A 2000. év februárját joggal nevezhetjük az intézményi reform hónapjának. Ekkor kezdődött a Nizzai Szerződést előkészítő Kormányközi Értekezlet (Intergovernmental Conference), amely az Európai Tanács viharos - de végülis sikeres - csúcstalálkozójával és a Szerződés 2001-es aláírásával zárult. A szakértők általában egyetértenek abban, hogy a nizzai csúcsértekezlet történelmi jelentőségűvé vált azáltal, hogy döntés született a tagjelölt országoknak szánt intézményi helyekről és deklarálták a tagállamok készségét az EU 2003-tól esedékes bővítésére.
A szakértők ugyanakkor azt sem tagadják, hogy Nizzában nem körvonalazódott az európai integráció jövőképe, s az "alkotmányozás" nagy kérdéseit (a közösség és a tagállamok közötti új munkamegosztás; az alapszerződések reformja; a nemzeti parlamentek szerepe az európai intézményi rendszerben; az Alapvető Jogok Kartájának jogi státusza) 2004-re halasztották1.
2000 februárjában azonban egy másik - a nizzai reformfolyamattal szervesen összefüggő - kezdeményezést is bejelentettek. Az Európai Közösségek Bizottsága közzétette azt a négy "stratégiai célkitűzést", amelyekkel a jelenlegi európai integrációs folyamat politikai dimenzióit kívánják megalapozni. Ezek: az európai kormányzás új formáinak ösztönzése; a kontinens stabilizálása s egyúttal Európa egységes világpolitikai szerepvállalásának erősítése; egy új gazdasági és szociális munkaterv kidolgozása; végül a jobb életminőség biztosítása mindenki számára.
A Bizottság egyúttal bejelentette, hogy az európai kormányzással kapcsolatos javaslatait 2001 közepéig Fehér Könyv formájában is közzéteszi2. Több mint féléves előkészítő munkát követően, 2000 októberében jelent meg a Bizottság főigazgatóságai és egyéb munkaszervezetei számára összeállított részletes Munkaprogram, amely kijelölte a Fehér Könyv céljaira kidolgozandó témaköröket, s rögzítette azt is, hogy a Bizottság egyes szervezeti egységeinek mely rész-témák előkészítésébe kell bekapcsolódniuk.
A Munkaprogram mindenekelőtt értelmezi az európai kormányzást, mint sajátos szakkifejezést: "a kormányzás fogalma mindazon szabályokat, eljárásokat és magatartásformákat fogja át, amelyek az európai szintű hatalomgyakorlást érintik…"3
Ebben az értelemben tehát kiemel egyetlen kormányzati cselekvési szintet, jóllehet az "európai kormányzás" szervesen összefügg az integrációs közigazgatás más dimenzióival is. Nyilvánvaló a kapcsolat például a "globális kormányzás" ma sokak által hangoztatott igényével (ld. pl. a nemzetek feletti monetáris hatóság szükségessége körüli vitákat), vagy a "többszintű kormányzás" létező európai gyakorlatával, melyben a különböző közigazgatási szintek szereplőinek tevékenységét kell összehangolni a közösségi célok érdekében. A Munkaprogram a kormányzás értelmezésénél hivatkozik a vállalatirányítás (corporate governance) gyakorlatára is, melynek azt az elemét emeli ki, hogy a különböző tulajdonosi érdekeltségek, magánszereplők képviselői meghatározott rendben beszámoltathatják a menedzsmentet annak tevékenysége bármely eleméről.
A dokumentum megfogalmazói szerint az Európai Unió lényege maga a "közösségi építmény" (construction of a Community), amely a közösségi jogi alapokon, s egyszersmind a tagállamok autonómiáján nyugszik. Mindez igen kényes egyensúlyt tételez fel a közösségi jogalkotás és végrehajtás intézményei kapcsolatában, s egyúttal az integrációs közigazgatási szereplők együttműködési kötelezettségére is épít. A dokumentum következtetése: "Ha elfogadjuk, hogy az európai demokrácia két összetartozó pilléren nyugszik - ez az európai és nemzeti jogalkotás képviselőinek ellenőrzése a végrehajtó hatalom felett, valamint az állampolgárok hatékony bevonása az őket érintő döntések meghozatalába és végrehajtásába - akkor egyértelmű, hogy az európai kormányzás reformja mindenekelőtt a demokrácia fejlesztéséről szól Európában."4
A Munkaprogram e fordulata is jelzi a Fehér Könyv megjelentetése mögötti legfontosabb politikai szándékot és felismerést. Maga a Bizottság értékel úgy, hogy nem önmagában a bővítés követelménye vagy az integrációs folyamat újabb fejleményei (pl. a gazdasági és pénzügyi unió) sürgetik az intézményi reform továbbvitelét. Egyre nyilvánvalóbb ugyanis, hogy a tagállamok polgárainak nő az elégedetlensége az intézmények működésével, a döntéshozatal átláthatatlan működésével és nem elfogadható hatékonyságával kapcsolatban. Más tekintélyes európai fórumok még szókimondóbban fogalmaznak. A Financial Times például utolsó figyelmeztetésnek tartja, hogy az írek népszavazásukon elutasították a Nizzai Szerződés ratifikálását, s a Fehér Könyvet is egy sajátos kísérletként kommentálja, amellyel a dokumentum alkotói megpróbálják az Európai Unió és polgárai közötti - mára már szakadéknyivá nőtt - távolság legalább egy részét áthidalni.5
A Fehér Könyv Munkaprogramja elsősorban a közösségi jogalkotás reformjára, illetve a közvélemény döntéshozatali részvételére koncentrált, amikor kijelölte a részletesen vizsgálandó területeket. Ezek az alábbiak voltak:
1. Az európai ügyek széleskörű és intenzív megvitatása a közvéleménnyel;
2. A közösségi jogalkotási (jogszabály-előkészítési) és végrehajtási folyamat kérdései;
3. A decentralizáció, mint az európai (közösségi) végrehajtó tevékenység javításának eszköze;
4. Az összetartozás és együttműködés erősítése a (közösségi, nemzeti, regionális, helyi) "hálózatok Európájában";
5. Európa szerepének erősítése a világ-kormányzásban;
6. A kontinensen átívelő közösségi politikák stratégiai dimenziójának és integrációjának erősítése.
A Munkaprogram intenciói alapján mintegy másfél éves hivatali és szakértői egyeztetés után készültek el az egyes munkacsoport-jelentések (12 db), amelyek a Fehér Könyv hivatalos mellékleteként 2001. július 25-étől ugyancsak olvashatók az Interneten6.
Maga a Fehér Könyv műfaját tekintve politikai stratégiai dokumentum (policy paper), amely a lehető legszélesebb szakértői és állampolgári konzultáció alapjául kíván szolgálni.
A Fehér Könyv általános értékelése7 az uniós intézményrendszer működéséről és társadalmi elfogadottságáról ugyan nem tér el a Munkaprogramból idézettektől, de az újabb kép kissé árnyaltabbnak mondható. A vezetői összefoglaló indító gondolata szerint Európa politikusai valójában egy paradox helyzet foglyai. Az európaiak egyrészt igényelnék a válaszokat, megoldási javaslatokat egyes, a kontinenst érintő társadalmi feszültségekkel kapcsolatban, másfelől azonban egyre kevésbé bíznak azokban az intézményekben és politikákban, amelyektől a megoldást várnák.
A kép teljességéhez az is hozzátartozik, hogy az európai integráció ötvenéves történelme során - a mértékadónak tekinthető szakmai és politikai értékelés szerint - egyedülálló teljesítményt nyújtott. Mindenekelőtt jelentős mértékben járult hozzá a béke és a stabilitás biztosításához, amely nélkülözhetetlen volt a közösség csaknem töretlen gazdasági fejlődéséhez. A Fehér Könyv az intézményrendszer működésével kapcsolatban vélhetően ezért sem a "demokratikus deficit" sokat emlegetett fogalmáról, hanem a "kétszeres demokratikus felhatalmazásról" (double democratic mandate) szól, azzal érvelve, hogy az Európai Parlament az Unió polgárait, a Tanács pedig a tagállamok választott kormányait képviseli.
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
