A 2010-14-es kormányzati ciklus jogalkotását tekintem át a következőkben, külön kiemelve e kormányzati szakasz legjelentősebb jogalkotását, a Ptk.-t - elsődlegesen a gazdaság oldaláról nézve.
A jogalkotást - leegyszerűsítve - három alapvető tényező határozza meg:
a) az adott ország jogalkotásának tradíciói,
b) a jogalkotás immanens sajátosságai, a vele szemben támasztott szakmai követelmények,
c) a kormányzati politikai stratégia, hiszen megvalósításának eszköze a törvény, illetve rendeletalkotás.
A formális áttekintés - nevezetesen a törvények száma alapján - nyilván torzít, de alapadatként azért felhasználható. Torzít, mert egy törvény lehet két-három paragrafusos, és mintegy ezerhatszáz paragrafusos, mint a 2013. évi V. törvény (a továbbiakban: Ptk.). Emellett adott esetben egy jogszabály-módosító ún. salátatörvény akár ötven másik törvényt is módosíthat. Bizonyos eligazítást azonban a pusztán számszerű adatok is adnak.
Az első Orbán-kormány idején - ahol azért koalíciós kormányzás volt egyszerű parlamenti többséggel - a kormányzati ciklus alatt évente átlagosan százhúsz törvény született, a választás előtti évben pedig tudatos törekvés volt a törvényalkotás helyett a rendeleti jogalkotás. A 2002-2010 közötti időszakban az évi átlagos törvényszám 150-160 volt, két esetben (2003., 2005.) a törvények száma meghaladta a száznyolcvanat (pl. 2000. - 189 törvény). 2010 májusáig a Bajnai-kormány harminchét törvényt alkotott, lényegében a gazdasági világválságra reagálva.
A második Orbán-kormány idején a törvényalkotás kb. egyharmaddal való növekedése figyelhető meg a 2000-es évek százötvenes átlagához képest. 2010-ben májustól 144, 2011-ben 209, 2012-ben 223, 2013-ban 252 törvény született. Ez a növekedés - mint a későbbiekben részletesen kifejtem - a kormánynak a teljes politikai-társadalmi-gazdasági életet átalakítani kívánó közpolitikai stratégiáján alapul.
Az átlagban kétszáz feletti törvényhez ugyancsak átlagban évente több mint ötszáz rendelet (tehát a törvényszám duplája) járul. E körben figyelembe kell venni azt is, hogy
a) a nyolc integrált minisztériumhoz igazodva csökkent a miniszteri rendeletek száma,
b) a közigazgatás erőteljes centralizációja folytán (megyei kormányhivatalok, járási kirendeltségek, önkormányzati közintézményeknek kormányzati szervekhez való átcsoportosítása) az önkormányzati rendeletek száma ugyancsak erőteljesen csökkent,
c) viszont megjelent az ún. önálló szabályozó hatóságok rendeletalkotása (nem jelentős, évente öt-tíz).
Megjegyzendő az is, hogy a kormányzat - miközben jogalkotási hajrával ontja a jogszabályokat - igyekezett deregulációs törvényekkel is fellépni a túlszabályozással szemben - főleg a vállalkozói adminisztratív kötöttségek csökkentésére törekedett, nem túlzott sikerrel.
A kormányzat közpolitika stratégiája - a rendszerváltozás óta fennálló folyamatos, tehát evolutív jogfejlesztés koncepciójával szakítva - lényegében a teljes jogrendszer gyors és radikális átalakítására törekedett.
A jogalkotás meghatározója a kétharmados parlamenti többségen alapuló alkotmányozás. Először több mint tízszer módosították a rendszerváltozás után létrejött alkotmányt, majd 2011 húsvétjára megalkották az alaptörvénynek nevezett új alkotmányt (törvényszáma nincs, ezért az alaptörvényt és módosításait a törvények között az 1. pontban nem vettem figyelembe). A későbbiekben kifejtettek szerint az ún. történeti alkotmányhoz igazodó új alkotmány voltaképp többrétegű, mert
a) az Alaptörvény belül is eltérő jellegű részekből áll, pl. az I. rész (Nemzeti hitvallás) tisztán politikai dokumentum, az államról szóló IV. rész viszont normatív jellegű,
b) az Alaptörvény részévé kívánták tenni az Át -t életbe léptető, átmenetinek nevezett törvényt is,
c) végül az alaptörvényhez csatlakozik az a több mint harminc, ún. sarkalatos törvény is, amelyek csak kétharmaddal változtathatók meg.
Az Alaptörvény történelmi alkotmány jellegét erősíti - ami voltaképp szükségképp belső ellentmondás, hiszen az Alaptörvény kartális alkotmány - hogy állandó mozgásban van, hatálybalépése óta már ötször módosult és a negyedik módosítás az Alaptörvény tartalmát átfogóan megváltoztatta. Növeli a flexibilitást az Alaptörvény napi politikai igényeket kielégítő, valódi kartális alkotmányba nem való, részletszabályokkal történt feltöltése (hajléktalanok ügye, egyetemi hallgatók állami támogatásának ügye stb., amelyeknek egy része az Alkotmánybíróság által alkotmányellenesnek minősített törvényi rendelkezések alkotmányba való beemelésének eredménye, amely meglehetősen kifogásolható eljárás a jogállamiság szempontjából.
- 3/4 -
Nagy eredménye ennek a ciklusnak az új Büntető Törvénykönyv és Polgári Törvénykönyv megszületése. Az is elmondható, hogy szinte minden jelentősebb korábbi törvény módosult. Kiemelném ebből a körből a közpénzügyi törvényhozást, az új államháztartási törvényt, a közigazgatási ágazati törvények megújítását, valamint a piacgazdaság hordozótörvényeinek átalakítását. Ez óriási jogrendszer-átalakító munka, újfajta államfelfogást tükröz, és sok tekintetben eltér az eddigi - és az Európai Unióban általános - jogfelfogástól. Ugyanakkor azonban az evolúció sem veszett ki ebből a "hiperaktív jogalkotásból". Az Alaptörvényről például megállapította a közjogi irodalom, hogy tartalmának egyharmada szó szerint egyezik az eddigi alkotmánnyal, egyharmada igen hasonló szabályt tartalmaz és csak egyharmada teljesen új. Az új Polgári Törvénykönyvnél pedig - és erről lesz még szó - az evolúció még szembetűnőbb.
A jogrendszer-átalakító jogalkotás alapvető hibája, hogy nem minőségi jogalkotás. Ez a jogalkotás "tájfunszerű", "gondolatnál is gyorsabb", "hiperaktív", "túlpörgetett", "improvizatív", "ötletelő". A törvényalkotás előkészítetlensége technikai hibák sokaságára, instabilitásra, kiszámíthatatlanságra vezet.
A technikai tökéletlenségek részben fogalmazási (alany nélküli mondatok), stiláris (adott fogalmak más-más terminológiával való kifejezése) és szerkezeti jellegűek (párhuzamosságok, ismétlések). Minden állandósult értelmezési zavarokra vezet. Egy és ugyanazon jogszabályon belül az ellentmondások találhatók, más törvényekkel való állandósult kollízió tapasztalható. Mindez részben a gyorsaságból, részben a kodifikációs szakma, a kodifikációs technológia lebecsüléséből ered.
Az instabilitást a módosítások tömege jelzi. Az érthető, ha az új kormányzati felfogás jegyében a második Orbán-kormány az elmúlt 20 év törvényeit módosítja. De 2011-ben már a törvények egyharmada a 2010 után alkotott törvények módosítása volt, ez a szám pedig 2012-ben mintegy 50%-ra nőtt, végül 2013-ban már többséget képez a saját törvények újból és újból történő megváltoztatása. Előfordult, hogy egy új törvényt még kihirdetése hónapjában módosítanak. Olyan is gyakran előfordul - elrettentő példa erre a Munka Törvénykönyve - hogy egy törvényt még hatályba lépése előtt többször módosítják. Elszaporodtak az ún. jogszabályszörnyek (pl. a 2004-es sporttörvényt 2010 óta tizenháromszor módosították), amelyek áttekinthetetlenek, illetve a salátatörvények is, amelyek össze nem függő jogterületeket szabályoznak. Mindez nehezíti a hatályos jog megállapítását ás jogalkalmazási káoszhoz vezet.
Ennek a jelenségnek alapvető oka a parlamenti kétharmados többség önkorlátozás nélküli felhasználása. Elő nem készített ötletszerű törvények parlamenti elfogadása és a képviselők ezután történő találkozása a diszfunkcionális társadalmi hatásokkal, illetve azzal, hogy nincsenek meg a jogszabály-végrehajtás, jogalkalmazás személyi, tárgyi, technikai előfeltételei. Az esetleges gazdasági-társadalmi zavarokra, a közvélemény különböző megnyilvánulásaira késedelem nélkül reagálni kívánnak, és a politikai akaratot azonnal jogszabályra transzformálják - pedig a jogszabály önmagában nem oldja meg a társadalmi problémákat. Ha pénteken egy probléma felmerül, hétfőn törvénnyel tudnunk rá reagálni - mondta egyszer a Fidesz akkori frakcióvezetője. Sokszor a gyors reagáló képesség valóban kormányzati erény. De ugyanakkor óriási a kockázata a kétharmaddal való visszaélésnek, a jogalkotói felelőtlenségnek. Tudniillik fellazítja a jogbiztonságot, jogalkotási voluntarizmushoz vezet. A gazdasági jogban a világválságra is hivatkozva hoznak ad hoc törvényeket. Ha rossznak bizonyul egy jogszabály, akkor majd módosítjuk, mondja a politika - ez a felfogás azonban demoralizálja a kodifikációs szakmai apparátusokat és elvi alapot ad a gondos előkészítés elmulasztásának.
Mindez az új Kormány által alkotott jogalkotási törvény, a 2010. évi CXXX. törvény rendszeres megszegésével történik. Ez a színvonalas jogalkotási törvény elvileg biztosítaná a minőségi jogalkotást. A jogalkotást előkészítő folyamatot korszerűen szabályozza, kötelezi a jogalkotót a hatásvizsgálatokra és a szükséges egyeztetések elvégzésére. Alapvető követelményként jelentkezik ebben a törvényben a jogrendszer egységének biztosítása, a belső ellentmondások, jogszabálykollíziók kikerülése. Deklaráltan nem kívánatosnak minősíti a salátatörvényeket és tiltja a visszaható hatályt, nevezetesen azt, hogy jogszabály kihirdetése előtt keletkezett jogokat és kötelezettségeket érintse, a jogérvényesítést terhesebbé tegye, jogokat elvonjon. Sajnálatos módon 2010-2014 között a törvényalkotás a jogalkotási törvény előírásait számos esetben nem tartotta be.
A jogalkotás gyorsaságát több intézmény is segíti.
a) Frakciótörvényhozás. A törvényalkotás kb. 30-40%-ban egyéni képviselői indítványra történik, amelynek célja az intézményes érdekegyeztetés, illetve a kormányon belüli államigazgatási egyeztetés kikerülése. Ez viszont szerintem tulajdonképp a képviselői törvénykezdeményezési joggal való visszaélésnek minősíthető. Hangsúlyozni kell azt is, hogy a jogalkotással szemben a jogalkotási törvényben megfogalmazott kodifikációs követelmények minden törvénykezdeményezőre, nemcsak a Kormányra vonatkoznak, de erről a követelményrendszerről a képviselők egyszerűen nem vesznek tudomást.
b) Az intézményes érdekegyeztetés háttérbe szorítása, illetve közvetlen társadalmi részvétellel való helyettesítése. A kormányzat lényegében elutasítja a civilekkel való partneri kormányzás eszméjét és népszuverenitási felfogásának megfelelően a társadalmi konzultációkra, a jogalkotásban való közvetlen népi részvételre helyezi a hangsúlyt. A jogalkotásról szóló társadalmi részvételt szabályozó 2010. évi CXXXI. törvény egyben - éppúgy mint a nagyvállalatok körében - ún. stratégiai megállapodás keretében kíván az érdekképviseletekkel kapcsolatot tartani.
c) A házszabály-módosítások lehetővé teszik az érdemi parlamenti vita mellőzését és törvényjavaslatok rendkívüli sürgősséggel való tárgyalását. Ezzel a kormánypárti frakciók - ugyancsak önkorlátozás nélkül - élnek is. Ugyancsak rendkívül gyakori a zárószavazás
- 4/5 -
előtti módosító indítványokkal a leegyezetett törvény tartalmának lényeges módosítása, ami ugyancsak súlyos kodifikációs hibákra vezethet.
Szerintem ezekre a rapid ad hoc törvényhozási akciókra a kétharmados kormánytöbbségnek politikai értelemben sincs szüksége. A kodifikáció jogi szakmai szabályait tehát sokszor politikai szempontból is értelmetlenül szegik meg, sőt a jogalkotás kaotikussága a kormányzás hatékonysága szempontjából kifejezetten káros. A túlpörgetett jogalkotást voltaképp az Alaptörvény hatályba lépéséig és a sarkalatos törvények megalkotásáig kormányzati teljesítőképesség oldaláról védeni lehetett. Az igazságügyi kormányzat is azt várta, hogy a jogalkotási hajrá és a napi politikai szükségletekhez igazodó improvizatív jogalkotás 2012 nyarán le fog állni és a kormányzati ciklus második felére kiegyensúlyozottabb stabilizáló jogalkotás fázisába léptünk. Ez azonban sajnos nem következett be: az ún. unortodox jogalkotás folytatódott.
A kormányzat közpolitikai stratégiája szükségképp az eddigi jogállami felfogás megváltoztatásával járt. A jog a kormányzás eszköze és ezért a jog nem gátolhatja a politikai hatalomépítést. A hagyományos európai jogfelfogás szerint viszont a jog nem egyszerű hatalmi eszköz, hanem a jog a politikai hatalomtechnikának alapvető korlátja.
A kormányzat politikai felfogásához csatlakozik a népszuverenitás és a demokratizmus újfajta megközelítése. A népszuverenitás letéteményese a nép által választott Országgyűlés, és a Kormánynak a népakaratot kell teljesítenie, adott esetben fennálló intézmények és jogi szabályok ellenére is. Az Országgyűlés a legfelsőbb állami szerv, minden más állami szerv az Országgyűlés akaratán alapszik és vezetőit az Országgyűlés bízza meg. Az államhatalmi ágakat ugyan az Alaptörvény szerint is el kell választani egymástól, de ez nem jelenti azt, hogy a hatalmi ágak egyensúlya is érvényesül. Az Országgyűléssel szemben, amelynek egyedül van a néptől szerzett legitimitása, nem lehet ellenhatalom az Alkotmánybíróság, az AB sem tölthet be mintegy országgyűlési felsőházi szerepet. Az elveknek és az értékeknek primátusa van a szabályok felett, a jogszabályokat érzelmileg és morálisan is meg kell közelíteni. Nem fogadható el a jogszabályok szövegéhez ragaszkodó technokrata megközelítés. Megjelent az ún. népjogi felfogás is: adott esetben a lakosság igazságérzetét a hatályos jogszabályok ellenére is érvényesíteni kell. A jogalkotás és a bírói hatalom álljon az emberek pártjára (mondjuk a bankokkal szemben).
Ennek a sajátos politikai koncepciónak ideologikus alapja az 1945 előtti múlt, a történelmi alkotmány felélesztése, megjelenik az ún. neokonzervatív természetjogi felfogás, ennek elsődlegességét hirdetik a jogállami intézményekkel és szabályokkal szemben. Az Alaptörvény elsődlegesen politikai dokumentum, sőt maga is a történelmi alkotmány része. A Szent Korona tan voltaképp ma is érvényes: nem vagyunk már Magyar Köztársaság, hanem Magyarország vagyunk (bár az államforma a köztársaság maradt). Meg kell ezért változtatni a joghoz való hozzáállást, a jogi gondolkodást. A jogalkotás populizmusa nem hiba, hanem erény, hiszen a nép által kívánt közjóért vagyunk. A kiszámíthatóság hiánya ugyancsak nem hiba, hanem egy jogalkotási forradalom szükségképpeni velejárója.
E koncepcióból szükségképp következik egyfelől az eddigi szokásokkal való szakítás. Ebbe a körbe tartozik:
a) Az Alkotmánybíróság gazdasági törvények felülvizsgálatára irányuló hatáskörének elvonása (az alaptörvénnyel megerősítve). Az elvonás megszüntetését az Alaptörvény olyan jó gazdasági állapot eléréshez köti, amelyre a magyar nemzetgazdaság évtizedekig nem lesz képes. Így viszont a Kormány átléphet a gazdasági alkotmányosságon, elvonhat akár visszamenő hatállyal is magántulajdont, közjogi előnyöket biztosíthat az állami szektornak (például kartellezést vagy a fuzionálást említhetném a versenyjog köréből).
b) Az Alkotmánybíróság Alaptörvény előtt hozott döntéseinek kifejezett hatályon kívül helyezése az eddigi precedensjog megszakítása céljából.
c) Az Alkotmánybíróság által megsemmisített törvények lényeges elemeinek beemelése az alaptörvénybe, hogy az Alkotmánybíróság ezt követően ne tudjon ezekhez hozzányúlni.
d) Erős személycserék. Például az Alkotmánybíróság feltöltése az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlatát kifogásoló jogászokkal, illetve kormánypárti képviselőkkel, akik vonatkozásában a 70 éves korhatárt is eltörölték. De felhozhatnám a bírák-ügyészek eredetileg 62 éves korhatárral történt kényszernyugdíjazását is.
e) Bírói hatáskör elvonása. Például az egyházi minősítés tárgyában az eddigiektől eltérően nem bíróság, hanem az Országgyűlés dönt. A stratégiailag jelentős vállalatok felszámolásának közigazgatáshoz vitele a bírói út helyett stb. Bírói mérlegelést kizáró törvényi rendelkezések létrehozása, pl. az ún. három csapás törvénynél.
Nyilván a hagyományos jogállami felfogás hívei ezt a koncepciót nem fogadják el - ez a hozzáállás viszont a magyar jogászok többségére jellemző. Mivel pedig ez a törvényhozás az európai jogközösség alapelveivel is ellentétes, igen erőteljes az Európai Unió kritikája is ezzel a jogalkotással szemben. Az ún. Velencei Bizottság bíráló megjegyzései nyomán mind az alaptörvényt, mind számos más törvényt módosítani kellett.
A kritikák nyomán módosító tendenciák is megindultak, ezért kismértékű korrekció is észlelhető. A megváltoztatott összetételű Alkotmánybíróság is a legnyilvánvalóbb jogállamiságot sértő rendelkezéseket azért megsemmisíti, ha nem is olyan számban, mint korábban. A Kúria, ha tapintatosan is, de nem enged az igazságszolgáltatásba való kormányzati beavatkozásnak. A köztársasági elnök kialakította a politikai államfői vétó technikai alváltozatát - technikai hibák esetén visszaküldi a törvényt az Országgyűlésnek. A Ptk.-ból ugyan a képviselők kihúzták a jogalkotásért való kártérítésre vonatkozó rendelkezést (tudniillik az volt a javaslat, hogy ha az Alkotmánybíróság visszamenő hatállyal megsemmisít
- 5/6 -
normakontrollja során egy törvényi rendelkezést, objektív alapon beáll a jogalkotásért való kártérítési felelősség), de előbb-utóbb meg fognak indulni az ilyen típusú perek.
Emellett jövőre - már a jóval kisebb létszámú parlament miatt is - az Országgyűlésnek új házszabálya készül, amely a jelenlegi hibás gyakorlat számos elemét korrigálhatja - így korlátozná a zárószavazás előtt benyújtható módosító indítványokat, törvényelőkészítő bizottságot hozna létre stb. Így szerintem remény kínálkozik egy magasabb minőségű jogalkotás kialakítására.
Már a rendszerváltozáskor nyilvánvaló volt, hogy egy újkapitalista piacgazdaságban és polgári társadalomban más típusú Ptk.-ra van szükség, mint az '50-es években. Ezért már 1989-90-ben felmerült az új Ptk. létrehozásának gondolata, de azután ez a törekvés elhalt. Új Kereskedelmi Törvénykönyv sem született - a gazdasági életben külön törvények modernizálták az életet (2006. évi IV. törvény (a továbbiakban: társasági törvény), cégtörvény, csődtörvény, tőkepiaci törvény stb.), az "állampolgári polgári jogot" pedig alapvetően a bírói gyakorlat formálta. 1998 tavaszán végül is kormányzati döntés született a Ptk. előkészítéséről.
A Kodifikációs Bizottság 2002-re elkészítette az új Ptk. szabályozási koncepcióját, illetve tematikáját, és 2006-ra készen állt a Ptk. teljes szövegjavaslata is. Az ezzel kapcsolatos szakmai viták feldolgozását azonban az igazságügyi kormányzat túl lassúnak találta és 2007 őszén átvette a Bizottságtól a szöveg gondozását, majd 2008-ban minimális változtatásokkal beterjesztette az Országgyűlésnek. A sietség oka az volt, hogy még a 2006-2010 közötti kormányzati időszakban hatályba kívánták léptetni a Ptk.-t. Jelentős parlamenti iszapbirkózás után 2009 végén elfogadta az Országgyűlés az új Ptk.-t, ez a 2009. évi CXX. törvény (a továbbiakban: 2009-es Ptk.), de ezt a törvényt a köztársasági elnök visszaküldte a parlamentnek és csak másodjára írta alá. Ugyanezt tette a Ptk.-t életbeléptető törvénnyel is, amelyet már - a választások közbejötte folytán - nem is tudott az Országgyűlés elfogadni.
A 2010-es választások után az Orbán-kormány nem ismerte el a a továbbiakban: 2009-es Ptk.-t és azonnal újraalakította a Kodifikációs Bizottságot. A Bizottság 2012. január 1-jére elkészítette és az igazságügyi kormányzatnak átadta a Ptk. mind a nyolc könyvének szövegtervezetét. A Ptk.-val kapcsolatos államigazgatási egyeztetés, illetve parlamenti tárgyalás a vártnál hosszabb ideig tartott, így a "végleges" Ptk.-t csak 2013 februárjában fogadta el az Országgyűlés (2013. évi V. törvény). Az előzetes megállapodásnak megfelelően az új Ptk.-ra való felkészülésre kellő időt adott a törvényhozó és így a 2013. évi V. törvény 2014. március 15-én lép hatályba.
A Ptk. jogászi felfogása jelentős mértékben eltér az alaptörvénytől. Az Alaptörvény az elmúlt húsz évtől eltérő társadalom- és gazdaságképet kíván megalapozni, programadó húzótörvény kíván lenni, ezzel szemben a Ptk. a rendszerváltozás eredményeit kívánja rögzíteni. Az Alaptörvény az ún. történeti alkotmány hagyományait kívánja feléleszteni egy új természetjogi felfogás jegyében, eltér a szokványos normafelfogástól, belső szerkezetében is különböző részekből áll, értékeket-elveket kíván elsősorban rögzíteni. A Ptk. viszont egységes klasszikus normaszöveget tartalmaz, Bevezető rendelkezései alig tartalmaznak alapelveket. Az Alaptörvény - a korábbi alkotmánnyal szemben - a piacgazdaságról szinte nem is beszél, a magántulajdon nem mint alkotmányos alapjog szerepel, a gazdasági alkotmányosság terén a közjogi vonatkozásokat teszi első helyre. A Ptk. viszont - mint általános indokolásából kiderül - a szociális piacgazdaság modelljére épül, a jogalanyok autonómiáját, a magántulajdont teszi első helyre, az önálló autonóm polgári magatartást kívánja ösztönözni.
A kérdés most már csak az, hogy a joggyakorlat a jövőben az Alaptörvény alapjogi szemléletét, alapelveit - pl. a közösségi értékek, kötelezettségek hangsúlyozását, az állami beavatkozás megkönnyítését - mennyire fogja átvinni a civiljog területére, illetve hogy a Ptk. felfogása mennyire fog kizárólagossággal érvényesülni a civil társadalmi-gazdasági viszonyokban. Jó példa erre az ütközésre a jogi személy szabályozásától való általános eltérés lehetősége a 3. könyv 4. § (2)-(3) bekezdésében. A kormányzati gazdaságpolitika ugyanis - egyébként a társasági jog területén is, ld. a Gt. 2011. decemberi módosítását a 2011. évi CXCVI. törvénnyel - általános jelleggel szigorított, ugyanakkor a Ptk. hivatkozott rendelkezése világviszonylatban is egyedülálló, a társulások autonómiáját erősítő szabályozást alkalmaz. Nincs ugyanis olyan ország, amelyben a részvénytársaság vagy az egyesület-alapítvány törvényi szabályozásától általános jelleggel el lehetne térni. Ebben az értelemben tehát az új Ptk. jogi személy könyve ultraliberális, szemben az Alaptörvény állami beavatkozást erősíti rendelkezéseivel.
A Ptk.-t átfogóan úgy jellemezné, hogy "szupermonista, tisztán magánjogi kódex". Ezek az alapvető előnyei, de ebből származnak hátrányai is.
A Ptk. alaptörekvése, hogy a civiljogot teljesen átfogó törvénykönyv legyen. Nemzetközi szempontból is újdonság - és ebből adódik a szupermonista jelző -, hogy a civil élet mindhárom relációját magába foglalja: állampolgárok egymásközti jogviszonyait (hagyományos polgári jog) + gazdálkodó szervezetek egymásközti jogviszonyait (kereskedelmi magánjog) + kereskedők fogyasztókkal való viszonyait (ún. fogyasztóvédelmi magánjog). A Ptk. kötelmi része az állampolgárok egymásközti szerződésein alapul (amikor "amatőr" szerződik "amatőrrel", tehát pl. az akarathibáknak nagy szerepe van), de szabályozza a Ptk. a kereskedelmi ügyleteket (ahol profi szerződik profival, tehát az akarathibák aligha játszanak szerepet) és a fogyasztói szerződéseket is (ahol a profival szemben a laikus fogyasztót különleges garanciákkal kell védeni).
- 6/7 -
Ez a nemzetközi szempontból is ritka modern megoldás (az Európai Unió által kifejlesztett fogyasztóvédelmi magánjog egyelőre alig került be a nemzeti polgári törvénykönyvekbe) jelentős előrelépés. Hátrány viszont a kereskedelmi ügyletek viszonylagos elhanyagolása, bár e körben is bekerültek a Ptk.-ba új gazdasági szerződéstípusok - lízing franchise, faktoring.
Ehhez hozzáteendő, hogy Európában azért a dualista megoldás van többségben német vagy francia mintára, azaz a Polgári Törvénykönyv-Kereskedelmi Törvénykönyv kettőse. A magyar polgári jogi elmélet azonban lényegében 1948-tól elutasította a gazdasági civiljog elkülönítését (ezzel szemben Csehszlovákiában 1964-ben Ptk.-t és Gazdasági Törvénykönyvet is alkottak), az 1959-es Ptk. is magába foglalta a gazdasági szervezetek "tervszerződéseit" és amikor a rendszerváltozás után felmerült a Kereskedelmi Törvénykönyv gyors létrehozása (megelőzve a lassabb polgári jogi kodifikációt) a magyar civiljogtudomány uralkodó irányzata ez elutasította és a monista megoldás mellett foglalt állást. A monista felfogás - legalábbis a kereskedelmi ügyletek terén - egyre jobban tért hódít, lásd a 2002-es brazil, 2009-es román vagy a 2012-es cseh Polgári Törvénykönyvet. A magyar Ptk. átfogja a teljes civil gazdasági életet, abból csak két terület maradt ki, más és más okokból, és ez a munkajog és a szellemi alkotások joga.
Az új Ptk.-ban a gazdasági társaságok (magával vive az egyesülést és a szövetkezetet is) a jogi személyek egyik alaptípusaként kerültek szabályozásra és ennek megfelelően a Ptk. - elszakadva a német - osztrák hagyományoktól - a közkereseti és a betéti társaságot jogi személlyé nyilvánítja. Ez a megoldás abban a két Ptk.-ban sem szerepel, amely a társasági jogot beolvasztja a polgári jogba - mind a svájci, mind a holland Ptk. csak a kft.-t, az rt.-t és a szövetkezetet szabályozza a jogi személyek között, a kkt. és a bt. polgári jogi társasághoz kötődve a szerződéses részben szerepel. A 20. század végi-21. század eleji Ptk.-k, bár közeledtek a monista felfogás felé, a társasági jogot főszabályként külön törvényre bízták - a brazil Ptk. az rt.-t utalta külön törvényre, a román és a cseh Ptk. viszont a gazdasági társaságok teljes jogát. Az orosz Ptk. tartalmazza a gazdasági társaságok közös szabályait, de mind a kft.-ről (1998), mind az rt.-ről (1996) külön törvény rendelkezik. A tág értelemben vett társasági jog Ptk.-ban való teljes körű szabályozása tehát a magyar polgári jog újdonsága. Megjegyzendő, hogy ez a magyar megoldás nem konform az unió társasági jogi irányelveivel sem. Az uniós irányelvek ugyanis egyáltalán nem magánjogi, hanem kereskedelmi jogi szemléletben születtek, jogilag komplexek, talán több is bennük például a számviteli jog, mint a polgári jogi rendelkezések.
Az új Ptk. tehát tisztán civiljogi törvény, a közjogi vagy a polgári eljárásjogi rendelkezések kimaradtak belőle. Ez viszont jelentős hátrány a gazdasági jog területén, hiszen egyfelől jelentős rapid jogalkotási kényszert teremt (2014. március 15-ig száznál több törvényt kell módosítani), részben szétszakít összefüggő jogterületeket és párhuzamosságokra, illetve fordítva, jogalkotási hézagokra vezethet. Néhány példa.
a) A még hatályos 2006. évi Gt. 4. §-a általános jelleggel intézményesítette a nonprofit gazdasági társaságot. Ez most a Ptk.-ból kimaradt, mégpedig azért, mert a 3:4. § már hivatkozott rendelkezései szerint a társulók eltérhetnek a Ptk.-tól és amennyiben óhajtják, kimondhatják, hogy nem nyereségorientáltan működnek és az esetleges nyereséget a tagok nem veszik ki a társaságból. Igen ám, de eseti szerződéses kikötésekkel nem tudnak a civil törvény szerinti közhasznú szervezeti státusba kerülni, elvesztenek számos gazdaságpolitikai előnyt. Ezért aztán a 2006. évi V. törvény (a továbbiakban: cégeljárási törvény) módosítása volt kénytelen a cégtörvényben (ahová abszolút nem való) visszahozni és önállóan szabályozni a nonprofit társaságot (önálló cégnévvel).
b) A költségvetési szerv, a köztestület és a közalapítvány - az első teljesen, a második részlegesen - közfeladatokat lát el, de ugyanakkor polgári jogi jogi személy is. A Ptk.-ból azonban - közjogi feladataikra hivatkozva - nem szabályozza ezeket a szervezeteket. A költségvetési szervek így maradnak az államháztartási törvényben (ennek is van hátránya, mert az Áht. rendelkezései sok esetben ellentétbe állnak a Ptk. jogi személyekre vonatkozó közös szabályaival), de a köztestület és a közalapítvány eddig csak a (régi) Ptk.-ban volt szabályozva, tehát az új Ptk. hatálybalépésével elvileg szabályozatlanná válnak. Ezt próbálta rendbe tenni a 2011. évi CLXXV. törvény (a továbbiakban: civiltörvény) új Ptk.-val kapcsolatos módosítása, amely az eddigi szabályozást megismételte a köztestületek vonatkozásban (pedig a köztestület nem civil szervezet). A közalapítvány viszont teljesen kimaradt a módosult törvényekből (pedig számos működik), ami már csak azért is problematikus, mert az új Ptk. - eltérve az eddigi felfogástól - az alapítványt tisztán a magánalapítványra modellezte, tehát ez a szabályzás a közalapítványra nem megfelelő.
c) A Ptk.-ban rendkívül kevés eljárási vonatkozás maradhat meg, és ezt is pótolni kellett valahogy. Pl. a társaságból való kizárási perek részletes szabályait a cégeljárási törvény új szabályozásában lehet megtalálni, holott a cégeljárás nemperes eljárás.
A komplexitáshiány sokkal bonyolultabbá teszi majd a jogalkalmazást, hiszen sok jogszabályból kell majd a Gt.-ben együtt szereplő rendelkezéseket összeszedegetni, illetve a Ptk. olyan tömegű jogalkotásra kényszerítette a magyar közigazgatást, amelyre egyszerűen nem volt felkészülve. Ha pedig a Ptk. kiegészítő jogszabályai nem állnak kellő jogtechnikai színvonalon, ez az egész Ptk. hatékonyságát leronthatja.
A Ptk. nyolc könyvből áll, amely könyvekből az első és a nyolcadik nem valódi könyv, néhány §-ból álló bevezető és záró rendelkezésekből tevődik ki. A többi könyvből a második a természetes személyekről és a személyiségvédelemről, a harmadik igen terjedelmes könyv a jogi személyekről (több mint 400 paragrafus), a negyedik a családi jogi, az ötödik a dologi jogi, a hatodik (a legnagyobb, több mint 600 paragrafus) a kötelmi jogi, a hetedik az örökjogi könyv. Szemben az orosz Ptk.-val,
- 7/8 -
amelynek hat könyve 1994 és 2000 között különböző időpontban lépett hatályba, a Ptk. egy időben 2014. március 15-én lép hatályba. Ez szerintem előnyösebb megoldás.
A Ptk.-t hatályba léptető 2013. évi CLXXVII. törvény (a továbbiakban: Ptké.) általános jelleggel kimondja, hogy ha törvény eltérően nem rendelkezik, az új Ptk.-t csak a hatálybalépését követően keletkezett tényekre, jogviszonyokra, illetve jognyilatkozatokra kell alkalmazni. A Ptké. könyvenként speciális hatályba léptető, illetve átmeneti rendelkezéseket tartalmaz. Pl. a társasági jog tekintetében - függetlenül a Gt. általános hatályon kívül helyezésétől - a régi Gt.-t rendeli alkalmazni minden olyan gazdasági társaságra, amelyet már bejegyeztek a cégjegyzékbe, illetve amelynek bejegyzési eljárása 2014. március 15-én már folyamatban van, és az új Ptk. csak a 2014. március 15-e után alapítandó társaságokra irányadó automatikusan. A "régi" társaságoknak a 2014. március 15. után tartott első olyan tag(köz)gyűlésen kell a Ptk. rendelkezéseihez alkalmazkodni, amelyen létesítő okiratukat módosítják, de a kkt.-nek és a bt.-nek legkésőbb 2015. március 15-ig, a kft.-knek és az rt.-knek pedig legkésőbb 2016. március 15-ig.
Ez a szabályozás azt jelenti, hogy a régi Ptk.-t, illetve a felhozott társasági jogi példa esetén a 2006-os Gt.-t még egy ideig párhuzamosan alkalmazni kell az új Ptk. rendelkezéseivel, ami adott esetben ugyancsak nehezítheti a jogalkalmazást.
Ha az új Ptk.-t a folyamatosság szempontjából vizsgáljuk, az evolúció számos helyen egyértelműen megállapítható. A Ptk. nem változtat az eddig jól bevált rendelkezéseken öncélúan, és főleg az eddigi bírói gyakorlat lényeges elemeit építi be a Kódexbe. A szövegben sok a finom, burkolt javítás, amely bizonyos mértékben megváltozott gondolkodásmódot is tükröz. Ugyanakkor a kodifikációs technika sok helyen nem kiforrott és az egyes könyvek között stiláris szempontból jelentősek a különbségek, elmaradt a szöveg átfésülése, az egységes fogalomhasználat (pl. az "e törvény", illetve "a törvény" váltakozó használata).
A Ptk. magas absztrakciós szinten készült, ez azonban sokszor nem számolt a gyakorlati igényekkel és ez kiegészítő polgári jogalkotást váltott ki, amellyel a Kodifikációs Bizottság nem számolt. Már eddig is két polgári jog törvényt fogadott el az Országgyűlés a Ptk. hatálybalépése előtt - egyet a szomszédjogokról, és egy másikat a jogi személyek átalakulásáról, egyesüléséről, szétválásáról (2013. évi CLXXVI. törvény), mert belátták, hogy a Ptk. néhány paragrafusos alapelvi szövegével a gyakorlat egyszerűen nem tud dolgozni. Kezd tehát kialakulni egy másodlagos polgári jog a Ptk. mellett, ami aligha szerencsés. Még ellentmondásosabb az a kiegészítő jogalkotás, amely ellentétes a Ptk.-val, tehát lerontja azt. Ilyen pl. a jogi személyek létesítő okiratával kapcsolatos rendelkezés a 3:15. §-nak, amely egyáltalán nem teszi lehetővé a nyilvántartásba való jogerős bejegyzés után az érvénytelenség miatti törlési per indítását. Ez messze túlmegy az Európai Unió 1. sz. társasági irányelvén, ezét a cégtörvény eltér a Ptk.-tól és szűk körben lehetővé teszi semmisségre hivatkozással a törlési pert a nyilvántartásba való jogerős bejegyzés után is. (Igen ám, de a cégtörvény az egyesületekre és az alapítványokra nem vonatkozik.) A gyakorlati nehézségek iránti érzékenység hiányát mutatja az a rendelkezés is, hogy a jövőben csak az lehet nyilvánosan működő részvénytársaság, amely a szervezett tőkepiac résztvevője, azaz tőzsdetag. Ebből a szempontból azonban nemcsak a Budapesti Értéktőzsde, az EU tagállamok tőzsdéi, hanem a világ bármely országának bármely tőzsdéje is számba jön. A cégeljárás során hogyan fogják az ügyfelek a tőzsdetagságot bizonyítani?
Különösen nagy gyakorlati problémát fog jelenteni az új Ptk. szövetkezetekkel kapcsolatos teljesen absztrakt jogi szabályozása, amely még a jelenleg hatályos szövetkezeti jogban meglehetősen általános részjegyről sem tesz említést. Polgári jogi elméleti szempontból nem vitásan az értékpapír jelleg nélküli részjegy, illetve a szövetkezeti befektető tag intézménye nehezen értelmezhető, ugyanakkor jelenleg igen jelentős vagyonok vannak ezekben a részjegyekben. Ezért merült fel a Ptk. mellett egy új általános szövetkezeti törvény megalkotásának gondolata is az egyes ágazati szövetkezeti törvényeken (lakásszövetkezet, szociális szövetkezet, iskolaszövetkezet) túlmenően, amelyet viszont elég nehéz lesz a Ptk.-val összeegyeztetni. Hasonló probléma az ún. bizalmi vagyonkezelés is, amelyet a Ptk. 6. könyve speciális szerződéstípusként szabályoz és már készül az a törvény, amely ezt a magyar Trustie megoldást általánosabb jogi keretek közé kívánja helyezni.
Bizonyos területeken pedig - ez persze eléggé általános tendencia az utóbbi időben a kontinentális Európában - az angol-amerikai jogi gondolkodás is behatolt a Ptk.-ba. Ez pedig a német hagyományok miatt néha annyira újszerű, szinte kísérleti jellegűnek is mondható. Kérdéses, hogyan birkózik meg ezzel a jogalkalmazás.
Az angol-amerikai megoldások alkalmazására talán a legjobb példa a kártérítési felelősség szabályozása a Ptk.-ban. E körben is sok jó megoldás található, pl. az objektív alapon álló helytállási kötelezettség elválasztása a felróhatóságon alapuló felelősségi tényállásoktól. Ugyanakkor erősen vitatható a nem vagyoni kárt fogalmának törlése és a sérelemdíjjal való helyettesítése, továbbá a szerződéses és a deliktuális kártérítési felelősség túlzott szétválasztása és az előreláthatósági klauzula beépítése a kártérítési felelősség feltételei közé.
A szerződésen kívüli károkozás továbbra is a felróhatóságon alapul és a károkozónak kell kimentenie magát. Ugyanakkor a Ptk. 6:521. § kimondja, hogy nem állapítható meg az okozati összefüggés a jogellenes magatartás és a kár között, ha a kár nem volt objektíven előrelátható. Az okozati összefüggés fennállását viszont a károsultnak kell bizonyítania, ami meglehetősen nehéz helyzetbe hozza a kárt elszenvedőt. A szerződésszegésért való kártérítési felelősség alól viszont mentesül a károkozó, ha többek között bizonyítja, hogy a kár, illetve a kárt okozó körülmény a szerződéskötéskor nem volt elő-
- 8/9 -
relátható. Ez esetben is az előreláthatóság bizonyítsa problematikus, különösen pedig tartós szerződéses kapcsolatokban. A Ptk. indokolása a hágai adásvételi konvencióra hivatkozott az előreláthatósági klauzulával kapcsolatban. Igen ám, de ez a nemzetközi dokumentum kifejezetten a kereskedelmi ügyletekre irányadó, a Ptk. pedig ezt kiterjesztette valamennyi szerződésre.
Az angol-amerikai szemlélet megjelent a jogi személyek eddig egységes felelősségének áttörésében is. A Ptk. 6:142. § kimondja, hogy ha a jogi személy ügyvezetését végző vezető tisztségviselő e minőségében kárt okoz, a kárért a vezető tisztségviselő a jogi személlyel együtt egyetemlegesen felel. Ez a Board-tagok felelősségének áthozatala és kiterjesztése valamennyi magyar jogi személy - így az egyesületek és alapítványok általában ingyenesen tevékenykedő - vezető tisztségviselőire, amely általános jelleggel visszatartó erővel fog hatni a magyar civil szervezetekben való tisztségvállalásra.■
Lábjegyzetek:
[1] * A Magyar Jogász Egylet 2014. november 21-ei konferenciáján elhangzott előadás szerkesztett szövege
Visszaugrás
