Az ír "igen",1 és a német alkotmánybíróság illetve cseh alkotmánybírósági eljárás után2 a Lisszaboni Szerződés3 úgy tűnik hatályba fog lépni. Ezért is érdemes megvizsgálni annak egyes újításait. A Lisszaboni Szerződéssel az elsődleges jog módosítására alapvetően új4 és lényegesen egyszerűsített módon is sor kerülhet, ugyanis a konvent-eljárássá5 átalakított rendes szerződésmódosítás mellett, lehetőség van egyszerűsített szerződésmódosításra is.
Az egyszerűsített szerződésmódosítás célját és értelmét nagyon hamar megvilágítja a Nizzai Szerződés utáni alkotmányozási válság: még akkor is, ha egyes tagállamok a neofiták buzgalmával nagyon hamar el is fogadják az alapító szerződések módosításait, mindig akadnak tagállamok, amelyek ilyen vagy olyan okok alapján - elvi megfontolásokra tekintettel vagy egyszerű politikai számításból - a szerződés egyes pontjaira hivatkozva nem fogadják el az alapító szerződések módosításait. Az egyszerűsített szerződésmódosítás erre a dilemmára keres megoldást. Ha a rendes szerződésmódosításra az alkotmányozás analógiáját alkalmazzuk, akkor az egyszerűsített szerződésmódosítást nyugodtan hívhatjuk alkotmánymódosításnak.
Az alábbiakban áttekintjük az egyszerűsített szerződésmódosítási technikák működését (I), majd azt, hogy különböző EU tagállamok alkotmánybíróságai hogyan értékelték ezt saját joguk alapján (II), végül pedig az egyszerűsített szerződésmódosítás magyar jogi megítéléséről szólunk (III).
Az egyszerűsített szerződésmódosítás több formája ismert a Lisszaboni Szerződésben: egyrészt az EUSz. 48. cikk (6) ill. (7) bek. alapján van egy általános hatáskör a szerződés egyszerűsített módosítására, másrészt a szerződés egyes konkrét politikák kapcsán is lehetővé teszi azok egyszerűsített módosítását.
a) Az EUMSz. tartalmi módosítása [EUSz. 48. cikk (6) bek.]
Az EUSz. 48. cikk (6) bek. arra ad lehetőséget, hogy az Európai Unió működéséről szóló szerződés (EUMSz.) harmadik részének az Unió belső politikáira és tevékenységeire vonatkozó rendelkezései teljes vagy részleges módosítására ad lehetőséget, azzal a megszorítással, hogy a Szerződésekben az Unióra ruházott hatáskörök nem bővíthetőek.
A módosításra bármely tagállam kormánya, az Európai Parlament vagy a Bizottság javaslatokat nyújthat be az Európai Tanácsnak, mely egyhangúlag meghozandó határozattal módosíthatja az EUMSz.-t, amely határozat csak azt követően lép hatályba, hogy a tagállamok saját alkotmányos követelményeiknek megfelelően azt jóváhagyták.
Ezt az általános rendelkezést számos a konkrét politikákra korlátozott szabály is másolja, melyek a szerződés csekély módosításait szintén lehetővé teszik: ilyenek például az EUSz. 42. cikk (2) bek. első albek. (egy közös uniós védelempolitika fokozatos kialakítása); EUMSz. 25. cikk (2) bek. - az uniós polgár jogainak bővítése; 218. cikk (8) bek. második albek. második mondta - az EU belépése az Európai Emberi Jogi Egyezménybe; 223. cikk (1) bek. második albek. - az európai parlamenti választások egységes választási szabályainak bevezetése; 262. cikk - a Bíróság hatáskörrel felruházása szellemi tulajdonjogokkal kapcsolatos jogviták elbírálására; 311. cikk (3) bek. - az EU saját forrásainak megállapítása).
b) Az eljárási szabályok módosítása [EUSz. 48. cikk (7) bek.]
Az EUSz. 48. cikk (7) bek. alapján a döntéshozatal szabályai változtathatóak meg.
Az egyik alternatíva az, hogy amennyiben az EUMSz. vagy az EUSz. V. címe (Az Unió külső tevékenységére vonatkozó rendelkezések) egy meghatározott területen vagy esetben a Tanács számára egyhangú határozathozatalt ír elő, az Európai Tanács határozatban felhatalmazhatja a Tanácsot, hogy az adott területen vagy esetben minősített többséggel határozzon. Ez nem alkalmazható a katonai vagy védelmi vonatkozású döntések esetén.
A másik alternatíva, hogy amennyiben az EUMSz. úgy rendelkezik, hogy a Tanácsnak egyes jogalkotási aktusokat különleges jogalkotási eljárás keretében kell elfogadnia, az Európai Tanács határozatban úgy rendelkezhet, hogy az ilyen jogalkotási aktusok rendes jogalkotási eljárás keretében is elfogadhatók, vagyis enyhíthetőek az elfogadáshoz szükséges feltételek.
Mindegy, hogy a döntéshozatalt melyik alternatíva alapján kívánja az Európai Tanács megváltoztatni, minden kezdeményezéséről értesítenie kell a nemzeti parlamenteket. Ha valamely nemzeti parlament az értesítés időpontjától számított hat hónapon belül kifogást emel a javaslattal szemben, a határozatot nem lehet elfogadni. Kifogás hiányában az Európai Tanács a határozatot elfogadhatja. A határozatot egyhangúlag kell az Európai Tanácsnak elfogadnia.
Ezt az általános rendelkezést számos, a döntéshozatalra vonatkozó szabályok egyszerűsítésére lehetőséget teremtő speciális szabály is kiegészíti: EUSz. 31. cikk (3) bek. - a közös kül- és biztonságpolitika területén a 31. cikk (2) bek.-en kívüli kérdésekben; EUMSz. 81. cikk (3) bek. második és harmadik albek. - határon átnyúló családjogi intézkedések tekintetében; 153. cikk (2) bek. negyedik albek. - intézkedések a munkajog egyes területein; 192. cikk (2) bek. második albek. - környezetvédelmi politikai intézkedések; 312. cikk (2) bek. második albek. - többéves pénzügyi keretek jóváhagyása; 333. cikk (1) és (2) bek. - a megerősített együttműködés keretében történő EUMSz. 326. skk. cikkek alapján történő együttműködés kapcsán). Azonban csak a családjogi intézkedések kapcsán [EUMSz. 81. cikk (3) bek. harmadik albek.] van a nemzeti parlamenteknek egy az EUSz. 48. cikk (7) bek. harmadik albek. szerinti elutasítási joga, a többi esetben ez nem lehetséges.
a) Az angol European Union (Amendment) Act 2008
Az angol European Union (Amendment) Act 20086 Section 6. foglalkozik a döntések parlamenti kontrolljának kérdésével, mely szerint a korona miniszterei nem szavazhatnak az EUSz. 48. cikk (6) bek. sem az EUSz. 48. cikk (7) bek. szerinti határozatok elfogadása mellett vagy más módon nem támogathatják a határozathozatalt a Parlament hozzájárulása nélkül.
A Parlament hozzájárulása akkor tekinthető megadottnak, ha mindkét házban a korona miniszterei kezdeményezik, hogy az adott ház felhatalmazza Őfelsége Kormányát a meghatározott döntés elfogadására, és ehhez mindkét ház módosítás nélkül hozzájárul.
b) Cseh alkotmánybíróság
A cseh alkotmánybíróság a Lisszaboni Szerződésről szóló határozatában7 mind a két egyszerűsített szerződésmódosítás kapcsán úgy foglalt állást, hogy ezek a döntések a szó valódi értelmében nem novellálják a szerződéseket, mert ezek másodlagos (az alapító szerződések alapján létrejött) jognak minősülnek és a szerződések továbbra is magasabb szintűek lesznek a jogforrási hierarchiában, amiből következően e határozatoknak továbbra is összhangban kell állniuk az alapító szerződésekkel.
Az alkotmánybíróság megállapítása szerint az EUSz. 48. cikk (6) bek. szerinti döntésnek a tagállamok alkotmányaival összhangban kell történnie és ami kimondottan kizár mindenféle aggályt a cseh alkotmány európai integrációs 10a cikkével összefüggésben. Alkotmányjogi szempontból ugyanis az a kulcsfontosságú kérdés, hogy vajon történik-e hatáskör-átruházás, amire pedig a 48. cikk (6) bek. alapján nem kerülhet sor. Az alkotmánybíróság ugyanakkor annak érdekében, hogy a hatáskör-átruházási tilalom tényleges tartalmat nyerjen, kimondta, hogy az EUSz. 48. cikk (6) bek. szerinti döntés ellen szükséges biztosítani az alkotmánybírósági felülvizsgálat lehetőségét annak érdekében, hogy a cseh alkotmány 10a. § szerinti korlátok ebben az esetben is valóban érvényesüljenek.
A EUSz. 48. cikk (7) bek. kapcsán az alkotmánybíróság egyrészt hangsúlyozta, hogy a minősített többségre történő áttérés egyhangú döntést követel meg, vagyis mód van vétóra, amit kiegészít a nemzeti parlamentek vétójoga is.
c) Német szövetségi alkotmánybíróság
A német alkotmánybíróság a Lisszaboni Szerződést kifejezetten a demokrácia elvének szempontjából vizsgálta.8
Az EUSz. 48. cikk (6) bek. kapcsán a német alkotmánybíróság is azt hangsúlyozta, hogy a ezen a módon az uniós hatáskörök nem bővíthetőek, vagyis alapvető változások nem eszközölhetőek. Egy ilyen egyszerűsített szerződésmódosítás alkotmányosságát a Maastricht-ítélet sem zárta ki, ha ahhoz a tagállamoknak ahhoz alkotmányos előírásaiknak megfelelően hozzá kell járulniuk (BVerfGE 89, 155 <199>). A hozzájárulás azonban nem csökkenti az alkotmányos követelményeket a rendes szerződésmódosításhoz viszonyítva, vagyis az EUSz.-Lisszabon 48. cikk (6) bek. szerinti hozzájárulás is törvényi formában kell történjen. Az egyszerűsített szerződésmódosítás általánosságban úgy tekintendő, mint egy a német alaptörvénynek (GG) az európai uniós tagságot szabályozó 23. cikke szerinti hatáskör-átruházás. A GG módosításával járó szerződésváltoztatások a Bundestag és a Bundesrat kétharmadának szavazatát igényli.
A Szerződésekben az EUSz.-Lisszabon 48. cikk (6) bekezdéssel rokonítható rendelkezések egy meghatározott területre vonatkoznak. Az alkotmányjogi ratifikációs követelmények ezekre a szerződési rendelkezésekre is vonatkoznak. Ha ezek nem tartalmaznak a hatáskörbővítés tilalmára vonatkozó rendelkezést [mint az EUSz.-Lisszabon 48. cikk (6) harmadik albek.], akkor a GG 23. cikke és az abba foglalt ratifikációs kötelezettség egyébként is alkalmazandó rájuk.
Az EUSz.-Lisszabon által bevezetett ún. passarelle-eljárás, illetve az ezzel rokonítható konkrét szerződési rendelkezések kapcsán az alkotmánybíróság kiemelte, hogy az eljárási szabályok módosítása az egyes tagállamok, így Németország Tanácson belüli befolyásának csökkenésével jár. A német befolyás elvesztésének mértéke a Lisszaboni Szerződés ratifikációjakor a német törvényhozó számára az egyes konkrét esetekre is előre látható kell legyen, ugyanis csak ebben az esetben kielégítő a demokratikus legitimációja az egyes későbbi lehetséges szerződésmódosításokhoz történő előzetes hozzájárulásnak. Az egyhangúság a Tanácsban ehhez nem elegendő biztosíték, mert a tagállami képviselő számára nem minden esetben felismerhető, hogy a vétó lehetőségének milyen jövőbeni eseteiről mond le.
Amennyiben az EUSz.-Lisszabon 48. cikk (7) bek. alapján az egyhangúság helyett a minősített többség kerül bevezetésre vagy megváltozik az alkalmazott jogalkotási eljárás, ez a GG 23. cikke szerint megítélendő szerződésmódosításnak minősül. Az alkotmánybíróság már a Maastricht-határozatában is kifejtette az "államtalanítási kifogás" ("Entstaatlichungsrüge") kapcsán, hogy az alapjogok jogosultjai számára központi jelentőségű bel- és jogpolitikai területeken a "harmadik pillérben" csak egyhangúan lehet szavazni és csak olyan módon, hogy ez által nem jön létre közvetlenül alkalmazandó jog. A Lisszaboni Szerződés azonban éppen ezeken a területeket emeli szupranacionális szintre azzal, hogy tagállami ratifikáció nélkül is lehetővé teszi a többségi döntéshozatalra, illetve a rendes jogalkotási eljárásra történő áttérést. Ez lényegében érinti a Maastricht-határozatban foglaltakat. A nemzeti parlamentek elutasítási joga (EUSz.-Lisszabon 48. cikk (7) bek.) nem azonosítható a ratifikációval; és ezért a német kormányképviselő hozzájárulása ezért egy a GG 23. cikke szerinti törvény meghozatalát követeli meg. Csak ezzel tesznek eleget a német törvényhozó szervek integrációs felelősségüknek és döntenek arról a kérdésről, hogy a demokratikus legitimáció elegendően magas-e a többségi döntés elfogadhatóságához. A német kormányképviselő ezért csak akkor adhatja hozzájárulását a passarelle-eljárásban - legyen az az általános vagy az egyes speciális esetek -, ha előbb a német törvényhozás ehhez törvénnyel hozzájárul.
Nem szükséges törvényi hozzájárulás, ha a speciális passarelle-eljárás tárgyát a Lisszaboni Szerződés kellő pontossággal meghatározza. Ezekben az esetekben is köteles azonban a szövetségi, illetve adott esetben a tartományi törvényhozás (amikor a tárgy alapján az adott ügy tartományi hatáskörbe tartozik) az integrációs felelősségének eleget tennie. A vétójog a Tanácsban adott tárgyak esetén nem adható fel a törvényhozás részvétele nélkül. A német kormányzati képviselők ezért csak akkor adhatják hozzájárulásukat, ha ilyen értelmű határozatot hozott a törvényhozás. Puszta hallgatáshoz nem fűzhető a hozzájárulás vélelme.
d) A francia alkotmánytanács
A francia alkotmánytanács 2007. december 20-i határozata9 lényegében visszautal az európai Alkotmányszerződés kapcsán 2004. november 19-i határozatra,10 és megerősíti az abban foglaltakat. Az EUSz. 48. cikk (6) bek. szerinti egyszerűsített döntéshozatal esetén szükséges a parlamenti megerősítés formája a francia alkotmány 53. cikke szerinti rendes ratifikációs eljárás. Az EUSz. 48. cikk (7) bek. szerinti passarelle-eljárás kapcsán pedig, hasonlóan a 2004-es döntéshez, szintén alkotmánymódosítást követel meg.
e) Tanulságok
Mind a négy vázolt nemzeti megoldásban van egy közös jellemző, mégpedig, hogy valamilyen formában nemzeti kontroll alatt kívánják tartani az egyszerűsített szerződésmódosítást, mégpedig alapvetően nemzeti parlamenti kontroll alatt. Ez explicite megjelenik az EUSz. 48. cikke (6) bek. és rokonelőírásai kapcsán az angol, a francia és a német megoldásban és implicite benne van a csehben is. Az EUSz. 48. cikk (7) bek. esetén is parlamenti kontrollt vár el az angol, és a német megoldás, illetve ebből a kontrollból indul ki a cseh megoldás is, a különbség az, hogy az előbbi kettő esetén kifejezett parlamenti hozzájárulást is megkövetelnek.
Ennek az oka is világos: az EUSz. 48. cikk (7) bek. esetén a relatív befolyás változása, a vétójoggal együtt járó zsarolási potenciál és politikai mozgástér feladása teszi szükségessé a parlamenti kontrollt míg az EUSz. 48. cikk (6) bek. esetén egyértelmű szuverenitási kérdés az egyszerűsített szerződésmódosítás. Egyrészt, ez is szerződésmódosítás és nem lehet rá enyhébb alkotmányos mércét alkalmazni, mint a rendes szerződésmódosításra, másrészt, bár ezt maga az EUSz. kizárja, világos, hogy más alkalmazási területe igazán nincs az EUSz. 48. cikk (6) bek.-nek, mint a korlátozott és ellenőrzött hatáskörbővítés. Nem véletlen, hogy a cseh alkotmánybíróság ezt az EUMSz. 352. cikke szerinti rugalmassági klauzulával összefüggésben értelmezte, és kifejtette, hogy az ezekkel kapcsolatos aggályok végső soron arra irányulnak, hogy kinek van legfőbb, alkotmányos, hatáskört meghatározó hatásköre.
Az Alkotmány 2/A. §-a alapján a Magyar Köztársaság az Európai Unióban tagállamként való részvétele érdekében egyes, Alkotmányból eredő hatásköreit a többi tagállammal közösen gyakorolhatja (ez az integrációs klauzula felhatalmazó része), melynek feltétele, hogy erre nemzetközi szerződés - mégpedig az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadandó nemzetközi szerződés - felhatalmazást adjon. Erre a nemzetközi szerződésre is igaz, az Alkotmány 7. § (1) bekezdésével kapcsolatos követelmények, vagyis hogy a nemzetközi szerződés kifejezett transzformációt igényel, tehát a nemzetközi szerződést a tartalmának és tárgyának megfelelő jogforrásban (általában törvényben) kell kihirdetni ahhoz, hogy a belső jogban alkalmazható legyen. A transzformációra, a szerződés belső jogszabályban történő kihirdetésére az ún. self-executing szerződések esetében is szükség van [ld. 7/2005 (III. 31.) AB határozat].
Mivel az egyszerűsített szerződésmódosítás továbbra is szerződésmódosítás, a formai enyhítések ugyanis a lényegen nem változtatnak. Kérdés, természetesen, hogy hogyan ítélendőek meg e szerződésmódosítások az integrációs klauzula fényében. A válaszhoz érdemes szétválasztani a kérdést az EUSz. 48. cikk (6) illetve (7) cikke és rokonrendelkezéseik alapján.
a) Az EUSz. 48. cikk (6) bek.
Az EUSz.. 48. cikk (6) bek. szerinti eljárás két mozzanatra oszlik: egyhangú határozathozatal az Európai Tanácsban illetve ennek a tagállamok saját alkotmányos követelményeinek megfelelő jóváhagyása.
A jelenlegi jogi helyzetben az első mozzanatra az Országgyűlés és a Kormány európai uniós ügyekben történő együttműködéséről szóló 2004. évi LIII. törvény az irányadó. Ez ugyanis szóhasználata szerint az Európai Unió kormányzati részvétellel működő intézményeinek döntéshozatali eljárására vonatkozik, amely magában foglalja nem csak a Tanácsot, hanem az Európai Tanácsot is. E törvény alapján a kormányfőnek az Európai Tanácsban leadott szavazata és képviselt álláspontja jogilag gyakorlatilag nem kérhető számon. Az Országgyűlés bár az európai uniós tervezettel kapcsolatban állásfoglalást fogadhat el, és a Kormány az európai uniós döntéshozatal során képviselendő álláspontját ennek alapulvételével köteles kialakítani, azonban ez a megoldás nem jelent a Kormány számára kötött mandátumot, az Országgyűlés állásfoglalásától jogosult ugyanis eltérni. Ezt a 2004. évi LIII. törvény azzal indokolja, hogy az Alkotmány 35. § (1) bekezdésének k) pontja szerinti képviseleti jogkör magában foglalja a képviselendő álláspont kialakításának ügydöntő hatáskörét is. Ez a magyar Alkotmány által minősített többséget kívánó döntésekre is kiterjed azzal, hogy a Kormány az állásfoglalástól ekkor csak indokolt esetben térhet el. A törvény ugyanakkor nem tartalmazza azt, hogy mit jelent az indokolt eset.
A határozathozatalt követően az az alkotmányos követelményeinek megfelelően jóváhagyandó.
Mivel az Alkotmány nem beszél hatáskörtranszferről, hanem csupán alkotmányos hatáskör-gyakorlási modus-ként fogja fel, tehát nem kell magyar szempontból feltétlenül problematizálni, hogy ténylegesen hatáskör-transzfer történik-e az EUSz. 48. cikk (6) bek. alapján, hiszen a hatáskör-gyakorlási modus-ban bármilyen változás történik, akkor arra vonatkozik a 2/A. §. Ebből egyben az is következik, hogy az alkotmányos követelményeknek megfelelő jóváhagyás az országgyűlési képviselők kétharmadával ratifikálandó nemzetközi szerződés követelményeit jelenti, természetesen azzal, hogy ez is előzetes normakontroll tárgya lehet.
Nyilvánvalóan ugyanezek a követelmények alkalmazandóak az EUSz. 48. cikk (6) bekezdésével rokonítható speciális rendelkezésekre is.
a) Az EUSz.. 48. cikk (7) bek.
Az EUSz. 48. cikk (7) bek. alapján a döntéshozatal szabályai változtathatóak meg, mely abban különbözik az EUSz. 48. cikk (6) bek. szerinti eljárástól, hogy az egyhangúlag meghozandó Európai Tanácsi határozatot nem kell ratifikálni az EUSz. alapján, az ellen maximum egy kifogás emelhető. Ennek hiányában automatikusan hatályba lép a határozat. Pontosan emiatt volt igen kritikus a német alkotmánybíróság, tartotta azt alkotmányellenesnek a francia alkotmánytanács és írta elő a parlamenti hozzájárulást az angol parlament.
Az Alkotmány 2/A. § azonban nem a hatáskörtranszferhez fűzi a tagállami ratifikációt, hanem az alkotmányos hatáskörök gyakorlása modusának megváltozásához. A szavazás a Tanácsban illetve általánosságban a jogalkotási eljárás pedig éppen ilyen modus. Ebből egyben az is következik, hogy a szavazati arány illetve a jogalkotási eljárás megváltoztatása alkotmányosan csak kifejezett ratifikáció esetén történhet. Magyar jogi szempontból ugyanis nem a hatáskörtranszfer dimenziójában vizsgáljuk a kérdést, mint ahogy a német alkotmánybíróság teszi, és ekképp a demokratikus legitimáció elégséges foka nem merül fel, hanem egy ennél sokkal egyszerűbb kérdésről van szó: megváltozik-e a hatáskör-gyakorlási modus vagy sem? Ennek természetesen van egy a demokratikus legitimációt is érintő eleme, de nem ez a szubsztanciális mozzanat az irányadó, hanem egy ennél sokkalta egyszerűbb kérdés. Ennek a prizmáján keresztül nézve, nem azért szükséges a ratifikáció, mert csak ezzel lehet eleget tenni az integrációs felelősségnek (persze ez is benne van a kérdésben), hanem egy egyszerű formai oknál fogva, amit a magyar Alkotmány az érdeklődése középpontjába állít, mégpedig a hatáskörgyakorlás módjának megváltozása okán.
Ennek alapján nem elegendő a puszta hallgatás ahhoz, hogy megváltoztathatóak legyenek az EU alapító szerződései, hanem ahhoz kifejezett elismerés, ratifikáció, mégpedig kétharmados többséget igénylő parlamenti támogatás szükséges és a kormányfő nem szavazhat a szerződés megváltoztatása mellett ennek hiányában. Ez eredményében megegyezik az angol és német megoldással. Nyilvánvalóan abból az egyszerű okból kell az előzetes hozzájárulás, mert az utólagos parlamenti jóváhagyása az uniós jog szerint nem érvényességi kellék, és a szerződésmódosítás akkor is hatályba lép, ha az a magyar Alkotmány alapján - formailag - alkotmányellenes. A megváltozott nemzetközi jogi szerződés az Alkotmánybíróság 4/1997. (I. 22.) AB határozatban kifejtettek alapján elvben támadható lehetne absztrakt normakontrollal is, de ez nagyon súlyos bonyodalmakat okozna. Ennél fogva nem igazán marad más megoldás, ami eleget tesz a belső alkotmányos követelményeknek és még az európai uniós kontextusban is kivitelezhető, mint az előzetes parlamenti jóváhagyás.
Ennek betartatására egyébként hatásköri összeütközés feloldására irányuló eljárás [Abtv. 1. § f) pont, 50. §] is indítható, ahogy azt az Alkotmánybíróság a 4/1997. (I. 22.) AB határozatban obiter dictum megjegyezte. Ez alapján a nemzetközi szerződés megkötésének alkotmányos korlátai megtartásáról már a szerződés megkötése előtt is hozhat határozatot az Abtv. 1. § f) pontja szerinti hatásköri összeütközés megszüntetésére vonatkozó hatáskörében.11 Ez ugyanakkor megkövetelné, hogy az Alkotmánybíróság - a határozathozatalig - szükség esetén előzetes intézkedést rendeljen el, és ennek során megtiltsa a szavazást az Európai Tanácsban, mert egyébként ugyanott vagyunk, ahol az utólagos parlamenti megerősítés esetén. Ha az alkotmánybírósági határozat késik, és a kormányfő szavaz, akkor a hatáskör hiányának utólagos megállapítása már halottnak a csók.
Ezek ugyan lehetséges jogi lépések, de világos az is, hogy nem teljesen stabil terepen mozgunk. Az extenzív teleológia értelmezés helyett - különösen ami a szükséges, de az Abtv. által egyáltalán nem ismert előzetes intézkedést érinti - érdemesebb lenne az egész eljárást valamilyen tisztább jogi formába önteni, és az Országgyűlés és a Kormány európai uniós ügyekben történő együttműködéséről szóló 2004. évi LIII. törvényt módosítani és bevezetni a kötött kormánymandátumot, ahogy azt a német alkotmánybíróság is megkövetelte. A kétharmados többségi támogatás alkotmányosan követelményén ebben az esetben sem lehetne enyhíteni, hiszen az minden hatáskörgyakorlási mód megváltoztatására irányadó, pusztán ennek biztosítására egy előzetes, ugyanilyen többséghez kötött kormánymandátum bevezetésére.
További kérdés, hogy mi a teendő a speciális passarelle-eljárásokkal, vagyis azokkal a szerződési rendelkezésekkel, melyek egy meghatározott politika kapcsán az EUSz. 48. cikk (7) bek. szerinti eljárást mintázzák. A német alkotmánybíróság álláspontja szerint nem szükséges törvényi hozzájárulás, ha a speciális passarelle-eljárás tárgyát a Lisszaboni Szerződés kellő pontossággal meghatározza, ugyanakkor ezekben az esetekben is szükséges a törvényhozás részvétele.
Ezek alkotmányjogi megítélésében nem játszhat szerepet, hogy van-e az uniós jog alapján a parlamentnek elutasítása joga-e vagy sem [ahogy például az EUMSz. 81. cikk (3) bek. harmadik albek. szerinti családjogi intézkedések kapcsán van ilyen joguk a nemzeti parlamenteknek], és a parlamenti jogok tekintetében az sem játszhat szerepet, hogy mennyire pontosan előre látható a jövőbeni szerződésmódosítás terjedelme. Az EUMSz. 192. cikk (2) bek. második albek. alapján például a rendes jogalkotási eljárást lehet bevezetni a különleges jogalkotási eljárás helyett a környezetvédelmi politika olyan intézkedései kapcsán, amelyek a) az elsődlegesen adózási természetű rendelkezések; b) érintik a területrendezést; a mennyiségi vízkészlet-gazdálkodást; a földhasználatot, kivéve a hulladékgazdálkodást; c) a tagállamok valamelyikének különböző energiaforrások közötti választását és energiaellátásának általános szerkezetét jelentős mértékben érintik. Ezek az intézkedések kétségkívül konkrétabbak, mint az EUSz. 48. cikk (7) bek., de még mindig jelentős mozgásteret biztosítanak, és tagállami szempontból egyedüli garanciaként a negatív kompetenciakatalógus fogható fel, mint jelen esetben a hulladékgazdálkodás kivétele. A többi esetben valójában csak minimális különbség van az EUSz. 48. cikk (7) bek. szerinti általános és az egyes politikákhoz kapcsolódó konkrét felhatalmazás között. Innen szemlélve nem is igazán képzelhető el lényegében enyhébb feltételek ezekre, mint az általános felhatalmazásra, tehát az összes országgyűlési képviselő kétharmadának szavazatával megadott felhatalmazás.
Az egyszerűsített szerződésmódosítás két esetét ismeri az Lisszaboni Szerződés: az egyik a szerződés tartalmi módosítását teszi lehetővé [EUSz. 48. cikk (6) bek. és ennek rokonrendelkezései, ld. fent I a) pont] a másik pedig az eljárási szabályok megváltoztatását [EUSz. 48. cikk (7) bek. és ennek rokonrendelkezései ld. fent I b) pont].
Álláspontunk szerint az első esetben a tagállami ratifikáció nem térhetnek el az Alkotmány 2/A. § által meghatározott követelményektől. A második esetben pedig szintén be kell tartani az e rendelkezés szubsztanciális tartalmát, vagyis azt, hogy a hatáskörgyakorlás módja nem változhat meg, csak az országgyűlési képviselők kétharmadának támogatása esetén. Az előzetes támogatás és az ennek kikényszerítéséhez szükséges kötött kormánymandátum egyelőre nem része az írott jognak, ugyanakkor az elvben a jelenlegi jogi instrumentumokkal is kikényszeríthető, bár ehhez egy olyan extenzív jogértelmezésre lenne, amelyhez szükséges bátorság nem igazán jellemző Magyarországon. Erre is tekintettel az Országgyűlés és a Kormány európai uniós ügyekben történő együttműködéséről szóló 2004. évi LIII. törvény módosítása javallott. Ennek hiányában mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség áll fenn. ■
JEGYZETEK
1 Az ír nemhez Csöndes Mónika-Kecskés László: Az ír "nem", Európai Jog 2008/4. 8-14.
2 Lásd hozzá Vincze Attila: "A cseh Alkotmánybíróság határozata a Lisszaboni Szerződésről" Európai Jog, 2009. (9. évf.) 4. sz. 3-10. Ugyanakkor 2009. szeptember 29. újabb indítvány érkezett a cseh alkotmánybírósághoz. (Ld. http://www.concourt.cz/scripts/detail.php?id=782). Megjegyzendő, hogy a francia Alkotmánytanács eljárása komolyabb visszhang nélkül maradt, Décision n° 2007-560 DC du 20 décembre 2007, Traité de Lisbonne modifiant le traité sur l‘Union européenne et le traité instituant la Communauté européenne, Recueil, p. 459 - Journal officiel du 29 décembre 2007, p. 21813.
3 Lisszaboni Szerződés az Európai Unióról szóló szerződés és az Európai Közösséget létrehozó szerződés módosításáról, Hivatalos Lap C 306, 2007. december 17. A szerződéshez ld. inter alia: Giorgio Maganza: The Lisbon Treaty: A Brief Outline, 31 Fordham International Law Journal (2008) 1603-1613; Rudolf Streinz-Christoph Ohler-Christoph Herrmann: Der Vertrag von Lissabon zur Reform der EU, (2008: C. H. Beck, München); Tószegi Barbara: Áttekintés a reformszerződés létrejöttéről, szerkezetéről és tartalmáról, In: Osztovits András (szerk.) Az Európai Unió Alapító Szerződéseinek magyarázata (2008: Complex, Budapest) 2211-2239; Csöndes Mónika-Kecskés László: Aláírták a Lisszaboni Szerződést, Európai Jog, 2008/1. 3-14.
4 A technikát ugyan magát az Európai Alkotmányszerződés vezette be a IV-444 és IV-445 cikkekkel (Ld. Hozzá Rudolf Streinz - Christoph Ohler - Christoph Herrmann: Die neue Verfassung für Europa. Einführung mit Synopse (München: C. H. Beck, 2005), 34-38.) azonban azt már csírájában a jelenlegi szerződések is tartalmazzák, pl. ld. EKSz. 22. cikk (2) bek. az európai polgárság, 190. cikk (4) az európai parlamenti választások, a 229a. cikk az Elsőfokú Bíróság hatásköre kapcsán, vagy a 269. cikk (2) bek. az EK saját forrásai tekintetében.
5 Ld. Hubert Klinger: Der Konvent. Ein neues Institut des Europäischen Verfassungsrechts (München: C. H. Beck 2007).
6 http://www.opsi.gov.uk/acts/acts2008/ukpga_20080007_en_1
7 Nález Ústavního soudu Pl.ÚS 19/08 ze dne 26.11.2008, Lisabonská smlouva pozměňující Smlouvu o Evropské unii a Smlouvu o založení Evropského společenství. Lásd hozzá Vincze Attila: "A cseh Alkotmánybíróság határozata a Lisszaboni Szerződésről" Európai Jog, 2009. (9. évf.) 4. sz. 3-10. old.
8 Az egyszerűsített szerződésmódosítás problematikájához: Philipp Kiiver: "German Participation in EU Decision Making after the Lisbon Case: A Comparative View on Domestic Parliamentary Clearance Procedures" 10 German Law Journal No. 8 (1 August 2009), http://www.germanlawjournal.com/article.php?id=1162
11 Ld. hozzá Vincze Attila: "Egy félreértett alkotmánybírósági hatáskörről: a hatásköri összeütközés megszüntetése" Közjogi Szemle 2009/4.
Lábjegyzetek:
[1] Dr. jur. Vincze Attila LL.M. (München), tudományos munkatárs ELTE ÁJK, Alkotmányjogi tanszék
[2] Dr. jur. Vincze Attila LL.M. (München), tudományos munkatárs ELTE ÁJK, Alkotmányjogi tanszék
Visszaugrás
