusú
- 5/6 -
reorganizációs eljárást akar bevezetni. A fizetésképtelenséghez kapcsolódó eljárásokat, megoldásokat nekünk is felül kell vizsgálnunk. Korszerű módon meg kell teremteni, kodifikálni kell a vállalatok számára a "második esélyt". A felszámolási eljárásról szóló törvényünk özönvíz előtti, agyonmódosított, alig olvasható norma. A felülvizsgálat célja lesz az is, hogy a hitelezők nagyobb arányban jussanak hozzá a kintlévőségeikhez - a jogszabály előkészítése során vizsgálni kell a tagállamok vonatkozó adatait. Ehhez a témakörhöz tartozik az egységes, korszerű "ti. egyszerű" jogiszemély-nyilvántartás létrehozása.
A jogi versenyképességtől nem független a jogi kultúra alakulása, aminek színvonala viszont a jogászképzés színvonalától függ. Ennek emelésére tett erőfeszítéseink folytatását ígérhetem. Ma már a jogi karokon eredményesen működnek a minisztérium által életre hívott oktatás- és kutatásfejlesztési programok. Helye van azonban további specializációnak, munkamegosztásnak e karok között - a hatékonyság jegyében. A jogi karok működjenek tudásközpontokként, de egy-egy területre szakosodva. A Debreceni Egyetem például vállalta, hogy a fogyasztóvédelemre, a Károli Gáspár Egyetem pedig az innovációra összpontosítja kutatásait; a Szegedi Tudományegyetem a büntetőjog tudáscentruma lehet.
Köztudott, hogy a kodifikátorképzés ügyét szívemen viselem. A nagy anyagi és eljárási kódexek elfogadása után, most ilyen jellegű kérdéseket is napirendre szeretnék tűzni. Eljött az ideje, hogy általánosságban foglalkozzunk a jogrenddel, amelynek állapota nagyban múlik a kodifikáció minőségén. A világban és nálunk is jellemző túl- és felülszabályozás visszaszorítása ellen a jó kodifikátorok sokat tehetnek még akkor is, ha a jogalkotó önmérséklete a döntő e tekintetben.
Végezetül álljon itt néhány sor Szilágyi Dezső egykori igazságügyi minisztertől, akit bizottsági meghallgatásom alkalmával is többször idéztem.
"Mi a mívelt nemzetek közösségében élünk és fejlődésükben velük lépést kivánunk tartani. Jogéletünk szükségei ennélfogva analógok a nyugati nemzetekéhez, de nem azonosak. Alkotásainkban mindig szem előtt kell tartanunk, hogy jogintézményeinknek a mi szükségeinkhez, viszonyainkhoz és erőinkhöz kell alkalmazva lenniök, és nemzeti fejlődésünk támaszául kell szolgálniok."
Szilágyi ezeket 1889. április 20-án, igazságügyi miniszteri jelölése alkalmából írott pozsonyi levelében fogalmazta meg. Sok minden változott azóta. Néhány fogalmat újra kell, vagy kellene értelmeznünk. De a kettős kötődés ugyanaz: a magyar nemzet a maga kulturális sajátosságaival - mai szóval: identitásával - fennmaradt, ma is él és fejlődik. (Ami a 20. század történelmének ismeretében korántsem magától értetődő.) De nem elszigetelten, hanem egy kultúrkör, az európai civilizáció részeként. E kettős kötődés jellemzi és állítja kisebb-nagyobb kihívások elé a jogrendszert, az igazságszolgáltatás alakítóit és működtetőit. Meggyőződésem és reményem, hogy ezeknek a kihívásoknak meg tudunk felelni, mint ahogy az is, hogy a tényleges vagy vélt ellentéteket igényes és szellemileg tisztességes párbeszéd útján feloldani, vagy legalább kezelni lehetséges.
Kívánok jó munkát a szerzőknek, és érdekes olvasmányokat mindazoknak, akik figyelmükkel megtisztelik folyóiratunkat. ■
Visszaugrás
