"[...] az Alkotmánybíróság olyan jogkövetkezményeket választott (mulasztás megállapítása és alkotmányos követelmény meghatározása), melyek ugyan megfelelően fókuszálták az alkotmányos problémát, és lehetőséget adtak az ezzel összefüggő elvi tételek rögzítésére, viszont alig biztosítottak valódi jogvédelmet az alapjogaikban sértett személyek számára."
A 2018. év egyik legnagyobb visszhangot kiváltó alkotmánybírósági döntése volt a 21/2018. (XI. 14.) AB határozat, amely a korábbi rokkantságinyugdíj-rendszert átalakító törvénnyel összefüggésben állapított meg nemzetközi szerződésből eredő jogalkotói mulasztást, egyúttal 2019. március 31-i határidő tűzésével kötelezte az Országgyűlést a hiányzó törvényi szabályok megalkotására. Továbbá, a fentieken túl a törvény alkalmazása során érvényesítendő alkotmányos követelményt írt elő. Saját határozatának maga az Alkotmánybíróság is nagy jelentőséget tulajdonított, erről tanúskodik a határozat közzétételének napján kiadott sajtóközlemény is, melynek címe magában hordozza a testület értékelését saját döntéséről: eszerint "az Alkotmánybíróság fellépett a rokkantsági ellátásra jogosultak védelmében".[1] A határozatot övező figyelem oka a potenciális érintettek magas száma. Az Emberi Erőforrások Minisztériumának adatai szerint a rendszer átalakításkor több mint 870 ezer ember részesült valamilyen ellátásban megváltozott munkaképességére tekintettel.[2] Az Országgyűlés a megváltozott munkaképességű személyek ellátásairól és egyes törvények módosításáról szóló 2011. évi CXCI. törvénnyel (a továbbiakban Mmtv.) 2012. január 1-i hatállyal megszüntette a rokkantságinyugdíj-rendszert, és helyébe teljesen új egészségbiztosítási típusú ellátási rendszert vezetett be. Ennek lényege, hogy az öregségi nyugdíjkorhatár eléréséig a törvény a foglalkoztathatóság helyreállítására helyezi a hangsúlyt, és szerényebb összegű, a korábbi jövedelemhez kevésbé igazodó ellátást biztosít - a foglalkoztathatóság megítélését pedig az egészségi állapot és a szociális szempontok komplex értékelése alapozza meg. Az új szabályozást nem csupán az Mmtv. hatálybalépését követően munkaképesség-csökkenést elszenvedő személyekre kellett alkalmazni, hanem az valamilyen formában érintett minden személyt, aki hatálybalépés idején rokkantsági nyugdíjban részesült.
Az Mmtv. szerint a rehabilitációs hatóságnak komplex minősítés alapján állást kell foglalnia arról, hogy egészségi és szociális körülményeire figyelemmel a megváltozott munkaképességű személy rehabilitálható-e. Ha rehabilitálható (foglalkoztathatósága rehabilitációval helyreállítható, vagy tartós foglalkozási rehabilitációt igényel), akkor részére rehabilitációs ellátást kell megállapítani [Mmtv. 3. § (2) bekezdés a) pont és 4. §]. Ha a megváltozott munkaképességű személy rehabilitációja nem javasolt, rokkantsági ellátás megállapításának van helye [Mmtv. 3. § (2) bekezdés b) pont és 5. § (1) bekezdés].[3] Az ellátások összegét az Mmtv. jelenleg hatályos rendelkezései az úgynevezett alapösszeg százalékában kifejezve határozzák meg. Az alapösszeget az Mmtv a 2016. évre vonatkozóan határozza meg (94 500 forint), amit évente az öregségi nyugdíjakhoz mérten kell emelni (2019. évben az alapösszeg 101 560 forint[4]) [Mmtv. 9. § (3) bekezdés]. A megváltozott munkaképességű személy korábbi jövedelmének csak a rokkantsági ellátás esetében van némi szerepe, szűk határok között. A juttatás tényleges mértékét többnyire a meglehetősen alacsony - egyes esetekben drámaian alacsony - felső korlát határozza meg. Például azon megváltozott munkaképességű személy esetében, akinek egészségi állapota alapján foglalkoztathatósága rehabilitációval helyreállítható lenne ugyan, de a komplex vizsgálat eredménye szerint a rehabilitáció "egyéb körülményei miatt" nem javasolt, a rokkantsági ellátásának összegét a korábbi átlagjövedelmétől függően 30 468 és 45 702 forint között kell meghatározni.[5]
Az új szabályozás bevezetése a rokkantsági foktól és életkortól függően különbözőképpen érintette a már rokkantsági nyugdíjban részesülőket. A meglehetősen bonyolult és az Mmtv. hatálybalépését követően is módosult átmeneti rendelkezések részletes
- 82/83 -
ismertetése ugyan meghaladná a jelen írás kereteit, de legalább vázlatos bemutatása szükséges az Alkotmánybíróság elé került alkotmányossági probléma megértéséhez. Nagy vonalakban elmondható, hogy azon rokkantsági nyugdíjasok esetében, akik betöltötték a rájuk irányadó öregségi nyugdíjkorhatárt, az ellátást öregségi nyugdíjként folyósították tovább [Mmtv. 31. §]. Az I-II. csoportos rokkantsági nyugdíjban részesülők esetében a korábbi nyugdíjat változatlan összegben rokkantsági ellátásként folyósították tovább. Ugyancsak változatlan összegű rokkantsági ellátást biztosított az Mmtv. azon III. csoportos rokkantsági nyugdíjban részesülők számára, akiknek az esetében az öregségi nyugdíjkorhatár betöltéséig kevesebb mint öt év volt hátra [Mmtv. 32. §]. Az ellátás átalakítása nem érintette a soros felülvizsgálati kötelezettséget: az Mmtv. átmeneti rendelkezései alapján megállapított ellátások összegét az öregségi nyugdíjra vonatkozó szabályok szerint kell emelni.
Drámai változást az Mmtv. leginkább azon III. csoportos rokkantsági nyugdíjasok számára hozott, akiknek az öregségi nyugdíjkorhatár betöltéséig öt évnél hosszabb ideje volt hátra. Nekik a korábbi nyugdíjukat 2012. január 1-jétől rehabilitációs ellátásként folyósították tovább [Mmtv. 33. § (1) bekezdés]. Egyúttal kötelezték őket arra, hogy a rehabilitációs hatóságnál kezdeményezzék komplex vizsgálatukat [Mmtv. 33. § (4) bekezdés]. Ennek célja az volt, hogy ellátásra való jogosultságukat - néhány átmeneti rendelkezés figyelembevétele mellett - az Mmtv. új szabályai szerint állapítsák meg: rehabilitálhatóság megállapítása esetén a korábbi rokkantsági nyugdíjas rehabilitációs ellátásra, rehabilitálhatóság hiányában rokkantsági ellátásra vált jogosulttá. A komplex vizsgálatot az érintetteknek akkor is kezdeményezniük kellett, ha a rokkantsági nyugdíjukat újabb felülvizsgálatra kötelezés nélkül, végleges hatállyal állapították meg. Azon személyek esetében pedig, akik 2012. március 31-ig nem kezdeményezték komplex vizsgálatukat, teljesen megszüntették az ellátást.
A rendszer teljes átalakításának nyomon követése már önmagában is óriási terhet rótt a rokkantsági nyugdíjasokra. A változások megértését azonban még tovább bonyolította, hogy a felülvizsgálat eredményeként megállapított ellátás összegére vonatkozó, Mmtv.-ben foglalt eredeti rendelkezések egyáltalán nem hatályosultak, azokat az átmeneti időszak során is módosították. Az Mmtv. 2012. január 1-jén hatályba lépett eredeti 33. § (8) bekezdése szerint a rokkantsági ellátás megállapítása esetén az ellátás összege a korábbi rokkantnyugdíj összegéhez igazodik, míg a rehabilitációs ellátás összegét állapottól függően a közfoglalkoztatási bér 40 vagy 80 százalékában határozta meg.[6] Ezt a rendelkezést azonban az Országgyűlés már 2012. július 26-ától hatályon kívül helyezte a 2012. évi CXVIII. törvénnyel,[7] és az ellátás összegének meghatározására megalkotta az Mmtv. 33/A. §-át. Ez a szakasz a korábban megállapított rokkantsági nyugdíjak esetében is az újonnan megállapított rokkantsági ellátásra vonatkozó szabályokat rendeli alkalmazni az összeg meghatározását illetően, azzal a megkötéssel, "hogy az - az állapotjavulás kivételével - nem lehet kevesebb a felülvizsgálatot megelőző hónapra járó ellátás összegénél". A 2012 júliusában hatályba lépett módosítás szükségességét az Emberi Erőforrások Minisztériuma azzal indokolta, hogy az Mmtv. eredeti 33. § (8) bekezdésében rokkantsági ellátás megállapítása esetén akkor is a korábbi ellátás összegének folyósítását írta elő, amikor az érintettet a felülvizsgálat eredményeként esetleg magasabb összegű ellátásra jogosító kategóriába sorolták. Ez méltányos megfontolásnak tűnik, bár feltehetőleg kevés embert érintett ilyen módon a rendelkezés eredeti formája. A módosított rendelkezés viszont sokezer rokkantsági nyugdíjas ellátásának drasztikus csökkentése előtt nyitotta meg az utat: azok esetében, akik rehabilitálhatóságuk hiányában továbbra is rokkantsági ellátásra jogosultak, azonban egészségi állapotukban javulás állt be, a korábbi ellátás jelentős csökkenésének kockázatával szembesültek. Hiába döntött tehát úgy a hatóság egy adott személy esetében, akinek a részére korábban rokkantsági nyugdíjat állapítottak meg, hogy az illető nem rehabilitálható, "állapotjavulás" megállapítása esetén az ellátásának az összege a korábbi nyugdíjának töredéke lett.
A törvényszöveg ismeretében azok a megváltozott munkaképességű személyek, akiknek az egészségi állapotában nem történt javulás (mert például az orvostudomány mai állása szerint a negatív változás visszafordíthatatlan az esetükben), okkal bízhattak abban, hogy az Mmtv. 33/A. § (1) bekezdésében foglalt szabály alapján nem változik ellátásuk összege. A komplex felülvizsgálat után azonban sok rokkantsági nyugdíjas döbbenten szembesült azzal a ténnyel, hogy egészségi állapota változatlansága ellenére drasztikusan, akár a korábbi nyugdíj összegének felét sem elérő mértékre csökkentették ellátását. Hiába keresték kétségbeesetten, ennek magyarázatát nem találták a kézbesített, korábbi életüket megváltoztató hatósági határozatban. A határozatok indokolásá-
- 83/84 -
ban ugyanis csupán az Mmtv. szó szerint idézett paragrafusai és az egészségi állapotra vonatkozó, különböző időpontokban elvégzett orvosszakértői vizsgálatok által megállapított százalékos értékek szerepeltek. Arra azonban nem szolgált magyarázatul sem a határozat, sem az Mmtv. hivatkozott rendelkezéseinek bármelyike, hogy az orvosi szempontból visszafordíthatatlan egészségi állapotban miként következhetett be állapotjavulás. Sokan bizonyára azt feltételezték, hogy a hatóság hibázott. Csupán a sajtócikkekből értesülhettek arról, hogy az egészségi állapot értékelésének módszertanát módosították; méghozzá akként, hogy a ténylegesen változatlan egészségi állapothoz más százalékos értéket rendeltek. Ezt az új módszertant a komplex minősítésre vonatkozó részletes szabályokról szóló 7/2012. (II. 14.) NEFMI rendelet (a továbbiakban: NEFMI rendelet) határozta meg. Tehát a ténylegesen változatlan egészségi állapotot a NEFMI rendelet szerint elvégzett vizsgálat eredményeként állapotjavulásnak minősítették. Ezen a fikción alapult a korábbi rokkantsági nyugdíjak töredékére csökkentése.
A társadalombiztosítási jogviszonyon, és ebből következően legalább részben járulékfizetési kötelezettségen alapuló ellátás töredékére csökkentése értelemszerűen felveti a szerzett jogok védelmének kérdését, ami a jogállamiság alkotmányos elvéből fakad. Láthatóan ez a gondolat az Országgyűlés kormánypárti képviselőiben is megfogalmazódott, ezért fél évvel az Mmtv. benyújtása előtt, 2011. május 13-án Lázár János, Talabér Márta és Balsai István (akit később alkotmánybírónak választottak) javaslatot tettek az akkor még hatályos Alkotmány módosítására.[8] Az Alkotmány szociális biztonsághoz való jogot deklaráló 70/E. §-ának kiegészítésével akartak alkotmányi szintű felhatalmazást biztosítani az öregségi korhatár előtti nyugdíjak szociális ellátássá alakításához és csökkentéséhez, illetve munkavégzésre való képesség esetén megszüntetéséhez. Az előterjesztői indokolás szerint a módosítás a "jövendő generációk érdekeire és várható terheire tekintettel rögzíti, hogy a szociális biztonság keretei között nyugdíj jogcímen járó ellátásra főszabályként azok jogosultak, akik - a törvényhozó által a mindenkori demográfiai viszonyokra és a várható életkorra tekintettel kialakított - öregségi nyugdíjkorhatárt elérték". Előterjesztői expozéjában Balsai István kifejtette, hogy a nyugdíjrendszer átalakításának a célja nem a szerzett jogok megvonása, hanem - ahol ez lehetséges - a munkaerőpiacra való visszavezetés.[9] Ezzel szemben ellenzéki képviselők már az alkotmánymódosítás parlamenti vitájában a szerzett jogok megvonásának előkészítéseként értékelték az alkotmánymódosítási javaslatot.[10] A kormánypárti képviselők javaslatát három héttel a benyújtást követően módosítás nélkül, változatlan szöveggel fogadta el az Országgyűlés.[11] A rendelkezés ráadásul túlélte az Alkotmányt, mert alkalmazhatóságát 2012. december 31-éig kiterjesztette a Magyarország Alaptörvényének átmeneti rendelkezései 19. cikk (5) bekezdése. Mint a későbbiekben látni fogjuk, a hivatkozott alkotmányi rendelkezésnek az Alkotmánybíróság nagy jelentőséget tulajdonított, amikor az Alaptörvény XIX. cikkét, vagyis a szociális biztonságról szóló rendelkezését és a rokkantsági nyugdíjrendszer Mmtv.-ben szabályozott átalakítását értékelte. Mint utóbb, az Mmtv. ismeretében már tudható, az az állítás sem bizonyult valósnak, hogy az ellátások csökkentése vagy megszüntetése csak azokat érinti, akik visszavezethetőek a munkaerőpiacra. Az Mmtv. alapján ugyanis olyan rokkantsági nyugdíjasok ellátását is csökkentették, akiknek a rehabilitációját a felülvizsgálat eredményeként sem javasolták, és emiatt rokkantsági ellátás folyósításáról döntött esetükben a hatóság.
Az alkotmánymódosítással megalapozott törvényi szabályozás ellenére sokan nem nyugodtak bele a korábban véglegesnek minősített rokkantsági nyugdíjuk átalakításába és drasztikus csökkentésébe. Nem fogadták el, hogy az ellátás csökkentéséről szóló határozat azon a fikción alapszik, hogy állapotjavulásnak minősítették az orvosi értelemben változatlan egészségi állapotukat. Igazuknak bíróságokon próbáltak érvényt szerezni, a vonatkozó közigazgatási határozatok felülvizsgálatának indítványozásával, ám ezek a próbálkozások jórészt kudarccal végződtek.
A felülvizsgálati eljárás többnyire abban merült ki, hogy a bíróság újabb orvosszakértői véleményt kért be, amelyet azután ugyanúgy a NEFMI rendelet alapján készítettek el. Akadt azonban példa arra is, hogy az eljáró közigazgatási és munkaügyi bíróság nem fogadta el állapotjavulásként a korábbi és az új módszertan szerint megállapított százalékos értékek egyszerű összevetését, és a felülvizsgálni kért határozat hatályon kívül helyezésével a rehabilitációs hatóságot a megváltozott munkaképességű személy ál-
- 84/85 -
lapotának tényleges, orvosi szempontokon alapuló meghatározására kötelezte.[12] A Kúria előtt azonban ez az érvelés nem állt meg: a közigazgatási és munkaügyi bíróságok ítéleteinek felülvizsgálata során többször határozottan akként foglalt állást, hogy "az állapotjavulás nem a tényleges, az egészségügyi állapotban bekövetkezett javulást jelenti, hanem a hatályos orvosszakmai jogszabályok szerinti, százalékos mértékben bekövetkezett változást". A legfőbb bírói fórum álláspontja szerint tehát a jogszabály erre vonatkozó rendelkezésének hiányában nincs más mód az állapot meghatározására, mint a korábban megállapított egészségkárosodási mértékek összehasonlítása.[13]
A magyar bíróságok elutasító döntéseinek birtokában néhányan a strasbourgi székhelyű Emberi Jogok Európai Bíróságánál (a továbbiakban: EJEB) kerestek jogorvoslatot. Az EJEB Nagykamarája Nagy Béláné Magyarország elleni ügyében 2016. december 13-án tett közzé precedensértékű döntést a kérdésben.[14] Az EJEB ítéletében megállapította, hogy a magyar jogrend által biztosított rokkantsági ellátás az Emberi Jogok Európai Egyezménye (továbbiakban: Egyezmény) Első Kiegészítő Jegyzőkönyvének 1. cikkében deklarált tulajdonhoz való jog körébe tartozik. Ebből következően a rokkantsági ellátás megvonása, illetve korlátozása csak akkor egyeztethető össze az Egyezménnyel, ha eleget tesz az alapjog-korlátozással szemben támasztott - az Egyezményből következő -, EJEB által kidolgozott követelményeknek. Nagy Béláné a korábbi törvényi szabályozás alapján jogosult lett volna rokkantsági ellátásra, azonban az időközben hatályba lépett Mmtv.-ben megfogalmazott új követelmények miatt a rokkantsági ellátás iránti igényét nem tudta érvényesíteni, ellátást egyáltalán nem ítéltek meg számára. Az EJEB az ellátás teljes megvonását aránytalan jogkorlátozásnak minősítette, mert a kérelmezőnek olyan túlzott egyéni terhet kellett viselnie, ami a tulajdonhoz való jog megsértésének minősül. Emiatt Nagy Bélánénak 15 ezer euró összegű kártérítést, és közel 13 ezer euró perköltséget ítélt meg. A döntésben megfogalmazott elvi tételeket alapul véve az EJEB későbbi ítéleteiben nem csupán a korábbi ellátás teljes összegének megvonását, hanem annak jelentős, 50%-nál magasabb mértékű elvonását is a tulajdonhoz való jog sérelmének ítélte meg. Ezért marasztalta el az EJEB a magyar államot Baczúr Magyarország elleni ügyében 2017. március 7-én,[15] valamint a Lengyel András Jánosné Magyarország elleni ügyében 2017. július 18-án meghozott ítéletében is.[16]
Ilyen előzmények után került a Kúria elé a rehabilitációs hatóság által a Nyíregyházi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság 1. M. 391/2016/9. számú ítéletével szemben benyújtott felülvizsgálat. A Nyíregyházi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság a hatóság által kifogásolt ítéletében akként foglalt állást, hogy önmagában a különböző időpontokban, különböző módszertan alapján elvégzett vizsgálatok alapján meghatározott százalékos értékek változása nem támasztja alá az Mmtv. átmeneti rendelkezésének [Mmtv. 33/A. (1) bekezdés a) pont] alkalmazásában az állapotjavulást. Az ítélet szerint az állapot esetleges javulásának megállapításához a megváltozott munkaképességű személy egészségi állapotában ténylegesen végbement változást kell figyelembe venni. A rehabilitációs hatóság felülvizsgálati kérelmét a Kúria korábbi, hasonló tényállás alapján meghozott ítéletére alapozta; az ellátásának töredékére csökkenését elszenvedő korábbi rokkantsági nyugdíjas viszont ellenkérelmében az EJEB fent ismertetett ítéleteire és az Alaptörvényben biztosított jogainak megsértésére hivatkozva kérte a Nyíregyházi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság ítéletének hatályban tartását. A Kúria megállapította, hogy az előtte fekvő újabb ügy tényállása lényegét tekintve megegyezik az EJEB által elbírált ügyekével. Az EJEB ítéleteire figyelemmel a Kúria arra a megállapításra jutott, hogy a konkrét esetben az Mmtv. átmeneti szabálya [Mmtv. 33/A. § (1) bekezdés a) pont] által az ellátás összegének megállapítására alkalmazni rendelt Mmtv. rendelkezés [Mmtv. 12. § (1) bekezdés a) pont] sérti az Egyezmény Első Kiegészítő Jegyzőkönyvének tulajdonhoz való jogot deklaráló rendelkezését. Ezért az Alaptörvény nemzetközi jog és magyar jog összhangjának biztosítását előíró szakaszának [Q) cikk (2) bekezdés] sérelme, valamint nemzetközi szerződésbe ütközés miatt kezdeményezte az Alkotmánybíróságnál az Mmtv. 12. § (1) bekezdés a) pontjának megsemmisítését és a folyamatban lévő perben történő alkalmazásának kizárását. Az Alkotmánybíróság a Kúria ezen indítványa alapján hozta meg a 21/2018. (XI. 14.) AB határozatát, amellyel önértékelése szerint "fellépett" a rokkantsági ellátásra jogosultak védelmében. Mielőtt megvizsgálnánk, hogy e "fellépése" mennyiben képes valódi védelmet adni a korábbi rokkantsági nyugdíjasoknak, elöljáróban érdemes emlékeztetni arra, hogy a
- 85/86 -
rokkantnyugdíjrendszer megszüntetésével összefüggő alapjogi kérdések nem 2018-ban kerültek először az Alkotmánybíróság elé.
Szabó Máté, az alapvető jogok biztosa már 2012. július 30-án kezdeményezte az Mmtv. azon rendelkezéseinek utólagos normakontrollját, amelyek keresőtevékenység esetén az ellátás szüneteltetését, illetve megszüntetését írták elő.[17] Témánk szempontjából az indítvány azon eleme indokol kitüntetett figyelmet, miszerint az ombudsman "megfontolásra javasolta" az Alkotmánybíróságnak, hogy az Mmtv.-vel összefüggésben állapítson meg jogalkotói mulasztást. Indítványában nem a törvény egyes rendelkezéseivel összefüggésben kérte a mulasztás megállapítását, hanem annak vizsgálatát javasolta, hogy az "új szabályozási koncepció bevezetése során érvényesültek-e az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésében rögzített jogállamiság elvéből következő bizalomvédelemből eredő alkotmányossági követelmények". Kifejtette, hogy az Alkotmányba beiktatott, korhatár előtti nyugdíjak csökkentését, átalakítását, illetve megszüntetését lehetővé tevő rendelkezés alkalmazásának 2012. december 31-ig történő fenntartása nem jelenti azt, hogy az Mmtv.-nek ne kellene megfelelnie az Alaptörvénynek. Márpedig álláspontja szerint az Mmtv. nem tartalmaz az érintett ellátottak védelmére vonatkozó szabályozást, és az átmenet nélküli változtatásnak nincs különös indoka.[18]
Az ombudsman indítványát az Alkotmánybíróság a 40/2012. (XII. 6.) AB határozatával (a továbbiakban: ABh 1.) bírálta el. Ennek során áttekintette a 2011. december 31-éig hatályban volt Alkotmány által deklarált szociális biztonsághoz való jog megítélésére, valamint a társadalombiztosítási és a szociális rendszer kialakítására vonatkozó alkotmányos követelményeket. Eszerint az ellenszolgáltatás fejében szerzett, járulékfizetési kötelezettségen alapuló ellátások (pl. öregségi nyugdíj) tulajdonvédelemben részesülnek. A rokkantsági nyugellátásra való jogot az Alkotmány alapján az Alkotmánybíróság a kiesett jövedelem pótlására szolgáló, vegyes társadalombiztosítási és szociális ellátásnak tekintette. Azonban, szemben az ombudsmannal, az alkotmánybírák nagy jelentőséget tulajdonítottak a korhatár előtti nyugdíjak alkotmányos védelmét megszüntető rendelkezés további alkalmazhatóságának [Alkotmány 70/E. § (3) bekezdés]. Megítélésük szerint ez igazolja azt az alkotmányozói akaratot, aminek folytán az Alaptörvény a szociális biztonság eltérő felfogását képviseli. Eszerint a szociális biztonságról szóló XIX. cikk nem jogokról, hanem jellemzően állami kötelezettségekről és államcélokról rendelkezik. Az Alkotmánybíróság rámutatott arra, hogy ezen alkotmányi szintű szabályok adtak felhatalmazást az Mmtv. megalkotására. Az Mmtv. eltérő szabályokat állapít meg a rokkantság foka, a rokkantnyugdíj összege és az életkor alapján. Erre figyelemmel az Alkotmánybíróság szerint nem állítható megalapozottan, hogy az Mmtv. ne tartalmazna átmeneti rendelkezéseket. Az átmeneti rendelkezések átfogó, mélyebb elemzését ugyanakkor az Alkotmánybíróság nem végezte el. Az Mmtv. hatálybalépését megelőzően folyósított rokkantsági nyugdíjak differenciált átalakításának ténye elégséges volt ahhoz, hogy az Alkotmánybíróság ne lássa indokoltnak mulasztásban megnyilvánuló alaptörvény-ellenesség megállapítását.
2017 februárjában azonban egy olyan alkotmányjogi panasz érkezett,[19] amely kifejezetten az Mmtv. fent részletesen ismertetett átmeneti rendelkezésének - amely "állapotjavulás" esetén a nem rehabilitálhatónak minősített, és ezért rokkantsági ellátásra jogosult személyek juttatásainak drasztikus csökkentését írta elő [Mmtv. 33/A. § (1) bekezdés a) pont] - vizsgálatát kezdeményezte. A panaszos 2002 óta szenved gyógyíthatatlan sclerosis multiplex betegségben. Noha még a bírósági eljárásban kirendelt orvosszakértő is akként nyilatkozott, hogy az állapotát illetően a tudomány jelen állása szerint javulás nem várható, a NEFMI rendelet alkalmazásával meghatározott százalékos mértékre tekintettel a rehabilitációs hatóság állapotjavulást állapított meg, és az ellátás összegét a korábbi rokkantsági nyugdíjhoz képest jóval alacsonyabb összegben határozta meg. A panaszos a hatósági határozat felülvizsgálatát kezdeményezte a Debreceni Közigazgatási és Munkaügyi Bíróságon. Az indítványozó panaszát elsősorban a bizalomvédelem követelményének megsértésére alapozta, hasonlóan a korábbi ombudsmani beadvány érveléséhez. Hivatkozott továbbá az Alaptörvény XIII. cikk (1) bekezdésére (tulajdonhoz való jog), XIX. cikk (1) bekezdésére (szociális biztonsághoz való jog], XXVIII. cikk (1) bekezdésére (tisztességes bírósági eljáráshoz való jog), valamint a 28. cikkre (a jogszabályokat azok céljával és az Alaptörvénnyel összhangban kell értelmezni).
- 86/87 -
Az alkotmányjogi panasz azonban az érdemi elbírálásig sem jutott el; azt az Alkotmánybíróság a 3252/2017. (X. 10.) AB végzésével (a továbbiakban: AB végzés) visszautasította. A befogadhatóság kérdésében döntő, ötfős tanács a panaszt az Ügyrend 30. § (2) bekezdés a) pontja alapján,[20] vagyis arra hivatkozva utasította vissza, hogy nem áll fenn "a bírói döntést érdemben befolyásoló alaptörvény-ellenesség, vagy alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdés".[21] A visszautasító végzés indokolása emlékeztet az Alkotmánybíróság azon gyakorlatára, miszerint a jogállamiság elvéből következő bizalomvédelem nem minősül Alaptörvényben biztosított jognak, ezért arra alkotmányjogi panaszban csak kivételesen, visszaható hatályú jogalkotás és felkészülési idő hiánya esetén lehet hivatkozni. Nem tekinthető alapjognak a bírói jogértelmezésre vonatkozó alaptörvényi rendelkezés sem, így arra panasz ugyancsak nem alapozható. Nem vizsgálható továbbá a tisztességes eljáráshoz való jog sérelme sem, mert a panaszos sem contra legem jogértelmezést, sem jogszabályok önkényes félretételét nem állította. Az alkotmánybírák szerint az Alaptörvény XIX. cikk (1) bekezdésének sérelme annak ellenére sem vetődik fel, hogy az a rokkantság esetére törvényben meghatározott alanyi jogon járó juttatás bevezetéséről rendelkezik. Az alkotmánybírák szerint ugyanis a törvény tartalmára vonatkozó követelményt az Alaptörvény nem határoz meg, ezért a rokkantsági ellátást szabályozó Mmtv. értelemszerűen nem ütközhet az Alaptörvény XIX. cikk (1) bekezdésébe. A visszautasítást megalapozó további érvként hozták fel az alkotmánybírák, hogy nem az Mmtv. panaszos által támadott rendelkezéséből, hanem a NEFMI rendeletből következik az a kifogásolt élethelyzet, miszerint a tényleges egészségi állapot változatlansága jogilag állapotjavulásnak minősül.
Az EJEB fent ismertetett ítéleteinek fényében az AB végzés indokolásának legfigyelemreméltóbb része, hogy az alkotmánybírák a tulajdonhoz való jog vonatkozásában sem látták megalapozottnak az érdemi vizsgálat lefolytatását. Azzal érveltek, hogy a tulajdonhoz való jogból nem következik, hogy az egyszer megállapított juttatást utóbb ne lehetne felülvizsgálni, és az érintett állapotának függvényében megváltoztatni. Emlékeztettek továbbá arra, hogy a törvény a panaszos rokkantsági nyugdíjának megállapítása időpontjában is rendelkezett a felülvizsgálat lehetőségéről.[22] Ebből következően a törvény nem biztosított olyan várományt, amely kizárta volna a juttatás átalakításának lehetőségét. Az AB végzés ismeretében meglepő fordulatnak tűnhet, hogy egy évvel később a Kúria indítványa alapján az Alkotmánybíróság "a rokkantsági ellátásra jogosultak védelmében" lépett fel. Vajon mivel magyarázható, hogy az analógnak tekinthető peres ügyön alapuló alkotmányjogi panasz és a Kúria indítványa ennyire eltérő utat járt be az Alkotmánybíróságon?
Szembetűnő különbség, hogy a Kúria az alkotmányjogi panasz benyújtójával szemben nem az Mmtv. átmeneti rendelkezésének [Mmtv. 33/A. (1) bekezdés a) pont], hanem az Mmtv. hatályba lépését követően megállapított rokkantsági ellátások összegét meghatározó azon szabályának [Mmtv. 12. § (1) bekezdés a) pont] nemzetközi szerződésbe ütközésének megállapítását és megsemmisítését kezdeményezte, amelyet az átmeneti rendelkezés "állapotjavulás" esetén a korábbi rokkantsági nyugdíjasokra is alkalmazni rendel. A Kúria indítványa annak ellenére különbözik az alkotmányjogi panasztól, hogy a Kúria is kifejezetten a korábbi rokkantsági nyugdíjasok jogainak sérelmére hivatkozik, és nem az újonnan megállapított rokkantsági ellátások összegének tekintetében állít alapjogsértést. A testület feltehetően azért nem az Mmtv. átmeneti rendelkezését támadta, mert az Alkotmánybíróság az AB végzésben az átmeneti rendelkezés és a tulajdonhoz való jog viszonyáról - igaz nem az Egyezmény, hanem az Alaptörvény szemszögéből - már állást foglalt. A Kúria maga is hivatkozott indítványában arra, hogy "a kezdeményezés előterjesztésekor figyelembe vette" az AB végzést.
Az alkotmányjogi panasz és a Kúria indítványa alapján lefolytatott eljárás közötti jelentős további különbség, hogy az Alkotmánybíróság az AB végzésben (és korábban az ABh 1.-ben) nem hivatkozott az Egyezményre és az EJEB esetjogára (igaz, ezt az indítványozók sem tették). Holott az EJEB az AB végzés közzétételét megelőzően hozta meg a magyar államot elmarasztaló ügyben releváns ítéleteit, amelyeknek Magyarországon jelentős sajtóvisszhangja is volt.[23] Tehát az Mmtv. átmeneti rendelkezését támadó alkotmányjogi panasz visszautasításakor nemhogy az Alkotmánybíróság, de a szélesebb közvélemény előtt is ismert volt, hogy az egészségi állapotban bekövetkezett tényleges javulás hiányában a rokkantság esetén járó juttatás töredékére csökkentése az EJEB gyakorlatában az Egyezmény Első Kiegészítő Jegyzőkönyvében foglalt tulajdonhoz való jog megsértésének minősül. Erre az igen jelentős fejleményre annak ellenére nem reflektált az Alkotmánybíróság, hogy a nagy jelentőségű, alapjogokat érintő ügyek vizsgálatának egészen mostanáig fontos részét képezte az EJEB gyakorlatának elemzése. A testület a 15/2016. (IX. 21.) AB határozatában még az EJEB döntéseinek jelentőségét méltatta, és akként nyilatkozott, hogy "a hazai alapjogvédelem minimumszintje nem lehet alacsonyabb, mint az EJEB esetjoga által az adott alapjog vonatkozásában biztosított jogvédelem
- 87/88 -
szintje". Mivel a Kúria kifejezetten az EJEB ítéleteire alapozta indítványát, azt feltételezhetnénk, hogy az Alkotmánybíróság ez esetben az Mmtv-vel való összhangot illetően sem kerülhette meg a strasbourgi döntésekkel való szembenézést.
A fenti feltételezésre azonban a Kúria indítványát elbíráló 21/2018. (XI. 14.) AB határozat (a továbbiakban: ABh 2.) indokolása erőteljesen rácáfol. A Kúria által hivatkozott EJEB döntéseket - az indítvány ismertetését leszámítva - a többségi indokolás meg sem említi. Azonban megállapítja, hogy az Alkotmánybíróság a vizsgálatát az "Egyezményre mint nemzetközi szerződésre tekintettel végzi el, érvelését ugyanakkor nem önmagukban az EJEB egyes ítéleteire, hanem közvetlenül az Egyezményre alapozhatja". Ennek megfelelően az Alkotmánybíróság az EJEB ítéleteire hivatkozás nélkül végezte el az Egyezmény tulajdonhoz való jogról szóló rendelkezésének [Első Kiegészítő Jegyzőkönyv 1. cikk] meglehetősen szűkszavú értelmezését. Eszerint az állam által nyújtott ellátások kizárólag akkor tartoznak a tulajdonhoz való jog védelme alá, amennyiben a szóban forgó ellátás legalább részben korábbi járulékfizetési kötelezettségen alapul. Nyomós közérdek fennállása esetén jogszabály még ilyen esetben is megváltoztathatja az ellátás összegét és folyósításának feltételeit, azonban a beavatkozásnak arányban kell állnia az elérni kívánt céllal. Ezt követően az Alkotmánybíróság részletesen ismertette több - az indítványban nem hivatkozott - nemzetközi szerződés megváltozott munkaképességű személyekre vonatkozó rendelkezéseit. Következtetésképpen megállapította, hogy az Egyezményből levezethető elvi tartalom azonos a Magyarország által vállalt, további nemzetközi kötelezettségekből levezethető tartalommal. További fontos elvi tételként rögzítette, hogy nemzetközi szerződésbe ütközés csak akkor állapítható meg, ha a magyar jogszabály egyetlen lehetséges értelmezése és adott esetben mérlegelést nem tűrő alkalmazása ellentétes a vállalt nemzetközi kötelezettséggel.
Az EJEB ítéleteire korábban erőteljesen építő alkotmánybírósági gyakorlat fényében az ABh 2. indokolásának felépítése és megközelítési módja igencsak rendhagyó. A határozathoz fűzött párhuzamos indokolások és különvélemények arról tanúskodnak, hogy a kérdést illetően nagy vita alakult ki az alkotmánybírák között. Czine Ágnes párhuzamos indokolásában akként foglalt állást, hogy az Egyezmény alkotmánybírósági értelmezése során elengedhetetlen az EJEB joggyakorlatának feltárása. A konkrét esetben tehát vizsgálni kellett volna az EJEB vonatkozó, a Kúria által is hivatkozott ítéleteiben megjelenő értelmezési szempontjait, és az Alkotmánybíróságnak ezekre kellett volna alapítania döntését. Ezt a véleményt fogalmazta meg erőteljesebben Stumpf István is: "nehezen érthetőnek" minősítette azt a kiindulópontot, miszerint az Egyezménnyel való összhang elbírálása során az EJEB gyakorlatának ismertetése mellőzhető lehet. Ennek hiányában ugyanis szerinte az ABh 2.-ben foglalt értelmezés "ex cathedra kijelentésnek minősül, kifelé az önhatalmú és parttalan jogászkodás látszatát keltheti". Dienes Oehm Egon, Juhász Imre, Szívós Mária, Pokol Béla és Varga Zs. András ellentétes álláspontot nyilvánítottak ki. Bár a hangsúlyokat illetően eltérő módon, de mindannyian erőteljesen érveltek amellett, hogy az EJEB ítéleteire - bár azok hasznos források lehetnek - az Alkotmánybíróság nem alapozhatja döntéseit.
A többségi álláspont szerint tehát az AB határozat nem alapozható az EJEB gyakorlatára, ennek ellenére - mint azt látni fogjuk - az Mmtv. rendelkezései az Egyezményre, illetve a hivatkozott nemzetközi jogi kötelezettségekre figyelemmel nem mentek át akadálytalanul az Alkotmánybíróság szűrőjén.
A kiadott közlemény címéből, valamint a rokkantsági rendszer átalakításával összefüggésben az ABh 2.-ben megfogalmazott, erőteljes, médiát bejárt mondatokból arra következtethetnénk, hogy az Alkotmánybíróság helyt adott a Kúria indítványának. Ez azonban hibás következtetésnek bizonyulna: az Alkotmánybíróság ugyanis megalapozatlannak ítélte az indítványt, és elutasította a rokkantsági ellátás összegét meghatározó, támadott törvényi rendelkezés [Mmtv. 12. § (1) bekezdés a) pont] megsemmisítését. Az indokolás szerint ugyanis sem az Egyezményből, sem más vállalt nemzetközi kötelezettségből nem vezethető le egy meghatározott összegű ellátásra való alanyi jogosultság. Ebből következően a rokkantsági ellátás összegének meghatározására szorítkozó rendelkezés nem lehet ellentétes nemzetközi szerződéssel.
Ugyanakkor a Kúria indítványa alapján az Alkotmánybíróság megvizsgálta, hogy a korábbi rokkant-
- 88/89 -
sági nyugdíjasok az ellátási rendszer átalakítása miatt, illetve a jogszabály mérlegelést nem tűrő alkalmazásából fakadóan nem viselnek-e túlzott terhet. Ennek megítéléséhez az alkotmánybírák az Mmtv. azon rendelkezését vették górcső alá, amely meghatározza, hogy mikor kell az ellátás összegét az Mmtv. új szabályai szerint megállapítani. Ez a rendelkezés az Mmtv. már sokszor hivatkozott 33/A. § (1) bekezdés a) pontja, amelynek alkotmányossági vizsgálatát - többek között a tulajdonhoz való jog szemszögéből - az Alkotmánybíróság az AB végzésben utasította vissza. Bár a Kúria - feltehetően éppen az AB végzésre figyelemmel - nem e rendelkezés nemzetközi szerződésbe ütközésének vizsgálatát kérte, azonban az Alkotmánybíróság hangsúlyozta, hogy hivatalból is lefolytathatja a nemzetközi szerződésbe ütközés, mulasztásban megnyilvánuló alaptörvényellenesség vizsgálatára, valamint alkotmányos követelmény meghatározására irányuló eljárását.
A hivatalból lefolytatott vizsgálat eredményeként jutott el az Alkotmánybíróság a rokkantsági ellátást megállapító hatósági határozatok elleni felülvizsgálati indítványok magját képező "állapotjavulás" fogalmának kérdéséhez. Mint emlékezetes, az Mmtv. átmeneti rendelkezése "állapotjavulás" esetén írja elő az ellátások összegének új szabályok szerinti megállapítását. Azonban a NEFMI rendelet alkalmazásával a rehabilitációs hatóság a tényleges egészségi állapot változatlansága (esetleg romlása) esetén is tömegesen állapított meg "állapotjavulást". A közigazgatási perek felperesei - továbbá a megváltozott munkaképességű személyek érdekvédelmét ellátó Mozgáskorlátozottak Egyesületeinek Országos Szövetsége (a továbbiakban: MEOSZ) és az alapvető jogok biztosa, Székely László is - mind azt az álláspontot képviselték, hogy az "állapotjavulás" ténykérdés, aminek megállapítása nem alapulhat csupán a jogszabályi rendelkezések változásán. Ezzel szemben állt a Kúria eddigi következetes gyakorlata és az Emberi Erőforrások Minisztériuma által megküldött jogértelmezés. Az Alkotmánybíróságnak abban a kérdésben kellett állást foglalnia, hogy a két versengő értelmezés közül melyik van összhangban az Egyezménnyel. A mérlegelés eredményeként az alkotmánybírák megállapították, hogy túlzottnak tekinthető a megváltozott munkaképességű személyeket sújtó teher, ha a tényleges fizikai állapot javulásának hiánya mellett csökkentik az ellátás összegét. Ezért az Alkotmánybíróság alkotmányos követelményként határozta meg, hogy az "állapotjavulásra" vonatkozó rendelkezés kizárólag akkor alkalmazható, ha az ellátásra jogosult személynek az "élethelyzetét érdemben meghatározó tényleges fizikai állapota is kedvezően változott". Az Alkotmánybíróság szerint ennek vizsgálata az egyes egyedi ügyekben eljáró bíróságok kötelezettsége.
Ezzel összefüggésben az Alkotmánybíróság azt is megállapította, hogy miközben a rokkantsági ellátás összegét megállapító Mmtv.-rendelkezés önmagában nem kifogásolható, a korábban rokkantsági nyugdíjban részesülők eltérő jogi megítélés alá esnek. Ennél a csoportnál ugyanis egy korábban jogerősen megállapított ellátás átalakítására vonatkozó szabályozást kell alkotmányosan értékelni. Ezen értékelés eredményeként az alkotmánybírák arra a következtetésre jutottak, hogy a szabályozás "állapotjavulás" esetén az ellátás összegének meghatározása során nem veszi figyelembe sem a korábbi rokkantsági nyugdíj alapjául szolgáló biztosítási jogviszony időtartamát, sem a járulékfizetés alapját képező jövedelem összegét. Továbbá, a szabályozás nincs figyelemmel az állapotjavulás mértékére sem (fokozatosság nélkül, bármekkora mértékű állapotjavulás az ellátás összegének csökkenésével jár). Ez pedig aránytalan terhet ró az érintett megváltozott munkaképességű személyekre. További súlyos szabályozási hiányként értékelte az Alkotmánybíróság, hogy a rokkantsági ellátás összegének meghatározási alapja minden esetben az átlagjövedelem. Ez a korábbi rokkantsági nyugdíjasok esetében azt jelenti, hogy nem a rokkantsági nyugdíj meghatározásához korábban alapul vett jövedelem lesz az ellátás kiszámításának alapja, hanem az ezt értelemszerűen el nem érő, 2012 előtt megállapított rokkantsági nyugdíj összege. A szabályozási hiányosságából adódóan még azonos hosszúságú szolgálati idő és azonos nagyságú járulékfizetési alapot képező jövedelem esetén is alacsonyabb összegű ellátásra válhatnak jogosulttá azok, akik az Mmtv. hatálybalépésének időpontjában már rokkantsági nyugdíjban részesültek. Erre a korábbi rokkantsági nyugdíjasokra telepített aránytalan teherre figyelemmel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy Magyarország vállalt nemzetközi kötelezettségeit, és ezzel az Alaptörvény Q) cikk (2) bekezdését sértő, mulasztásban megnyilvánuló alaptörvény-ellenesség áll fenn. Az ABh 2. rendelkező részében felhívta az Országgyűlést, hogy jogalkotói feladatának 2019. március 31-ig tegyen eleget.
Az Alkotmánybíróság tehát a vállalt nemzetközi jogi kötelezettségre tekintettel jogalkotói mulasztást és alkotmányos követelményt állapított meg, miközben korábban az Alaptörvényre hivatkozó indítványokat elbíráló döntéseiben [ABh 1.-ben és az AB végzésben] ezt nem találta indokoltnak. Ebből adódhat az a következtetés, hogy önmagában az Alaptörvényből alacsonyabb védelmi szint következik, mint az Egyezményből, illetve egyéb más nemzetközi szerződésekből. A kérdés persze teoretikus, hiszen
- 89/90 -
az ABh 2.-ben is hivatkozott Q) cikk (2) bekezdése megteremti kapcsolatot az Alaptörvény és a vállalt nemzetközi kötelezettségek között. Azonban bármennyire is kerüli az ABh 2. indokolása az EJEB ítéleteire való hivatkozást, mégis megkockáztatható, hogy a strasbourgi döntések és azok alapjául szolgáló Egyezmény nélkül a korábbi rokkantsági nyugdíjasok aligha remélhettek volna bármilyen védelmet az Alkotmánybíróságtól. Minderre figyelemmel nem meglepő, hogy a Q) cikk (2) bekezdése és az Alaptörvényben foglalt alapjogok viszonya, illetve annak megjelenése az ABh 2. indokolásában láthatóan nagy vitát váltott ki az alkotmánybírák között. Több különvéleményt jegyző alkotmánybíró (Dienes-Oehm Egon, Juhász Imre, Szívós Mária, Pokol Béla, Varga Zs. András) azért nem tartotta elfogadhatónak a többségi döntést, mert az alaptörvény-ellenességet a többségi indokolás kizárólag az Alaptörvény Q) cikk (2) bekezdésére alapozta, és nem az Alaptörvényben biztosított valamely jogra.
A helyzetet tovább bonyolítja, hogy alig három hónappal később egy újabb alkotmányjogi panasz elbírálásakor az Alkotmánybíróság a 3024/2019. (II. 4.) AB határozatában (a továbbiakban: ABh 3.) az Egyezményre és a nemzetközi jogi kötelezettségekre hivatkozás nélkül semmisítette meg a Kúria ítéletét, valamint arra kiható hatállyal a Pécsi Közigazgatási Bíróság ítéletét, mely ítéletek a bevett gyakorlat szerint csupán a százalékos értékek összevetése alapján döntöttek az állapotjavulásról. Az alkotmányjogi panaszban az Egyezményre vagy más nemzetközi szerződésre nem hivatkoztak. Az Alkotmánybíróság a panaszban támadott ítéleteket a tisztességes eljáráshoz való jog megsértése miatt semmisítette meg. Az testület hivatkozott ugyan az ABh 2.-re, azonban még a hivatkozásokból is gondosan kihagyták, hogy a jogalkotói mulasztást és az alkotmányos követelményt korábban az Alaptörvény Q) cikk (2) bekezdésébe ütközés miatt határozták meg. A határozat indokolásában az Alaptörvényből kiindulva lényegében újra levezették az ABh 2.-ben már rögzített alkotmányos követelményt (miszerint a tényleges fizikai állapotjavulást is vizsgálni kell). További feltűnő hiányosság, hogy az indokolás korábbi AB döntéseket ismertető részében nem szerepel az AB végzésre való hivatkozás, holott az kifejezetten az Mmtv. ugyanezen átmeneti rendelkezésének vizsgálatát kezdeményezte. Ezekre az ellentmondásokra Dienes-Oehm Egon különvéleményben hívta fel a figyelmet.
Az alkotmánybíró további elvi problémaként mutatott rá arra, hogy a határozat többségi indokolása összemossa a nemzetközi szerződésbe ütközést és az alaptörvény-ellenességet.
A fentiek alapján megállapíthatjuk, hogy ha fel nem oldott ellentmondásokkal terhesen is, de korábbi döntéseivel szemben az Alkotmánybíróság a mulasztásban megnyilvánuló alaptörvény-ellenesség kimondásával és az alkotmányos követelmény meghatározásával valóban a rokkantságinyugdíj-rendszer átalakításának anomáliát érdemben érintő határozatot hozott. A jogkövetkezményeket az Alkotmánybíróság olyan súlyúnak tartotta, hogy - saját értékelése szerint - "fellépett" a rokkantsági ellátásra jogosultak védelmében. Kérdés, hogy milyen hatékonyságúnak értékelhető ez a fellépés: valójában milyen erősségű védelmet kaptak ezáltal a rokkantsági ellátásra jogosultak?
Az ABh 2. és az ABh 3. segítséget jelenthet azoknak a rokkantsági nyugdíjasoknak, akik kezdeményezték a korábbi nyugdíjukhoz képest alacsonyabb összegű ellátást megállapító határozat bírósági felülvizsgálatát, és akiknek az esetében ezen eljárás jogerősen még nem zárult le. Ilyen eljárások azonban feltehetően nincsenek nagy számban folyamatban, hiszen a korábbi rokkantságinyugdíj-rendszer átalakítása már évekkel ezelőtt befejeződött, és az ennek folyamatában hozott határozatok kevés kivétellel évekkel ezelőtt jogerőssé váltak. Ilyen körülmények között nagyon csekély az esélye annak, hogy az érintettek érvényt tudjanak szerezni az ABh 2.-ben foglalt alkotmányos követelménynek. Persze az alapjogok feltétlen tiszteletén alapuló jogállamban egy ilyen tartalmú alkotmánybírósági döntést követően maguk a hatóságok járnának el hivatalból a jogsérelem orvoslása érdekében. A reparáció feltételei viszonylag könnyen megteremthetők lennének, figyelemmel arra, hogy - bár az ellátásokat meghatározó döntések már jogerősek - a jogviszony sok esetben máig folyamatosan fennáll az ellátás rendszeres folyósítására tekintettel. Ráadásul az Mmtv. kifejezetten feljogosítja az eljáró rehabilitációs hatóságot a korábbi határozatok felülvizsgálatára.[24] A felügyeleti szerv is jogosult arra, hogy felügyeleti eljárás keretében hivatalból megváltoztassa vagy megsemmisítse a rehabilitációs hatóság határozatát, ha az jogszabályt sért.[25]
- 90/91 -
Az Mmtv. 19. §-a alapján maga a rokkantsági ellátásra jogosult is kezdeményezhet felülvizsgálatot, ennek alapján azonban a hatóság kifejezetten csak a "komplex minősítés során megállapított körülményekre vonatkozóan" végez felülvizsgálatot. Kérdéses, hogy az Mmtv átmeneti rendelkezése szerinti "állapotjavulás" vizsgálatát a hatóság ebbe a körbe tartozónak tekintené-e.
A megváltozott munkaképességű személy szemszögéből azonban még akkor is kétséges a pozitív végkimenetel, ha sikerül elérni az ellátás összegét meghatározó eljárás megindítását. Az állapotjavulás megítélésének ugyanis továbbra sincs meg a "mércéje". Többek között e mérce hiánya miatt állapított meg mulasztásban megnyilvánuló alaptörvény-ellenességet az Alkotmánybíróság. Ugyan az ABh 2. tartalmazza, hogy az állapotjavulásra vonatkozó szabály csak akkor alkalmazható, ha az adott személynek "az élethelyzetét érdemben meghatározó tényleges fizikai állapota is kedvezően változott". Kétséges azonban, hogy ezen általános iránymutatás napi gyakorlatba ültetésével miként boldogulnak a szakértői bizottságok állásfoglalásaira utalt bíróságok.
Összességében kijelenthető, hogy az érintett korábbi rokkantsági nyugdíjasok számára a megállapított alkotmányos követelmény nem jelent segítséget. Helyzetükben valódi megoldást az hozhatna, ha az Országgyűlés eleget tenne azon jogalkotási kötelezettségének, amire az Alkotmánybíróság kötelezte. Az ABh 2. megfelelő konkrétsággal jelöli ki azokat a kereteket, amelyeken belül az új szabályozásnak mozognia kell (korábbi biztosítási időtartam, járulékalapot képező jövedelem, állapotjavulás mértéke). Erre irányuló jogalkotói akarat esetében az Országgyűlés aggály nélkül képes lenne az alkotmányos követelményeket érvényre juttató szabályozás kialakítására. Ennek dacára az érintetteknek aligha van oka túlzott reményt fűzni ahhoz, hogy a mulasztás megállapításának gyakorlati következményei lesznek.
2019 márciusában tizenhárom volt azon jogalkotásra felhívó alkotmánybírósági határozatok száma, amelyeknek az Országgyűlés határidőben nem tett eleget. Az állami tulajdonú erdőkre bejegyzett vagyoni jogok jogosultjainak biztosítékára vonatkozó átmeneti rendelkezések megalkotásával például már több mint öt éve adós az Országgyűlés.[26] A korhatár előtti nyugdíjak átalakítását és csökkentését lehetővé tevő szabály beiktatása a korábbi alkotmányba, majd annak hatályban tartása, az Mmtv. parlamenti vitája és az EMMI alkotmánybírósági eljárás során eljuttatott állásfoglalása alapján nagy biztonsággal kijelenthető, hogy az érintett rokkantsági nyugdíjasok ellátása nem valamilyen szerencsétlen véletlen folytán vagy jogalkotási műhiba miatt csökkent töredékére, hanem tudatos politikai szándék következménye. Ha e politikai akarat nem változott, akkor aligha valószínű, hogy a kormány és a parlamenti többség prioritásként kezelné a kérdés rendezését. Ezt támasztják alá a jogalkotásra vonatkozó nyilvános információk. Az ABh 2. szerint az Országgyűlésnek 2019. március 31-ig kell megalkotnia a hiányzó szabályozást. Ennek ellenére a kormány Országgyűlésnek benyújtott, 2019. évi tavaszi ülésszakra vonatkozó törvényalkotási programjában nem szerepel erre vonatkozó törvényjavaslat.[27] Csupán arról lehet tudni, hogy 2019. február 25-én a kormány kijelölt tárgyalója egyeztetett a MEOSZ képviselőivel, konkrét tervezetet azonban ők sem ismerhettek meg.[28] Ebből következően biztosan kijelenthető, hogy az Országgyűlés csak jóval a határidő leteltét követően tesz majd eleget jogalkotási kötelezettségének, ha egyáltalán sor kerül erre.[29]
Az ABh 2. közzététele óta tehát egyre csak telnek a hetek és a hónapok, miközben emberek ezrei nyomorognak a korábbi nyugdíjuk töredékét kitevő ellátásból.[30] Azt kell látnunk, hogy a hangzatos közlemény, valamint az ABh 2.-t övező nagy média- és politikai figyelem dacára az érintettek döntő többsége számára mostanáig semmilyen védelmet nem volt képes biztosítani az Alkotmánybíróság fellépése. Ez felveti a kérdést, hogy az Alkotmánybíróság megfelelően választotta-e meg az alkalmazandó jogkövetkezményt a feltárt alaptörvény-ellenesség orvoslására. Salamon László ABh 2.-höz fűzött különvéleményében éppen ebben kérdésben képviselt a többségtől eltérő álláspontot: a többségi indokolásban leírt alkotmányossági probléma szerinte is fennáll, azonban a mulasztás megállapítása nem megfelelő eszköz annak orvoslására. Salamon szerint az Mmtv. vizsgált átmeneti rendelkezése [Mmtv. 33/A. § (1) bekezdés a) pont] nem hiányos, hanem az a jogalkotó kifejezett, direkt akaratát tükrözi, a megállapított alkotmányos problémát tehát az Mmtv. 33/A. § (1) bekezdés a) pontjának tételes rendelkezése okozza. Ennek nemzetközi szerződésbe ütközését azonban az indítványhoz kötöttség miatt az Alkotmánybíróság nem vizsgálhatta. Salamon László tehát pontosan annak a rendelkezésnek a vizsgálatát tartotta szükségesnek, amelyre a AB végzésben visszautasított alkotmányjogi panasz irányult, és amelynek alaptörvény-ellenességét a Kúria indítványának alapjául szolgáló ügy felperese is állította. Az alkotmányjogi panaszt azonban az Alkotmánybíróság az AB végzéssel visszautasította, és feltehetően emiatt a Kúria sem tett indítványt annak vizsgálatára. Amennyiben Salamon Lászlónak igaza van, az AB végzésben foglalt visszautasítás súlyos hiba volt az Alkotmánybíróság részéről.
- 91/92 -
Megkérdőjelezhető azonban Salamon László azon megállapítása, miszerint az ABh 2. meghozatalakor az indítványhoz kötöttség miatt nem volt lehetőség az Mmtv. átmeneti rendelkezésének vizsgálatára. Az Abtv. 52. § (2) bekezdése szerint az Alkotmánybíróság által lefolytatott vizsgálat valóban csak a megjelölt alkotmányossági kérelemre korlátozódik. Azonban az Abtv. ezen rendelkezése akként folytatódik, hogy a korlátozás nem érinti a nemzetközi szerződésbe ütközés miatt hivatalból lefolytatható eljárást. Ennek megfelelően a 6/2014. (II. 26.) AB határozatában az Alkotmánybíróság akként foglalt állást, hogy "az indítványban kifejezetten nem megjelölt szabályt is meghatározott esetben (az indítvánnyal való szoros tartalmi összefüggésnél) vizsgálhat és megsemmisíthet". Jelen esetben a szoros tartalmi összefüggést jól mutatja, hogy az Alkotmánybíróság az Mmtv. rokkantsági ellátás összegét meghatározó rendelkezése [Mmtv. 12. § (1) bekezdés a) pont] nemzetközi szerződésbe ütközésének vizsgálatára benyújtott indítvány alapján az annak alkalmazását előíró átmeneti rendelkezéssel [Mmtv. 33/A. § (1) bekezdés a) pont] összefüggésben állapított meg jogalkotói mulasztást és alkotmányos követelményt. A szoros tartalmi összefüggés fennállására figyelemmel tehát az átmeneti rendelkezés megsemmisítéséről is dönthetett volna.
Az Mmtv. 33/A. § (1) bekezdés a) pont "állapotjavulás kivételével" szövegrészének visszaható hatályú megsemmisítése azonnali és valós védelmet jelentett volna az érintett megváltozott munkaképességű személyeknek. Ezzel ugyanis a korábbi rokkantsági nyugdíjuk szerint megállapított ellátásra váltak volna jogosulttá. A megsértett alapjog reparálása szempontjából ez a jogkövetkezmény rendkívül hatékony lehetett volna. Ennek fényében merül fel a kérdés, hogy vajon indokolt volt-e megsemmisítés helyett jogalkotói mulasztást megállapítani és alkotmányos követelményt meghatározni.
A kérdés megválaszolásához érdemes áttekinteni az alkotmányos követelmény meghatározásának körülményeire vonatkozó alkotmánybírósági gyakorlatot. Ezt legutóbb a testület a 25/2017. (X. 17.) AB határozatában foglalta össze. Ebben az alkotmányos követelmény meghatározásának feltételeként jelölte meg, hogy "a követelménynek értelemszerűen alkalmasnak kell lennie arra, hogy az alaptörvény-ellenes helyzetet az Alaptörvénynek megfelelően rendezze". Jelen esetben az ABh 2.-ben meghatározott alkotmányos követelmény nyilvánvalóan alkalmatlan arra, hogy az alaptörvény-ellenes helyzetet feloldja. Ezt maga az Alkotmánybíróság deklarálta azzal, hogy az Mmtv. ugyanezen rendelkezésével összefüggésben mulasztásban megnyilvánuló alaptörvény-ellenességet is megállapított. Ráadásul többek között arra hivatkozva tette ezt, hogy az Mmtv. nem tartalmaz szabályozást a tényleges fizikai állapotjavulás mértékének értékelésére. Márpedig a hiányzó szabályozás elengedhetetlen lenne ahhoz, hogy a rehabilitációs hatóság és a bíróságok aggálytalanul el tudják látni az alkotmányos követelmény által meghatározott feladatot.
Az alkotmánybírósági gyakorlat alapján mulasztás megállapítása akkor indokolt, ha a jogalkotó elmulasztotta az alapjog érvényesüléséhez szükséges jogszabály megalkotását, vagy ha az adott szabályozási koncepción belül az alkotmányból levezethető tartalmú rendelkezés hiányzik [83/2011. (XI. 10.) AB határozat]. Jelen esetben azonban az Mmtv. tartalmaz a rokkantsági rendszer átalakítására vonatkozó átmeneti rendelkezéseket, melyek a korábbi rokkantsági nyugdíjasok egy része esetében biztosították is a korábbi juttatás értékének megőrzését. Az ABh 1. indokolásában éppen az átmeneti rendelkezésekre hivatkozva nem tartotta indokoltnak az Alkotmánybíróság, hogy az alapvető jogok biztosának javaslatát követve jogalkotói mulasztás megállapítására irányuló eljárást folytasson le. A korábban részletesen kifejtettek szerint az Mmtv. világos szabályozási logikát követ: akiknek foglalkoztathatósága helyreállítható, rehabilitációra és ennek idejére rehabilitációs ellátásra jogosultak, akiknek nem állítható helyre a foglalkoztathatósága, azok pedig rokkantsági ellátásra jogosultak. A felülvizsgálatra kötelezett korábbi rokkantsági nyugdíjasokat 2012. január 1-jét követően ezen új rendszer szerint kellett újraértékelni és besorolni valamely Mmtv. szerinti minősítési csoportba. Ezt a besorolást a NEFMI rendelet szerint a felülvizsgálat idején fennálló egészségi és szociális körülmények figyelembevételével kellett elvégezni. Tehát a korábbi rokkantsági nyugdíjas esetleges állapotjavulását az Mmtv. már a minősítési csoportba sorolásnál értékeli. Erre figyelemmel logikus zárt rendszert alkot az Mmtv. átmeneti rendelkezésének főszabálya is, miszerint azon személyek, akiknek rehabilitálhatósága az új szabályok szerint sem állapítható meg, a korábbi nyugdíj összegére figyelemmel jogosultak további ellátásra. Tehát az alapjogsérelmet nem az átmeneti rendelkezés hiánya okozza, hanem az, hogy a szerzett jog védelmét biztosító szabályt le-
- 92/93 -
rontja az Mmtv. 33/A. § (1) a) pontjának azon fordulata, amely részletesen meg nem határozott "állapotjavulás" esetén az ellátás összegének megállapítására az Mmtv. új szabályait rendeli alkalmazni. Az Alkotmánybíróság tehát a szerzett jogok védelmét áttörő, a korábbi ellátások csökkentésére lehetőséget adó rendelkezés alkalmazásához szükséges részletszabályokat hiányolja - holott a garanciális rendelkezés érvényesülését lerontó fordulat megsemmisítése esetén az alapjogsértés aggály nélkül megszüntethető lenne, hiszen a rokkantsági ellátás összegét minden esetben a korábbi rokkantsági nyugdíjra figyelemmel kellene megállapítani. Ennek ellenére az Alkotmánybíróság megsemmisítés helyett hatályban tartotta a hiányos szabályt.
Összefoglalva az eddigieket: mind az EJEB, mind az Alkotmánybíróság kimondta, hogy a juttatásoknak az Mmtv. átmeneti rendelkezéséből következő radikális csökkentésével sérült a korábban rokkantsági nyugdíjban részesülő személyek tulajdonhoz való joga. Ezen alapjogsértés az Mmtv. 33/A. § (1) bekezdés a) pontjának "állapotjavulás kivételével" szövegrészének megsemmisítésével orvosolható lett volna. Ehelyett azonban az Alkotmánybíróság olyan jogkövetkezményeket választott (mulasztás megállapítása és alkotmányos követelmény meghatározása), melyek ugyan megfelelően fókuszálták az alkotmányos problémát, és lehetőséget adtak az ezzel összefüggő elvi tételek rögzítésére, viszont alig biztosítottak valódi jogvédelmet az alapjogaikban sértett személyek számára. Mindez különösen lesújtó annak fényében, hogy a jogalkotó részéről végrehajtott tudatos jogfosztás a szó szoros értelmében emberek ezreit taszította nyomorba. Az alkotmánybírósági határozat által biztosított erkölcsi elégtétel, illetve a jogalkotó jóindulatától függő, távoli jövőbe vesző megoldás ígérete a megélhetésért vívott mindennapi küzdelem közepette vajmi kevés. Ezzel szemben a mérleg másik serpenyőjében egyetlen olyan alkotmányos érvet nem találunk, amely magyarázatul szolgálna az alapjogsértést okozó rendelkezés hatályban tartására. Ugyanakkor pozitívan értékelhető, hogy az Alkotmánybíróság - minden ellentmondásossága és bátortalansága ellenére - határozatával újranyitotta a rokkantsági nyugdíjasok ellátásának régóta lezártnak hit kérdését, és világos követelményrendszert felállítva a törvényhozás asztalára tette. Addig is, amíg az Országgyűlés nem alkotja meg a korábbi jogfosztás következményeit felszámoló törvényt, az érintettek a bírósági jogérvényesítés lehetőségében bízhatnak. Ez a bizakodás pedig korántsem alaptalan: hiszen, mint láthattuk, a bíróságok már az alkotmányos követelmény kimondása előtt is több esetben készek voltak az alapvető jogok érvényesülésének szem előtt tartásával értelmezni az Mmtv. rendelkezéseit, és az EJEB ítéleteinek ismeretében a Kúria is kész volt levonni a megfelelő következtetéseket, egyúttal élni az alkotmánybírósági eljárás indítványozásának lehetőségével. ■
JEGYZETEK
[1] Lásd az Alkotmánybíróság 2018. november 9-én kiadott közleményét: https://www.alkotmanybirosag.hu/kozlemeny/az-alkotmanybirosag-fellepett-a-rokkantsagi-ellatasra-jogosultak-vedelmeben/.
[2] Lásd: Rétvári Bence államtitkár Korózs Lajos országgyűlési képviselő 2010-2014/K/4875 számú kérdésére adott írásbeli válaszát: http://www.parlament.hu/irom40/04875/04875-0001.pdf.
[3] Rokkantsági ellátást kell megállapítani továbbá annak a rehabilitálható megváltozott munkaképességű személynek, akinek esetében a kérelem benyújtásának vagy a felülvizsgálatnak az időpontjában az öregségi nyugdíjkorhatár betöltéséig hátralevő időtartam az 5 évet nem haladja meg [Mmtv. 5. § (2) bekezdés].
[4] A megváltozott munkaképességű személyek ellátásaival kapcsolatos eljárási szabályokról szóló 327/2011. (XII. 29.) Korm. rendelet 8/A. §
[5] Az Mmtv. 12. § (1) bekezdés a) pontja szerint ilyen esetben a rokkantsági ellátás összege a havi átlagjövedelem 40 százaléka, de legalább az alapösszeg 30 százaléka, és legfeljebb az alapösszeg 45 százaléka.
[6] A közfoglalkoztatási bér és a közfoglalkoztatási garantált bér megállapításáról szóló 170/2011. (VIII. 24.) Korm. rendelet 1. § (1) bekezdés a) pontja szerint a közfoglalkoztatási bér 2012-ben 71 800 forint volt. Ebből következően a rehabilitációs ellátás mértékét 28 750 és 57 440 forint közötti összegben kellett volna meghatározni.
[7] 2012. évi CXVIII. törvény egyes szociális tárgyú és egyéb kapcsolódó törvények módosításáról, 4. alcím.
[8] Lásd a 2010-2014/T/3199. számú törvényjavaslatot: http://www.parlament.hu/irom39/03199/03199.pdf.
[9] Lásd az Országgyűlés 2011. május 17-ei ülésnapjának 66. számú felszólalását.
[10] Lásd például az Országgyűlés 2011. május 17-ei ülésnapján dr. Lamperth Mónika 86. számú, Sneider Tamás 94. számú, Scheiring Gábor 100. számú felszólalását.
[11] 2011. évi LXI. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvénynek az Alaptörvénnyel összefüggő egyes átmeneti rendelkezések megalkotása érdekében szükséges módosításáról.
[12] Lásd például a Debreceni Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság Bíróság M.412/2013/17. számú ítéletét.
[13] Lásd a Kúria 2016. április 6-án közzétett tájékoztatóját: https://kuria-birosag.hu/hu/sajto/tajekoztato-mfviii-105772015-szamu-ugyrol-az-mmtv-33a-ss-1-bekezdes-pontjaban-rogzitett.
- 93/94 -
[14] 53080/13. számú ügy.
[15] 8263/15 számú ügy.
[16] 8271/15 számú ügy.
[17] Mmtv. 7. § (4); 13. § (2).
[18] Lásd az alapvető jogok biztosának 2012. július 26-án kelt indítványát: http://public.mkab.hu/dev/dontesek.nsf/0/C75766FD9CF8C3BBC1257ADA0052499C?OpenDocument.
[19] Az alkotmányjogi panaszt lásd: http://public.mkab.hu/dev/dontesek.nsf/0/efc4962f8cd045f6c125812a0058bc7f/$FILE/IV_707_2_2017_ind%C3%ADtv%C3%A1ny_anonimiz%C3%A1lt.pdf.
[20] Az Alkotmánybíróság 1001/2013. (II. 27.) AB Tü. határozata.
[21] Az Ügyrend 30. § (2) bekezdés a) pontja szerint az Alkotmánybíróság visszautasítja az alkotmányjogi panaszt, ha az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény 29. §-ában foglalt feltételek nem állnak. A hivatkozott törvényhely akként rendelkezik, hogy az "Alkotmánybíróság az alkotmányjogi panaszt a bírói döntést érdemben befolyásoló alaptörvény-ellenesség, vagy alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdés esetén fogadja be".
[22] Lásd a társadalombiztosítási nyugellátásokról szóló 1997. évi LXXXI. törvény 2011. december 31-én hatályos 31. § (1) bekezdését: "Ha a rokkantsági nyugdíjas állapotváltozás miatt más rokkantsági csoportba kerül, rokkantsági nyugdíja mértékét ennek megfelelően módosítani kell. Az öregségi nyugdíjra jogosító életkor betöltése után azonban a rokkantsági nyugdíj mértékét állapotváltozás miatt módosítani nem lehet."
[23] Lásd például: Lencsés Károly: Az állam bukott, az embertelenség marad, Népszabadság, 2015. február 13., http://nol.hu/belfold/nagyne-legyozte-az-allamot-1515797; Nagy Béláné legyőzte a magyar államot, 24.hu, 2016. december 13., https://24.hu/belfold/2016/12/13/nagy-belane-legyozte-a-magyar-allamot/; MTI: Újra nyert egy rokkantnyugdíjas a magyar állam ellen, Napi. hu, 2016. december 13., https://www.napi.hu/nemzetkozi_gazdasag/ujra_nyert_egy_rokkantnyugdijas_a_ma-gyar_allam_ellen.626041.html; Megerősítette elmarasztaló ítéletét a strasbourgi bíróság, Népszava, 2016. december 13., https://nepszava.hu/1114725_megerositette-elmarasztalo-iteletet-a-strasbourgi-birosag.
[24] Mmtv. 19/A. § (1) bekezdése: "Ha az időközben tudomására jutott tények, adatok alapján ez indokolt, a rehabilitációs hatóság a megállapított megváltozott munkaképességű személyek ellátását a döntés közlésétől számított öt éven belül magasabb összegben újra megállapítja."
[25] 2016. évi CL. törvény az általános közigazgatási rendtartásról, 121. §
[26] A végre nem hajtott AB határozatokat bemutató összefoglalót lásd: http://www.parlament.hu/az-orszaggyules-donteseire-vonatkozo-alkotmanybirosagi-hatarozatok.
[27] A törvényalkotási programot lásd: http://www.parlament.hu/documents/10181/56621/Tvalk_program_2019_tavasz_b.pdf/eb393709-1d2e-7c84-31c6-69feed608ade.
[29] A kézirat lezárásakor a helyzet továbbra is változatlan. Erre utal Rétvári Bence államtitkár 2019. április 9-én kelt, ellenzéki képviselői írásbeli kérdésre adott válasza is. Lásd: https://www.parlament.hu/irom41/05485/-05485-0001.pdf.
[30] Például az ABh 2. alapjául szolgáló ügyben a felperes számára folyósított ellátás összege a felülvizsgálat előtt havi 91 535 forint volt, amit a rehabilitációs hatóság 41 850 forintra csökkentett le.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző PhD hallgató, DE ÁJK.
Visszaugrás
