"Nem mindegy, hogy a cégek alapítását az állam egyszerűsíti vagy ellenkezőleg, adminisztratív szabályok előírásával megnehezíti."
"A gazdasági érdekképviseletek, kamarák ezzel kapcsolatban akkor tölthetnek be hasznos, ösztönző szerepet, ha az általuk képviselt vállalkozások helyzetének könnyítését tartják szem előtt, a szervezet tisztségviselőinek önérdeke nem tér el a tagság igényeitől."
Várhatóan még a 2010-es őszi ülésszakon az Országgyűlés napirendjére kerül a kötelező gazdasági kamarai tagság bevezetéséről (pontosabban ismételt bevezetéséről) rendelkező törvényjavaslat.[1] Mint ahogy arról a sajtó hírt adott, a Magyar Kereskedelmi és Iparkamara (MKIK) elnöke, Parragh László szerint akár már jövőre sor kerülhet a kötelező tagság visszaállítására. Nyilatkozatában Parragh kiemelte: "A kötelező kamarai tagság jó megoldás lenne a gazdaság szervezésének erősítésére, a bürokrácia csökkentésére." Szintén a kamarai elnök hangsúlyozta, hogy azokban az országokban - például Ausztriában, Németországban, Franciaországban -, ahol kötelező a tagság, a kamara "rálát" (sic!) minden egyes vállalkozóra.[2] Parragh álláspontja egybecseng azokkal a törekvésekkel, amelyek egyes szakmai kamarák (például az orvosokat tömörítő kamara) kapcsán szintén a kötelező tagság ismételt bevezetésére tesznek javaslatot.[3]
A második Orbán-kormány által 2010 nyarán közzétett, az "Új Széchenyi Terv" címet viselő vitairat pedig a következőket rögzíti: "A kormányzat messze nem használja ki azokat a lehetőségeket, amelyek a gazdasági kamarák köztestületi státusában, valamint a kamarai törvény által megfogalmazott feladatokban, felhatalmazásokban rejlenek. Meg kell újítani a kamarai rendszert, ami a gazdasági önszabályozás és a patrióta gazdaságpolitika fontos eszköze szerte Európában. Egy olyan rendszert kell kialakítani, ahol a vállalkozások támogatják a kötelező kamarai tagság visszaállítását."[4]
Ha felidézzük a kötelező kamarai tagság szabályai alkalmazásának első időszakát,[5] azt látjuk, hogy a vállalkozások többségi álláspontja akkor elutasító volt. Az első Orbán-kormány ezért a gazdasági kamarákról szóló 1999. évi CXXI. törvénnyel eltörölte a kötelező tagságot előíró szabályokat. A törvény miniszteri indokolása szerint "A legtöbb vitát az ún. kényszertagság váltotta ki. A gazdálkodó szervezetek számottevő része a kamarákhoz csak a tagdíjfizetési kötelezettség révén kapcsolódott, hiányolták, hogy a kamarák érdemi tevékenységének fejlődése a vártnál lassúbb, szolgáltatásaik bővítéséhez az adójellegű kényszertagdíj miatt nem fűződnek közvetlen érdekek."[6]
A tíz évvel ezelőtt papírra vetett, közvetlen tapasztalatokon alapuló érvek ismeretében különösen óvatosan kell mérlegelni a kötelező tagság ismételt bevezetésének lehetséges előnyeit és hátrányait. Nem lehet dönteni azt megelőzően, hogy kielégítő választ kapnánk arra a kérdésre, az intézkedés valóban javítana-e a cégek (társaságok, egyéni vállalkozók) és az azok szolgáltatását megvásárló fogyasztók helyzetén. Ebben az írásban nem csupán azt próbálom bemutatni, hogy a gazdasági kamarai tagság létesítésének törvényi előírása várhatóan több negatív, mint pozitív következménnyel járna, hanem azt is, hogy az államnak ez a döntése olyan kockázatokat is felvet, amelyek túlmutatnak a kamarai élet szervezésének - legalábbis látszólag - technikai aspektusain.
Az írás öt kockázati tényezőt elemez, a téma jelentőségéhez mérten meglehetősen vázlatosan. Hangsúlyozni kell azt is, hogy "kockázatokról", vagyis lehetséges, de nem szükségképpen bekövetkező eseményekről írok. Ahhoz azonban, hogy ezek a kedvezőtlen hatások elmaradjanak, nem elegendő a kötelező tagság bevezetésére irányuló javaslat elvetése. Mire az olvasó e dolgozat végére ér, remélem, érthetővé válik, hogy a problémáknak olyan eleven hálózata van kialakulóban, amelyben a kamarák kényszertagságra alapozott működési elve leginkább a diagnózishoz szükséges, beszédes tünetként értékelhető.
Első kockázat: a vállalkozások piacra lépése terheinek és a működésükkel összefüggő költségeknek a növekedése következhet be.
A kötelező gazdasági kamarai tagság bevezetése önmagában - ha más alkotmányossági aggályra okot adó körülmény nem jelentkezik - nem veti fel az alkotmánysértés gyanúját. Az Alkotmánybíróság az 1990-es évek derekán sorozatban vizsgálta a szakmai és az általános hatáskörű kamarai kényszertagság kérdését, és a 38/1997. (VII. 1.) AB ha-
- 86/87 -
tározat alapján a gazdasági kamara esetében is elmondható, hogy a kötelező kamarai tagság előírása miatt akkor sérülne a vállalkozáshoz való jog, ha a törvényből hiányoznának azok a normatív feltételek, amelyek teljesülését a tagfelvételi kérelemről való döntés kapcsán a kamara vizsgálni lenne köteles. Erről az úgynevezett első kamarai törvény esetében (1994. évi XVI. törvény a gazdasági kamarákról), amely a kamarai tagságot külön mérlegelés nélkül, a piacra lépés automatikus következményeként szabályozta, nem volt szó.[7] Nem mindegy azonban, hogy a cégek alapítását az állam egyszerűsíti vagy ellenkezőleg, adminisztratív szabályok előírásával megnehezíti.
A Világbank 2004 óta évente közzéteszi versenyképességi országjelentését.[8] Az úgynevezett Doing Business Report különböző nézőpontokból vizsgálja, hogy egy-egy országban kedvező vagy kedvezőtlen-e a vállalkozások létesítésére, működtetésére irányadó jogi környezet. Magyarország a 2010. évi jelentésben 183 ország közül a 47. helyen áll a tíz értékelési mutató összesítése alapján. A cégalapítás jogi feltételeit illetően ennél is jobb pozíciót sikerült elérni: itt a rangsorban Németországot (84. hely) és - az egyébként szintén kötelező tagságon alapuló kamarai rendszert működtető - Ausztriát (122. hely) is megelőzve Magyarország a 39. helyet foglalja el. A közép-kelet-európai volt szocialista országok közül a piacra lépésre vonatkozó versenyképességi rangsorban Szlovénia a 26., Szlovákia a 66., Csehország a 113., Lengyelország a 117. helyen található.[9] A viszonylag kedvező értékelés elsősorban az elmúlt fél évtized deregulációs célú jogalkotói munkájának köszönhető. A gazdasági társaságok bejegyzés iránti kérelmének elektronikus úton, egy munkaórán belül történő elbírálását előíró rendelkezések[10] éppúgy egyszerűsítették a cégalapítást, mint a kft. általános jegyzett tőkeminimumának csökkentése[11] vagy az egyéni vállalkozásokra irányadó engedélyezési követelmények eltörlése, a vállalkozói igazolvány kiváltásának kötelezettsége helyett szimbolikus lehetőséggé "szelídítése".[12]
A kötelező gazdasági kamarai tagság intézményének felélesztése mindezzel ellentétes hatással járna, megterhelné a vállalkozóvá válás (vállalkozásalapítás) folyamatát. A piacra lépés és az üzleti működés közvetlen költségeinek növekedését okozná, ha a kamara tagjának - bármilyen elnevezés mellett - tagdíjat (regisztrációs díjat, kamarai hozzájárulást stb.) kellene fizetnie. Ráadásul a kamarát - mint köztestületet - a mulasztó vállalkozással szemben az adók behajtására irányuló végrehajtási kedvezmények illetnék meg. A tagdíjfizetési kötelezettség teljesítésénél súlyosabb korlátozás lenne, ha a kamarai tagság nem automatikusan keletkezne a cég cégjegyzékbe való bejegyzésével (az egyéni vállalkozói tevékenység folytatására irányuló szándék bejelentésének nyilvántartásba vételével), hanem ahhoz a jogalkotó külön közigazgatási eljárás lefolytatását tartaná szükségesnek. A vállalkozás létrehozásának közvetett költségeit emelő kedvezőtlen hatások (például a piacra lépés időtartamának növekedése, a folyamat áttekinthetőségének nehezedése) mellett az eljárás alkotmányossági szempontból is megkérdőjelezhetővé válna, ha az irányadó törvény nem határozná meg kellő egzaktsággal a taggá válás kritériumait, valamint a feltételek homályossága vagy azok hiánya alkalmat adna a kamara számára önkényes döntésekre.[13]
Már az esetleges törvény-előkészítő munka kezdetén egyértelművé kell tenni, hogy az úgynevezett patrióta gazdaságpolitika fogalma nem adhat törvényes lehetőséget arra, hogy Magyarország piacvédelmi megfontolásoktól vezérelve az Európai Gazdasági Térséghez (EGT) tartozó más országban jogszerűen létrejött vállalkozással szemben az üzleti tevékenység magyarországi folytatását akadályozó rendelkezést vezessen be. A szolgáltatási tevékenység megkezdésének és folytatásának általános szabályairól szóló 2009. évi LXXVI. törvény a Magyar Köztársaság területén történő letelepedéshez (társaság vagy fióktelep alapításhoz) éppúgy, mint a Magyarországra irányuló határon átnyúló szolgáltatás nyújtásához való jogot csak kivételesen, a közrend, közbiztonság, nemzetbiztonság és honvédelmi érdekek védelmében, valamint a közegészségügyi és környezetvédelmi követelmények teljesüléséhez szükséges okból, feltétlenül indokolt esetben, arányosan teszi korlátozhatóvá.[14] A kötelező gazdasági kamarai tagság esetében - éppen mert a kamara profilja általános jellegű - nehéz elképzelni a szolgáltatási irányelv szigorú elvárásait kielégítő olyan indokot, amely az állami beavatkozást a közösségi joggal összeegyeztethetővé tenné. Úgy gondolom, ebből a szempontból már a kamarai nyilvántartásba vétel ellenérték-fizetéshez kötése is felvetné a közösségi jog megsértését. (Nem véletlen, hogy az egyéni vállalkozói tevékenység megkezdésének bejelentése díj- és illetékmentes.[15])
Második kockázat: a kötelező kamarai tagság következtében a jelentősen felduzzasztott taglétszám a kamarai apparátus "felerősítésével", a bürokrácia növekedésével járhat, a tagságtól eltávolodó küldöttek, kamarai vezetők pedig nehezen átlátható egyéni érdekek érvényesítésére "használhatják" a köztestületet.
Ismertek olyan vélemények - így Parragh László már idézett nyilatkozata is ezt az álláspontot képviseli -, amelyek a kötelező kamarai tagságtól a bü-
- 87/88 -
rokrácia csökkenését várják. Ennek azonban nincs reális alapja. Először is a vállalkozókat indokolatlanul terhelő igazgatási-hatósági túlszabályozás visszaszorítása a törvényhozó feladata. Érzékelhető változáshoz ezért mindenekelőtt a szabályozó állam elszántságára lenne szükség. A gazdasági érdekképviseletek, kamarák ezzel kapcsolatban akkor tölthetnek be hasznos, ösztönző szerepet, ha az általuk képviselt vállalkozások helyzetének könnyítését tartják szem előtt, a szervezet tisztségviselőinek önérdeke nem tér el a tagság igényeitől. Könnyebben teljesülhet ez a jellemzően egységes arculatú magánjogi szervezeteknél (egyesületeknél, érdekképviseleteknél) és a szakmai kamaráknál, mint ott, ahol a kamarában - törvényi előírás alapján - tagsággal rendelkező, legváltozatosabb célú, tőkeerejű vállalkozások száma meghaladja a másfél milliót.[16] Ha a kötelező tagságra épülő gazdasági kamara átvesz hatósági jogköröket az államtól, akkor a kamarai alkalmazottak, vezetők egzisztenciális érdekévé válhat az állam köztestület útján ellátott feladatainak megőrzése, bővítése. A hatáskörhöz tapadó tekintély egyfelől és a kamarai tag mint "kérelmező ügyfél" alárendelt helyzete másfelől ösztönzi a közbenjárásokat, kijárásokat, az előnyök - ellenérték fejében történő - osztogatását. A bürokrácia hatására feléledő korrupcióból származó nyereség a kamara menedzsmentjét visszatarthatja a hatékonyságnövelő jogalkotói lépések bátorításától.
Kérdéses továbbá, hogy a gazdasági kamara ilyen körülmények között képes lenne-e támogatni azoknak a jogharmonizációs feladatoknak a maradéktalan teljesítését, amelyek piacnyitással járnának és erősítenék az EGT más országaiban létrejött vállalkozásokkal való versenyt. A működésüket a kötelező tagságra alapozó szakmai kamarák példája e tekintetben inkább kételyeket ébreszt. A gazdasági kamara esetében is nagyobb a valószínűsége a hazai vállalkozások törvényhozói támogatásának (lásd a patrióta gazdaságpolitikára történő gyakori hivatkozást az utóbbi időben), mint a külföldi székhelyű cégek magyarországi piacra lépésének esélyét javító adminisztratív könnyítések kezdeményezésének. (Így lehet ez még akkor is, ha a kötelező tagság a nemzetközi vállalatcsoportokhoz tartozó társaságokra, fióktelepekre is vonatkozna, a kamarának e cégek érdekeit is képviselnie kellene.) Látszólag paradox módon tehát a "hazafias" gazdaságpolitikai hozzáállás a hazai vállalkozások bürokratikus terheinek fennmaradását vagy növekedését okozhatja, ha azok teljesítése a belföldi vállalkozáshoz képest nehézkesebb, kényelmetlenebb a nem magyarországi székhelyű cégek számára.[17]
A közvetett - az uniós előírásokkal összeegyeztethetetlen - piacra lépési korlátozások mellett a köztestület versenykorlátozó megállapodások kidolgozására, elfogadására is alkalmassá tehető. A Gazdasági Versenyhivatal például a Magyar Építész Kamarát (MÉK) marasztaló határozatában[18] jogellenesnek találta a MÉK etikai-fegyelmi szabályzata azon rendelkezéseit, amelyek szerint az építészeti szolgáltatások díját a köztestület díjszámítási szabályzata alapján kell megállapítani. A MÉK szabályzata a díjszabásban előírttól érdemben eltérő mértékű tervezési díj vonatkozásában mintegy megdönthetetlen vélelmet állított fel arra nézve, hogy az olyan "dömpingárnak" számít, amely már "nem nyújt értékarányos fedezetet a munka elvárható gondossággal történő elvégzésére, nem fedezi a szerzői mű jogdíját és szolgáltatási díját, valamint a készítendő dokumentációk előállítási költségeit". A köztestület tehát mintegy morális alapon (a szabályzat a túlzottan alacsony díjat "jó erkölcsbe ütköző díjnak" titulálja) ítéli el a piaci szereplők közötti árversenyt, bár az erkölcsi megalapozás kétségkívül megfelelő anyagi hasznot kívánt a belföldi tagság számára biztosítani.[19]
Az általános hatókörű kamara esetében kevésbé életszerű, hogy közvetlen versenykorlátozásra sor kerüljön, ez a tagság érdekeinek heterogenitása miatt nehezebben kivitelezhető. Ugyanakkor a gazdasági kamaránál olyan kockázatok is felmerülhetnek, amelyek az egyértelmű profillal rendelkező érdekképviseletek vagy szakmai kamarák esetében ritkábban jelentkeznek. Míg például ha a gyógyszerész szakmát tömörítő kamara a patikaalapítás szabályainak szigorítása mellett érvel, ez a magatartás - bár annak célja a fogyasztókra és általában a versenyre gyakorolt kedvezőtlen hatása miatt vitatható - tévedéseivel együtt is kiszámítható akciónak számít. A kötelező tagságra épülő gazdasági kamara esetében az érdekek és funkciók - ideértve a diszfunkciókat is - sokkal "opálosabbak", ezért kevésbé lehet tervszerűen reagálni rájuk, szükség esetén védekezni ellenük. Világosan artikulált célok helyett a kívülálló számára nehezen áttekinthető - a mindenkori kamarai vezetéshez kötődő - egyéni vagy csoportérdekek érvényesítése válhat meghatározóvá. Ezáltal az esetleges problémák nem "egyszerűsíthetők le" például versenyjogi jogsértésekre, hanem a korrupciós kijárások nehezebben megragadható mechanizmusai kerülhetnek előtérbe. Mindez a jogbiztonság, a
- 88/89 -
szabályozási környezet kiszámítható működését veszélyeztetheti.
Harmadik kockázat: gyengülnek az önkéntes tagság elve szerint működő gazdasági érdekképviseletek fennmaradásának esélyei.
E harmadik kockázat nem igényel bonyolult levezetést, bizonyítást. Nyilvánvaló, hogy ha egy vállalkozó választási szabadsága csak a "második tagságról" való döntésre korlátozódik, az állam ez utóbbi döntés tartalmát közvetve már erőteljesen befolyásolja. Amennyiben a cég a gazdasági kamarának törvényi kötelezés alapján válik tagjává (minden ezzel együtt járó tehernövekedéssel), úgy az önkéntes tagság elve szerint működő érdekképviselet olyan versenyhátrányba kerül, amely nem a kamara és az érdekképviselet nyújtotta szolgáltatások közötti minőségi különbségen alapul. A vállalkozó - abban az esetben is, ha nem egy pénzügyi válság időszakában kell határoznia - akkor jár el ésszerűen, ha szigorúbb teljesítménykontroll alá helyezi az érdekképviseletet, és csak akkor vállalja az önkéntes tagsággal járó terhek viselését, ha az egyértelműen kifizetődő számára. (Lehetnek persze kivételes esetek, amikor a döntés elsősorban érzelmi megfontolásokon nyugszik.)
A gazdasági érdekképviseletek hátrányosabb helyzetbe kerülésének következménye lesz, hogy a vállalkozások (azok egy része) a jövőben nem lesznek képesek igénybe venni hasznos, a versenyképességük javítására alkalmas szolgáltatásokat. A kötelező tagságon alapuló kamara nem feltétlenül nyújtja azokat, de ha meg is tenné, a szolgáltatások közötti verseny visszaesése a kamarát kényelmesebbé teheti, mert gyengébb színvonal mellett sem kerül veszélybe a kamarai tagdíj beszedésének lehetősége. (Érdemes felidézni, hogy a kötelező tagságon alapuló kamarai működéssel szembeni legsúlyosabb kritika épp az volt, hogy a köztestület "nem dolgozik meg a tagdíjért".)
A gazdasági érdekképviseletek pozíciójának gyengítése szükségképpen politikai lépésnek számít. A kötelező tagságra épülő kamarához képest nagyságrendekkel kisebb taglétszámú, speciális kiválasztási szempontok alapján szerveződő és ezáltal karakteres profilú érdekképviseletek a gazdasági érdekérvényesítés világába lépve jellemzően "mozgékonyabb", hatásosabb és hatékonyabb akciókra képesek, mint a valamennyi vállalkozást tagjai közt tudó kamara. Gazdasági, politikai súlyvesztésük rontaná az ösztönös, "gépromboló" jellegű módszereket elutasító, átlátható és kiszámítható pályán zajló hazai érdekegyeztetés esélyeit.
Az önkéntes tagság elve alapján működő érdekképviseletek egzisztenciális kockázatának növekedése nemcsak a vállalkozásoknak az állammal szembeni közvetlen üzleti érdekérvényesítése kilátásait árnyékolná be, hanem az a fontos közérdek is sérülhetne, amely a gazdasággal, a politikai döntésekkel, a jogalkotással összefüggő kérdésekről folytatott nyilvános vitát, érdekütköztetést és egyeztetést olyan önértéknek tekinti, amelynek biztosítása az állam intézményvédelmi kötelezettségeként is meghatározható.
Negyedik kockázat: az állam kiterjesztheti, érdemibbé teheti behatolását a magánszférába, csorbítva az egyéni és a vállalkozói autonómiát.
A kötelező gazdasági kamarai tagság bevezetése annak veszélyével járna, hogy a köztestület munkájában olyan diszfunkcionális mozzanatok jelennének meg, amelyek közvetve (de azért jól érzékelhetően) a piacgazdasági viszonyok között elismert vállalkozói autonómia korlátozását okoznák. A kockázatok a kamara úgynevezett belső és külső kapcsolataiban egyaránt jelentkeznének.
Mi változna a kényszertagság előírása nyomán a kamara által "kifelé", harmadik személyek irányában folytatott tevékenység sajátosságait illetően? Az önkéntes tagságon alapuló gazdasági érdekképviseleteknek, de akár a viszonylag jól behatárolt vállalkozói kört képviselő szakmai kamaráknak is fontos feladatuk, hogy tagságuk szempontjait, érdekeit az állam (a törvényhozó) számára megjelenítsék. A jellemzően homogén tagsági kör - legyen szó építészi tevékenységet folytató egyéni és társas vállalkozókat tömörítő "építészkamaráról" vagy például a kiskereskedőket képviselő szervezetről - ezt az érdekartikulációs tevékenységet teljesíthetővé teszi. Vannak ugyanis olyan sajátos célok, értékek, amelyek az érdekképviselet létjogosultságát igazolják, vagy ha ez hiányzik, illetve nem kielégítő, úgy a szervezet (a törvényi kötelezéssel létrehozott kamara kivételével) megszűnik.
Mi lehet azonban a célja egy valamennyi vállalkozás reprezentációjáért felelős általános hatáskörű gazdasági kamarának? Úgy vélem, csak olyan (helyes vagy helytelen) általánosság, amelynek a képviselete könnyen elfedheti a kamarába kényszerült - eltérő tőkéjű, üzemméretű, más-más tevékenységet folytató - vállalkozói csoportok érdekei között fennálló markáns különbségeket. Nyilvánvaló, hogy más szempontok alapján határozzák meg például a mezőgazdasági kistermelők a számukra fontos célokat, mint azoknak a Magyarországon letelepült multinacionális vállalatcsoportoknak a leányvállalatai, amelyek a kistermelőkkel jellemzően a megrendelő - gyakran erőfölényes helyzettel leírható - pozíciójából tárgyalnak. Az együtt képviselhető "általános, közös érdekek" - vagy ahogy a hatályos gazdasági
- 89/90 -
kamarai törvény fogalmaz: a "gazdaság általános érdekei"[20] - már inkább egy (vállalkozói) párt feladata volna, ám ez utóbbi értelemszerűen nem működhet kényszertagsággal. Felvetődik, hogy a gazdasági kamarai kötelező tagság előírása nem "szívná-e el a levegőt" nem csupán a gazdasági érdekképviseletektől, hanem az olyan politikai szerveződésektől is, amelyek tevékenysége az állam szempontjából kevésbé kontrollálható, mint a gazdasági kamaráé.
A kamarai érdekképviselet állammal szembeni jogérvényesítésének formálissá tétele, tartalmi kiüresítésének veszélye rávilágít a köztestületi szerepkör - véleményem szerint - tudatos átalakításának szándékára. Nem következhet-e be, hogy a gazdasági kamara a jövőben nem annyira tagsága közös érdekeit képviseli majd, hanem tevékenysége az állam (a mindenkori politikai hatalom) vállalkozásokkal szembeni elvárásainak a közvetítésére irányul? Mindezekre a kérdésekre aszerint adható válasz, hogy milyen formális és informális hatáskörökkel élhet a kamara a tagjaival szemben.
A gazdasági kamara funkcióit - némiképp leegyszerűsítve - három kategóriába sorolhatjuk: a szolgáltató, a hatósági és nem utolsósorban az úgynevezett etikai követelményeket megfogalmazó, önkormányzati jellegű hatáskörökre. Az első csoportba azok a szolgáltatások tartoznak, amelyek a vállalkozások piaci alkalmazkodóképességét, tág értelemben vett versenyképességét javítják. Itt vehető számba a képzési-oktatási tevékenység, a kamara által a tagjainak nyújtott jogi és marketingszolgáltatás, a más EGT-ország üzleti viszonyairól, konjunkturális körülményeiről információt gyűjtő tevékenység stb. (Természetesen "szolgáltatásról" csak akkor és addig beszélhetünk, amíg a kamarai tag szabadon határozhat arról, hogy azt igénybe veszi-e. Amint ezzel kapcsolatban nyílt vagy leplezett kényszer érvényesül, már nem szolgáltatásról, hanem a piaci működés adminisztratív megterheléséről van szó.) A második kamarai tevékenységtípusba azok a közjogi-hatósági feladatok sorolhatók, amelyekben a törvényhozó döntése nyomán nem kormányhivatal vagy települési önkormányzati hatóság, hanem a gazdasági kamara jár el. Ide tartozhat a szakképzési tevékenység szervezése vagy például egyes szakhatósági, kereskedelmi felügyeleti jogkörök gyakorlása, közhiteles nyilvántartások vezetése. Ezeknek a funkcióknak a gyakorlásakor a kamarával szemben az az elvárás támasztható, hogy eljárása során az ügyfél számára semmiféle eltérés, jogorvoslati deficit ne származzon abból, hogy nem állami, önkormányzati irányítás mellett működő hivatal, hanem köztestületi közigazgatási szerv jár el, hoz ügyében határozatot. A kamarai szerepek harmadikként említett esetkörének megítélése a legbizonytalanabb. Ide tartoznak, azok az úgynevezett kamarai önkormányzatisággal összefüggő aktusok (a tagsághoz címzett belső szabályzatok, ajánlások, felhívások), amelyek erőteljesebb beavatkozást jelentenek a kamarai szolgáltatásoknál, de nem rendelkeznek a második csoport szerinti hatósági jogkörök egyértelmű törvényi garanciáival sem. Parragh László már idézett nyilatkozatában - már csak annak rövidsége miatt is - nagy hangsúlyt kapott a "minden egyes vállalkozóra való rálátás" szükségességének kiemelése.
Úgy vélem, hogy a vállalkozói autonómia korlátozására (általában a vállalkozói lét ellenőrzésére) a harmadik kategóriába sorolt kamarai eszköztár lehet alkalmas (tehető alkalmassá). Itt nem elsősorban az esetlegesen versenykorlátozó célú vagy hatású intézkedésekre, kamarai kezdeményezésekre gondolok, hanem a vállalkozói tevékenységnek a jogtól távolabb és az önkényes normaállításnak nagyobb teret adó etikai elvárásokhoz közelebb eső szegmensének befolyásolására. Azáltal, hogy egy cég piacon maradása a kötelező tagság (és az ezzel járó kamarai követelmények teljesítése) vállalásán múlik, növelhető a Magyarországon működő vállalkozói kör teljes kiszolgáltatottsága, a politikai hatalomtól való függésének mértéke. A társas és egyéni vállalkozások adminisztratív elismerésének ugyanis az lehet az "ára", hogy a tulajdonosok, cégvezetők tudomásul vegyenek olyan - adott esetben akár nem is közvetlenül az üzleti tevékenység folytatásával összefüggő - kamarai ajánlásokba burkolt elvárásokat, amelyeknek már pusztán az elismerése is autonómiájuk szűkítését eredményezheti. Ha például a gazdasági kamara arra utaló jelzést juttatna el tagjaihoz (vagyis immár valamennyi vállalkozáshoz), hogy "jó néven venné", ha a nemzeti együttműködés nyilatkozatának megismerését a cégek is biztosítanák üzleteikben, termelő egységeikben, úgy a vállalkozásoknak mérlegelniük kellene a kormánnyal való deklarált együttműködés elutasításának nyílt megvallását, annak esetleges - a jog által nehezen kontrollálható - következményeit. Mindehhez nincs szükség másra, mint hogy az óriás szervezetté növesztett gazdasági kamara vezetőinek kiválasztásában politikai megfontolások is érvényesüljenek. Erre részint a tagság aktív szavazó részének pragmatizmusa, másrészt a döntő többség várható passzivitása viszonylag könnyen lehetőséget ad. (A kötelező tagságon alapuló gazdasági kamara belső működése egy olyan tőzsdei részvénytársaság működésére hasonlít leginkább, ahol a tagok [részvényesek] többsége számára a döntéshozatalban való részvétel nyilvánvalóan több adminisztratív nehézséggel, mint kézzelfogható előnnyel jár. Az erősen osztott struktúrájú, nyilvánosan működő részvény-
- 90/91 -
társaságban ezért a tényleges irányítást rendszerint a részvényesek egy befolyásos köre és/vagy a menedzsment gyakorolja. Persze fontos különbség, hogy egy tőzsdei cég részvényese bármikor eladhatja részvényét, szabadulhat a jogviszonyból.)
Ötödik kockázat: a kötelező gazdasági kamarai tagság előírása egy korporatív szemléletű, kétkamarás parlamenti modell megalapozása révén hozzájárulhat a képviseleti demokrácia korlátozásához.
Az előzőekben már utaltam annak veszélyére, hogy a jövőben a gazdasági kamara (és annak belső, közösségi élete) a jelenleginél is érzékelhetőbb módon a politikai döntéshozatal formális-informális "terepévé" válhat, részint a kötelező tagság előírása, részint a kamarai hatáskörök, szerepek megerősítése (részleges átformálása) következtében. Az úgynevezett korporációs gondolat kétségkívül leglátványosabb,[21] az alkotmány szintjén történő elismerése lenne, ha az új alaptörvény előkészítése során az Országgyűlés második kamarájának létrehozására irányuló elképzelések - így a vezető egyházak, a területi önkormányzatok, a gazdasági kamara, valamint a sport és a kultúra reprezentálására kijelölt szervezetek részvétele - támogatásra találnának. Úgy gondolom, hogy ez a - Hack Péter találó kifejezésével élve[22] - "népfrontot a felsőházba" megközelítés alkalmas lehet a politikai populizmus iránti megnövekedett igény kielégítésére. Kis János több mint fél évtizede írta le a következőket: "A »politikai« jelzőt megbélyegzésre kezdik használni; magáról minden fél azt állítja, hogy ő kizárólag »szakmai« szempontokat követ, ellenfeléről pedig azt, hogy »politizál«. Mintha a lehetséges közcélok közti választás - a politika legfőbb tárgya - nem politikai feladat volna. [...] A politikát elárasztják az olyan szólamok, hogy elég volt a nemzet megosztásából, elég volt az egymás közötti csatározásokkal elfoglalt pártokból, jöjjön egy igazi össznemzeti mozgalom, jöjjön egy mindenkit egy személyben képviselő, össznemzeti vezető."[23]
Amennyiben az elkövetkező egy-másfél évben lesz politikai akarat a kétkamarás parlament bevezetésére, a kötelező gazdasági kamarai tagság törvényben való előírása a közjogi szerkezet átalakításának egyik előkészítő elemévé, indokává vagy akár igazolásává válhat. Érthetőbb lenne így az is, hogy a kormányprogramhoz csatolt közös nyilatkozatban Orbán Viktor és Parragh László miért fogalmaz úgy, hogy a MKIK "a gazdaság egészének érdekérvényesítését törvényi felhatalmazás alapján ellátó köztestület".[24] Ez a minősítés a nyilatkozat elfogadásának időpontjában - 2010. február 18-án - éppúgy erős túlzás volt, mint a kormány megalakulásakor. Nyilvánvaló ugyanis, hogy a becslések szerint mintegy harmincezer fős kamarai tagság[25] nem reprezentálhatja a több mint másfél millió bejegyzett egyéni és társas vállalkozást. A nyilatkozatban foglalt szófordulat megalapozott állítássá - legalábbis "jogi érte-lemben"[26] - akkor válna, ha a gazdasági kamara tagságába valamennyi egyéni és társas cég beletartozna.
Az elmúlt két esztendőben több alkalommal is óvatos gondolatkísérletnek lehettünk tanúi: Stumpf Istvántól Salamon Lászlóig több, a Fidesz-KDNP-hez tartozó vagy a két párt valamelyikéhez közel álló személyiség jelezte, hogy a kétkamarás parlament létrehozása nem eleve elvetendő gondolat. Stumpf István már 2008 nyarán úgy fogalmazott, hogy "[k]i lehetne szélesíteni a politika bázisát, és a pártpolitikai szempontok mellett területi, civil, korporatív, tudományos és egyéb szempontok is megjelennének úgy, amilyen a társadalom, és úgy, hogy nem növelnénk a parlamenti képviselők számát, sőt csökkentenénk".[27]
Salamon László - aki a 2010. július 20-án megalakult, az új alkotmány előkészítéséért felelős országgyűlési eseti bizottság elnöke lett[28] - két éve publikált dolgozatában a következőket írta: "A parlamentáris demokrácia válsága, a politikának a társadalomtól való távolkerülése, a politikai közvéleménynek a demokratikus intézményrendszerben és általában a politikában való nem kis mértékű csalódása és kiábrándultsága a politikai döntéshozatalok kialakításának rendjében is változást kíván. Ha az eddig kizárólag a pártok által történt politikaformálás folyamatába (mely gyakran egészen szűk csoportok, illetve a kormány által megvalósított politikaalakítást jelenti) a társadalom különböző tényezői is bevonást nyernek, az ország és a nép sorsát alapvetően meghatározó döntések társadalmi legitimációja is nagyobb, politikai értelemben vett megalapozottsága is szilárdabb, tartalmuk egészében elfogadottabb lehet. A politika így ismét közelebb hozható az emberekhez, a demokrácia iránti bizalom ismét megerősödhet, ami mindenekelőtt az országnak, de emellett a pártoknak is alapvető érdeke. [...] Miért ne lehetne megbarátkozni az ilyen irányú elképzelések intézményesített kiterjesztésével, melyben az ország életének formálásában a mostaninál erőteljesebb és intézményesített
- 91/92 -
szerepet kapnának a gazdasági élet alapvető érdekcsoportjai, a tudomány, a kultúra értékeinek hordozói, az egyházak vagy a nemzeti és etnikai kisebbségek képviselői?"[29]
A közelmúltban, már a második Orbán-kormány megalakulását követően Boross Péter - mint a miniszterelnök felkérésére alakult, a Salamon László vezette testülettel nem azonos bizottság tagja - pendítette meg a felsőház visszaállításának lehetőségét: "Fel kellene állítani a parlamentben a második kamarát, és rá lehetne ruházni bizonyos korlátozó jogosítványokat. Elő kellene írni, hogy bizonyos kérdésekről csak a két ház együttes ülésén születhet döntés." Boross azonban hozzátette azt is, hogy úgy látja, a javaslatra "most nincs fogadókészség".[30]
Véleményem szerint - és ebben nem ingat meg Boross utóbbi megjegyzése sem - a javaslat megvalósítása ma már távolról sem tűnik irreálisnak. Nem biztos, hogy napjainkban is helytálló Körösényi András mindössze négy éve publikált értékelése, mely szerint "[a]z elmúlt években nem látni olyan határozott, artikulált politikai-társadalmi igényeket, törekvéseket, melyek a kétkamarás-neokorporatív irányba akarnák módosítani a fennálló rezsimet. Teoretikus javaslatokat és önjelölt civil társadalmi »vezetőket« nem számítva, ilyen politikai nyomás nem jelent meg."[31]
A kormányprogramban írottaktól és még inkább a "nemzeti együttműködés programja" gyakorlati érvényesítésének kezdeti tapasztalataitól nem idegen az előzőekben idézett korporatív megközelítés. A parlamenti többség birtokában a "fékek és ellensúlyok" kiiktatása ugyanis a kormányzó pártok szempontjából is kedvezőtlen hatással járhat. Hosszabb távon hátrányos lehet, ha a két évtizeden át működő piacgazdaságban kialakult érdekmegjelenítési gyakorlatok úgy szűnnek meg (szorulnak vissza), hogy nem lép helyükbe más, az eredeti funkciót legalább részben, legalább látszólag helyettesíteni képes intézményi megoldás. A kétkamarás parlament alkalmas lehet ennek a hiánynak a kormány által kontrollált formában történő pótlására. Olyan érdekbeszámítási mechanizmus alakítható ki, amelynek legfontosabb rendeltetése a többpártrendszer kiüresítésének a feledtetése volna. A korporatív modell bevezetését kezdeményezők vélhetően azt is felismerték, hogy az állampolgárok részleges kiábrándultsága kedvező lélektani feltételeket teremtett az általános választójogi szabályok olyan közvetett (áttételes) korlátozására, amely miközben egyfelől az emberek jövőbeli érdemi, hiteles politikaalakításának illúzióját nyújtja, másfelől alkalmas lehet arra, hogy a kormánytöbbséghez lojális politikai formációkat - a képviseleti demokráciában elvárt választás nélkül - a politikai hatalomba emeljenek. Figyelemre méltó, hogy a második Orbán-kormány kezdeményezésére elfogadott, a médiát és a hírközlést szabályozó egyes törvények módosításáról szóló 2010. évi LXXIII. törvény a média felügyeletben részt vevő "Közszolgálati Testületbe" tagot delegálni jogosult szervezetek felsorolásában már mintha egy majdani második kamara meghatározó szereplőit szerepeltetné.[32] Így a törvény nevesíti a Magyar Olimpiai Bizottságot, a Magyar Rektori Konferenciát, a Magyar Tudományos Akadémiát és a történelmi egyházakat. A listáról nem hiányzik - egyedüli gazdasági célú szervezetként -a Magyar Kereskedelmi és Iparkamara sem.
Természetesen nem állítható, hogy ha a kötelező gazdasági kamarai tagság bevezetésre kerül, ennek egyetlen oka a parlamenti felsőház visszaállításának jogi alátámasztása lenne. Az azonban megkockáztatható, hogy a gazdasági kamarára irányadó szabályok tervezett módosítása és az alkotmányos alapokra is kiható kétkamarás parlament létrehozásának elgondolása közös tőről fakad, egymást erősítve szolgálnák egy korporatív szemléletű államfelfogás térhódítását.
Az előzőekben annak igazolására törekedtem, hogy a gazdasági kamara működése során a kötelező tagság előírása több olyan kockázattal jár, amelyek e nélkül jellemzően kevésbé fenyegetők, bekövetkezésük esélye kisebb. Hangsúlyozni kell azt is, távolról sem mindegy, hogy a vállalkozói szabadságot korlátozó valamely jogalkotói lépésre egy kellően rugalmas, liberális jogi környezetben egyfajta "nem szerencsés" kivételként kerül-e sor, vagy pedig olyan időszakban, amikor az állam épp alapvető alkotmányos jogok jelentésének részleges átértelmezését tűzte napirendre. Ez utóbbi körülmény mellett egy egyébként "csupán" gazdaságpolitikai rendeltetésű szervező szabálynak tekintett előírás is alapjogi kontextusba kerül, és az önkéntes kamarai tagság - talán meglepő módon - a húsz éve kivívott szabadság és magánautonómia megőrzésének jelképévé válik. ■
JEGYZETEK
[1] A tanulmány kézirata 2010. augusztus 26-án került lezárásra, eddig az időpontig tudtam a politikai megnyilatkozásokat figyelembe venni.
[2] Parragh László 2010.augusztus 14-i nyilatkozata; www.vg.hu/gazdaság.
- 92/93 -
[3] Várhatóan még 2010 őszén az Országgyűlés elé kerül az orvoskamarai kötelező tagság visszaállítását célzó törvényjavaslat.
[4] Lásd az "Új Széchenyi-terv" vitaanyagának 122. oldalán írottakat.
[5] A szerző nem szeretné elhallgatni, hogy az első kamarai törvény kidolgozása, egyeztetése az 1990-es évek elején minisztériumi tisztviselőként elsősorban az ő feladata volt.
[6] A törvényjavaslathoz kapcsolódó miniszteri indokolás szövegét lásd www.orszaggyules.hu, Törvényalkotás menüpont.
[7] A 38/1997. (VII. 1.) AB határozat elemzéséhez lásd Alkotmánybírósági esetjog, szerk. Halmai Gábor, Budapest, INDOK, 2004, 238-241.
[8] Doing Business 2010: A record in business regulation reform; www.doingbusiness.org/features/Highlights2010.aspx.
[9] A piacra lépési rangsort Új-Zéland vezeti Kanada és Ausztrália előtt.
[10] A hazai cégeljárás 2008. július 1-jétől kizárólag elektronikus eljárásban intézhető ügyvéd (közjegyző) közreműködésével; 2006. évi V. törvény a cégnyilvánosságról, a bírósági cégeljárásról és a végelszámolásról IV. fejezet.
[11] A kft. általános jegyzett tőkeminimuma 500.000 forint, de egyszemélyes kft. cégbejegyzésére már 100.000 forint befizetése mellett sor kerülhet. Lásd 2006. évi VI. törvény a csődeljárásról, a felszámolási eljárásról és a végelszámolásról szóló 1991. évi XLIX. törvény módosításáról 114. és 167. §
[12] 2009. évi CXV. törvény az egyéni vállalkozóról és az egyéni cégről (Etv.) 1-17. §
[13]A 39/1997. (VII. 1.) AB határozat rendelkezett a Magyar Orvosi Kamaráról szóló 1994. évi XXVIII. törvény egyes rendelkezéseinek megsemmisítéséről. Lásd Alkotmánybírósági esetjog (7. vj.) 241-245.
[14] A hivatkozott törvény a belső piaci szolgáltatásokról szóló 2006/123/EK irányelvből fakadó jogharmonizációs kötelezettség teljesítéséről gondoskodott.
[15] Etv. 8. §
[16] A regisztrált vállalkozások száma 2009. december 31-én 1.592.500 volt. Ebből társas vállalkozás 579.821, egyéni vállalkozás 1.012.770. Lásd www.ksh.hu.
[17] Egy külföldi székhelyű vállalkozás jellemzően nehezebben igazodik el a magyarországi hivatali útvesztőkben, mint a nyelvet, szokásokat jobban ismerő hazai cég. Előfordulhat ezért, hogy egy "laboratóriumi körülmények" között valamennyi vállalkozás számára egyformán hátrányos előírás a konkrét körülmények között a belföldi társaság által nem csupán könnyebben teljesíthető (kijátszható), hanem egyfajta állami "segítségként" is értékelhető, mivel a szabály esélyt ad arra, hogy a külföldi versenytársat távol tartson a belföldi vállalkozás piacáról.
[18] Lásd a GVH Vj-201/2005. számú határozatát.
[19] A kamarai szabályzat idézett rendelkezései a GVH marasztaló határozatában olvashatók; Vj-201/2005. számú határozat.
[20] 1999. évi CXXI. törvény a gazdasági kamarákról 11. §
[21] Véleményem szerint az új alkotmány egyik, ha nem a legfontosabb rendeltetése egyfajta "látványalkotmányozás" véghezvitele. Ehhez járulhat hozzá a korporatív kétkamarás parlament létrehozása, amely mind a kamara, mind a "nemzeti kormánypárt" számára politikai előnyöket hozhat.
[22] Hack Péter: Népfrontot a Felsőházba, Hetek, 2001. augusztus 25.; www.hetek.hu/fokusz/200108.
[23] Kis János: A politika mint erkölcsi probléma, Budapest, Irodalom Kft, 2004, 301-302.
[24] Lásd a "Közös nyilatkozat a Magyar Kereskedelmi és Iparkamarával" címet viselő dokumentumot, amely az második Orbán-kormány kormányprogramjának mellékletét képezi.
[25] A HVG becslése szerint a területi kamarák 2010-ben körülbelül 35 ezer tagot számlálhatnak. Lásd HVG: Kötelező kamarai tagság?, 2010. augusztus 14., 69; http://hvg.hu/hvgfriss/2010.32/201032_kotelezo_kamarai_tagsag.
[26] A kötelező kamarai tagság előírása önmagában csak egyfajta jogi vélelmet keletkeztet a kamara reprezentatív súlyának erősödése mellett; arról, hogy valójában a kamara képessé válik-e a "gazdaság egészének" a képviseletére, csak utólag elvégzett hatáselemzés nyomán lehetne dönteni.
[27] Stumpf véleménye egyebek között itt olvasható: Sebestyén István - Hazafi Zsolt: Baloldali rettegés a kétharmadtól, Hetek, 2010/24; epa.oszk.hu.
[28] Az Országgyűlés a 47/2010. (VI. 29.) OGY határozattal írta elő a bizottság felállítását.
[29] Salamon László: A kétkamarás parlamentről, Magyar Szemle, 2008/5; www.magyarszemle.hu/szamok/2008/5/A.
[30] M. László Ferenc: Az új alkotmány koncepcióján dolgoznak a miniszterelnök tanácsadói, Origo, 2010. július 15; www.origo.hu/itthon/20100714.
[31] Körösényi András: Mozgékony patthelyzet. Reform és változatlanság között: a politikai és alkotmányos alapszerkezet változásai, 1990-2005, Politikatudományi Szemle, 2006/1, 56.
[32] Lásd 2010. évi LXXXIII. törvény 63. § a Közszolgálati Testületről.
Visszaugrás
