https://doi.org/10.59851/jk.80.02.5
Hoffman István Humán közszolgáltatások és önkormányzatiság - átalakuló feladatok egy rohamosan változó rendszerben című kötete 2023-ban az Eötvös Loránd Tudományegyetem ELTE Jogi Kari Tudomány sorozatában jelent meg az ORAC Kiadónál. Már maga a könyv részletező alcíme jól eligazítja az olvasót, hogy mit várjon az értekezéstől. Eszerint a szerző elsősorban a jóléti, valamint az oktatási és kulturális közszolgáltatásokat, azoknak az Európai Unió tagállamaiban és egyes más (jóléti) államokban a huszadik század utolsó harmadától napjainkig lezajlott változásait tárgyalja. Természetesen valamennyi említett ágazatra igaz, hogy a feladatok ellátásában az önkormányzatok mellett más állami szervek és magánintézmények is részt vesznek - ezek közül a mű értelemszerűen a helyi önkormányzatok szerepével foglalkozik.
Az értekezés első része a módszertani és fogalmi alapokat foglalja össze. A kötet közel egyharmadát kitevő rész terjedelme azonban egyáltalán nem indokolatlan, ugyanis a módszertani keretek bemutatása, annak hasznosíthatósága jóval túlmutat az ezt követő elemzés megalapozásán. Az összehasonlító közigazgatás-tudomány, valamint a helyi önkormányzás összehasonlító vizsgálati módszereinek bemutatása a jövőben más elemzések számára is jó kiindulópontként szolgálhat. E tekintetben a kötet irányt is mutat ezen vizsgálódások számára multidiszciplináris közigazgatás-tudományi megközelítésével, amely a jogtudomány mellett a politikatudomány, a szociológia és a közgazdaság-tudomány módszereit is alkalmazza. A szerző szerint nélkülözhetetlen ez a komplex szemlélet, hiszen "az önkormányzati funkciók és működés számos jellegzetességére nem derül fény kizárólag a jogi módszerek alkalmazásával".
Az elmúlt évek fejleményei nemcsak a közigazgatási jog tudományának területének mutatóit erősíthették meg abban, hogy egyes jogrendszeren kívüli faktorok, így a politikai, gazdasági, társadalmi kontextus megértése nélkül nem feltétlenül kaphatunk valós képet arról, hogy egyes jogintézmények valóban betöltik-e a számukra rendelt funkciót. Összehasonlító vizsgálódások során különösen fontos lehet, hogy ne vezesse félre az elemzőt egy-egy jogintézmény olyan vizsgálata, amely kiragadja azt tágabb jogrendszerbeli, illetve még tágabban véve társadalmi-politikai környezetéből. A szerző az önkormányzatok humán közszolgáltatási feladatellátásával kapcsolatban számos releváns, a közigazgatási jogon túli tényezőre hívja fel a figyelmet, így az önkormányzatok alkotmányos jogállására, az önkormányzati jogi szabályozás hagyományaira, a szektorális szakpolitikai megközelítésekre, a helyi-területi térszerkezetre, valamint a közszolgáltatás-szervezési rendszerre.
A módszertan mellett a kötet első része szól a humán közszolgáltatások fogalmáról és köréről is. A szerző a közszolgáltatás fogalmának a szűkebb felfogását követi, amelynek nem része az állam közhatalmi tevékenysége. A humán közszolgáltatás fogalma tekintetében azonban a tágabb értelmezést alkalmazza, és e körbe sorolja az egészségügyi szolgáltatásokat, a szociális ellátásokat, az oktatási szolgáltatásokat, a kutatás megszervezését és támogatását, valamint a kulturális közszolgáltatásokat is. Ugyancsak az értekezés első részében kapott helyet az önkormányzati feladatok értelmezése és rendszerezése, amely e kérdéskör fogalmi rendszerét vázolja fel, elhatárolva egymástól például az önkormányzati és az önkormányzat által ellátott feladatokat, és meghatározva ebben az összefüggésben egyáltalán a helyi önkormányzat mibenlétét.
A kötet második része a helyi önkormányzatoknak a jóléti közszolgáltatásokkal összefüggő, a harmadik rész pedig a - tág értelemben vett - kulturális közszolgáltatásokkal kapcsolatos feladatellátását tárgyalja. A szerző ebben az összesen négy, egységes szerkezetet követő fejezetben módszeresen vezeti végig az olvasót először a szociális és az egészségügyi, majd az oktatási és a kultu-
- 92/93 -
rális szolgáltatásokkal összefüggő helyi-területi önkormányzati feladatok komplex szemléletű elemzésén. Mind a négy ágazattal kapcsolatos fejezet tárgyalja az európai uniós jog és politikák - a tagállami hatáskörök elsődlegessége miatt korlátozott - hatásait is. Az értekezés az ágazati résztémákat nagyon sok vonatkozásban különös aprólékossággal, rengeteg adat és információ felvonultatásával, kiterjedt szakirodalmi apparátussal dolgozza fel, de végső soron mégiscsak a "nagy képet" tárja elénk: a kiindulópontot minden esetben a feladatellátási modellek jelentik, és az értekezés eredménye is egy átfogó modellalkotás.
A záró, negyedik rész külön összegzi a következtetéseket, amelynek során a szerző konklúzióként arra jut, hogy az elmúlt két évtizedben - a 2008/2009-es gazdasági válság, a Covid-19 pandémia, a globalizáció, illetve a 2010-től előretörő populista irányzatok és kialakuló hibrid rezsimek következtében - világszerte centralizációs tendenciák figyelhetők meg. Az említett tényezők, különösen a krízisek globálisan a közszolgáltatások központosításához és egységesítéséhez vezettek; az önkormányzatiság a humán közszolgáltatási rendszerekben is - ahogyan a szerző fogalmaz - "elvékonyodott". A centralizációs, illetve részben koncentrációs tendenciák ugyanakkor a különböző országokban eltérő formákban jelentkeztek. A nyugat-európai és észak-európai államokban a részben felülről induló reformok célja elsődlegesen a modernizáció volt, a reformok az önkormányzati lépték átalakítását célozták, a nagyobb ellátási egységeket az önkormányzati rendszer keretein belül alakították ki. Ezekben az országokban egyfajta lopakodó centralizáció volt megfigyelhető, rendeleti vagy akár soft law dokumentumokba foglalt szolgáltatási standardokon keresztül. Ehhez hasonlóan látens centralizációhoz vezet az adatrendszerek központi szinten történő megszervezése, amelyek nélkül sok esetben a digitális megoldásokra széles körben építő közszolgáltatás-szervezés nem is végezhető el. Ezzel szemben a dél-európai, illetve kelet-közép-európai államokra a direkt centralizáció jellemző, és megtörtént a korábban önkormányzati közszolgáltatások részleges "államosítása", vagyis közvetlen államigazgatási megszervezése is.
A szervezeti perspektíva mellett a szerző elemzi a jóléti különbségeket is. Tézise szerint a közszolgáltatások színvonala tekintetében kinyílt az olló a centrum és a félperiféria országai között. Ez a kialakult törésvonal egyúttal nagyjából megfeleltethető a fentebb írt centralizációs tendenciákkal kapcsolatban azonosított kettősségnek is.
Kérdés, hogy az önkormányzati szervezeti modellek és közszolgáltatási közpolitikai megközelítések szerint is sokféle Európában hogyan lehet, illetve lehet-e egyáltalán tartós modelleket azonosítani. A tagoltság mellett ráadásul - ahogyan ezt maga a kötet alcíme is kiemeli - rohamos változások közepette is vagyunk, ahogyan arra a kötet például a Covid-19 pandémia kapcsán rámutat. Utóbbi hatásait a szerző még csak részlegesen elemezhette, de azóta Európának már újabb krízissel is szembe kellett néznie. Ami az önkormányzatok humán közszolgáltatási feladatellátását illeti, az értekezés végül két fő európai modellt különít el, amelyeken belül a szerző persze további csoportosítást is kialakít. Az egyik fő típus az - észak-európai és nyugat-európai, illetve egyes közép-európai országokat jellemző - északi modell, amely az önkormányzatok viszonylag széles feladatkörein alapul, és amelyben az elmúlt évtizedek centralizációs tendenciái is puhább módon jelentek meg. A másik a déli modell, amelyhez a dél-európai, kelet-közép-európai és délkelet-európai országokat sorolhatjuk; ebben a modellben a helyi önkormányzás szűkebb felfogása valósul meg, és az erőteljes és közvetlen centralizáció, egyúttal a közszolgáltatásokra fordított kiadások szűkülése jellemző.
Hoffman István értekezésének természetes célközönségét jelentik mindazok, akik a humán közszolgáltatásokkal foglalkoznak akár közigazgatási jogászként, akár más tudományterület képviselőjeként. Az egyes fejezetek a négy vizsgált ágazat - a szociális, egészségügyi, oktatási és kulturális szolgáltatások - tekintetében külön-külön is jelentős mennyiségű információt és ismeretanyagot rendszereznek és elemeznek. Mindemellett a kötet a humán közszolgáltatások szemüvegén keresztül arról is sokat elmond, hogyan alakult az elmúlt hozzávetőleg öt évtizedben és hogyan jellemezhető napjainkban az önkormányzatiság, a helyi önkormányzatok súlya és szerepe Európában, illetve a szűkebb régiónkban. ■
Lábjegyzetek:
[1] A szerző adjunktus, ELTE ÁJK.
Visszaugrás
