Dr. Hoffman István: Az Európai Unió jogának és politikáinak hatása a szociális személyes szolgáltatásokra[1] (MJO, 2019/2., 46-50. o.)

Az Európai Unió hatásköre látszólag csak korlátozottan jelenik meg a szociális szolgáltatások terén. Az integráció gazdasági gyökerei, a jóléti politikák terén az elsődleges tagállami felelősség miatt első ránézésre az uniós szabályozás szerepe sem jelentős ezen a gazdaságilag és társadalmilag egyre fontosabbá váló területen. Azonban amennyiben az egyes államok szolgáltatási rendszereire tekintünk, a tényleges csomagokban erőteljes konvergencia jelenik meg. A következőkben azt szeretném megvizsgálni, hogy ezt a folyamatot mennyiben befolyásolta Európában az integráció, azaz az Európai Unió szociálpolitikája, és más politikái milyen hatást gyakoroltak az egyes tagállamok önkormányzatainak szociális feladatellátására. Az Unió hatása ezen a területen elsősorban közvetetten jelentkezik. Ez egyrészt az Európai Unió működéséről szóló szerződés rendelkezéseiből fakad, amelyek az Unió hatásköreit ezen a területen másodlagosként határozzák meg, azaz a nemzeti hatásköröket kiegészítő jellegűként rögzítik. Így a tagállamoknak a szolgáltatások megszervezésében jelentős szabadságuk van.[2]

1. Az uniós szociálpolitika hatásai a szociális szolgáltatási feladatellátásra

1.1. Az uniós szociálpolitikából fakadó jogharmonizációs és koordinációs hatások

1.2. A jogi és a jogon kívüli eszközök határán: a nyitott koordináció módszere

1.3. Jogon kívüli eszközök

2. Az Európai Unió más politikáinak hatása

2.1. Az áruk és szolgáltatások szabad áramlása

2.2. Az uniós polgárság

2.3. A tág értelemben vett közösségi versenyjog hatása

2.4. Az Európai Szociális Alap

3. Az Európai Uniónak a személyes jellegű szociális szolgáltatásokra gyakorolt hatásának összefoglalása

1. Az uniós szociálpolitika hatásai a szociális szolgáltatási feladatellátásra

1.1. Az uniós szociálpolitikából fakadó jogharmonizációs és koordinációs hatások

A közösségi (uniós) jogalkotás a területi szociális közszolgáltatásokra a legközvetlenebb hatást a szupranacionális jogalkotás eszközeivel gyakorolta. Alapvetően jogharmonizációs és koordinációs funkciókat különböztethetünk meg e körben. Figyelemmel a szubszidiaritás elvére, valamint az Unió hatásköreinek meghatározására, a szociálpolitika körében az Unió saját jogú szabályozási hatásköre viszonylag szűkebb.[3] A jogharmonizáció a területi szociális szolgáltatások körét csak áttételesen érinti, így az itteni harmonizáció az egyenlő bánásmód és az esélyegyenlőség biztosításának és előmozdításának területére terjed ki, ahol a 2000/43/EK irányelv[4] mellett külön irányelvek szabályozzák a nők és a férfiak közötti egyenlő bánásmódot, valamint számos, a fogyatékos személyek bizonyos jogait érintő kérdést. Nincs közvetlen kihatása a munkahelyi egészséggel és a munkavédelemmel kapcsolatos irányelveknek, amelyek alapvetően a szolgáltatásokat nyújtó intézmények működési feltételeire gyakorolnak hatást. Szintén csak ilyen, a szolgáltatásokat közvetve érintő hatást gyakorolnak a szociális területi közszolgáltatásokra az Unió munkajogi és foglalkoztatási irányelvei, azonban azok a munkaerő költségét befolyásoló szerepükkel - elég, ha e körben a munkaidő-irányelvre gondolunk - jelentős mértékben befolyásolják a szolgáltatásokat szervező intézményeknek a rendelkezésükre álló humán erőforrásokkal való gazdálkodását, valamint bizonyos körben a bérköltségeket. Mivel ezeknek az ellátásoknak a költségeit javarészt a bérköltség teszi ki, ezért a közvetett hatásuk nem elhanyagolható.[5]

- 46/47 -

A területi szociális közszolgáltatások tekintetében fontosabb befolyást jelent a szociális biztonsági rendszerek koordinációja. A koordinációs rendszer nem jelenti az egyes tagállami szociális rendszerek összehangolását, csupán biztosítja az azok közötti átjárhatóságot.[6] Bár a korábbi szabályozást egy új rezsim, a 883/2004/EK rendelet[7] váltotta fel, a korábbi koordinációs rendelet elvei, valamint az érintett ellátások köre alapvetően nem változtak. Így a koordináció jellemzően a biztosítási elvű és az univerzális ellátásokra terjed ki, s nem vonatkozik - az egyébként az Unióban a gazdasági válság óta növekvő jelentőségű - rászorultsági ellátásokra.[8]

1.2. A jogi és a jogon kívüli eszközök határán: a nyitott koordináció módszere

Az Amszterdami Szerződés egyik legjelentősebb újításának, s az önkormányzati szociális szolgáltatásokat érintő egyik legfontosabb európai integrációs lépésnek azt tekinthetjük, hogy az uniós szociálpolitikába beemelte a szociális kirekesztés elleni küzdelmet, valamint, hogy lehetővé tette a tagállamok szociálpolitikáinak nyitott koordinációját, amelyet először a foglalkoztatáspolitika keretében kezdtek alkalmazni.[9] A szubszidiaritás elvének érvényesítésén túl a szociálpolitikában történő uniós részvétel melletti fontos érvet jelent az, hogy az egyes tagállamok közkiadásai között jelentős szerepe van a szociális védelmi kiadásoknak, amelyet az 1. táblázat is jól mutat.

1. táblázat Kormányzati kiadások megoszlása 2017-ben az EU huszonhét tagállamában feladatok szerint[10]

A nyitott koordináció tulajdonképpen egy többlépcsős közpolitikai tervezési keret. Ennek első lépéseként a Tanács meghatározza a stratégiai célokat, majd a Bizottság javaslata alapján a Tanács irányvonalakat és indikátorokat határoz meg, amelyek alapján az egyes tagállamok nemzeti akcióterveket készítenek elő. Ezeket, valamint azok végrehajtását a Bizottság értékeli, összefoglalja a "jó gyakorlatokat", és végül - egyfajta visszacsatolásként - a Bizottság az értékelés alapján tesz javaslatot a soron következő stratégiai irányvonalak meghatározására.[11] A nyitott koordináció módszerét (Open Method of Coordination - OMC) többen egyfajta forradalmi áttörésként, a szociális Európa kialakításának nem jogi eszközeként jelölték meg. Egyetérthetünk azzal a megállapítással, hogy ez - a sok elemében a Jó Kormányzás (Good Governance) interaktív, egyeztető elemeire építő megoldás - szorosan illeszkedik az uniós jog fejlődésének irányvonalába.[12] Úgy valósulhatott meg az uniós szintű együttműködés, hogy a tagállamok nem ruházták át hatásköreiket a szupranacionális szervekre[13], ezzel a szociálpolitika terén is kialakult egy ilyen rendszer.[14] A nyitott koordináció legnagyobb előnye egyben a legjelentősebb hátránya is: az uniós közvetlen beavatkozási hatáskörök hiánya miatt ugyanis a rendszer csak akkor működhet jól, ha valamennyi tagállam önkéntesen és egymással együttműködve vesz abban részt, amely önkéntes együttműködés azonban a gyakorlatban kevéssé gördülékeny, az egyes tagállamok kevéssé elkötelezettek.[15] A fenti nehézségek ellenére azonban a nyitott koordináció rendszeréhez kötődve az Európai Tanács a 2000-es nizzai ülésen elfogadta az Európai Szociális Menetrendet, amelyet 2005-ben újítottak meg és