A jelen tanulmányunkban a közleményekkel - a Lisszaboni Szerződés hatályba lépése előtti terminológiával élve - az Európai Unió úgynevezett közösségi pillérében foglalkozunk, tehát a közös kül- és biztonságpolitika és a rendőrségi és igazságszolgáltatási együttműködés nem tárgyunk. A kérdés vizsgálata során elsősorban nem kritikai megközelítésre, hanem jogi szempontú helyzetfelmérésre törekedtünk. Ez a bemutatás nem támaszkodik a közlemények reprezentatív sokaságának szisztematikus feldolgozására, a konkrét közlemények mintegy illusztrációként szerepelnek. Az érintette jogterületek sokasága közül az uniós versenyjogi jogértelmező közleményekkel fogunk kiemelten foglalkozni. Azok számára, akik a téma soft law felőli monografikus megközelítése iránt érdeklődnek, bízvást felhívhatjuk a figyelmét egyik legfontosabb forrásunkra, Linda Senden Soft law in European Community Law című munkájára.[1]
Az Európai Unió keretei között zajló együttműködés szervezését szolgáló döntések egy része jogi formát ölt, más része viszont nem. Számos döntés a politika szférájában születik, ott is fejti ki hatását.[2] Az egyes
- 417/418 -
uniós szervek, és különösen a Bizottság véleményüket, elképzeléseiket és akaratukat számos dokumentumban hozzák nyilvánosságra. Ezek nagyobb része nem rendelkezik jogi kötelező erővel. Az ajánlások és vélemények esetében ezt maga az alapszerződés mondja ki[3], a zöld könyvek, fehér könyvek, jelentések, közlemények tartalma és elnevezése is azt sugallja, hogy nincs szó jogok és kötelezettségek életre hívásáról, valamely jogi helyzet módosításáról vagy éppen megerősítéséről. Ugyanakkor azt is érzékeljük, hogy ezek a dokumentumok nincsenek teljesen jogi relevancia híján, van magatartást befolyásoló hatásuk. Ezekben az esetekben soft law-ról beszélünk.
A közlemények túlnyomó részét az Európai Bizottság bocsátja ki. Egyedül 2007-ben a Bizottság 358 közleményt és jelentést, 11 zöld könyvet és 4 fehér könyvet terjesztett elő.[4] A Bizottságra az Unióban több feladat hárul. Az egyik a döntés(jogalkotás) előkészítés, a másik a döntések (az uniós jog) végrehajtásához-kikényszerítéséhez való hozzájárulás. A közlemények mindkét feladatkörben fontos szerepet játszanak. Az uniós jog végrehajtása-kikényszerítése kapcsán ezek a dokumentumok a monitoring-funkcióhoz kapcsolódnak (jelentések), segítik az uniós joggal összefüggésben az egységes tagállami jogalkotást és jogalkalmazást, valamint tájékoztatnak a tagállamokkal, illetve az uniós jog magánszemély alanyaival szembeni jogsértési eljárások kapcsán a bizottsági megítélés mércéjéről (értelmező közlemények, iránymutatások). Az is előfordul, hogy az uniós jogalkotókat (az Európai Parlamentet és a Tanácsot) kívánja ily módon orientálni (az Európai Bíróság ítéleteit értelmező közlemények).
A közlemények jogi szempontú áttekintésekor kitűnik, hogy vannak minden jogi jelleget nélkülöző közlemények, vannak, amelyek épp ellenkezőleg kifejezetten jogalkotási aktusnak vehetők, vagy legalábbis eredetüket tekintve szorosan kapcsolódnak jogszabályokhoz, s vannak olyanok, amelyek jogi jellege nem magától értetődő. A tárgyunkhoz soroló értel-
- 418/419 -
mező, iránymutató közlemények ebbe az utóbbi csoportba tartoznak. Az alábbiakban elsőként a közlemények e három csoportját tekintjük át.
A jogtól talán legtávolabb azok a közlemények állnak, amelyekben a Bizottság egy adott területen az előrehaladásról, a végrehajtás helyzetéről ad számot.[5] Ezek címzettjei tipikusan az Unió más intézményei. Még mindig jogi jelleget nélkülöznek, de a széles a széles értelemben vett döntés-előkészítés - ami igen gyakran egyúttal jogi aktus előkészítés - folyamatában kiadott közlemények: A Bizottság gyakran problémafeltáró, vitaindító közleményt tesz közzé. Ebben vázolja az adott együttműködési területen a helyzetet, az általa problematikusnak ítélt pontokat, s jelzi a fellépés szükségességét, de adott esetben konkrét megoldási javaslatokkal nem feltétlenül él.[6] Az ún. javaslattevő közleményekben a felismert problémákon túl a megoldás lehetséges módjai is helyet kapnak.[7] A Bizottság a Közösség fellépését ösztönző cselekvési programokat is közlemény formájában teszi közzé. Ezek adott esetben tartalmaznak jogalkotási kezdeményezéseket is.[8]
- 419/420 -
Vannak esetek, amikor közlemény kibocsátására kifejezetten a közösségi jog foglalja magába.
Csak példálódzóan említsünk néhány ilyen esetet.
- A közösségi vámkódexről szóló rendeletet kiegészítő 2700/2000 rendelet előírja, hogy "A fizetésért felelős személy jóhiszeműségre hivatkozhat, ha bizonyítani tudja, hogy kellő körültekintéssel járt el, kivéve, ha az Európai Közösségek Hivatalos Lapjában olyan értelmű értesítést tettek közzé, amely kétségre ad okot." [9]
- A Bizottság közleményt jelentetett meg a polgári felhasználású robbanóanyagok forgalomba hozatalára és felügyeletére vonatkozó rendelkezések harmonizációjáról szóló, 1993. április 6-i, 93/15/EGK tanácsi irányelv végrehajtására,[10] mivel maga az irányelv jogosította fel az irányelv értelmében összehangolt szabványok címeinek és hivatkozásainak közzétételére.
- A 98/24/EK irányelv 12. cikkének (2) bekezdése előírja, hogy a Bizottság az irányelv értelmében nem kötelező iránymutatásokat dolgoz ki a tagállamokat támogatva, azok nemzeti politikáinak kidolgozására vonatkozóan. Ezen az alapon jelent meg a Bizottság Közleménye a munkájuk során vegyi anyagokkal kapcsolatos kockázatoknak kitett munkavállalók egészségének és biztonságának védelméről szóló, 98/24/EK tanácsi irányelv egyes rendelkezéseinek végrehajtására vonatkozó iránymutatásokról (COM (2004) 819).
- Az EUMSz. állami támogatásokat szigorú korlátok közé szorító szabályait végrehajtó tanácsi rendelet 10. cikke felszólítja a Bizottságot, hogy tegye közzé a jogsértő támogatások visszafizettetésénél alkalmazott kamatlábakat. A Bizottság erre a Hivatalos Lap C sorozatában megjelenő közlemény ("notice") formáját választotta.[11]
Ezeknek a közleményeknek a jogi megítélése csak kivételes esetben vet fel kérdést, hiszen a formális "anyajogszabályból" kitűnik a közlemény
- 420/421 -
rendeltetése és hatóköre, annak mintegy technikai kiegészítőjeként, végrehajtó, alkalmazását lehetővé tevő szabályának foghatjuk fel.
A közlemények egy további csoportjába olyan bizottsági aktusokat sorolunk, amelyek kifejezett uniós jogi felhatalmazás híján, mégis egyértelműen hozzá kívánnak járulni az uniós jog tartalmának tisztázásához, illetve a Bizottság számára juttatott mérlegelési jog gyakorlására vonatkozó "önszabályozásával" végső soron a jogalanyok magatartását is befolyásolják. Az ilyen jellegű közlemények az ajánlásokkal, egyes intézményközi megállapodásokkal az úgynevezett soft law körébe is sorolhatók, amely elnevezés arra utal, hogy miközben ezen aktusok jogi kötelező ereje, kikényszeríthetősége nem egyértelmű, vagy egyenesen hiányzik, mégis bírnak magatartást szabályozó erővel, adott esetben bizonyos jogi relevanciával. E csoportba sorolhatjuk az alábbiakban részletesebben is bemutatott versenyjogi közleményeket is, jóllehet ez olyan uniós politika, ahol a Bizottság jogalkotó felhatalmazással is rendelkezik. Az alábbiakban az úgynevezett értelmező közleményeket és az iránymutatásokat mutatjuk be részletesebben.
Senden fentebb említett munkájában olvashatjuk, hogy az értelmező közlemények az 1980-as évek elejétől, a Cassis de Dijon értelmező közlemény[12] kibocsátásától kezdődően váltak bevett gyakorlattá. A Bizottság az
- 421/422 -
Egységes belső piac megteremtéséről szóló híres Fehér Könyvében[13] vezette be ezt az elnevezést, ezzel mintegy intézményesítve ezt az aktust. Kezdetben ilyen közlemények kibocsátására az áruk szabad mozgása körében került sor, később más belső piaci szabadságokkal kapcsolatban is előfordultak, sőt egyes esetekben azokon kívül is. Az alábbiakban azt vesszük szemügyre, hogy miért és kinek bocsát ki közleményeket a Bizottság.
A Bizottság értelmező közleményt bocsát ki olyan esetben, amikor egy alapszerződési rendelkezés, vagy másodlagos közösségi jogi rendelkezés tartalmát szeretné egyértelművé, pontosabbá tenni a gyakorlati tagállami jogalkotás illetve a jogalkalmazás számára. Erre azért lehet szükség, mert a tagállamok az uniós jog adott rendelkezését eltérően értelmezik, és ez a megengedettnél, de legalább a kívánatosnál divergálóbb jogalkotáshoz, illetve jogalkalmazáshoz vezet. Ilyen jogharmonizációt igénylő helyzetre a Szerződés eredetileg két kötelező jogforrást, első helyen az irányelvet, másodikon a rendeletet bocsátja rendelkezésre. A jogharmonizáció további nagy erejű forrása az Európai Bíróságok[14], mindenekelőtt az Európai Bíróság ítélkezési gyakorlata, amely az előzetes döntéshozatali eljárásban, de gyakran a tagállami kötelezettségszegési eljárásokban hozott kötelező ítéleteiben ad autentikus értelmezést, pontosítást. Az értelmező közlemények akkor kaphatnak szerepet, ha az adott területen a bírósági esetjog fejlődése lehetővé, illetve szükségessé tesz általánosítást.
Ezt a szituációt jól illusztrálhatjuk a Bizottságnak "A szolgáltatásnyújtás szabadsága és a közérdek a biztosítási ágazatban" című értelmező közleményének[15] preambulumában foglaltakkal:
- 422/423 -
"A Bizottságnak - számos gazdasági szereplővel való konzultációt követően - számot kellett vetnie azzal, hogy a Szerződés és a biztosításra vonatkozó irányelvek értelmezésével kapcsolatban számos bizonytalanság áll fenn, különösen a szolgáltatásnyújtás szabadsága koncepciójával illetve a közérdekkel kapcsolatban...
A Bizottság kívánatosnak tartja felidézni és rendszerezni a letelepedés és a szolgáltatásnyújtás szabadságát rendező elveket, amint azokat az Európai Bíróság feltárta, valamint megvizsgálni azok alkalmazását a harmadik biztosítási irányelvek tekintetében."
Az ilyen értelmező közlemények közvetlen rendeltetése, hogy mindenekelőtt a tagállamok számára egyértelművé tegye a Bizottság álláspontját a közösségi jog konkrét tartalmát illetően. Ez a gyakorlatban azt jelenti, hogy a tagállamok számíthatnak arra, hogy amennyiben megfelelnek a közleményben foglaltaknak, úgy a Bizottság nem fog ellenük az adott szerződési rendelkezés vagy másodlagos közösségi jogi rendelkezés megsértése miatt kötelezettségszegési eljárást indítani. Amint azt a fenti közlemény ki is nyilvánítja:
"Ennek a Közleménynek a közzétételével a Bizottságnak az a célja, hogy átláthatóvá és egyértelművé tegye azokat a közösségi jogszabályokat, amelyek végrehajtása fölötti őrködés a Bizottság feladata, hogy (a közlemény) hivatkozási alapul[16] szolgáljon a Bizottság véleményét illetően a biztosítási tevékenységre vonatkozó jogi keretekkel kapcsolatban."[17]
Az értelmező közlemények címzettjei nemcsak a tagállamok lehetnek, hiszen adott esetben a közösségi jog végső alanyai, a természetes és jogi személyek is fontos tájékozódási pontokat nyerhetnek belőlük.
Külön tárgyalandó példaértékű eset volt, amikor a Bizottság az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak címzett közleményt bocsátott ki az Európai Bíróságnak a környezeti büntetőjog tárgyában kibocsátott kerethatározatát megsemmisítő ítéletét általánosítóan értelmező célzattal.
- 423/424 -
A versenypolitika terén a Bizottság számos közleményt és hasonló elnevezésű soft law dokumentumot bocsátott ki. Ezeknek az iránymutatásoknak a szükségességét a Bizottság számára a Szerződés, esetleg másodlagos közösségi által juttatott jelentős mérlegelési jogkör alapozza meg. Itt arról van szó, hogy a Bizottság döntheti el jogi kötelező erővel, hogy egy adott tagállami aktust, egy adott vállalkozás magatartását jogszerűnek ítéli vagy sem, s ennek a jogkörnek a gyakorlása során a Bizottság döntését számos tényező együttes figyelembevételével hozhatja meg, s e tényezők körének meghatározása, illetve az egyes tényezőknek juttatott jelentőség (súly) megválasztásában is szabad. A közösségi jog kötelezettjei - tagállamok, magánszemélyek (vállalkozások) - az egyenlő elbánás elve, illetve a jogbiztonság elve alapján joggal várhatják el, hogy a közösségi jog őreként a Bizottságnak biztosított mérlegelési jog gyakorlása lehetőleg átlátható, következetes legyen.
Fontosnak tartjuk előrebocsátani, hogy a közlemények, iránymutatások mellett a Bizotság vagy éppen a Verseny Főigazgatóság[18] számos más "soft" eszközzel, mint például publikációk, beszédek, szakértői jelentése, a Főigazgatóság munkaanyagai, a Bizottság éves jelentései révén kommunikálja politikáját a tagállamok, vállalkozások felé.[19] Arra is volt példa, hogy egy sajtótájékoztatón, azaz nagyon "soft" keretek között elhangzott nyilatkozatot a Bíróság felülvizsgálható jogi aktusnak ismert el.[20] Megemlítendő még, hogy az 1/2003/EK rendelet preambulumának 38. pontja szerint a nem világos, új jogi kérdéseket felhozó vállalkozás részére a Bizottság levelet küldhet (ennek alkalmazásáról egyébként külön közlemény született).[21]
- 424/425 -
Az EU Bizottsága több év óta ad ki jogértelmezést segítő soft law anyagokat. E tekintetében azt sem mellékes megjegyezni, hogy nem egyszerűen versenyhatósági jogértelmezésekről van szó, a Bizottság a "Szerződés őre", egyfajta kormányzati, származtatott jogalkotói és politikaformáló szerepet is betölt. Különösen az állami támogatások jogában "harapózott el" az elmúlt évtizedekben az a gyakorlat, hogy kötetnyi mennyiségű, legkülönbözőbb elnevezésű anyagokban közölte a tagállamokkal a Bizottság, hogy milyen feltételek esetén fog egy állami támogatást engedélyezhetőnek tartani.[22]
Az uniós versenypolitika téren léteznek "rendes" közlemények (notice, communication, Mitteilung, például a közlemény a kartellügyek esetében a bírságok alóli mentességről és a bírságok csökkentéséről), vannak "rendes" iránymutatások (guidelines, lignes directives, Leitlinien, például Iránymutatás a bírságok megállapításáról), és vannak hibrid elnevezésű dokumentumok (például a tagállamok közötti kereskedelem érintettségéről, vagy a 81. cikk (3) bekezdéséről szóló anyagok, melyek címében keverednek e fogalmak. A joghatás tekintetében vizsgálódásunk alapján nem látszik egyértelműen, hogy az esetjog különbséget tenne közlemény és iránymutatás között, ezért mi is szinonimaként használjuk a két elnevezést. Itt is igaz, hogy nem a forma, az elnevezés, hanem a tartalom számít.
Egy közelmúltbeli példát azonban érdemesnek tartunk arra felhozni, hogy egy "soft" aktus az elnevezésnek is lehet üzenete. A Verseny Főigazgatóság az utóbbi évek egyik kiemelt prioritásaként kezelte a versenykorlátozó erőfölénnyel való visszaélések megítéléséről szóló bizottsági jogértelmezés kiadását. A sok vitát[23] kiváltó munkaanyag elkészítése több évig elhúzódott, egy ideig úgy is tűnt, hogy a tervezetként kiadott "draft guidelene"-t nem is fogja végleges változat követni. Végül a publikált anyag már nem az erőfölényt tiltó akkori 82. cikk értelmezéséről szóló címet kapta (mint a publikált tervezet), hanem csak a Bizottság ügyindítási prioritásait jelző visszafogottabb, kevésbé ambiciózus titulust. Formája pedig
- 425/426 -
nem "guideline", "notice", hanem "guidance" lett - megjegyzendő, hogy e különbségtételt a magyar fordítás nem követte, a "guidance"-t is közleményként "magyarosította".[24] Az elnevezés változásának egyik oka lehet, hogy az anyag helyenként nem követi színtisztán a sok évvel ezelőtt kialakított, többek által rugalmatlannak, "kényszerzubbony" jellegűnek tartott bírósági ítéletek üzenetét.
Az alábbiakban, a Bizottság Verseny Főigazgatóságának honlapjára támaszkodva áttekintjük a jelenleg létező közleményeket annak szemléltetésére, hogy azok a versenyjog mily széles spektrumát fedik le. Érdekességként megjegyezzük, hogy e jogi instrumentumok a Bizottság Verseny Főigazgatóságának honlapján tematikusan csoportosítva, a "jogszabályok" címszó alatt, az elsődleges és másodlagos jogforrásokat követően találhatók meg. A közlemények problematikájának súlyát jelzi, hogy e tanulmányunk írásakor több mint hatvan "nem-szabályozó", de mégis gyakorlatalakító erejű közlemény volt olvasható a honlapon.
A Bizottság antitröszt címszó alatt a versenykorlátozó megállapodások és a gazdasági erőfölénnyel való visszaélés tilalmát érti. Előre bocsátjuk, hogy az alábbi címeket nem pontosan idézzük, alapvetően az érintett témák bemutatásának sokszínűségére törekedtünk.
Elsősorban anyagi jogi kérdéseket felölelő közlemények:
- A nemzeti és uniós versenyjog közötti határvonalat meghúzó "tagállamok közötti kereskedelem érintettsége" klauzula értelmezéséről közlemény szól, mely azon túl, hogy rendszerezi a bírói esetjogot, újszerű módon, precízen, egyben a számonkérhetőség érzetét sugallva is számszerűsíti az érzékelhetőségét fogalmát.[25]
- Közlemény szól a versenyre csekély súlyú veszélyt jelentő megállapodásokról.[26]
- Közleményt találhatunk a versenykorlátozó megállapodásokat a tilalom alól mentesítő 81. cikk (3) bekezdés értelmezéséről, amelyben
- 426/427 -
a Bizottság egyebek közt betekintést enged az általa követett közgazdaság elméleti megközelítésekbe.[27]
- Az egyik legrégebb óta alkalmazott közlemény az érintett piac meghatározásáról szól (ez irányadó az összefonódások ellenőrzése során is).[28]
- A versenykorlátozó megállapodások bizonyos csoportjait a tilalom alól mentesítő rendeletek közül a vertikális rendelethez,[29] a horizontális rendeletekhez[30] és a technológia transzfer rendelthez[31] kapcsolódik iránymutatás című közlemény. A gépjármű forgalmazásról szóló csoportmentesség "kapcsolódó irodalma" viszont csak magyarázó brosúra[32] műfajban született meg, igaz több mint száz oldalt kitéve.
- A versenyjog egyes gazdasági ágazatokban való alkalmazásához segítséget adnak a postai szektorról szóló, több mint tíz éves közlemény és a tengeri szállításról szóló iránymutatások. A Bizottság szellemi szabadfoglalkozásúakra ("professional services") vonatkozó politikáját "alacsonyabb szintű" dokumentumok, jelentések és munkaanyagok[33] tartalmazzák.
- Az új szállítási infrastruktúra projektek kapcsán szintén érdekes műfajú közleménnyel találkozhatunk: ez címe szerint is a témába vágó bizottsági ajánlást kívánja egyértelműsíteni, megfelelő módon interpretálni - még 1997-es jogi és versenypolitikai helyzetet alapul véve.[34]
- Érdekesség, hogy a Szerződés 82. cikkében tilalmazott erőfölénnyel való visszaélés témájában csak egy közlemény született, az is 2008 decemberében, a Bizottság jogérvényesítési prioritásairól szóló iránymutatás címet viseli.[35]
- 427/428 -
Szankcióhoz kapcsolódó közlemények:
- A bírság iránymutatás bemutatja az antitröszt jogsértések esetén kiszabandó bírság számításának módszertanát.[36]
- A kartellügyek esetében a bírságok alóli mentességről és a bírságok csökkentéséről szóló közlemény (másként: engedékenységi közlemény) megadja azt a keretet, amelyben jutalmazni lehet a Bizottság vizsgálatai során együttműködő olyan vállalkozásokat, amelyek titkos kartellben vesznek vagy vettek részt.[37]
- Az egyik legfrissebb közlemény, az ún. "settlement notice" a (kartell ügyekben) jogsértést alátámasztó határozat megszületését segítő kiemelt együttműködést díjazza további bírságmérsékléssel.[38]
Elsősorban eljárási jellegű közlemények:
- Közlemények szólnak a tagállami versenyhatóságokkal, illetve a tagállami bíróságokkal való együttműködés szabályairól.[39]
- A panaszok kezeléséről is adott ki közleményt a Bizottság.[40]
- A jogalkalmazási reform során bevezetett, érdemben nem használt "informális iránymutatás" intézményéről is közlemény szól.[41]
- A Bizottság aktáiba való betekintésre vonatkozó jogszabályokat közlemény foglalja össze és tölti ki kötőanyagként a közöttük levő réseket.[42]
- A helyszíni vizsgálatok lefolytatásának menetéről "magyarázó megjegyzések"[43] olvashatók a honlapon.
Vállalkozások közötti összefonódásokhoz kapcsolódó közlemények
- A joghatósági közlemény magyarázza el a fúziós rendelet hatályával kapcsolatos főbb kérdéseket, alapfogalmakat.[44]
- A fúziók értékelési kritériumairól két közlemény is szól, az egyik a horizontális, a másik a nem-horizontális versenyproblémákat taglalva.[45]
- 428/429 -
- Külön közlemény foglalkozik a járulékos korlátozások versenyjogi megítéléséről.[46]
- A versenyproblémákat felvető összefonódások esetében szóba jövő orvoslási módokról egyrészt közlemény[47] szól, melyet kiegészítenek követendő gyakorlatok, ("best practices") iránymutatások, szövegezési minták, hatástanulmányok.[48]
- Hasonlóan követendő gyakorlatok közzététele formájában kívánja orientálni a vállalkozásokat a Verseny Főigazgatóság az eljárási szabályok kapcsán.[49]
- Még érdekesebb a kibocsátója a nemzetközi együttműködésről szóló követendő gyakorlatok dokumentumnak: ez nem más, mint a "titokzatos" USA-EU Fúziós Munkacsoport.[50]
A tagállamok által teremtett versenykorlátozó kizárólagosságok leépítését szolgáló liberalizációs politika keretében egy említésre méltó soft law anyag adódik. Ez a közszolgáltatások ellentételezéséről szóló közösségi keretszabály (framework, encadrement, Gemeinschaftsrahmen).
Az állami támogatások terén született a versenyjogi közleményeknek hozzávetőlegesen a fele. Még ma is számos, különféle elnevezésű dokumentum létezik, úgy hogy időközben a fontosabb engedélyezési feltételeket csoportmentességek formájában kodifikálta a Bizottság. E területen megfigyelhető tehát a korábbi soft law igazi joggá transzformálása is.
Az anyagi jogi normákhoz a következő dokumentumok kötődnek:
- Közleményt alkottak az alkalmazandó jogszabályok meghatározása témájában.
- A támogatások visszafizettetéséről is közlemény szól.
- Közlemény részletezi a hátrányos helyzetű és fogyatékkal élő munkavállalókat foglalkoztató vállalkozásoknak nyújtott támogatások szabályait.[51]
- 429/430 -
- Mint ahogyan az előbb említett közlemény, úgy a képzési támogatásokról szóló közlemény is a 800/2008/EK általános csoportmentesítő rendelethez kötődik, az abban foglalt szabályokat bontja ki.[52]
- A regionális támogatások joganyagának részét képezi egy meglehetősen jogszabályszerűen felépített iránymutatás,[53] valamint egy közlemény a nagyméretű beruházások multiszektorális keretszabályairól.[54]
- A kutatás és fejlesztési támogatásokról közösségi keretrendszer szól, méghozzá nem kevesebb, mint 26 oldalon keresztül.[55]
- A környezetvédelmi támogatásokról iránymutatások szólnak.[56]
- A kis és közepes méretű vállalkozásoknak (KKV) nyújtott kockázati tőke befektetések szabályai is iránymutatás formát kaptak.[57]
- A KKV fogalmáról a változatosság kedvéért bizottsági ajánlás[58] szól, amelyet egy tizenegy oldalas közlemény magyaráz el részletesebben.[59]
- A megmentési és átszervezési támogatásokról szóló iránymutatást "hatályát" nemrég hosszabbították meg három évvel.[60]
- Az utóbbi időszak pénzügyi és gazdasági válságához kapcsolódóan is több (jelenleg négy, de idővel szaporodó, illetve módosuló), átmeneti hatályúnak szánt iránymutatás születetett, egyrészt kibontva az egyébként is létező szabályok kínálta támogatási lehetőségeket, másrészt az általános szabályoktól eltérő ideiglenes szabályokat alkotva.[61]
- Az ágazati témájú közlemények közé sorolható a filmművészeti és más audiovizuális alkotásokat érintő támogatásokról szóló, illetve az azt meghosszabbító közlemény. E területem létezik egy sajátos, a Tanácsnak és a Parlamentnek címzett közlemény is, amely nem annyira jogértelmez, hanem inkább politikaformáló céllal született.[62]
- Közlemény szól a szélessávú hálózatok kiépítését segítő támogatásokról.[63]
- 430/431 -
- A közszolgáltatási műsorszolgáltatás támogatásának alapelveit is közlemény tartalmazza: ennek érdekessége, hogy itt a Szerződés közszolgálati kivétellel kapcsolatos cikkét is interpretálja a Bizottság.[64]
- A villamos energetikában az ún. befagyott költségek meghatározásáról, támogathatóságáról is adott ki közleményt a Bizottság; itt a Szerződés mellett az villamos energia piacot liberalizáló 96/92/EK irányelv rendelkezéseire tekintettel értelmezi az állami támogatások jogát a Bizottság.[65]
- A hajóépítés támogathatóságáról 2003-ból származó keretszabály szól. Egy másik közlemény a hajóépítéshez adható regionális beruházási támogatásokat vizsgálja.[66]
- Az acélszektorban adható megmentési, átszervezési és bezárási célzatú támogatásokról létezik közlemény.[67] Hasonló dokumentum szól az ESZAK Szerződés lejártából fakadó kérdések kezeléséről.[68]
Az állami támogatások eljárási jogát az alábbi közlemények bontják ki részletesebben:
- Az egyszerűsített eljárásról közlemény szól.[69]
- Szintén közlemény formát öltenek a követendő gyakorlatok.[70]
- Közlemény formájában tájékoztatja a Bizottság a tagállami bírókat kötelezettségeikről, illetve lehetőségeikről.[71]
- Közlemény szól a szakmai titokról.[72]
- Érdekesség, jellemezve a soft law túlburjánzásából adódó veszély felismerését, hogy külön közlemény szól bizonyos régebbi dokumentumok meghaladottá válásáról.[73]
A soft law állami támogatások jogában való elszaporodásának ékes példája az a 2004-ből származó közlemény,[74] amely felsorolja a Bizottság
- 431/432 -
szerint "meghaladottá" vált dokumentumokat. A közlemény szerint a Bizottság ezúton tájékoztatja a tagállamokat és az egyéb érdekelteket, hogy a publikálás napjától az itt felsorolt dokumentumokat, függetlenül azok jogi státuszától, már nem kívánja alkalmazni. A tizenhetes listán található klasszikus közlemény, irányadó közlemény ("guidance note") és több levél ("letter") is. Megemlítendő érdekesség, hogy e dokumentumok elérhetőségeként gyakran az ún. "sárga könyv" második kötete szerepel. Ez volt az a meglehetősen vastag, az Internet elterjedését megelőző időszakban évente kiadott, felfrissített könyv, amely mind a vállalkozásokra, mind a tagállamokra nézve tartalmazta az irányadó jogszabályokat és soft law dokumentumokat.
A versenyjogi közlemények szokásos fordulata szerint a kiszámíthatóságot, a jogbiztonságot kívánják növelni. Erre azért lehet nagy szükség, mert az uniós versenyjog gyakran sokféleképpen értelmezhető rendelkezéseket tartalmaz. Ha e szabályok alkalmazására a Bizottság kompetenciájába tartozik, tetszetős, gyakorlati szempontból érthető azon elvárás megfogalmazása, hogy az lehetőség szerint, tapasztalatai alapján előre is mondja meg, hogy milyen jogértelmezést kíván majd követni.
A közlemények funkciója szorosan kapcsolódik az alábbiakban bővebben tárgyalt jogi kötőerő kérdéséhez, e helyütt csak az egyes dokumentumok "preambulumában" található célmeghatározásokat villantjuk fel.
A fúziós jogból példát felhozva, a Verseny Főigazgatóság a vállalkozások követendő gyakorlatát ("best practices") leíró dokumentum bevezető része kitér annak hatályára és céljára. Az elsődleges cél az, hogy iránymutatást adjon az érdekelt feleknek (a vállalkozásoknak és jogi tanácsadóiknak) a fúziós eljárások szokásos lefolyásáról, támaszkodva és tovább erősítve a hatóság és a jogalanyok közötti együttműködést. Meg kívánja értetni az érdekelt felekkel, mi miért történik, ezáltal biztosítva az átláthatóságot és az eljárás kimenetelének előreláthatóságát. A dokumentum 2. pontja kifejezetten rögzíti, hogy a fúziós rendelet alkalmazásának tapasztalatait összegzi. A Verseny Főigazgatóság véleményét és gyakorlatát ismerteti, a közzététel időpontjának állapota szerint. Felhívja a figyelmet, hogy egyes esetekben szükség lehet a követendő gyakorlat hozzáigazítására vagy akár az attól való eltérésre is. A közösségi joghoz való viszonyról szóló következő cím szerint e dokumentum egyrészt nem célozza a vonatkozó szabályok átfogó ismertetését, másrészt nem is módosítja azokat:
- 432/433 -
a létező jogszabályok, értelmező és adminisztratív aktusok mellé lép be. A 4. pont szerint a követendő gyakorlatok nem hoz létre vagy változtat meg az uniós bíróságok által értelmezett jogszabályokhoz képest új jogokat vagy kötelezettségeket.
A korlátozó típusú erőfölénnyel való visszaélésekről szóló dokumentum más jellegű célokat fogalmaz meg. Címe szerint is jogérvényesítési prioritásokat kíván meghatározni, amelyek alapján a Bizottság maga eljárást kíván indítani. Az is szándéka a Bizottságnak, hogy átláthatóbbá és kiszámíthatóbbá tegye azt az általános elemzési keretrendszert, amelyet az eljárásindításról való döntés során alkalmaz. Ezen túlmenően segítséget is kíván nyújtani a vállalkozásoknak (vélhetően mind az erőfölényben levőknek, mind a potenciálisan sérelmet szenvedőknek) annak megítéléséhez, hogy ez bizonyos magatartás kiválthat-e bizottsági fellépést.[75] Ez mintha azt a nézőpontot erősítené, hogy valójában nem ügyindítási prioritásokról, hanem a régi 82. cikk bizottsági értelmezéséről van szó. Az ezt követő pontban ugyanakkor mégis az szerepel, hogy nem célja "jogi állásfoglalást" tenni és természetesen nem érinti az uniós bíróságok jogértelmezését. A dokumentumban foglaltak rugalmas alkalmazásáról szóló 8. pont viszont ismét "e közleményben meghatározott általános jogérvényesítési elvek" megfelelő alkalmazásáról szól.
A tagállamok közötti kereskedelem érintettségéről szóló iránymutatás 2. és 3. pontjai kifejezetten arra utalnak, hogy az Európai Bíróságok már kellő tartalommal töltötték meg az antitröszt jogban a kereskedelem érintettségének fogalmát. Az iránymutatás nem kívánja a témát kimerítően taglalni. Célja egy jogértelmezési metodológiát felvázolni, iránymutatást adva a tipikusan felmerülő helyzetekre nézve. Ezt követően a meglehetősen hosszú és részletes közlemény azonban messze nem csak a létező esetjogot ismerteti, hanem újszerű módon számszerűsíti is a hatás mértékét, quasi új szabályt alkotva.
A 81. cikk (3) bekezdéséről szóló iránymutatás 4. pontja szerint az iránymutatás a 81. cikk (3) bekezdés bizottsági jogértelmezését közvetíti. Kifejezi, hogyan fogja a 81. cikket a Bizottság az egyes ügyekben alkalmazni. Figyelemre méltó még a 7. pont, mely szerint az iránymutatások egy sor kérdésben az éppen aktuális esetjog álláspontját tükrözik. Kifejezetten elismeri, hogy vannak azonban olyan témák is, ahol bírói ítéletek
- 433/434 -
nélkül is a Bizottság fontosnak tartja kifejteni versenypolitikai álláspontját. Ez természetesen nem prejudikálhatja a Bíróságok későbbi döntéseit.
A vállalkozások magatartásait érintő eljárásokban a Bizottság aktájába való betekintés szabályairól szóló közlemény 1. pontjának bátor megfogalmazása szerint "megteremti" a védekezéshez való jog, iratbetekintés gyakorlásának "kereteit".
A gépjármű forgalmazási megállapodásokról szóló magyarázó füzet esetében fontos különbség a formálisabb iránymutatásokhoz képest, hogy a majdnem száz oldalas brosúra kifejezetten csak a Verseny Főigazgatóság álláspontját tükrözi. A főigazgató által jegyzett felvezető szöveg szerint a dokumentum célja, hogy jogi kötő erő nélkül adjon a csoportmentesítő rendelethez iránymutatást, elsősorban mind a fogyasztók, mind a kereskedők és szervizek számára.
A vitarendezési eljárás ("settlement procedure") témájú közlemény egészen más indíttatásból született. Tartalmát tekintve sokkal inkább tekinthető végrehajtó jogszabálynak, mintsem a létező és követni kívánt gyakorlat összegzésének.[76] E közlemény a kartellügyekben folyó eljárások során bizonyos együttműködés "jutalmazásának keretét" állapítja meg. A közlemény hosszasan tárgyalja az eljárást felgyorsító, jogsértéssel vádolt vállalkozások helyzetét, s bizony nem csak a rendeletből fakadó jogokat, kötelezettségeket ismételgeti. Így például ezen dokumentum határozza meg az egész vitarendezési eljárás talán legfontosabb elemét, nevezetesen azt, hogy mekkora mértékű bírságcsökkentésre számíthatnak az együttműködők.
Az antitröszt ügyekben kiszabható bírságról szóló iránymutatás az alábbiak szerint rendelkezik.
"2. Ami az ilyen jellegű bírságok kiszabását illeti, a Bizottság e hatáskörét széles mérlegelési jogkör alapján gyakorolhatja, melyet az 1/2003 rendelet korlátoz (...).
3. E döntések átlátható és objektív jellegének biztosítására a Bizottság 1998. január 14-én a bírságok megállapítására vonatkozó iránymutatást tett közzé. Ennek több mint nyolcévnyi alkalmazását követően a Bizottság elegendő gyakorlatot szerzett ahhoz, hogy fejlessze és finomítsa bírságokkal kapcsolatos politikáját.
- 434/435 -
8. Az alábbi szakaszok részletesen ismertetik azokat az elveket, melyeket a Bizottság (...) a bírságok megállapítása során szem előtt fog tartani.
A gyakorlatban gyakran jogviták tárgyát képező bírságközlemény esetben érdekes felidézni, miért is került sor annak elfogadására. Ebben az esetben ugyanis kevésbé magától értetődő a jóhiszemű, de bizonytalankodó jogalanyok követhető jogértelmezéséhez fűződő igénye. A Bizottság korábban évtizedekig anélkül bírságolt, hogy közzétette volna ezirányú általános megfontolásait. Az eljárási rendeletben foglalt korlátokat (vállalkozáscsoport előző évi forgalmának maximum 10%-a, jogsértés súlyának és időtartamának figyelembe vétele) konkrét jogesetek konkrét indokolása töltötte meg tartalommal. 1995 tavaszán a Welded Steel Mesh ügyekben[77] született EFB ítéletek szerint viszont megfogalmazásra került a bíróság oldaláról, hogy "jó lenne, ha" ("desirable") a Bizottság átláthatóvá tenné a bírságszámítási módszerét. Ezt sokan úgy értelmezték, hogy kötelező lenne az általános bírság politika közzététele, így született meg 1998-ra az első bírságolási közlemény.[78] Wils szerint a közlemények általában azért hasznosak, mert segítik a Bizottságot abban, hogy az egyébként is kötelező egyenlő bánásmód elvét konkrét ügyekben betartsa, továbbá segítik a konkrét ügyek indokolását. A következetesség előnyös a bírságolás erkölcsi hatásai szempontjából is. Az ügyek eltérő jellege viszont megkíván egy bizonyos fokú diszkrecionalitást, így nem várható el, hogy a bírság pontos összegét előre lássák a jogsértő vállalkozások. Az átláthatóság és a pártatlanság jogi követelményei tehát nem esnek egybe a bírságösszeg előre láthatóságával.[79]
Az állami támogatás tárgyú határozatokban előforduló szakmai titok kezelésével kapcsolatosan 2003-ban kiadott közlemény utolsó, 38. pontja szerint:
- 435/436 -
"Ezen iránymutatások nem hozhatnak létre kötelező jogi szabályokat és nem is célozzák ezt. Csupán a megbízható igazgatás érdekében írják le előzetesen, hogy a Bizottság mily módon szándékozik a bizalmasság kérdéskörével foglalkozni állami támogatás eljárásai során."
A legutóbbi időkből példát hozva, a közszolgáltatási műsorszolgáltatás támogatásáról szóló közlemény leszögezi, hogy a legutóbbi időszak jogi és piaci fejleményeit figyelembe véve tisztázza azon alapelveket, amelyeket a Bizottság a 87. cikk és a 86. cikk (2) bekezdése során követ. A néhány hónappal később kiadott szélessávú hálózatok kiépítéséről szóló közlemény egyrészt összefoglalja a Bizottság politikáját, "számos kérdéssel foglalkozva". A soft law keményedését mutatja ugyanakkor a célzat, mely szerint "alkalmazni fogja az ebben rejlő iránymutatást a tagállamok értékelésénél".[80] A hasonlóan friss, a hátrányos helyzetű és fogyatékkal élő munkavállalókat foglalkoztató vállalkozásoknak nyújtott támogatásokról szóló közlemény útmutatást kíván nyújtani e támogatások engedélyezése során milyen kritériumokat alkalmaz a Bizottság. Célja átláthatóvá tenni a Bizottság indokolását, továbbá biztosítani a kiszámíthatóságot és a jogbiztonságot. Azt is rögzít ugyanakkor a közlemény, hogy az útmutatásban meghatározott kritériumok alkalmazása "nem mechanikus módon" történik. Ugyanezt a formulát tartalmazza a vele egy időben megjelent képzési támogatásokról szóló közlemény is.
A fentiekhez két kritikai megjegyzés mindenképpen kínálkozik. Az egyik, hogy láthatóan maga a Bizottság sem volt képes egységes formulában, következetesen megfogalmazni, hogy adott közlemény miért is született, mi a funkciója. Másodikként úgy véljük, nem lehet célja egyetlen közleménynek sem - mint arra egy-két példa akad -, hogy az adott ügyben hozott döntés indokolását ily módon tegye "átláthatóvá". Egy hatósági döntésnek önmagában kell kiállnia a bírói felülvizsgálat próbáját, ha az valamiért nem átlátható indokolású, azt egy közlemény sem teheti azzá.
A közösségi joggal szemben támasztott jogállamisági követelményként is felfogható, hogy a Közösség szervei csak az Alapszerződésben számukra
- 436/437 -
adott felhatalmazás alapján, az ott írt alakban és eljárások keretében alkothatnak kötelező jogi aktusokat (ezeket nevezzük formális aktusoknak). A Bizottság fentebb említett közleményei nem teljesítik ezeket a követelményeket. Nincs Alapszerződésben rögzített jogalapjuk, nem az ott írt jogalkotási eljárások keretében fogadják el őket. Mivel - mint már szintén említettük - ugyanakkor ezeknek van jogi relevanciája, a közlemények egy keskeny ösvényen haladnak. A jogértelmezések és a Bizottság saját eljárására vonatkozó szabályai nem hozhatnak létre a Szerződésben vagy másodlagos jogi aktusokban foglaltakhoz képest új kötelezettséget.
Ugyanakkor a gyakorlatban - ideértve az Európai Bíróságok ítélkezési gyakorlatát - eléggé egyértelmű, hogy ezek a közlemények a jog világában is jelen vannak és hatnak. Eléggé széles körben elfogadott, hogy ezeket az aktusokat az ajánlásokkal és véleményekkel, egyes intézményközi megállapodások együtt az úgynevezett "soft law" körébe utalják. Linda Senden így adja meg a sof law fogalmát:
"Olyan magatartási szabályok, amelyek olyan aktusokban vannak lefektetve, amelyeknek nem adatott jogi kötelező erő, de amelyeknek mégis vannak bizonyos közvetett joghatásai, és amelyek azt célozzák - és ez valósággá is válhat - hogy gyakorlati hatásokat váltsanak ki."[81]
Craig és de Burca - miközben úgy tartják, hogy a formális és informális, soft law jellegű aktusok együttélése a jogrendszerek általános jellemzője - felvetik, hogy a joggal élők számára egyes esetekben ez a vegyes természetű joganyag problémát okozhat, mivel adott esetben nem egyértelmű, hogy mi képezi ténylegesen az alkalmazandó jogot.[82]
Az értelmező közlemények jogi jellegével kapcsolatos vizsgálódások kiindulópontjául válasszuk Senden elemzését.
"Mivel az értelmező közleményeket[83] azért fogadják el, hogy tisztázzák meglévő elsődleges vagy másodlagos közösségi jogi rendelkezések ér-
- 437/438 -
telmezését, legalábbis elvileg elmondható, hogy céljuk nem új jogszabályok megalkotása. Ez azt jelenti, hogy nem célozzák más általános joghatások kiváltását, mint amelyek az értelmezett jog eleve tartalmaz. Bizonyos értelemben tehát az értelmezést a létező szabályokban benne rejlőnek kell tekinteni. Közelebbről vizsgálva azonban kitűnik, hogy az értelmezésnek különböző "fokozatai" vannak."
Egyes esetekben az értelmező közlemény egy bizonyos területen összegzi az Európai Bíróságok (az Európai Bíróság és az Elsőfokú Bíróság) ítéleteiben foglaltakat, megvilágítva az EK Szerződésben vagy másodlagos közösségi jogban foglalt gyakran homályos vagy több értelmezésnek helyet hagyó jog értelmét, esetleg rövid következtetésekkel kiegészítve. (például a határon túlnyúló szolgáltatásokkal kapcsolatos értelmező közlemény)
Más esetekben az értelmező közlemény, miközben átveszi és megismétli a közösségi jog esetjogban található értelmezését, tartalmazhat kifejezett "szubjektív", "hozzáadott értékű" elemeket is. Ilyen eset áll elő, amikor a Bizottság nemcsak következtetéseket von le, hanem követendő szabályokat állapít meg az általa megfogalmazott értelmezés alapján. Erre példaként hozhatjuk a Cassis de Dijon közleményt, a környezeti büntetőjog kapcsán kiadott értelmező közleményt vagy éppen több, az előbbiekben bemutatott versenyjogi közleményt.
Egy harmadik eset, amikor az értelmező közlemények még egy lépéssel tovább mennek, és konkrét jogszabálytartalmat állapítanak meg, vagy konkrét kötelezettségeket "olvasnak ki", amelyeket az adott rendelkezések valójában még nyitva hagynak, és nem következnek sem az adott rendelkezésből, sem az Európai Bíróságok esetjogának értelmezéseiből közvetlenül, szükségszerűen. Erre példa lehet a nyugdíj-alapokra vonatkozó közlemény, amely a C-57/95. sz. Franciaország kontra Bizottság ügy tárgya volt, vagy a Kalanke ügyben[84] tárgyalt közlemény.[85]
Az itt is nagyon fontos "kinek szólnak az értelmező közlemények?" kérdésre Senden így válaszol:
- 438/439 -
"Elmondható, hogy az értelmező közlemények azoknak szólnak, akik a Szerződés vagy a másodlagos közösségi jog végrehajtásában illetve alkalmazásában érintettek. Ezek lehetnek olyan szervek vagy személyek, amelyek (akik) kötelesek betartani a közösségi jogot, vagy olyanok, akik számára a közösségi jog jogosultságokat biztosít. Az értelmező közleményeknek tehát egyértelműen kifelé irányuló természete is van."[86]
Amennyiben a formátlan aktus (amilyennek a közlemények is minősülnek) nem célozza harmadik személyekre jogi hatás kiváltását, az Európai Bíróság a megsemmisítésére irányuló keresetet, mint elfogadhatatlant elutasítja.[87]
Az Európai Bíróság a klasszikussá vált Grimaldi ítéletben[88] a jogi kötelező erővel nem rendelkező ajánlással összefüggésben alapvető fontosságú tételt rögzített, amelyet a közösségi "soft law"-ra általában érvényesnek tartanak.[89] Az ítélet indokolásának 16. pontjában olvashatjuk:
"Ilyen körülmények között semmi nem teszi lehetővé annak megkérdőjelezését, hogy a kérdéses aktusok valódi ajánlások, amelyek még a címzettjeik tekintetében sem célozzák kötelező joghatás kiváltását. Következésképpen nem hozhatnak létre olyan jogokat, amelyekre magánszemélyek nemzeti bíróság előtt hivatkozhatnának."
A 18. pontban azonban így folytatódik az érvelés:
"Ugyanakkor - annak érdekében, hogy az előterjesztő bíróság számára teljes választ adhassunk - hangsúlyoznunk kell, hogy a kérdéses aktusok
- 439/440 -
nem tekinthetők minden jogi hatást nélkülözőknek. Valójában a nemzeti bíróságok az előttük fekvő jogviták elbírálása során kötelesek figyelemmel lenni rájuk, nevezetesen amikor ezek az aktusok olyan nemzeti rendelkezések értelmét világítják meg, amelyeket végrehajtásuk érdekében hoztak, vagy amikor ezek a rendelkezéseknek a célja kötelező erővel bíró közösségi jogi rendelkezések kiegészítése."
Ezt az érvelést a Craig és de Burca szerzőpáros úgy értelmezi, hogy a formátlan, a Szerződés szövege alapján a kötelező aktusok közé be nem sorolható aktusok - amilyenek a közlemények is - nem rendelkeznek közvetlen hatállyal, de rendelkezhetnek úgynevezett közvetett, vagyis értelmezési hatállyal.[90] Amennyiben az ítélet 18. pontjában foglalt közvetett hatályt az értelmező közleményekre is kiterjesztjük, akkor például a magyar bíróságok a 2004. évi XIV. törvény[91] értelmezése kapcsán kötelesek lennének figyelemmel lenni arra a bizottsági értelmező közleményre,[92] amelynek "végrehajtására" a törvény született.
Az Európai Parlament a soft law aktusok ilyen "megkeményítését" nem tartja elfogadhatónak, s állásfoglalásában felhívott ennek az Európai Bíróság által megfogalmazott tételnek (voltaképpen jogintézmények) az újragondolására:
"(Európai Parlament) kéri a Bizottságot, egyeztesse a Parlamenttel, hogyan konzultálhat a Parlamenttel mielőtt "soft law" eszközöket fogad el, a javasolt "soft law" eszközök felülvizsgálatának lehetővé tétele és a végrehajtó hatalmi ág hatásköreivel való bármiféle visszaélés elkerülése érdekében; ennek fényében javasolja, hogy kezdjenek tárgyalásokat az e témában megkötendő intézményközi megállapodásról; úgy ítéli meg, hogy e megállapodásban különösen az EK-Szerződés 211. cikke, 249. cikke (5) bekezdése, valamint 230. cikke és az Európai Bíróság joggyakorlata révén keletkezett ellentmondás feloldására kellene kitérni, amennyiben az Európai Bíróság a tagállami bíróságokat arra
- 440/441 -
kötelezi, hogy a folyamatban lévő jogviták során vegyék figyelembe a Szerződés szerint önmagukban nem kötelező erejű ajánlásokat;"[93]
Sendennek az értelmezés fokozataira vonatkozó elemzésére támaszkodva azt mondhatjuk, hogy a harmadik fokozat esetében a Bizottság már ez eredeti jogalkotás közvetlen közelébe kerül. Ha a határt átlépi, a Bíróság az értelmező közleményt kötelező - vagy inkább a közösségi jogban nem létező kötelezettség teremtésére irányuló - jogi aktusnak fogja minősíteni, és meg fogja semmisíteni. Az idekapcsolódó esetjogi vonalat már a sokat idézett C-303/90, Francia Köztársaság kontra Bizottság ügyben 1991. november 13-án hozott ítélete[94] egyértelműen előre vetíti. Ebben a Bíróság egy formátlan aktus, a Bizottságnak a strukturális támogatások pénzügyi ellenőrzésére vonatkozó szabályzata (code de conduite) megsemmisítési eljárás keretében történt vizsgálata eredményeként kimondta:
"24. ...meg kell állapítani, hogy a szabályzat olyan aktus, amelyet a 23. cikktől független, önálló joghatás kiváltására szántak...alkalmas arra, hogy megsemmisítési eljárás tárgya legyen. (...)
26. ...egy tagállam megsértheti a szabályzatot anélkül, hogy megsértené a rendelet 23. cikkét."
Ez azt jelenti, hogy amennyiben egy nem kötelező alakban kiadott aktus tartalma szerint jogi kötelező erő kifejtését célozza, akkor a formától függetlenül a kötelező jogi aktusokkal szembeni megsemmisítési eljárás tárgya lehet.
A C-325/91. sz., Francia Köztársaság kontra Bizottság ügyben[95] Franciaország a Bizottság egy közleményének megsemmisítését kérte többek között azon az alapon, hogy a közlemény az irányelv 5. cikk (2) bekezdésében foglaltakhoz képest új kötelezettségeket állapít meg a tagállamok számára, megsértve ezzel a Szerződés 190. cikkét[96] és a jogbiztonság el-
- 441/442 -
vét. A Bíróság először azt vizsgálta, hogy vajon a közlemény arra korlátozódik-e, hogy megvilágítsa a tagállamokat az irányelv 5. cikk (2) bekezdése alapján a Bizottság felé terhelő információ-szolgáltatási kötelezettséget, vagy ehhez a rendelkezéshez képest új kötelezettségeket állapít meg.[97] Ezután rögzítette:
"Az eddigiekből következik, hogy azzal, hogy a tagállamokat arra kötelezve, hogy számára évente közöljék a vállalatok egy bizonyos csoportjára nézve amelyek egy bizonyos árbevételt érnek el a pénzügyi kapcsolatokra vonatkozó adatokat, a Bizottság új kötelezettségeket adott hozzá az irányelv 5. cikk (2) bekezdésében foglaltakhoz. Ennélfogva a közlemény önálló jogi hatás kiváltására irányul, és így alkalmas a megsemmisítési eljárás tárgyát képezni."
A Bíróság álláspontja szerint - amely megegyezett a Francia Köztársaságéval - a Bizottság azzal, hogy nem jelölte meg a kötelezettség jogalapját, megsértette a jogbiztonság elvét, ezért a közleményt megsemmisítette.[98]
A C-57/95. sz., Francia Köztársaság kontra Bizottság ügy tárgya kifejezetten értelmező közlemény volt.[99] A Bizottság, miután a Tanács nem fogadta el irányelv-javaslatát, értelmező közleményt bocsátott ki, majd a közlemény megsemmisítése iránti perben azzal védekezett, hogy a kereset nem elfogadható, mivel a közlemény - nem bírván jogi kötelező erővel - nem lehet megsemmisítési eljárás tárgya.[100] A Bíróság megvizsgálta a közlemény szövegét, majd megállapította, hogy a kereset elfogadható, és egyben megalapozott, mivel:
"..a közlemény olyan aktus, amelyet arra szántak, hogy a szerződésnek a szolgáltatásnyújtás szabadságára, a letelepedés szabadságára és a tő-
- 442/443 -
kemozgások szabadságára vonatkozó rendelkezéseihez képest önálló jogi hatást váltson ki. Ennélfogva alkalmas arra, hogy megsemmisítési eljárás tárgyául szolgáljon."[101]
Magától értetődőnek vehetjük, hogy az Európai Parlament "soft law" állásfoglalása is elfogadhatatlannak tartja, hogy a Bizottság értelmező közlemény új kötelezettséget hozzon létre, hiszen ebben az esetben sérül legegyértelműbben a jogalkotásban kiharcolt pozíciója:[102]
"(Az Európai Parlament) úgy véli, hogy a Bizottság értelmező közleményeinek az a legitim célja, hogy jogbiztonságot teremtsenek, de szerepük nem nyúlhat túl ezen a célon; úgy véli, hogy amennyiben új kötelezettségek bevezetését szolgálják, az értelmező közlemények a jogalkotás "soft law" általi megengedhetetlen kiterjesztését alkotják; úgy véli, hogy amennyiben egy közlemény olyan részletes szabályozásokat tartalmaz, amelyeket a Szerződés értelmében meghatározott alapszabadságok közvetlenül nem tartalmaznak, akkor megsérti az alaki követelményeket, ezért semmisnek tekintendő;[103]
A Bizottság - okulva a Bíróság ítéleteiből - ma már kifejezetten rögzíti, hogy az adott
"(értelmező) közlemény nem teremt jogot vagy kötelezettséget. Nem előlegezi meg a Bizottságnak az ugyanerről az ügyről alkotott későbbi, a további fejleményeket - ideértve az Európai Bíróság vagy az Elsőfokú Bíróság ítéleteit - figyelembe vevő álláspontját." [104]
- 443/444 -
Az értelmező közlemények - lévén egy közösségi intézmény aktusai - azt a benyomást kelthetik, hogy itt egy autentikus, megkérdőjelezhetetlen értelmezésről van szó. Nos, az Európai Bíróság természetesen nem így tartja, hiszen teljes joggal magát tudja a közösségi jog értelmezése végső, a szó szoros értelmében is megfellebbezhetetlen értelmezőjének. Amint azt egyebek közt "A szolgáltatásnyújtás szabadsága és a közérdek a biztosítási ágazatban" című értelmező közlemény preambulumában olvashatjuk, ezt a Bizottság sem kérdőjelezi meg:
"Magától értetődik, hogy az Értelmező Közlemény nem érinti az Európai Bíróság értelmezését, hiszen az Európai Bíróság rendelkezik a vonatkozó alapszerződési és másodlagos jogi aktusok végső fokon történő értelmezésének hatáskörével." [105]
Ez azt is jelenti, hogy az értelmező közlemény nem lehet ellentétes a Bíróság korábbi álláspontjával, hogy a Bíróságot nem köti az értelmező közlemény és azt is, hogy - amint azt alább, a pénzügyi szankciók kapcsán látni fogjuk - a Bíróság felülírhatja a Bizottság értelmező közleményében foglaltakat. Mint azt a versenyjogi közleményeknél láttuk, a Bizottság legtöbb esetben kifejezetten felhívja a figyelmet arra, hogy a közleményben foglaltak nem képesek "lerontani" a bírói esetjogot. Más kérdés, hogy amennyiben a tagállam a Bizottság értelmezésére hagyatkozva járt el, s így követett el jogsértést, ezt a Bíróság mint "enyhítő körülményt" figyelembe veheti.[106]
- 444/445 -
A Bizottság az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak címzett közleményt bocsátott ki az Európai Bíróságnak a környezeti büntetőjog tárgyában kibocsátott kerethatározatát megsemmisítő ítéletét követően, annak következményeit értelmezendő.[107] Az Európai Bíróság ebben az ítéletében a Bizottságnak az Európai Parlament által támogatott keresetének helyt adva megsemmisítette a környezet büntetőjog általi védelméről szóló 2003/80/IB tanácsi kerethatározatot.[108] A Bíróság megítélése szerint ugyanis a kerethatározat bitorolja az EK Szerződés 175. cikkében a Közösségnek juttatott hatásköröket, s az Európai Unióról szóló Szerződés (EUSz) 47. cikke értelmében - amely a közösségi jognak az EUSz VI. címével szembeni elsőbbségét rögzíti - a kerethatározatot meg kell semmisíteni.
Ez az ítélet a Bizottság nagy megelégedésére szolgálhatott, mivel a Bizottság ugyanebben a tárgyban az EK égisze alatt az Európai Parlament és a Tanács által megalkotandó irányelv kibocsátására tett javaslatot. Ezzel szemben a Tanács az Európai Unióról szóló szerződés VI. címe - az Unió úgynevezett harmadik, kormányközi jellegű együttműködést tartalmazó pillére - alapján hozott kötelező jogi aktust. A két eljárás közti lényeges különbség, hogy míg az EK-ban Bizottság és az Európai Parlament is elhagyhatatlan érdemi szereplői a jogalkotási eljárásnak, addig a harmadik pillérben a Tanács mondhatni "önjáró", hiszen akár valamely tagállam javaslatára meghozhatja a szükségesnek vélt intézkedést.[109]
Az ítéletet követő értelmező közleményben a Bizottság így nyomban igyekezett jelentős tőkét kovácsolni, és a lehető legmesszebbmenőkig általánosítani az abban foglaltakat. Megítélése szerint
"anyagi jogi nézőpontból tehát a Bíróság érvelése a környezetvédelem területén túl minden olyan közösségi politikára és szabadságra alkalmazandó, melyekre olyan kötelező normák vonatkoznak, amelyekhez
- 445/446 -
hatékonyságuk biztosítása érdekében büntetőjogi szankciókat kell fűzni.[110] (...)
A Bíróság nem tesz különbséget a büntetőjogi intézkedések fajtája alapján. Megközelítése funkcionális. A közösségi jogalkotó azon lehetősége, hogy büntetőjoggal kapcsolatos intézkedést hozzon, a közösségi szabályozás betartatásának szükségességén alapul."
A folytatásban egy váratlan fordulat következett be. Az Európai Parlament, amely a Bizottság oldalán avatkozott be annak érdekében, hogy a szabályozás lényegében a számára valódi jogalkotási jogokat biztosító Európai Közösség, és nem az Unió rendőrségi és igazságügyi együttműködésének keretei között jöjjön létre, úgy ítélte meg, hogy a Bizottság értelmezése túlment az ítéletből közvetlenül fakadó konzekvencián, a Közösség és a tagállamok közötti hatáskör-megoszlás aknákkal zsúfolt területére hatolt. Az Európai Parlament állásfoglalásban határolódott el a közleményben foglaltaktól.[111] Ebben rögzítette, hogy
"a Bíróság C-176/03.sz. ügyben hozott ítéletének tárgya a környezetvédelemhez kapcsolódó büntetőügyekhez kapcsolódik, ezért ezzel az ítélettel óvatosan kell bánni, és azt esetenként, valamint olyan területeken kell alkalmazni, amelyek a Közösség legfontosabb alapelveihez, céljaihoz és illetékességi területeihez tartoznak.
A Bizottság minden, az EKSz hatálya alá tartozó területre vonatkozó "kiterjesztő értelmezése nem tűnik indokoltnak". Az Európai Parlament elítéli, hogy a Bizottság "még feltérképezetlen területekre alkalmazva általánosítja a Bíróság joggyakorlatát."
Az Európai Parlament állásfoglalásában láthatóan attól óv, hogy a Közösség immár az eddig a tagállamok szuverenitása kemény magjához tartozónak tudott büntetőjog területén is a kelleténél jobban "nyomulni" kezdjen. Az Európai Parlament ezt az álláspontját a "soft law"-t általában helytelenítő állásfoglalásában[112] is megismétli:
- 446/447 -
"(Az Európai Parlament) "elítéli, hogy a Bizottság olyan esetekben is alkalmaz "soft law" eszközöket, amikor azok, a szubszidiaritás és az arányosság alapelveinek figyelembe vételével az önmagában is szükséges Uniós jogalkotást helyettesítik vagy még feltérképezetlen területekre alkalmazva általánosítják a Bíróság joggyakorlatát";
A belső igazgatási szabályok, eljárási kódexek jogi megítélésével már a korai esetjogban találkozunk. Az Európai Bíróság 1984-es Adam és társai ítéletében kimondta:
"Másodsorban megállapíthatjuk, hogy az állandó ítélkezési gyakorlat szerint egy belső iránymutatás, vagy belső eljárási rend, mint a Bizottság által rögzített eljárásrend (modalités de procédure) is, nem tekinthető olyan jogszabálynak, amelyhez az adminisztrációnak minden esetben tartania kellene magát, mégis olyan, a követendő magatartást jelölő szabályt mond ki, amelytől az adminisztráció nem térhet el anélkül, hogy az eltérést indokolná. Ilyen indoklás hiányában sérülne az egyenlő elbánás elve." [113]
Az alábbiakban a közlemények külső és belső kötőereje kapcsán megvizsgáljuk néhány tipikus formulát, kitérünk a szövegezés jelentőségére és a hatály kérdésére. Külső kötőerő alatt a jogalanyokra (különösen a tagállamok és vállalkozások), a tagállami bíróságokra és versenyhatóságokra, valamint az EU Bíróságokra, belső kötőerő alatt az EU Bizottságra vonatkozó hatás vizsgálandó. Mint majd látjuk, a bizottsági önkötelezésre több példa is adódik, a jogalanyok irányában is előfordul jogi helyzetüket befolyásoló rendelkezés, a tagállami szervek esetén a legkeményebb fogalmazás a figyelembe vételre ajánlás, az EU Bíróságok felé viszont kifejezetten tartózkodók a közlemények (bár nyilván tisztában van a Bizottság a jól megalapozott - még ha közlemény formába csomagolt - argumentumok hatásosságával).
- 447/448 -
A gyakorlatban leggyakrabban használt közlemények a kötelező erő és hatályuk kapcsán a következő fontos rendelkezéseket tartalmazzák. Az antitröszt ügyekben kiszabható bírságról szóló iránymutatás az alábbiak szerint rendelkezik.
"9. A Bizottság a 37. pont sérelme nélkül az alábbi, két lépcsős módszertant fog használni a vállalkozások vagy a vállalkozások társulásaira kiszabott bírságok megállapításához. (...)
37. Bár a jelen Iránymutatás meghatározza az általános módszertant a bírságok megállapítását illetően, azonban az egyes ügyek egyedisége vagy egy bizonyos ügy esetében az elrettentő hatás elérésének szükségessége okán a Bizottság eltérhet ezektől a módszerektől, valamint a 21. pontban megszabott határértékektől.
38. A jelen Iránymutatás érvényes mindazon ügyekre, melyekre vonatkozóan a Hivatalos Lapban való közzététele időpontját követően kifogási nyilatkozatot kézbesítettek"
A kartellügyek esetében a bírságok alóli mentességről és a bírságok csökkentéséről szóló közlemény világosan fogalmaz:
"(38) A Bizottság tisztában van azzal, hogy e közlemény jogos elvárásokat teremt, amellyel a vállalkozások számolhatnak, ha a Bizottságot kartell fennállásáról tájékoztatják."
A kapcsolódó témájú, már hivatkozott vitarendezési eljárásról szóló közlemény viszont feltűnő módon semmilyen kötőerőhöz kapcsolódó formulát nem tartalmaz. A szövegezés - mint arra később még kitérünk - viszont kifejezetten jogszabályi jellegű kötelező erőre enged következtetni. Ebben az esetben a "hallgatás" véleményünk szerint a kötőerő elismerését jelenti.
Az egyik régebbi, a csekély jelentőségű versenykorlátozásokról szóló közlemény jogszabályba tartozó módon rögzíti,[114] hogy bizonyos piaci részesedés alatt adott fajtájú versenykorlátozó megállapodások nem fogják érezhetően korlátozni a versenyt.
"4. Az e közlemény körébe tartozó esetekben a Bizottság sem kérelemre, sem saját kezdeményezésére nem indít eljárást. Ha a vál-
- 448/449 -
lalkozások jóhiszeműen úgy vélik, hogy egy megállapodás e közlemény körébe tartozik, a Bizottság nem szab ki bírságot. Bár ez rájuk nézve nem kötelező, ez a közlemény útmutatást kíván adni a tagállamok bíróságainak és hatóságainak a 81. cikk alkalmazására vonatkozóan."
Világos tehát, hogy a Bizottság kifejezetten elkötelezi magát, másfelől védekezési alapot nyújt azon cégek számára, akik érezhető módon korlátozták a versenyt, de bizonyítani tudják, hogy jóhiszeműen számolták el a piaci részesedésüket.
A tagállamok közötti kereskedelem érintettségéről szóló iránymutatás jó példa a szokásosnak mondható "bírósági fordulatra". Az 5. pont szerint az iránymutatás nem érinti az Európai Közösségek Elsőfokú Bírósága és Bírósága által adható értelmezést. Más fordulat található viszont a tagállami szervekre nézve: az iránymutatás jóllehet nem kötelezi őket, de rögzített célja a tagállami bíróknak és versenyhatóságoknak is iránymutatást adni. Látható, hogy a Bizottságra vonatkozó kötő erőről nem szól az iránymutatás, ami annak hallgatólagos elismerésével egyenértékű.
Egy közlemény kötőereje legjobban talán a szöveghasználat fordulatokból olvasható ki. Így például a Regionális támogatásokra vonatkozó iránymutatás 76. pontja szerint működési támogatás regionális támogatásként főszabályként nem megengedett. A közlemény ezt követő mondatai azonban ismét ráerősítenek a szabályra, amikor részletesen kifejtik, milyen kivételes esetekben lehet a működési támogatás mégis megengedett. Ezekben az esetekben, legalábbis a gyakorlat számára minden bizonnyal a közlemény lesz a lehet/nem lehet dilemma esetében a hivatkozási alap, nem pedig az EUMSz vagy egy tanácsi, illetve bizottsági rendelet.
Hasonló attitűdről tesz tanúbizonyságot az egyik állami támogatásos "válság-közlemény" is. Ezen ideiglenes keretszabály tematikusan bemutatja, hogy az egyébként is létező szabályok (ide értve a soft law anyagokat is) alapján milyen lehetőségei vannak a tagállamoknak (azaz milyen célokra, milyen mértékű támogatást fog számukra engedélyezni a Bizottság), majd ezt követően leírja azokat az addicionális állami támogatásokat, amelyeket a tagállamok "időlegesen nyújthatnak" a nehézségek áthidalása végett. A közlemény szóhasználata helyenként messze nem "szoft": például a tagállamoknak "be kell mutatniuk", hogy a támogatás szükséges,
- 449/450 -
arányos és megfelelő eszköz a gazdasági probléma kezelésére.[115] Egy másik tipikus fogalmazás szerint:
"A Bizottság a Szerződés 87. cikk (3) bekezdés b) pontja alapján a közös piaccal összeegyeztethetőnek tekinti az ilyen állami támogatást, ha a következő kritériumok mindegyike teljesül:...". Ezt követően egy a)-h) pontig tartó feltétel lista következik.
E közleményre szintén nem mondható, hogy a Bizottság korábbi tapasztalatait öntené közérthető formába; éppen ellenkezőleg, egy váratlan gazdasági helyzetre készültek praktikus átmeneti szabályok, quasi jogszabály stílusban.[116] További szépsége e közleménynek, hogy arra is példát szolgáltat, hogy gyakorlatilag egy jogszabályt módosít (igaz az érintettekre nézve kedvezően). A csekély jelentőségű támogatásokról szóló bizottsági rendeletben meghatározott feltételeknek megfelelő támogatást a Bizottság úgy kezeli, hogy az nem is esik a támogatásokat tiltó 107. cikk (1) bekezdése alá, így azokat nem is kell nála bejelenteni. A közlemény átmenetileg fellazítja az itt foglalt kritériumokat, így például 500 ezer euróban húzza meg a támogatás nettó mértékét (a rendelet szerint 200 ezer euró lehet). Természetesen ennek a de minimis rendelethez képest más lesz a jogkövetkezménye: az adott kisméretű támogatás a 107. cikk (1) bekezdése alá eső támogatás marad, viszont az a közlemény ígérete szerint (a gyakorlat szerint néhány napon belül) engedélyezésre fog kerülni e cikk (2) bekezdése alapján.
Az ajánlás műfajából is példát merítve, a KKV fogalmát megadó bizottsági ajánlás 1. cikke felkéri ("are invited to ...") a tagállamokat, hogy kövessék a benne foglaltakat. A felkérés, mint udvarias kötelezés után határidő tűzésével kifejezetten be is számoltatja a tagállamokat arról, hogy milyen lépéseket tettek ennek érdekében. Az ehhez kapcsolódó, nem sokkal később publikált bizottsági közlemény a KKV státuszhoz kapcsolódó információadást kísérli meg "szabványosítani". Legitimációját erősítendő utal arra, hogy az ajánláshoz vezető széles körű egyeztetések során merült
- 450/451 -
fel az itt közölt modell értékű deklaráció szükségessége, amely praktikusan felhasználói kézikönyv a cégek számára. A Bizottság ezért készítette el a modellt, amit nem kötelező követni, de lehetőségként mindenképpen adva lesz. A modell a tagállami szokásoknak megfelelően átalakítható, egyszerűsíthető. Figyelmeztet viszont arra, hogy az egyéb formátumú deklaráció sem térhet el az ajánlásban foglalt KKV fogalomtól! Önkéntelenül felmerül az olvasóban a kérdés: nem így szokott működni az "igazi" jogharmonizáció is? Nem lehet nem észrevenni, hogy itt már nemcsak a tagállamoknak, hanem a közvetetten érintett vállalkozásoknak is "üzen" a Bizottság soft law formában. Szép példa arra is, hogyan erősíti fel az egyik puha jogi instrumentum (a közlemény) a másikat (az ajánlást).
A vállalkozásokra vonatkozó versenyszabályok terén sem ismeretlen a kifelé ható, jogszabályi erővel vetekedő kötőerejű szövegezés. A vitarendezési eljárás témájú közlemény úgy tűnik, hogy a vállalkozások jogi helyzetét oly módon is alakítja, ami nem feltétlen következi a hasonló tárgyú bizottsági rendeletből. Így például a vitarendezési beadványokhoz hozzáférést csak a kifogásközlések azon címzettjei számára "hagynak jóvá", akik nem kértek vitarendezést, "feltéve hogy vállalják" - a nevükben hozzáférést kapott jogi tanácsadójukkal együtt (!) -, hogy arról nem készítenek másolatot. Mi több, még szankciót is fűz a Bizottság a tényállásszerű magatartáshoz: az ilyen információ felhasználását más célra az engedékenységi közlemény szerint az együttműködés hiányának kell tekinteni - ami praktikusan azt jelenti, hogy a kartellt feldobó vállalkozás elveszíti a bírságmentességi ígérvényt. Az olvasó joggal teszi fel a kérdést: mi ez, ha nem rendeleti forma mögé búvó, azon túlterjeszkedő normaalkotás?
Végezetül meg kell említenünk egy rendkívül sajátos helyzetet a Bizottság és a tagállami versenyhatóságok közötti együttműködést rendező közlemény kapcsán.[117] A közlemény melléklete egy nyilatkozatot tartalmaz, melyet mind a huszonhét ország versenyhatósága aláírt. E szerint a fogyasztók érdekében a versenyt védő versenyhivatalok tudomásul veszik a közleményben foglalt együttműködési alapelveket, továbbá kifejezetten kinyilvánítják, hogy tartják is magukat ezen elvekhez, különösen azokhoz, amelyek az engedékenységért folyamodó vállalkozások érdekeinek védelmére vonatkoznak. E nyilatkozat valószínűleg több mint egy politikai jelentőségű állásfoglalás, nem kizárt, hogy vállalkozások konkrét
- 451/452 -
eljárásban számon kérjék egy tagállami versenyhivataltól ezen alapelvek betartását.[118]
A jogszabályoknak, illetve minden kötelező erejűnek szánt dokumentumnak alapvető attribútuma a hatály kérdése. E téren a versenyjogi közlemények eltérő megfogalmazásokat használnak, vannak olyanok, amelyek hallgatnak e kérdésről (erősítve a "szoft" jelleget), mások viszont jogszabály szerű módon, a bevezető és záró rendelkezések között külön kitérnek a kötő erő - azon belül is az időbeli hatály - terjedelmére.
Az állami versenyjog területéről példát hozva, az "ideiglenes közösségi keretrendszer a finanszírozási lehetőségek elérésének támogatására irányuló állami támogatási intézkedésekhez a jelenlegi pénzügyi és gazdasági válságban" sokat mondó címet viselő anyag megjelöli, hogy 2009. február 25-én lép hatályba. Ugyanazon a napon, amikor publikálták a Hivatalos Közlönyben. Ez egyrészt jogszabály jelleggel ruházza fel a dokumentumot, másfelől viszont gyengíti is azt, hiszen a komoly jogszabályoknál alkotmányos elvek nyomán kellően hosszú időt kell hagyni a közzététel (jogalanyok számára való megismerhetőség) és a kötelező erő beállta között.
Az állami támogatás tárgyú határozatokban előforduló szakmai titok kezelésével kapcsolatosan kiadott közlemény záró mondata akként szól, hogy mivel tárgya eljárási jellegű és nagyobbrészt a jelenlegi gyakorlatot önti írásos formába, azonnal hatállyal alkalmazandóvá válik. Ez véleményünk szerint teljesen ésszerű megközelítés, még pontosabban a gyakorlatot rendezett formában közzétevő közlemény esetében nem is várható el, hogy az jogszabályszerűen lépjen hatályba, hiszen az nem tesz mást, mint a meglevő gyakorlatot rögzíti (de azt sem feltételen kőbe vésve).
A gazdasági válság kapcsán az elsők között kiadott ideiglenes keretrendszer közleményében szokatlan hatály megoldást olvashatunk. Magát a közleményt először 2009. január 22-én tették közzé a Hivatalos Lapban. Mégis, a Bizottság e közleményt 2008. december 17-től alkalmazza,
- 452/453 -
attól a naptól kezdve, amikor tartalmának alapelveit elfogadta. Indokként a válság miatti azonnali intézkedési kényszert hivatkozza. A közleményt a Bizottság "visszamenőlegesen" is alkalmazni fogja a kockázati tőketámogatásokra, melyeket 2008. december 17-e előtt notifikáltak a tagállamok, jóllehet a főszabály az a közlemények esetében, hogy a támogatási terv engedélyeztetés céljából történő bejelentésekor élő szabályok az irányadók.[119] Az e dátum előtt adott, de be nem jelentett valamennyi támogatásra ugyanakkor a korábbi szabályok az irányadók.
A kartellügyek esetében a bírságok alóli mentességről és a bírságok csökkentéséről szóló közlemény kifejezetten precíz hatály szabályt tartalmaz:
"37) A Hivatalos Lapban történő közzétételtől ez a közlemény lép a kartellügyek esetében a bírságok alóli mentességről és a bírságok csökkentéséről szóló 2002-es bizottsági közlemény helyébe minden olyan esetben, ahol egyetlen vállalkozás sem lépett kapcsolatba a Bizottsággal az abban a közleményben meghatározott kedvező elbánás igénybevétele céljából. E közlemény 31-35. pontjai azonban - a közzétételét követően - valamennyi, a bírságok alóli mentességre és a bírság összegének csökkentésére irányuló függőben lévő és új kérelemre alkalmazzák.
Összefoglalóan elmondhatjuk, hogy a közlemények általában nem szólnak kifejezetten a kötőerőről - kivéve például az engedékenységi (bírságelengedés, illetve - mérséklés feltételeiről szóló) közleményt. Ennek egyik oka az lehet, hogy az ön-kötőerő léte a legtöbbször adottságnak tekinthető. Senden álláspontja[120] szerint is a Bizottság versenypolitika terén kiadott közleményei egyfajta belső hatással mindenképpen járnak, amennyiben az abban foglalt szabályok nyilvánvalóan arra hivatottak, hogy a Bizottság egyedi ügyekben történő jogalkalmazását befolyásolják; egyfajta belső iránymutatásként funkcionálnak a döntéseket előkészítő Bizottság tisztviselők számára a közösségi versenyjog alkalmazása során. E dokumentumok kötelező erejét erősíti, amikor a kiforrott bírói esetjogra, mint autentikus jogértelmezésre hivatkoznak. A kötő erő oldására is kínálkozik
- 453/454 -
lehetőség (azon túl, hogy az adott jogértelmezést tartalmazó közlemény passzus szövegezése is bizonytalanságot, eshetőlegességet sugallhat):
- A normajellegűnek tűnő bírságközleményben a Bizottság kifejezetten fenntartja magának a jogot, hogy attól az adott ügyben eltérjen, szemben például az engedékenységi közleményben kifejezetten felhívott jogos várakozások elvével.
- Több esetben - például a vertikális és a mentesülési iránymutatások - kifejezetten óvnak a lefektetett "normák" mechanikus alkalmazásától.
A közlemények bizonyos esetekben kifejezetten utalnak az uniós versenyjog egyéb jogalkalmazóira: ez mintegy előre feltételezi e dokumentumok magától értetődő kisugárzó hatását. A szokásos klisék szerint a közlemények természetesen nem prejudikálhatják az EU bíróságok jogértelmezését. Hasonlóan nem kötik a tagállami bírókat, viszont esetükben már előfordul az "orientáló" hatás. A tagállami versenyhatóságokról legtöbbször nem esik szó, az 1/2003/EK rendeletből adódó kapcsolatukra tekintettel azonban megállapíthatjuk, hogy e hatóságok "jól teszik", ha követik e közleményeket azokban az eljárásaikban, amikor uniós versenyjogot (is) alkalmaznak. A Bizottság ugyanis megteheti, hogy elvonja adott ügyben való döntés jogát attól a tagállami versenyhivataltól, amely rossz irányba találna vinni egy eljárást.
Véleményünk szerint viszont nem túl szerencsés eset az, amikor egyes közlemények a vállalkozásokra, vagy éppen a tagállamokra nézve is norma jellegű megfogalmazásokat alkalmaznak, akár közvetlenül (a címzett a norma alanya), akár közvetett módon (a Bizottság, mint kibocsátó a norma alanya, de abból automatikusan következik a címzettek részéről elvárt magatartás).
A közlemények szabályozó jellegét mérsékli, hogy a legtöbb esetben nincsen a jogi jelleget erősítő "hatályba léptető" rendelkezésük, kivéve például a bírság- és az engedékenységi közleményt. A Bíróság a bírságközlemény kapcsán kimondta, hogy a Bizottság új közleménnyel megváltoztathatja a korábbi gyakorlatát, lehet a vállalatokra kedvezőtlenebb döntést is hozni, ez nem sérti a visszaható hatály tilalmát. Ennek ellenére a Bizottság jelenlegi, a korábbit felváltó bírságközleménye óvatosabban fogalmaz: azt csak azokban az ügyekben alkalmazzák, ahol még nem küldtek ki kifogásközlő nyilatkozatot.
- 454/455 -
A közlemény informális kötő erejét növelheti, ha a Bizottság világossá teszi, hogy az milyen széles körű, alapos, megfontolt egyeztetéseket követően került elfogadásra. Erre példa a már említett KKV közlemény és a közlekedési infrastruktúrákra vonatkozó antitröszt közlemény.[121] A jogszabályok megalkotásánál is ismert nyilvánosság, az érdekeltek aktív bevonása erősítheti azt az elvárást, hogy a jogalanyok is tartsák magukat ahhoz a dokumentumhoz, melynek elkészítésében részt vettek, vagy legalábbis részt vehettek volna.
A közlemények kötőerejének Bíróság általi interpretációjára az alábbiakról még kitérünk.
Amennyiben az értelmező közlemény tiszteletben tartja az Európai Bíróságok által rögzített határokat, az ítélkezési gyakorlat arra utal, hogy az adott ügyben alkalmazandó jog megadása során figyelembe vehető. Mind az Európai Bíróság, mind az Elsőfokú Bíróság a "jogi háttér" körében hivatkozik értelmező közleményekre.[122]
A Bíróság versenyjogi gyakorlata szerint ugyanakkor az iránymutatások - mint arra az alábbiakban is kitérünk - nem tekinthetők a Bizottság által minden esetben betartandó jog (rules of law) részének, hanem olyan gyakorlati szabályoknak minősülnek (rules of practice), amelyektől egyedi esetben el lehet eltérni, amennyiben megindokolja a Bizottság, hogy ezzel miért nem sérül az egyenlő bánásmód és a jogos várakozás elve.[123]
- 455/456 -
A Maastrichti Szerződés az EK Szerződésnek a tagállamokkal szembeni kötelezettségszegési eljárásra vonatkozó rendelkezését módosította. Az 1993-ban hatályba lépett EKSz. 228 (2) bekezdés értelmében:
"Ha az érintett tagállam a Bizottság által meghatározott határidőn belül nem teszi meg a Bíróság ítéletében foglaltak teljesítéséhez szükséges intézkedéseket, a Bizottság a Bírósághoz fordulhat.
Egyúttal meghatározza az érintett tagállam által fizetendő átalányösszeg vagy kényszerítő bírság összegét, amelyet az adott körülmények között megfelelőnek ítél.
(...)
Ha a Bíróság megállapítja, hogy az érintett tagállam nem tett eleget az ítéletében foglaltaknak, a tagállamot átalányösszeg vagy kényszerítő bírság fizetésére kötelezheti."
A Szerződés szövege alapján a Bizottságnak igen széles mérlegelési jogkör adatott, hiszen a Bizottságnak joga, de nem kötelessége a Bírósághoz fordulás, a javasolt pénzügyi szankciók alsó vagy felső határáról, vagy a kiszabás szempontrendszeréről hallgat a szöveg. Ebben a helyzetben a Bizottság joggal érezte úgy, hogy a pénzügyi szankciókkal kapcsolatban tisztáznia kell, és nyilvánosságra kell hoznia álláspontját. Ennek megfelelően 1996-ban közleményt bocsátott ki,[125] amelyben elvi szinten rögzítette, hogy a jogsértő tagállammal szemben kiszabandó pénzügyi szankciót a jogsértés súlyossága, időtartama, a szankció visszatartó erejének biztosítása szempontjai alapján fogja meghatározni.1997-ben második közleményt bocsátott ki a kényszerítő bírság számítási módszerére.[126]
- 456/457 -
Ebben azt is rögzítette, hogy általában átalányösszeg kiszabására nem kívánt javaslatot tenni.
Az Európai Bíróság a Bizottság kontra Görögország ügyben[127] - az első ügyben, ahol pénzügyi szankciót szabott ki -, kijelentette, hogy:
"87. Ezek az iránymutató szabályok (règles indicatives), amelyek rögzítik azokat a magatartási irányvonalakat, amelyeket a Bizottság követni kíván, azzal, hogy az általa javasolni szándékozott kényszerítő bírság arányos voltát célozzák, hozzájárulnak a Bizottság fellépése átláthatóságának, előreláthatóságának és a jogbiztonság elve biztosításához."
Ugyanebben az ítéletben azonban arra is rámutatott, hogy
"...a Bizottság ezen a javaslatai nem kötelezik a Bíróságot ... Mindazonáltal ezek a javaslatok hasznos hivatkozási alapként (base de référence) szolgálnak."
Colomer főtanácsnok a két közlemény kapcsán így vélekedett:
"Ez természetesen nem jelenti azt, hogy az emlékeztető és a közlemény semmilyen jogi hatással nem bírnak. Ellenkezőleg, véleményem szerint ezek kötelezik a kibocsátó intézményt, amennyiben az [intézmény] nem kerülhet szembe saját tényével ("it must not venire contra factum proprium"). Ennek az elvnek jogi eljárásban történő bármilyen megsértése kapcsán felvetődhet, mint a diszkrimináció tilalmának lehetséges megnyilvánulása. Mindenesetre a Bizottság átláthatóságát nem szolgálná, ha nem tartaná magára nézve kötelezőnek a saját közleményeit."[128]
A Bíróság ebben az ítéletében és későbbi ítéletekben is, miközben a Bizottság konkrét értékelését nem tette magáévá, maga is a közleményben rögzített számítási módszert alkalmazta, ezzel megkeményítette azokat.
- 457/458 -
Egy Bizottság kontra Franciaország ügyben[129] a Bíróság a főtanácsnok indítványára 2005-ben úgy döntött, hogy egy ilyen eljárásban mindkét szankció - az átalányösszeg és a kényszerítő bírság - egyszerre kiszabható. Ugyanebben az ítéletben az Európai Bíróság a Bizottság pénzügyi szankciókra vonatkozó közleményeinek jogi jellegéről is nyilatkozott:
"85. Nem fogadható el többek között a belga kormány által felhozott azon érvelés sem, miszerint az átalányösszeg kiszámítására vonatkozó bizottsági iránymutatások hiányában ilyen összeg kiszabása sértené a jogbiztonság és az átláthatóság elvét. Ugyanis, még ha az ilyen iránymutatások (guidelines, lignes directrices) ténylegesen hozzá is járulnak a Bizottság tevékenysége átláthatóságának és előreláthatóságának és jogbiztonságának biztosításához, az is megállapítható, hogy az EK 228. cikk (2) bekezdésével a Bíróságra ruházott hatáskör gyakorlásának akkor sem előfeltétele, hogy a Bizottság ilyen szabályokat (règles, rules) állapítson meg, amely szabályok egyébként se kötnék a Bíróságot."
A Bizottság az ítéletet követően nem tarthatta magát ahhoz az álláspontjához, hogy gyakorlatilag csak kényszerítő bírsággal operál. Az új helyzetben új közleményt bocsátott ki.[130] Ebben - miközben "hatályon kívül helyezi" a korábbi közleményeit - az Európai Bíróság ítéleteiben foglalt szempontokat is figyelembe véve újra rögzíti a pénzügyi szankciók kiszabásánál alkalmazni szándékozott elveket, és a konkrét számítási módszert a két pénzügyi szankcióra. A Bizottság kinyilvánította, hogy ezentúl valamennyi 228. cikk szerinti eljárás keretében benyújtott keresetében javasolni fogja átalányösszeg kiszabását. A konkrét átalányösszegre vonatkozóan pedig egy számítási módszert tett közzé, amely a tagállamokra minimális összeget állapít meg, illetve az első kötelezettségszegéstől az ítélet végrehajtásáig terjedő időre szóló napi összeget ad meg.
A még viszonylag friss, 2008. december 9-én hozott ítéletében az Európai Bíróság, úgy tűnik, a Bizottságot az átalányösszeggel kapcsolatos álláspontja újbóli felülvizsgálatára késztetheti. A C-121/07. sz., Bizottság kontra Franciaország ügyben a Bíróság nem tette magáévá a Bizottság által az átalányösszegre tett javaslatot, s a napi összeg helyett
- 458/459 -
egyösszegű, a Bizottság által javasolt szankciónál jóval enyhébbet szabott ki. Az ítélet indoklásában leszögezte:
63. Meg kell ugyanis állapítani e tekintetben, hogy az EK 228. cikk szövege nem utal arra, amint a célja sem, hogy az átalányösszeg automatikus jellegű, amint azt a Bizottság a 2005-ös közleményében sugallja. Az említett rendelkezés, mivel azt írja elő, hogy a Bíróság a kötelezettségszegő tagállamot kényszerítő bírság vagy átalányösszeg fizetésére "kötelezheti", széles mérlegelési jogkört biztosít a Bíróság számára annak eldöntése tekintetében, hogy e szankciók kiszabása szükséges-e."
A Bizottságnak tehát lehet, hogy újra kell gondolnia a Közleményében foglaltakat.
Ugyanitt kell megemlítenünk, hogy a bírósági mérlegelési hatáskör védelmében az Elsőfokú Bíróság is egyértelműen állást foglalt. Így a Bizottság antitröszt ügyekben folytatott bírságolási gyakorlatára vonatkozó iránymutatásával kapcsolatban rögzítette, hogy az nem köti, a Bizottság által az iránymutatás által kiszabott bírságot a vonatkozó tanácsi rendelet alapján teljeskörűen felülvizsgálhatja.[131]
Úgy tűnik, mintha mára az Elsőfokú Bíróság elérkezettnek látná az időt, hogy az iránymutatások jogi jellegével kapcsolatos jogi álláspontját általánosan is megfogalmazza, egyúttal további adalékokkal szolgál a Bizottságnak a saját diszkrecionális joga gyakorlására vonatkozó iránymutatásai jogi jellegével kapcsolatban. A 2007-ben született NSZK kontra Bizottság ügyben[132] hozott ítélet 110. pontjában elsőnek azt rögzíti, hogy a szóban forgó iránymutatás nem tartozik a formális kötelező jogi aktusok körébe:
"E tekintetben ezen iránymutatás jogi jellegével kapcsolatban meg kell állapítani, hogy noha az iránymutatásnak a 2003/87 irányelv 9. cikke
- 459/460 -
(1) bekezdése első albekezdésének utolsó mondatában előírt kifejezett jogalapja van, ... az említett iránymutatás nem tartozik az EK 249. cikkben előírt közösségi jogi aktusok közé.."
Ezután azonban így folytatja: "A Bizottságnak ugyanakkor fennáll a jogköre arra, hogy az ilyen iránymutatás útján előzetesen kidolgozza és közzétegye az említett irányelv III. mellékletében meghatározott követelmények tartalmának és terjedelmének az általa történő értelmezését, valamint azt, hogy a tagállamok által elfogadott átültetési intézkedések említett követelmények tekintetében hogyan kívánja gyakorolni a 2003/87 irányelv 9. cikkének (3) bekezdése szerinti ellenőrzési jogkörét."
Ezután az Elsőfokú Bíróság általánosan fogalmaz:
"Következésképpen az iránymutatás azoknak a szabályoknak a kategóriájába tartozik, amelyek önmagukban elvben nem rendelkeznek kötelező erővel harmadik személyekkel szemben, és amelyeket a Bizottság széles körben alkalmaz az igazgatási gyakorlata keretében annak érdekében, hogy mérlegelési és felügyeleti jogkörének gyakorlását strukturálja és átláthatóbbá tegye. (...)
E tekintetben emlékeztetni kell arra az ítélkezési gyakorlata, amely szerint a kérdéses intézmény, azáltal, hogy külső joghatás kiváltására irányuló igazgatási magatartási szabályokat (kiemelés tőlünk - V. E. és T. T.) fogad el, és azok közzétételével kihirdeti, hogy a továbbiakban e szabályokat fogja alkalmazni az azok által érintett esetekre, korlátozza magát mérlegelési jogköre gyakorlásában és nem térhet a szabályoktól, ellenkező esetben ugyanis adott esetben az általános jogelvek - mint az egyenlő bánásmód, a jogbiztonság és a bizalomvédelem elvének - megsértése címén felelősségre vonható.
Következésképpen nem zárható ki, hogy az ilyen általános hatályú magatartási szabályok bizonyos feltételekkel és a tartalmuknak megfelelően joghatást válthatnak ki, és különösen az sem zárható ki, hogy az igazgatás egy konkrét esetben e szabályoktól az egyenlő bánásmód elvével összeegyeztethető indokokkal történő igazolás nélkül nem térhet el (kiemelés tőlünk - V. E. és T. T.) (lásd a versenyszabályokhoz kapcsolódó bírság kiszabására vonatkozó bizottsági iránymutatás tekintetében a Bíróság C-189/02. P., C 202/02. P., C-205/02. P. és C-213/02. P. sz., Dansk Rørindustri és társai kontra Bizottság egyesített ügyekben 2005. június 28-án hozott ítélet [EBHT 2005., I-5425.] 209-211. pont-
- 460/461 -
ját;[133] lásd továbbá az állami támogatásokhoz kapcsolódó bizottsági iránymutatás tekintetében az Elsőfokú Bíróság T-16/96. sz., Cityflyer Express kontra Bizottság ügyben 1998. április 30-án hozott ítéletének [EBHT 1998., II-757.] 57. pontját), feltéve, hogy az általa alkalmazott megközelítés nem ellentétes a közösségi jog más, a jogszabályi hierarchia szerint magasabb rendű szabályaival.
Konkrétabban a mezőgazdaság, az egészségügy és a környezetvédelem területén az Elsőfokú Bíróság elismerte, hogy a közösségi intézmények az EK 249. cikkben elő nem írt aktusok útján iránymutatásokat írhatnak elő a mérlegelési jogkörük gyakorlása vonatkozásában, különösen közlemények útján, feltéve, hogy ezek az aktusok az említett közösségi intézmények által követendő iránymutatást érintő, tájékoztató jellegű szabályokat tartalmaznak, és amennyiben nem térnek el a Szerződés normáitól.[134]
Következésképpen, amennyiben a Bizottság az említett iránymutatással ellentétes intézkedést hoz, vele szemben hivatkozni lehet az iránymutatásra, és különösen hivatkozhatnak arra a tagállamok, amelyek az iránymutatás címzettjei." (Kiemelés tőlem - V. E.)
Ez a megfogalmazás - miközben nem tér el az Európai Bíróság eddigi irányvonalától - nagyon határozottan úgy állítja be az iránymutatásokat, mint amelyek mintegy a közösségi jog "harmadlagos jogforrásai": nem térhetnek el az elsődleges és a másodlagos jogtól, de általános magatartási szabályok, amelyek a kibocsátót kötelezik, rájuk a Bíróság előtt hivatkozni
- 461/462 -
lehet. Ezek a normák egyrészt a kötelező jog keménységével korlátozzák a kibocsátó Bizottságot, másrészt azonban a címzettek számára magatartásuk jogszerűsége megítélése vonatkozásában hatékony, a gyakorlatban erősen érvényesülő tájékozódási pontot nyújtanak, amivel ezek magatartását ténylegesen befolyásoló hatást váltanak ki - anélkül azonban, hogy őket az "igazi" joggal egyenértékűen köteleznék vagy jogosítanák.
Gondoljuk meg, hogy ha az állami támogatások ellenőrzéséért felelős Bizottság iránymutatásában kinyilvánítja, hogy a tagállamok által nyújtott állami támogatásokat mikor nem tekinti a közösségi joggal ellentétesnek, az Európai Bíróság ezeket az iránymutatásban rögzített feltételeket számonkéri a Bizottságon, akkor a tagállamok az iránymutatásban foglaltakat olyan szabályokként fogják fogadni, mint amelyek ténylegesen behatárolják támogatási gyakorlatukat. Voltaképpen ugyanez mondható el az antitröszt jogban a vállalkozásoknak címzett iránymutatások tekintetében.
Az Elsőfokú Bíróság fenti okfejtése alapján okkal tehető fel a kérdés, hogy vajon ezen túl nem beszélhetünk-e az iránymutatást tartalmazó közlemények egyfajta vertikális közvetlen hatályáról? Vertikális közvetlen hatályon - a kötelező közösségi jogi aktusok analógiájára - itt azt értjük, hogy az Európai Bíróságokon a Bizottsággal szemben ezekre az iránymutatásokra hivatkozhatnak azok a jogalanyok - tagállamok, magánszemélyek - akik jogai illetve kötelezettségei meghatározásában ezek az aktusok szerepet kaptak.
Az uniós bíróságok legtöbbször a bírság és az engedékenységi közlemények kapcsán fogadtak el irányadónak mondható ítéleteket, azaz azon közlemények kapcsán, ahol egyébként is a legkeményebbnek mondható a soft law jelleg. A Vitamin kartell ügyek sorába illeszkedő ítéletében[135] az Elsőfokú Bíróság a bírságközleményt úgy írta körül a bíróság, mint "magatartásszabályok, amelyek külső hatások elérésére készültek".
Már viszonylag korán leszögezte a Bíróság, hogy a Bizottság a magára nézve kötelezőnek nyilvánított szabályoktól nem térhet el.[136] Adott ügyben azonban nem állt fenn jogsértés a piacmeghatározásról szóló közle-
- 462/463 -
ménytől való eltérés miatt, mivel a közlemény maga nem szűkíti le kifejezetten a Bizottság mozgásterét, hanem kimondja, hogy az általánosan felvázolt módszer mellett ügy-specifikus megközelítésnek van helye. A Danone ügyben[137] a Bíróság emlékeztetett arra, hogy jóllehet nem az iránymutatások adják a bírság kiszabás jogi alapját, de mivel a Bizottság magára nézve kötelezően publikálta a bírságszámítás metodológiáját, ezért az a cégek számára biztosítják a jogbiztonságot.
A Lizin kartell ügyekben[138] az Elsőfokú Bíróság rámutatott arra, hogy a bírság pontos összegének megállapításakor a Bizottság széles mérlegelési jogkört élvez. A versenypolitika céljaihoz kötődően jogában áll változtatni a bírságok mértékén, ezzel növelve azok visszatartó erejét. Ez azonban nem elegendő indok arra, hogy eltérjen az általa közzétett, a rendelet szabályait pontosító iránymutatásától. Akkor térhet el a bírságközleménytől, ha megindokolja, hogy miért nem azt követve hozott döntést (adott esetben az egyik ügyfél esetében erre nem került sor). Egy további kérdés volt az ügyben, hogy sérti-e az arányosság elvét, illetve az iránymutatást, hogy a Bizottság a világméretű forgalomra, nem pedig az adott áru EGT-ben realizált forgalmára alapozta a bírságszámítást. Az EFB szerint igaz, hogy a Bizottság e ponton nem követte hűségesen a saját iránymutatását, de ettől még az arányosság elve nem sérült, így a bíróság nem állapított meg jogsértést. Ez az ítélet mintha afelé mutatna, hogy messze nem olyan szigorú a közlemények számonkérése, mint például a jogszabályoké.
Az állami támogatások köréből véve egy példát a soft law "keményedésére", az Elsőfokú Bíróság a T-380/94. sz., AUIFFASS és AKT kontra Bizottság ügyben[139] 1996-ban hozott ítéletében kifejezetten számon kérte a Bizottságon a textil ágazatban nyújtott állami támogatásokról szóló közleményt:
"4. Az alperes a textil ágazatban nyújtott állami támogatások nyújtásának feltételeire vonatkozó szabályokat a tagállamokhoz címzett, 1971. július 30-i SEC (71) 363 végleges közleményében rögzítette. (...)
7. ...az Elsőfokú Bíróságnak meg kell vizsgálnia, hogy az alperes tartotta-e magát azokhoz az iránymutató jellegű szabályokhoz (règles indicatives), amelyeket magára nézve elfogadott az 1971-es közlemé-
- 463/464 -
nyében és az 1977-es levelében foglaltakhoz, amennyiben azok nem ellentétesek a Szerződéssel (az Európai Bíróság 1987. február 24-i, 310/85.sz., Deufil kontra Bizottság ügyben hozott ítéletének 22. pontja. EBHT 901[140])."
Az időbeli hatály kapcsán, az antitröszt bírságok vonatkozásában a Bíróságok is többször véleményt nyilvánítottak. A Lizin kartell ügyek közé tartozó, előbb hivatkozott ADM ügyben[141] részletesen kitért a Bíróság a bírságpolitika változtatás kontra visszaható hatály tilalmának kérdésére. Ehhez felidézte - az előbbiekben már szintén hivatkozott - Dansk Rorindustri és mások v. Bizottság ügyben kimunkált megközelítést (amelyet az ADM ügyben már az EFB is szóról szóra követett). A Dansk Rorindustri ügyben az Elsőfokú Bíróság a következő logikával utasította el a bizottsági határozatot támadó felperes érvelését:
1. Az Emberi Jogok Európai Okmánya 7. cikke alapján a visszaható hatály tilalma olyan alapelvi jellegű szabály, amelyet a bírságkiszabással végződő közösségi versenyjogi eljárásokban is figyelembe kell venni.
2. A bírságkiszabás jogi alapját adó eljárási rendelet nem változott meg a magatartás tanúsítása és a bizottsági döntés között.
3. A Bizottság bírságolási politikája ugyan szigorodott, de a bírságolási iránymutatás nem jelenti a jogszabályok változását (ráadásul a számolás alapja kifejezetten rendelet-követő, amennyiben irányadó a jogsértés súlya és időtartama, a bírság mértéke pedig nem lehet több a forgalom 10%-ánál): a Bizottság korábbi döntési gyakorlata nem képezi a jogi keretek részét.
4. A Bizottság ezért a bírság mértékét a versenypolitikai szükségleteknek megfelelően bármikor módosíthatja, amennyiben a tanácsi rendelet keretei között marad.
A Bíróság ezzel szemben hibásnak minősítette az EFB gondolatmenetét. Érdekesség, hogy Tizzano főtanácsnok az EFB érvelése alapján javasol-
- 464/465 -
ta elutasítani a keresetet (nem ismervén még az Európai Bíróság Dansk Rorindustri ügyben később született döntését). A Bíróság itt is és az ADM ügyben is azt mondta ki, hogy a végrehajtási politika ("enforcement policy") terén bekövetkezett változás, különösen ha az a vizsgált iránymutatáshoz hasonló magatartás szabályok elfogadásában testesül meg, olyan körülmény, amely vizsgálható a visszaható hatály tilalma alapján.[142] Azonban, végeredményét tekintve az EFB-hez hasonló következtetésre jutott, az alábbi gondolatmenetet követve:
1. A versenyszabályok megfelelő alkalmazása megköveteli, hogy a Bizottság bármikor a bírságok növeléséről döntsön.
2. Ebből következőleg a piaci szereplőknek eleve nem is keletkezhet olyan jogos várakozásuk, hogy a Bizottság nem fog idővel változtatni a bírságok mértékén (vagy éppen új számolási módszert kidolgozni).
3. Azaz, a vállalkozásoknak ésszerűen előre látniuk kellett, hogy a Bizottság bírságolási politikája változhat, így a Bizottság nem sértette meg a visszaható hatály tilalmát, amikor megjelenése előtti magatartásokra is alkalmazta a bírságszámítási közleményt.
Még szintén az ADM ügyben elutasított a Bíróság egy másik felperesi érvelést is, mely szerint a Bizottság megsértette volna az arányosság elvét, amikor adott időben elkövetett két különböző versenyjogsértésért eltérő mértékű bírságot kaptak a vállalatok, pusztán azért, mert a Bizottság eltérő időpontban hozott határozatot (közlemény elfogadása előtt, illetve után). A Bíróság hivatkozott a Musique Diffusion Francaise és mások v. Bizottság ügyre (annak 110. bekezdésére), ahol már kimondta, hogy ez az eltérés nem minősül diszkriminációnak.
A versenyjogi esetjog szerint tehát a jogalkalmazó Bizottság adhat ki saját diszkrecionális jogát - a jogszabályi keretek között - pontosító, határok közé szorító iránymutatásokat, közleményeket. Ezeket be kell tartania, a bírói kontroll részét képezi ennek vizsgálata (erre a bírság és az engedékenységi közlemények esetében találtunk nyilvánvaló példákat). Csak akkor térhet el tőlük jogszerűen, ha maga a közlemény nem volt kellően világos, pontos (ilyenkor igazából nincs is szó eltérésről), vagy ha a Bizottság megindokolta határozatában, hogy az eltérés miért nem sérti a vonatkozó jogi alapelveket.
- 465/466 -
Bo Vesterdorf - az Elsőfokú Bíróság korábbi elnöke - egy 2007-ben rendezett brüsszeli konferencián[143] úgy foglalt állást, hogy a bíróságok a kezdetekben olyan döntéseket hoztak, amelyek szerint bár az iránymutatások nem formális jogszabályok, mégis kötelezők a Bizottságra nézve. Az utóbbi évek joggyakorlata finomodott és jelenleg az az uralkodó álláspont, hogy a Bizottság eltérhet az iránymutatástól, ha a döntésében megindokolja az eltérés okát. Ennek a megközelítésnek az az elvi alapja, hogy a bírságkiszabás konkrét szempontjait az 1/2003/EK rendelet határozza meg, míg az iránymutatás csak eligazítást ad a tekintetben, hogy a Bizottság általában és elméletileg mit vesz figyelembe a bírság kiszabása során. Ebből következően, amíg a Bizottság valóban a 15. cikkben meghatározott szempontok (a jogsértés súlya, hossza, a vállalkozás nettó árbevétele) keretei között szabja ki a bírságot, döntése nem tekinthető jogszerűtlennek. Abban a kérdésben, hogy a Bíróságot mennyiben kötik a bizottsági iránymutatások és közlemények, a korábbi bírósági elnök álláspontja egyértelmű volt: elvileg semennyiben, gyakorlatilag viszont a legtöbb esetben figyelembe veszik azokat.
Az EK Szerződés 226. cikke alapján a Bizottság kikényszerítési eljárást indíthat a közösségi jogot megsértő tagállammal szemben. A Bizottság egyik "információs forrását" a tagállamokból érkező panaszok adják. A panaszosok gyakran úgy ítélték meg, hogy a Bizottság - élve az Európai Bíróság által is elismert széles diszkrecionális jogával - indokolatlanul mellőzi az eljárás megindítását. Egy idő után hatékony támogatóra találtak az Európai Ombudsmanban, aki a Bizottsággal szembeni panaszok nyomán eljárást indított. Ennek nyomán arra jutott, hogy a Bizottság szisztematikusan hivatali visszásságot követ el a panaszok kezelése során. Az Ombudsman többszöri fellépését követően a Bizottság közleményt tett közzé a közösségi jog megsértésével kapcsolatban a panaszossal való kapcsolattartásról.[144]
- 466/467 -
A Bizottság ebben a közleményben egy szabályos "panaszeljárást" rögzít, határidőkkel, különböző, a panaszost megillető eljárási garanciákkal. Miközben formálisan saját magára állapít meg kötelezettséget, a panaszosok közvetetten jogosultságokhoz jutnak. A Janus-arcúságot maga a közlemény is megfogalmazza: "A Bizottság a jelen közleményhez csatolt mellékletben közli azokat az igazgatási lépéseket (mesures administratives), amelyeket a panaszos érdekében tiszteletben kíván tartani panasza kezelése során, illetve a panaszhoz kapcsolódó kötelezettségszegési üggyel kapcsolatos információ-nyújtás kapcsán."[145]
A panaszosok az őket megillető e "jogok" "kikényszerítésében" ismét számíthatnak az Európai Ombudsmanra. A Bizottság közleménye - mintegy a jogorvoslati lehetőségre történő utalásként - maga is tartalmazza, hogy a közleményben foglaltak megsértésével elkövetett hivatali visszásságra hivatkozással a panaszos az Ombudsmanhoz fordulhat. Ez a lehetőség valóra is vált, az Európai Ombudsman a Bizottsággal szemben hozzá forduló panaszosok ügyében rendszeresen számon kéri a Bizottságon a közleményben megadott határidőket, a megfelelő indoklás elmaradását, s adott esetben azok be nem tartása miatt hivatali visszásságot állapít meg.[146] Mivel a Bizottság ezeket a határozatokat komolyan veszi, mondhatjuk, hogy a közleményben foglalt eljárási szabályzat "megkeményedett".
Azt azonban észre kell vennünk, hogy itt nem a Bizottság jogi hatás kiváltására irányuló aktusáról van szó, hanem a Bizottság hivatali szerve és egy, a szó kemény jogi értelmében eljárási jogokkal nem rendelkező panaszos közötti viszony "alapjogiasodásáról". Magában az EK Szerződésben a kötelezettségszegési eljárás a Bizottság és a tagállam közötti eljárásként szerepel, amelyben magánfélnek nincs helye. Ez a keményedés
- 467/468 -
tehát nem megy odáig, hogy a közleményben foglalt határidő elmulasztása a Bíróság előtt kikényszeríthető joggá lenne.[147]
A Bizottság által kiadott értelmező, illetve policy-jellegű közlemények kihatással lehetnek az uniós versenyjog mellett párhuzamosan létező tagállami versenyjog szabályozására, illetve gyakorlati alkalmazására is. Ez több szempontból is érthető: kedvező a vállalkozásoknak, hogy nem kell két eltérő értelmezéssel szembesülniük - feltéve természetesen, hogy az alapul fekvő jogszabályok megegyező rendelkezéseket tartalmaznak. A jogalkalmazók számára is segítséget nyújthatnak, nem kell még egyszer "kitalálniuk" a jogi norma adott esetre való helyes értelmezését.
Arra is találhatunk példát, hogy a bizottsági soft law tagállami hard law-t alakító hatással bírt. Magyarország esetében kézenfekvő az uniós tagságot megelőző évek jogharmonizációs kötelezettségére gondolni. Az Európai Megállapodás versenyszabályai praktikusan azzal jártak, hogy a magyar versenyjogot jelentősen hozzáigazították a közösségi jog akkori állapotához. Így például a Bizottsági közlemény mintájára, igaz messze nem olyan precízséggel kodifikáltuk a csekély jelentőségű versenykorlátozás fogalmát. Még látványosabb példa az Európai Megállapodáshoz kapcsoló végrehajtási szabályokat - második nekifutásra - a magyar jog részévé tevő, igaz kérész életű törvény.[148] A végrehajtási szabályok 5. cikke kodifikálta a Bizottság akkori de minimis közleményének tartalmát, ami viszont nem sokkal ezt követően megváltozott (magasabb százalékos szint alatt ismerve el egy versenykorlátozás csekély súlyát), ami által a két jog "szétcsúszott". Ez egyben jól példázza a bizottsági közlemények és a nemzeti törvényi szabályozás eltérő rugalmasságából származó problémát. Továbbá, a végrehajtási szabályok 1. sz. mellékletének f) pontja megnevez hat bizottsági közleményt, melyet a Gazdasági Versenyhivatal-
- 468/469 -
nak is alkalmaznia kell az e törvényben foglalt szabályok értelmezése során.[149]
Egy másik, jelenleg is aktuális példát az uniós közlemények magyar jogban való megjelenésére az állami támogatások jogában találunk. A 85/2004. (IV. 19.) Korm. rendelet az EKSz. 87. cikkének (1) bekezdése szerinti állami támogatásokkal kapcsolatos eljárásról és a regionális támogatási térképről szól.[150] Ez egyrészt több helyen hivatkozik bizottsági közleményekre, más helyen azok tartalmát kodifikálja, harmadrészt jogkövetkezményeket fűz a közleményekben foglaltak (mint közösségi szabály) nem teljesítéséhez.
Előbbire példa a 6/A. §, amely szerint ha egy vállalkozás a KKV-kba történő kockázati tőke-befektetések előmozdítását célzó állami támogatásról szóló közösségi iránymutatás alapján részesült támogatásban, akkor e vállalkozásnak ítél támogatás intenzitását 20 százalékkal csökkenteni kell a kockázatitőke-befektetés első három évében. Hasonlóképpen hivatkozik a regionális iránymutatásban mondottakra, mint egyfajta háttérszabályra a 16. §.
A második megoldásra példa a pénzügyi válság miatti átmeneti szabályokról szóló IV/A. Fejezet, amely a kapcsolódó bizottsági közlemények egyes elemeit építi be a jogszabályba. Hasonló példa a regionális támogatási térkép címet viselő VII. Fejezet, amely a vonatkozó közösségi szabályokat követve meghatározza az egyes régiók maximális támogatási intenzitásait, egyben továbbutalva a regionális iránymutatás 4.3 fejezetében mondottakra. Megemlítendő még a rendelet 8. sz. melléklete, amely a nehéz helyzetben levő vállalkozás fogalmára a vonatkozó közösségi iránymutatás 2.1. pontjával egyező definíciót alkot.
A 18. § (2) bekezdése szerint, ha a pénzügyminiszter (illetve Támogatásokat Vizsgáló Iroda) előzetes véleményében azt állapítja meg, hogy a támogatási tervezet nem egyeztethető össze a közösségi állami támogatási szabályokkal, akkor javaslatokat tesz az összeegyeztethetőség megtételére. A PM ily módon egyfajta előzetes ellenőrzést végez annak érdekében, hogy Brüsszelbe alapvetően az engedélyképes támogatások kerüljenek bejelentésre. Amennyiben nem sikerült a támogatási tervet a "szabályok-
- 469/470 -
hoz" igazítani, úgy végső soron a Kormány dönt a támogatási tervezet bejelentéséről.
Mint azt számos uniós jogterületet körbejárva szemléltettük, "közlemény" elnevezéssel számtalan, jogi szempontból teljesen eltérő tartalmú aktus kibocsátására kerül sor. A joggyakorlat szempontjából az úgynevezett értelmező közlemények és iránymutatások jogi jellege vet fel kérdéseket. Ezek a "soft law" aktusok, miközben - lévén hogy kifejezett jogalap és jogban rögzített eljárás igénybevétele nélkül, a Bizottság saját elhatározása alapján születnek - a közösségi jogban egyébként fellelhető kötelezettségeken túlmenő kötelezettségeket nem állapíthatnak meg, vitathatatlanul hozzájárulnak a közösségi jog tartalmának tisztázásához, ezáltal alakításához. Nem is kérdés, hogy ezeknek az aktusoknak van kifelé, a jogalanyok felé irányuló rendeltetése.
A tanulmányunkban részletesebben is tárgyalt versenyjogi közlemények elszaporodása jól példázza, hogy a gyakorlati hasznosság fontosabb lehet a jogalkotás rendjéhez kötődő tradicionális alapelvek megtartásánál. A közlemények ugyanis jól orientálják a jogalanyokat, ami különösen fontos akkor, amikor az alkalmazott jogszabály nagyon sokféleképp értelmezhető. A szabályok ismertetése révén segíthetik a magánérdekű, bíróság előtti jogérvényesítést és hozzájárulnak az európai versenykultúra egységesedéséhez, erősödéséhez.
A szóba jövő hátrányokról sem szabad azonban megfeledkezni. A versenyjogi közlemények hosszú felsorolására pillantva meg kell állapítani, hogy tulajdonképpen megkettőződött a joganyag. A nehezen fogyasztható "hard law" mellett, mögött, annak egyfajta árnyékaként létezik az olvasmányosabb, érthetőbb és "élhetőbb" "soft law" világa. Hogy e megkettőződés végső soron jó-e vagy sem, különféle nézőpontok szerint eltérően megválaszolható kérdés. A túlzottan elszaporodó, egymással olykor átfedő közlemények nehezíthetik is a jogkeresők életét. Az egyes megnyilvánulások között ellentmondások is lehetnek. A közvetlen bírói kontroll hiánya is gondot okozhat. Nem biztos, hogy elegendő, ha a személyeket közvetlenül érintő határozat ellen nyílik meg a bírói út. A "soft law" eszközök ugyanis tényleges, gyakorlati hatással bírnak nemcsak az adott döntéssel közvetlenül érintett vállalkozásra/tagállamra, hanem minden más jogalanyra, továbbá a tagállami szintű verseny- és szabályozó ható-
- 470/471 -
ságokra. A nem kiforrott bírói jogértelmezésre támaszkodó, mégis az autentikusság látszatát adó közlemények jogbizonytalansághoz is vezethetnek. Nincs arra garancia, hogy egy konkrét eljárásban utóbb a Bíróság a közlemény szerinti értelmezést tenné magáévá. A British Airways ügyben[151] például Kokott főtanácsnok elutasította a bizottsági vitaanyagban szerepeltett, újszerű (s egyben sokak szerint korszerű) árkedvezmény megítélést és helyette a régi, jól bevált bírói esetjogot vette elő.
Az Európai Bíróságok ítélkezési gyakorlata alapján a következőket rögzíthetjük a közlemények kötő erejéről. Amennyiben ezek a közlemények kivételesen új kötelezettség megállapítását céloznák, mint jogalap nélküli jogi aktusok, megsemmisítési eljárás tárgyai lehetnek, s megsemmisítésre fognak kerülni. Ha nincs szó új kötelezettség megállapításáról, a Bíróságok figyelembe vehetik a közleményben foglaltakat a közösségi jog ("jogi háttér") körében. Bár az Európai Bíróságokat a közlemények nem kötelezik, a rájuk alapozott egyedi aktusokat teljeskörűen felülvizsgálhatják, adott esetben "hasznos kiindulópontként" kezelik azokat, ezzel is hozzájárulva a közlemények "soft law" jellegének megszilárdításához. A Bíróságok számon kérik a kibocsátó Bizottságon a saját mérlegelési joga gyakorlásának szempontjaira vonatkozó iránymutatások betartását. Az ilyen az iránymutatásban foglaltaktól csak megfelelő indoklás esetén lehet eltérni a jogbiztonság, illetve az egyenlő elbánás követelményeinek megsértése nélkül. Ellenkező esetben az Európai Bíróságok az "iránymutatásba ütköző" egyedi aktust meg fogják semmisíteni. Ennek az indoka azonban minden bizonnyal nem az lenne, hogy az aktus "sérti" a közleményt, hanem mert ellentétes lenne bizonyos védelemre méltó alapelvekkel.
A jogszabályok esetében is igaz, hogy azok ideális esetben azáltal fejtik ki hatásukat, hogy a jogalanyok azoknak megfelelően cselekszenek. Ennyiben nincs különbség a jogszabály és a soft law között, sőt, ez utóbbi előnye, hogy részletesebben, egyértelműbben képes kifejteni, magyarázni a jogalkotói akaratot, ezáltal elősegítve a jogkövető magatartást. Minél inkább követendő normaként élik meg a jogalanyok az autoritásnak elfogadott közleményt - lásd különösen az állami támogatások jogát -, annál inkább jogos a soft law "keményedéséről" beszélni, s adott esetben az alkotmányos jellegű bírói normakontroll hiányát feszegetni. Különbség jog és sof law között csak akkor áll elő, ha valaki a normával ellentétesen jár el: egyértelmű, hogy közlemény vagy más soft law aktust nem lehet
- 471/472 -
"megsérteni", az a jogszabályok attribútuma. Felelősségre vonásnak csak jogszabállyal ellentétes magatartás esetén lehet helye. Mint bemutattuk, külön kérdés, hogy a soft law-t kibocsátó intézmény divergáló jogértelmezése a jogos várakozás elvének érvényesülése által milyen joghatásokkal járhat.
* * *
by Ernő Várnay, Tihamér Tóth
The Commission issues numerous soft law instruments with quiet different legal nature each year. Of these, the interpretative communications and/or guidelines, notices etc. are the most interesting for the addressees which can be not only Member States and private persons but also other Institutions of the EU.
In some cases these soft law acts contribute to the better understanding of the hard law provisions, sometimes they can make clear the way the Commission whishes to use its discretionary power in the particular area (e.g. state aid, antitrust law). However, the frequent and sometimes contradictory guidelines may also produce perverse effects in this respect.
While these acts are not binding in the narrow sense (were they intended to produce direct legal effect, they would be annulled by the Court of justice) the Commission is not free to depart from its communications. If it does so without adequate reasoning, the Court may annul the measure in question. In practice not only the Commission but also the addressees follow the "provisions" of the communications, and the Courts count them to the legal environment of case at hand, so they proved to be capable to influence the behavior of the formers. The paper also discusses further examples how soft law becomes harder in practice.
It seems to be questionable that from the point view of legal certainty but also form the principle of democracy the use of these communications is always the perfect way of law-making.■
- 472 -
JEGYZETEK
[1] SENDEN, L.: Soft Law in European Community Law, Hart Publishing. Oxford and Portland Oregon, 2004. A témában érdekes olvasmányként ajánlható még Dr. Kovács András: Kötelezőek-e a szabályozó hatóságok normatív aktusai? c. tanulmánya, mely hozzáférhető a Jogi Fórum honlapján; http://www.jogiforum.hu/publikaciok/374 (2010. január 19).
[2] Az úgynevezett nyílt koordinációs módszerrel (Open Method of Coordination) formális jogi aktusok nélkül születnek elhatározások, s ugyanígy történik a végrehajtás ellenőrzése és "kikényszerítése" is. A tagállami általános gazdaságpolitikák, a foglalkoztatás politikák, vagy éppen a kutatás-fejlesztés terén a jog klasszikus fegyvertára nem igazán hatékony.
[3] EK Szerződés 249. cikk (EUMSz. 288.): "Az ajánlások és vélemények nem kötelezőek."
[4] Európai Bizottság: Általános jelentés az Európai Unió tevékenységéről. 2007.
[5] A Bizottság Közleménye a Tanácsnak és az Európai Parlamentnek: Jelentés a bioüzemanyagok terén elért haladásról COM (2006) 845.
A Bizottság Közleménye az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak az adatvédelmi irányelv végrehajtását célzó munkaprogram nyomonkövetéséről COM (2007) 87.
A Bizottság Közleménye az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak a Galileo program jelenlegi állása COM (2006) 272.
A Bizottság Közleménye a Tanácsnak, az Európai Parlamentnek, az Európai Gazdasági és Szociális Bizottságnak és a Régiók Bizottságának. Első jelentés a vérről szóló irányelv alkalmazásáról COM (2006) 313.
[6] Példaként: A Bizottság Közleménye a Tanácsnak, az Európai Parlamentnek és az Európai Gazdasági és Szociális Bizottságnak az adócsalás elleni küzdelem fokozására irányuló koordinált stratégia kialakításának szükségességéről COM (2006) 254 végleges.
[7] Példaként: A Bizottság Közleménye az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak: Az Európai szabadalmi rendszer fejlesztése COM (2007) 165 végleges.
A Bizottság Közleménye a társaságok számára biztosított egyszerűsített üzleti környezetről a társasági jog, a számvitel és a könyvvizsgálat területén COM (2007) 394 végleges.
[8] Példaként: A Bizottság Közleménye a Tanácsnak, az Európai Parlamentnek, a Gazdasági és Szociális Bizottságnak és a Régiók Bizottságának: Az adminisztratív terhek csökkentésének cselekvési programja az Európai Unióban COM (2007) 23.
A Bizottság Közleménye az EU erdészeti cselekvési tervéről COM (2006) 302.
A Bizottság Közleménye a Tanácsnak, az Európai Parlamentnek, a Gazdasági és Szociális Bizottságnak és a Régiók Bizottságának a munkahelyi egészségvédelemmel és biztonsággal kapcsolatos közösségi stratégia 2007-20013 között COM (2007) 62.
[9] Lásd a T-51/07, sz. Agrar-Invest-Tatschl kontra Bizottság ügyben 2008. október 8-án hozott ítéletet. EBHT 2008., II-282.
[10] HL C 221. 2006.9.14., 2.
[11] A 2010. január 1-jétől "hatályos" közlemény szerintMagyarország esetében 7,03% mértékű kamattal kell számolni, amellyel két balti államot követően országunk a sereghajtó (HL C 85., 2010.3.31., 11. ).
[12] Communication de la Commission sur les suites de l'arrêt rendu par la Cour de justice des Communautés européennes, le 20 février 1979 dans l'affaire 120/78 (Cassis de Dijon); HL C 256., 1980.3.10., 2.
További értelmező közlemények:
Commission communication concerning the non-respect of certain provisions of Council Directive 83/189/EEC of 28 March 1983 laying down a procedure for the provision of information in the field of technical standards and regulations (the 'Securitel Communication'). HL C 245., 1986.10.1., 4.
Communication concerning the free movement of workers and the access to the public service. HL C 72., 1988.3.18., 2.
Commission Interpretative Communication concerning the free movement of services across frontiers. HL C 334., 1993.12.9., 3.
Communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil sur l'interprétation de l'arrêt rendu le 17 octobre 1995 par la Cour de justice dans l'affaire C-450/93 Kalanke/ Freie Hansestadt Bremen COM/96/88 final.
Interpretative Communication on the freedom to provide services and the concept of 'general good' in the second Banking Directive, SEC (97) 1193 final, 26 June 1997.
Commission Interpretative Communication concerning the application of the Single Market rules to sectors of fairs and exhibitions. OJ 1998, C 143/2.
Communication interprétative de la Commission - Faciliter l'accès de produits au marché d'un autre État membre: l'application de la reconnaissance mutuelle. HL C 265., 2003.11.4., 2.
[13] COM (85) 310.
[14] Európai Bíróságok itt az Európai Közösségek Bírósága (Európai Bíróság) és az Elsőfokú Bíróság. Elnevezésük a Lisszaboni Szerződés hatálybalépését követően: "Az Európai Unió Bírósága", illetve "Törvényszék".
[15] Commission Interpretative Communication - Freedom to provide services and the general good in the insurance sector (2000/C 43/03), HL C 43., 2000.2.16., 5.
[16] instrument de référence, reference tool
[17] A közlemény prambulumának nyolcadik bekezdése.
[18] E különbségtétel gyakran fontos lehet, pl. a Bizottság által jóváhagyott dokumentum ki kellett hogy állja a Jogi Szolgálat és a többi érintett főigazgatóság próbáját is.
[19] Lásd például PETIT, N.-RATO, M.: From Hard to Soft Law Enforcement of EC Competition Law - A Bestiary of "Sunshine" Enforcement Instruments; September 18, 2008; http://ssrn.com/abstract=1270109.
[20] T-358/94. Air France kontra Európai Közösségek Bizottsága [EBHT 1996., II-02109.]. A Roberts and Roberts kontra Bizottság ügyben az EFB egy bizottsági alkalmazott sörözői megállapodásokkal kapcsolatos előadását vizsgálta meg érdemben, azaz hogy egy bizottsági sajtóközlemény jogos várakozást keltett-e a későbbi határozat címzettjében. [T-25/99. Roberts és Roberts kontra Európai Közösségek Bizottsága [EBHT 2001. II-01881)].
[21] A gyakorlatban még nem élt ezzel a lehetőséggel a Bizottság. Hasonló gyakorlatot folytatnak az USA szövetségi versenyhatóságai is guidance letter kiadása révén. Ennél erősebb jogi hatása lehet az 1/2003/EK rendelet 10. cikke alapján ex officio kiadható "nem jogsértő" határozatoknak. Ilyen deklaratív hatályú aktusra nem került még sor.
[22] Az utóbbi években megfigyelhető az a tendencia, hogy e szabályokat rendeleti formába öltöztetik.
[23] Ez olyan területe a versenypolitikának, ahol jelentős ellentét feszül az amerikai és az európai megközelítés, illetve az egyes versenypolitikai iskolák tanításai között, nem is beszélve a tagállamonként eltérő gyakorlatokról.
[24] Tartalmilag e közzétett dokumentum érdemben arról szól, hogy a Bizottság szerint milyen módon célszerű interpretálni a Szerződés e cikkét.
[25] HL C 101., 2004.4.27., 81-96.
[26] HL C 368., 2001.12.22., 13-15.
[27] HL C 101., 2004.4.27., 97-118.; figyelemre méltó a címe: "Communication from the Commission-Notice-Guidelines on the application of Article 81(3) of the Treaty".
[28] HL C 372., 1997.12.9., 5-13.
[29] HL C 291. 2000.10.13., 1-44.
[30] HL C 323. 2006.12.30., 1., 1.1. pont.
[31] HL C 101., 2004.4.27., 2-42.
[32] http://ec.europa.eu/comm/competition/sectors/motor_vehicles/legislation/explanatory_brochure_en.pdf
[33] Például COM (2004)83final (09.02.2004.), SEC(2005)1064 (05.09.2005.)
[34] HL C 298., 1997.9.30., 5-9.
[35] A Bizottság közleménye - Iránymutatás az EK-Szerződés 82. cikkének az erőfölényben lévő vállalkozások versenykorlátozó visszaélő magatartására történő alkalmazásával kapcsolatos bizottsági jogérvényesítési prioritásokról; (HL C 45., 2009.2.24., 2.).
[36] HL C 210., 2006.9.1., 2-5.
[37] HL C 298., 2006.12.8., 17-22.
[38] HL C 167., 2008.7.2., 1.
[39] HL C 101., 2004.4.27., 43-53.
[40] HL C 101., 2004.4.27., 65-77.
[41] HL C 101., 2004.4.27., 78-80.
[42] HL C 325., 2005.12.22., 7-15.
[43] "Explanatory note".
[44] HL C 95., 2008.4.16.
[45] HL C 31., 2004.2.5., 5-18., illetve HL C 265., 2008.10.18.
[46] HL C 56., 2005.3.5., 24-31.
[47] HL C 267., 2008.10.22., 1-27.
[48] Verseny Főigazgatóság honlapja, 2004. január 20.
[49] http://ec.europa.eu/competition/mergers/legislation/proceedings.pdf
[50] http://ec.europa.eu/competition/mergers/legislation/eu_us.pdf
[51] HL C 188. 2009.8.11., 6-10., (2) és (4) pontok.
[52] HL C 188., 2009.8.11., 1.
[53] HL C 54., 2006.3.4., 13-45.
[54] HL C 223., 2009.9.16., 3.
[55] HL C 323., 2006.12.30., 1.
[56] HL C 82., 2008.4.1., 1.
[57] HL C 194., 2006.8.18., 2-22.
[58] HL L 124., 2003.5.20., 36-41.
[59] HL C 118., 2003.5.20., 5-15.
[60] HL C 244., 2004.10.1., 2-17.; HL C 156., 2009.7.9., 3.
[61] HL C 303., 2009.12.15., 6.; HL C 16. 2009.1.22., 1-9.; HL C 83 2009.4.7., 1-15.; HL C 195., 2009.8.19., 9.; HL C 10., 2009.1.15., 2-10.
[62] HL C 31., 2009.2.7., 1., illetve HL C 43., 2002.2.16., 6-17.
[63] HL C 235., 2009.9.30., 7.
[64] HL C 297., 2005.11.29., 4-7.
[65] http://ec.europa.eu/competition/state_aid/legislation/stranded_costs_en.pdf
[66] HL C 173., 2008.7.8., 3.; HL C 263., 2003.11.1., 2.
[67] HL C 70., 2002.3.19., 21.
[68] HL C 152., 2002.6.26., 5-12.
[69] HL C 136., 2009.6.16., 3-12.
[70] HL C 136., 2009.6.16., 13-20.
[71] HL C 85., 2009.4.9., 1-22.
[72] HL C 297., 2003.12.9., 6.; ez érdekes módon címében számot is kapott: 2003. december 1-jei, C (2003) 4582. sz. közlemény.
[73] HL C 115., 2004.4.30., 1-2.
[74] HL C 115. 2004.4.30., 1.
[75] A potenciális panaszosok lelkesedését mérséklendő azt is azonnal rögzíti, hogy mindez nem korlátozza a Bizottság azon lehetőségét, hogy közösségi érdek hiánya miatt elutasítson egy panaszt (azaz nem fog minden, a közleményben foglalt kritériumnak megfelelő magatartással szemben automatikusan eljárást indítani).
[76] Az "alapjogszabály" a Bizottság 622/2008/EK rendelete (2008. június 30.) a 773/2004/EK bizottsági rendelet kartellügyekben folytatott vitarendezési eljárásokkal kapcsolatos módosításáról.
[77] Például T-148/89 Tréfilunion kontra Bizottság ügy [1995] EBHT II-1119., 142. pont.
[78] Érdekesség, hogy az 1998-ban a Cartonboard ügyben hozott EFB ítélet a bírságszámítás mélysége kapcsán még tovább ment, elvárva, hogy a Bizottság köteles a bírság megállapításához használt pontos kalkulációs módszert fejtse ki a határozataiban - ezt a megállapítást azonban a másodfokon eljáró Bíróság utóbb hatályon kívül helyezte (T-309/94 KPN kontra Bizottság [1998] EBHT II-1007, 77-78. pontok; C-248/98 P, [2000] EBHT I-9641, 44-48. pontok).
[79] WOUTER WILS P. J.: Efficeincy and Justice in European Antitrust Enforcement. Hart Publishing, 2008. 84-85.
[80] 2009. szeptember 30., 7. és 8. pontok.
[81] SENDEN, L.: Soft Law, Self-Regulation and Co-regulation in European Law: Where Do They Meet? Electronic Journal of Comparative Law, Vol. 9. (2005) January.
[82] CRAIG, P.-de BURCA, C.: EU Law Text, Cases and Materials. Fourth Edition. Oxford University Press, Oxford, 2008. 87., illetve 277-278. A szerzők megemlítik továbbá, hogy az informális joghoz való folyamodás megakadályozhatja a Tanácsot és az Európai Parlamentet abban, hogy részt vegyenek a jogalkotásban. Ez a felvetés az Európai Parlament alább hivatkozott "soft law" állásfoglalásának is alapvető mondandója. Jelen témánkhoz azonban csak érintőlegesen kapcsolódik.
[83] "interpretative communications and notices"
[84] A Bíróság C-450/93. sz., Kalanke ügyben 1995. október 17-én hozott ítélete [EBHT 1995. I-3051.] Communication from the Commission to the European Parliament and the Council on the interpretation of the judgment of the Court of Justice on 17 October 1995 in Case 450/93, Kalanke kontra Freie Hansestadt Bremen, COM (96) 88 final. A közlemény kommentárjához lásd SENDEN: Soft Law in European Community Law... i. m. 144.
[85] SENDEN: i. m. 143-144.
[86] Uo. 146.
[87] C-301/03 Olasz Köztársaság kontra Bizottság ügyben 2005. december 1-jén hozott ítélet (EBHT 2005., I-10217., 19. és 24. pontok).
[88] C-322/88. sz. ügy Grimaldi [1989] EBHT, 4409.
[89] CRAIG-de BURCA: EU Law. Second Edition, Oxford University Press, 1998, 210., RIDEAU, J.: Droit institutionnel de l'Union européenne et des Communautés européennes. 4e édition, L.G.D.J. Paris, 2002. 162-166.
[90] CRAIG-de BURCA: EU Law Text, Cases and Materials. i. m. 277-278.
[91] 2004. évi XIV. tv. Az Európai Közösséget létrehozó Szerződésnek az áruk szabad áramlását biztosító rendelkezéseihez kapcsolódó kölcsönös elismerés alkalmazásáról.
[92] Communication interprétative de la Commission - Faciliter l'accès de produits au marché d'un autre État membre: l'application de la reconnaissance mutuelle. 2003/C 265/02, Journal officiel C 263/2 4.11.2003. 2.
[93] Az Európai Parlament 2007. szeptember 4-i állásfoglalása a "soft law" eszközök alkalmazásának jogi és szervezeti hatásairól 2007/2028 (INI) 17. pont.
[94] EBHT 1991., I-5315.
[95] EBHT 1993., I-3283.
[96] Az EGK Szerződés eredeti 190. cikke értelmében: A Tanács vagy a Bizottság által elfogadott rendeleteknek, irányelveknek és határozatoknak indoklást kell tartalmazniuk, és azokban utalni kell minden olyan javaslatra vagy véleményre, amelyet e szerződés értelmében be kell szerezni."
[97] C-325/91. sz., Franciaország kontra Bizottság ügyben hozott ítélet (EBHT 1993., I-3283. ) 14. pont.
[98] C-325/91. sz.. Franciaország kontra Bizottság ügyben hozott ítélet (EBHT 1993., I-3283.) 22., 23., és 31. pontjai.
[99] EBHT 1995., I-3051.
[100] Az eljárást tartalmazó EK 230. cikkben foglalt rendelkezéseket a megtámadható aktusok vonatkozásában úgy értelmezi, hogy abba az intézmények - illetve az Európai Központi Bank - valamenniyi, jogi hatás kiváltását célzó rendelkezését érteni kell. 22/70. sz., Bizottság kontra Tanács ügy (EBHT 1971., 263.) 42. pont.
[101] Az ítélet indoklásának 23. pontja.
[102] Az állásfoglalás 14. pontja ezt ki is mondja: "(Az Európai Parlament) hangsúlyozza, hogy a Parlamenttel - mint a Közösség egyetlen demokratikusan megválasztott intézményével - jelenleg nem konzultálnak a ‛nem kötelező erejű' jogi aktusok, például az EK-Szerződés 211. cikkén alapuló bizottsági ajánlások és az értelmező közlemények, valamint más hasonló jellegű dokumentumok használatáról;"
[103] Az Európai Parlament állásfoglalása a Bíróság által 2005. szeptember 13-án (C-173/03. sz. Bizottság kontra Tanács ügyben hozott ítélet következményeiről (2006/2007/INI) HL 2006.12.9. C 300 E/255, 10. pont.
[104] A Bizottság Értelmező Közleménye a székhely szerinti tagállamnak és a fogadó tagállamnak az ÁÉKBV-k (átruházható értékpapírokkal kollektív befektetési vállalkozások) forgalmazási tevékenységére vonatkozó hatásköre az ÁÉKBV-irányelv VIII. szakasza értelmében COM (2007) 112.
[105] Commission Interpretative Communication - Freedom to provide services and the general good in the insurance sector (HL C 43., 2000.2.16., 3.) Ebben a vonatkozásban is utalunk a 26. lábjegyzetben említett értelmező közleményre, amely ugyancsak utal az Európai Bíróságok ítéleteinek figyelembevételére.
[106] A tagállamok magánszemélyeknek a közösségi jog megsértésével okozott kárért viselt felelősség kapcsán lásd: C-46/93 és C-48/93., Brassrie du Pêcheur SA kontra Germany és R. v. Secretary of State for Transport, ex parte Factortame Ltd and others (EBHT 1996., I-1029.) 56. pontját.
[107] A Bizottság közleménye az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak a Bíróság által (a C-176/03 sz. Bizottság kontra Tanács ügyben) 2003. szeptember 13-án hozott ítélet következményeiről COM (2005) 583.
[108] A Tanács mellett tizenegy tagállam avatkozott be.
[109] A Lisszaboni Szerződést követően ez a pillér megszűnik, az együttműködés "közösségiesedik".
[110] A közlemény 8. pontja.
[111] Az Európai Parlament állásfoglalása a Bíróság által 2005. szeptember 13-án (C-173/03. sz. Bizottság kontra Tanács ügy) hozott ítélet következményeiről (2006/2007/INI) HL 2006. C 300 E/255.
[112] Az Európai Parlament 2007. szeptember 4-i állásfoglalása a "soft law" eszközök alkalmazásának jogi és szervezeti hatásairól. 2007/2028 (INI).
[113] 80/81-83/81.sz., Adam e.a. kontra Bizottság ügyekben 1984 október 9-én hozott ítélet (EBHT 1984., 3411.).
[114] Magyarországon a versenytörvény kifejezett ezirányú rendelkezést tartalmaz, szemben az uniós versenyjoggal, amely csak soft law szinten rendezi e kérdést.
[115] Lásd előbb, 4.1. pont utolsó bekezdése.
[116] Külön esszét érdemelne az a megközelítés, amellyel a Bizottság összemossa a 87. cikk (2) és (3) bekezdésében foglalt engedélyezési jogcímeket. A Bizottság széles diszkréciót ugyanis csak a (3) bekezdés kapcsán élvez, a (2) bekezdésben foglalt esetek beálltakor - márpedig a gazdaság egészét érintő súlyos gazdasági válság ide sorolandó - a Szerződés szövege mintha nem engedné meg, hogy a Bizottság többletfeltételeket támasszon [ahogyan azt szokásosan teszi a (3) bekezdésre támaszkodó szabályokban].
[117] HL C 101., 2004.4.27., 43-53.
[118] Magyarországon kormányhatározat "engedélyezte" a Gazdasági Versenyhivatal elnökének az aláírást. Maga a nyilatkozat azonban magyarul sem férhető hozzá a Bizottság honlapján, szintúgy "hiányzik" a GVH honlapjáról, nem is beszélve egyéb, nemzetközi szerződéseknél szokásos kihirdetési formáról. Így az abban foglaltakat a csak törvénynek alárendelten, nem pedig a GVH elnök utasítására eljáró versenytanácstagokon számon kérni nem lehetséges (ez természetesen csak jogelméleti eszmefuttatás, gyakorlati példa ilyen konfliktusra nem akadt).
[119] Erről is külön közlemény szól, HL C 119., 2002.5.22., 22.
[120] SENDEN: Soft Law in European Community Law... i. m. 148.
[121] Ennek 4. pontja emlékeztet arra, hogy ugyanezen témájú bizottsági ajánlás elfogadását követően egy "magas szintű munkacsoport" szükségesnek tartotta, hogy a Bizottság tegye világosabbá az ajánlásban foglaltakat, magyarázza a vállalati versenyszabályokat.
[122] C-522/04. sz. Bizottság kontra Belga Királyság ügyben 2007. július 5-én hozott ítélet (EBHT 2007., I-5701.) 10. pont; T-309/04, TV2/Danmark kontra Bizottság ügyben 2008. október 22-én hozott ítélet (EBHT 2008., II-2935.) 101. pont.
[123] C-167/04 P JCB Service kontra Európai Közösségek Bizottsága, (EBHT 2006., I-8935.) 207. pont, hivatkozza a C-189/02 P, C-202/02 P, C-205/02 P-től C-208/02 P-ig és C-213/02 P Dansk Rørindustri és mások kontra Európai Közösségek Bizottsága egyesített ügyek (EBHT 2005., I-5425.) 209. pont.
[124] A pénzügyi szankciók intézményesüléséhez - ideértve a Bizottság közleményeinek bemutatását is - lásd: VÁRNAY E.: A tagállamokkal szembeni kötelezettségszegési eljárások intézményesülése az Európai Közösségben. Collectio Iuridica Universitatis Debreceniensis VI. Debrecen, 2006. 255-286.
[125] Communication de la Commission concernant la mise en oeuvre de l'article 171 du Traité CE (96/C 242/07), Journal officiel 1996. C 242, 21.08.1996. 6.
[126] Communication de la Commission sur la méthode de calcul de l'astreinte prévue à l'article 171 du Traité CE (97/C 63/02), Journal officiel 1997.02.28., 2.
[127] C-387/97. sz. Bizottság kontra Görögország (EBHT 2000. I-5047.) 84-92. pontok.
[128] A C-387/97. sz. Bizottság kontra Görögország [228. cikk (2) bekezdés szerinti eljárás] (EBHT 2000., I-5047.) ügyben ismertetett indítvány 100. pontja.
[129] C-304/02. sz. Bizottság kontra Franciaország ügyben 2005. július 12-én hozott ítélet (EBHT I-6263.).
[130] A Bizottság közleménye Az EK-Szerződés 228. cikkének végrehajtása, SEC (2005) 1658.
[131] Lásd például a T-49/02-T51/02. sz. egyesített ügyekben 2005. július 27-én hozott ítélet (EBHT 2005. II-3033.) 69. pontját.
[132] Az Elsőfokú Bíróság T-374/04. sz., NSZK kontra Bizottság ügyben 2007. november 7-én hozott ítélete (EBHT 2007. II-4431.).
[133] Ugyanerre szolgálhat az Elsőfokú Bíróság egészen friss, a T-68/04. sz., SGL Carbon AG kontra Európai Közösségek Bizottsága ügyben 2008. október 8-án hozott ítéletben (EBHT 2008., II-2511.) olvashatjuk:
"118. Az [EK] 81. cikk és az EGT- Megállapodás 53. cikke alkalmazására vonatkozó eljárásban 2000. július 5-én hozott 2001/418/EK határozatban (HL L 152., 2001.6.7., 24-72.) a Bizottság számos vállalkozást marasztalt el a lízin piaci kartellben való részvétele miatt. A Bizottság felállította a jogsértés évenkénti 10%-os növelés elvét, amelyet nem alkalmazott egységesen, anélkül, hogy magyarázatot adott volna Az Elsőfokú Bíróság T-220/00. sz. Cheil Jedang kontra Bizottság ügyben 2003. július 9-én hozott ítéletének (EBHT 2003. II-2473.) 130-139. pontjában ezt akként helyesbítette, hogy csökkentette az időtartam alapján megállapított növelést a vállalkozás javára, amellyel szemben az évenkénti 10%-os növelés elvét alkalmazták."
Az Európai Bíróság egészen friss, 2008. december 18-án a C-101/07 P és C-111/07 P sz. egyesített ügyben hozott ítéletében a "jogi háttér" körében említi a bírság-kiszabási bizottsági közleményt.
[134] Lásd az ítélet fenti 81. pontjában hivatkozott Pfizer Animal Health kontra Tanács ügyben hozott ítélet 140. pontját, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot.
[135] Egyesített T-101/05 és T-111/05 ügyek, BASF AG és UCB SA kontra Bizottság, 2007. december 12-i ítélet, 233-234. pontok.
[136] T-210/01 General Electric Company kontra Európai Közösségek Bizottsága (EBHT 2005., II-05575.) 516. pont.
[137] C-3/06 P, Groupe Danon kontra Bizottság (EBHT 2007. 1331.) 25. pont.
[138] Például az Elsőfokú Bíróság 2003. július 9-i ítélete az Archer Daniels Midland Company kontra Bizottság ügyben, a Bíróság 2006. május 18-i ítélete (EBHT 2006., I-4429.).
[139] EBHT 1996., II-2196.
[140] Az Európai Bíróság ebben a pontban így fogalmaz:
"22 ...Az állami támogatásokról szóló (bizottsági) szabálygyűjtemény (code des aides d'état) olyan iránymutatásokat (lignes de conduites) tartalmaz, amelyeket a Bizottság szándékozik követni, és amelyek tiszteletben tartását kéri a tagállamoktól a szálak a szintetikus fonalak ágazatban nyújtott támogatások terén. A szabálygyűjtemény nem rontotta le a Szerződés 92. és 93. cikkeiben foglaltakat, és arra nem is képes."
[141] Ld. 138. lj.
[142] Az ítélet 222. pontja, hivatkozza az ADM ítélet 20. pontja.
[143] A Studienvereinigung Kartellrecht éves konferenciája 2007. május 24-25-én került megrendezésre Brüsszelben.
[144] Communication de la Commission au Parlement européen at au Médiateur européen concernant les relations avec le plaignant en matière d'infraction au droit communautaire. COM (2002) 141 final.
[145] Uo. hatodik bekezdés.
[146] Az Ombudsman határozatai, amelyekben hivatali visszásságot állapított meg: Décision 2333/2003/GG, Décision 962/2006/OV. A "Rapport spécial du Médiateur européen au Parlement européen suite de sa recommendation sur la complainte 289/2005/ (WP) GG" elnevézésű dokumentumban ezt olvashatjuk: "Az Ombudsman megítélése szerint helyes adminisztratív gyakorlat a Bizottság részéről, hogy a tagállami kötelezettségszegéssel kapcsolatos panaszok tárgyában ésszerű határidőn belül jár el. A Bizottságnak következésképpen nincs joga arra, hogy egy adott kötelezettségszegéssel kapcsolatos panasszal kapcsolatos döntését vég nélkül halogassa", majd megismétli ajánlását, miszerint A Bizottság a kötelezettségszegéssel kapcsolatos panaszt köteles tisztességesen és túlzott késedelem nélkül kezelni."
[147] 90/63 és 91/63 sz., Bizottság kontra Luxemburg és Belgium ügyekben 1964. november 13-án hozott ítélet (EBHT 1964. 1217.).
[148] 2002. évi X. törvény a Magyar Köztársaság és az Európai Közösségek és azok tagállamai között társulás létesítéséről szóló Európai Megállapodás 62. cikke (3) bekezdésén alapuló, a Társulási Tanács 2/96. számú verseny végrehajtási szabályokról szóló határozata helyébe lépő 1/02. számú társulási tanácsi határozat kihirdetéséről
[149] Különleges, de nem példa nélküli esettel van dolgunk. Az EM 62. cikkét implementáló törvény modelljeként az Európai Gazdasági Térről szóló megállapodás adta, amelynek melléklete szintén tartalmaz haso1nló felsorolást.
[150] A közlemények tovagyűrűzését mutatja, hogy a kormányrendelet 2. sz. mellékletének b) pontja szerint a kedvezményes kamatozású kölcsön formáját öltő konstrukciók támogatástartalmának kiszámítására vonatkozóan a pénzügyminiszter külön közleményt ad ki.
[151] C-95/04. P. British Airways plc kontra Európai Közösségek Bizottsága (EBHT 2007. I-02331.).
Lábjegyzetek:
[1] Várnay Ernő, Tanszékvezető egyetemi tanár, Debreceni Egyetem Állam- és Jogtudományi Kar, 4028 Debrecen, Kassai út 26., Email: varnaye@delfin.unideb.hu; Tóth Tihamér, Egyetemi docens, Pázmány Péter Katolikus Egyetem Jog- és Államtudományi Kar, 1088 Budapest, Szentkirályi u. 28-30. Versenyjogi Kutatóközpont; Réczicza White & Case ügyvédi iroda, of Counsel, Email: totht@jak.ppke.hu
Visszaugrás
