Alkotmányjoggal foglalkozó egyetemi oktatóként hosszú időn keresztül azok közé tartoztam, akik évről évre mindig tisztességesen átadták az egyetemistáknak a különleges jogrenddel összefüggő legfontosabb tudnivalókat, mindez azonban éveken keresztül nem volt több, mint egy elméletben fontos, de a gyakorlatban ritkán tesztelt (az is inkább csak lokális veszélyhelyzeteken keresztül) szabályrendszer. Mindig fontosnak tűnt, mindig logikusnak tűnt, mindig egyértelműnek tűnt, mindig elméletinek tűnt...
A Covid-19-világjárvány aztán mindent megváltoztatott. Ez az időszak minden eddiginél jobban rávilágított arra, hogy milyen fontos az állami működés stabilitását a különleges alkotmányossági helyzetekben is fenntartani. Gyakorlatban kezdtek el vizsgázni a zöld asztal mellett kitalált szabályok és napról napra (vagy talán inkább óráról órára) újabb kérdések vetődtek fel. Hirtelen minden közjoggal foglalkozó szakembernek a veszélyhelyzet gyakorlati szakértőjévé kellett magát képeznie és sorra születtek a különleges jogrenddel foglalkozó művek.[1]
A veszélyhelyzet miatti teendők napok alatt begyűrűztek a helyi önkormányzatokhoz is, ami bizonyos szempontból nézve természetes, hiszen az önkormányzatok a közösségi együttélés jogi szempontból legkisebb, de annál jelentősebb bástyái. Ebben az időszakban meg kellett élni új hatásköröket (pl. kijárási korlátozás helyi bevezetése) és hatáskörök elvételét is (pl. a parkolás kapcsán), pénzügyi megszorításokat (bizonyos adók vonatkozásában), továbbá a hatáskörök polgármesterekre telepítését is.
Mára mindez már csak történelem abban az értelemben, hogy mostanra talán az elmélet és a gyakorlat utolérte egymást, a szabályok átalakultak, a veszélyhelyzeti jogrenddel pedig megtanultunk együtt élni. Rengeteg értékes szakirodalmi munka is született az eltelt években.
Mivel elsősorban önkormányzati joggal foglalkozom, ezért tanórákon és konferenciákon is sokszor beszéltem a téma különböző aspektusairól, de ezekből sosem született tanulmány. Előbb időt próbáltam adni a tapasztalatok levonására, később pedig már nem tűnt aktuálisnak a téma. Ugyanakkor mégis van ennek az időszaknak egy máig velünk élő hatása, ami a polgármesterek által alkotott rendeletek témája. Ezek közül ma is sok rendelet hatályban van, ráadásul (függetlenül a veszélyhelyzettől) 2024. június 9. óta ismételten napirendre került a téma, a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.) átmeneti rendelkezései teszik lehetővé bizonyos esetekben az új testületek megalakulásáig a hatáskörök polgármester általi ellátását.
Összefér-e az Alaptörvény rendelkezéseivel, ha a polgármester egymaga látja el az önkormányzat feladat- és hatásköreit? Kiterjedhet-e ez a feladatellátás a rendeletalkotásra is? Mi lehet a következménye, ha ezek a rendeletek nem állják ki az érvényesség próbáját?
Az Alaptörvény 31. cikk (1) bekezdése értelmében a helyi önkormányzás tartalma kettős: egyrészt a helyi közügyek intézése, másrészt a helyi közhatalom gyakorlása. Ez a helyi közhatalom gyakorlására tekintettel szükségképpen takar autonómiát és decentralizált rendszert.[2]
Az Alaptörvény az autonómia lényeges tartalmát és kereteit is meghatározza, hiszen a 32. cikk (1) bekezdése egyrészt rögzíti az önkormányzati autonómia határait, másrészt ki is jelöli az autonómia tartalmának legfontosabb összetevőit. Ez a rendelkezés abban a tekintetben a helyi önkormányzatra vonatkozó szabályozás "lelkének" is tekinthető, hogy ez tölti meg tartalommal a helyi önkormányzatiságot. Bár az Alaptörvény felsorolása hatáskörcsoportokat rögzít, ezek gyakorlatilag az autonómia legfontosabb összetevői a szabályozási autonómiától kezdve a szervezeti, igazgatási szabadságon át a gazdasági/pénzügyi önállóságig.[3] Lényegében mindegyik hatáskör az autonómiát építi.[4]
Az autonómia jogi értelemben szükségszerűen jelent jogalkotói hatalmat is. Anélkül az önkormányzás csak igazgatási hatalom (önigazgatás) lenne. A két fogalom (önkormányzati autonómia) viszont összekapcsolódva a közigazgatási jogalkotás lehetőségét takarja.[5] Más megfogalmazás szerint az autonómia a törvényben elismert akarati és cselekvési képesség kifejezése. Ellentétben áll a szuverenitással, mivel az önálló szabályozás (jogalkotói hatalom) keretében csak azt teheti meg a közösség, amire a felhatalmazást a felsőbb közösség megadta (ezzel szemben ez a szuverént nem köti). Az autonómia mint jogilag releváns fogalom tehát nem szuverén hatalmat feltételez, tiszteletben kell tartania a szuverén által meghatározott korlátokat, nem lehet ellentétes a szuverén által kibocsátott törvényekkel.[6]
A korábbi Jat.[7] megsemmisítése óta[8] alapvetés (amit az Alaptörvény is meg-
- 9/10 -
erősít), hogy jogalkotói hatáskörrel egy szervet csak az Alaptörvény ruházhat fel. Az Alaptörvény egy zárt jogforrási rendszert konstituál, ami azt jelenti, hogy az Alaptörvényben felsorolt jogforrásokon kívül nincsenek más jogforrások.[9] Az Alaptörvény T) cikk (1) bekezdése konkrétan "Alaptörvényben megjelölt, jogalkotó hatáskörrel rendelkező szerv által megalkotott" magatartási szabályról szól. A (2) bekezdés nevesíti jogszabályként az önkormányzati rendeletet is.
A fenti dogmatikai szükségszerűségnek megfelelően az Alaptörvény 32. § (1) bekezdés a) pontja az önkormányzati autonómia egyes elemeinek (hatásköreinek) felsorolásánál a legelső pontként kifejezetten is kimondja, hogy a helyi önkormányzat a helyi közügyek intézése körében törvény keretei között rendeletet alkot.
Általában véve az egyes önkormányzati hatásköröket illetően az Alaptörvény csak a feladatok jellegének meghatározására szorítkozik, mintegy kijelölve azokat a területeket, amelyekre a törvényalkotónak tekintettel kell lennie. Az Alaptörvény a hatáskörök közül részletesebb szabályozást csak a rendeletalkotással kapcsolatban tartalmaz, méghozzá eléggé szélesre vonva a rendeletalkotási szabadságot, hiszen a helyi önkormányzat törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére is alkothat rendeletet.[10] Az Alaptörvény még fontos eljárási szabályokat is tartalmaz (az európai alkotmányoktól eltérő módon), hiszen leírja a rendeletek törvényességi felülvizsgálati rendjét, továbbá a jogalkotás elmaradása pótlásának módját is.[11]
Az is megjegyzendő, hogy a "törvény keretei között" kitétel nem jelent korlátlan felhatalmazást az Országgyűlés számára a határok meghúzásához, különben nyilvánvalóan nem lenne szükséges az Alaptörvényben rögzíteni a rendeletpótlás, a kölcsönfelvétel hozzájáruláshoz kötésének vagy a kötelező társulás lehetőségének előírását. Bizonyos határokat tehát csak amiatt léphet túl a törvényhozó hatalom, mert az Alaptörvény ezt lehetővé teszi számára. Általánosságban viszont az a jellemző, hogy törvény korlátozhatja az autonómiát, de nem üresítheti ki.[12]
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
