Az EU hatásköreit és működését alapvetően újraszabályozó Lisszaboni Szerződés az integráció történetében első ízben ad lehetőséget egy Európai Ügyészség (EÜ) felállításra. Az elgondolás alapja, hogy az anyagi és eljárásjogi harmonizáció eddig elért szintje, valamint a kölcsönös elismerés elvének alkalmazása önmagában nem elegendő az EU pénzügyi érdekeit sértő bűncselekmények elleni hatékony fellépéshez; a tagállami hatóságok ilyen irányú tevékenységét európai szintű szervezeti keretbe kell ágyazni. Az ötlet nem új; hasonló elgondolás vezetett az EU Csalás Elleni Hivatala (OLAF) felállításához is.
Az EÜ ötlete hosszú múltra tekint vissza; létrehozása már a kilencvenes évek végén felvetődött.[1] A javaslatok független, decentralizált, korlátozott hatáskörrel rendelkező szervezetben gondolkodtak. Abban sem volt vita, hogy az EU nem rendelkezik az EÜ létrehozásához szükséges hatáskörrel. Ebben a vonatkozásban fontos változást hozott a Lisszaboni Szerződés, amely kifejezetten megnyitja az EÜ létrehozásának lehetőségét (86. cikk EUMSz.). Az új alapszerződés hatályba lépésével nem jött létre automatikusan az EÜ; felállításához az Európai Parlament (EP) többségi, és az Európai Tanács (ET) egyhangú döntése[2] szükséges. Éppen ezért a szervezet létrejötte középtávon is bizonytalannak tűnik. Megjegyzendő azonban, hogy teljes körű kompromisszum hiányában az EUMSz. 329. cikke szerinti megerősített együttműködés lehetősége is nyitva áll az eltökélt tagállamok számára.
A témával foglalkozó szakemberek között alig van vita abban, hogy az EU pénzügyi érdekeit sértő bűncselekmények elleni fellépés jelenleg nem kellően effektív.[3] De, hogy az EÜ érdemben növelni tudná-e a hatékonyságot, az szervezeti felépítésétől, eljárási rendjéről, hatásköreitől és illetékességétől függ.[4] Az EUMSz azonban csak kevés támpontot ad ezekben a kérdésekben; az EÜ-el kapcsolatos részletszabályok lefektetését az európai jogalkotó rendeleti hatáskörébe utalja.[5]
Az EUMSz. 86. cikke tehát csak az alapvető hatásköri szabályokat rögzíti: Az EÜ az EU pénzügyi érdekeit sértő bűncselekmények esetében járhatna el.[6] Ugyan nem szerepel az alapszerződésben, mégis egyetértés mutatkozik abban, hogy ezen túlmenően az olyan ügyekre is kiterjedne a hatásköre, amelyek a közösség pénzügyi érdekei mellett, de azokkal összefüggésben tagállami jogi tárgyakat is sértenek.[7] Csak ilyen módon látszanak a hatásköri konfliktusok megelőzhetőnek.[8]
Az EUMSz. lehetőséget ad az EÜ hatáskörének több tagállamot érintő súlyos bűncselekményekre történő kiterjesztésére is.[9] A szabályozás ezen fordulata nagy meglepetést okozott szakmai körökben, mert mindeddig egyetlen javaslat sem vetett fel ilyen széles hatáskört. Arra figyelemmel, hogy az EÜ kompetenciájának ilyen jellegű bővítéséhez az ET egyhangú döntése szükséges, egy ilyen szerteágazó hatáskörrel rendelkező európai vádhatóság még középtávon sem realisztikus. Az EUMSz. 86. cikke nem nyitja viszont meg egy európai büntetőbíróság, vagy egy európai bűnügyi rendőrség felállításának lehetőségét.[10]
Döntő jelentőségű kérdés, hogyan és mennyiben lenne képes az EÜ az EU pénzügyi érdekeit sértő bűncselekmények elleni fellépés hatékonyságának növelésére. A fennálló effektivitási problémáknak anyagi és eljárásjogi okai is vannak:
Az anyagi jog területén jobb a helyzet; itt már a múltban is sok előrelépés történt. Előbb az Európai Bíróság (EB), majd pedig az ítéletek tartalmát átvevő szupranacionális egyezmények kötelezték a tagállamokat, hogy az EU pénzügyi érdekeit sértő bűncselekmények elleni ugyan olyan hatékonyan lépjenek fel, mint a saját költségvetési érdekeik ellen irányuló tettek esetén (asszimiláció elve).[11] A vonatkozó tényállások teljes körű harmonizációjára azonban nem került sor, így a forum shopping[12] lehetősége továbbra is fennáll.
A Lisszaboni Szerződés az anyagi jog területén is jelentős változást hozott; az EUMSz. 325. cikke felhatalmazza a közösségi jogalkotót európai szintű büntetőjogi normák elfogadására az EU pénzügyi érdekei védelme érdekében, így azonos anyagi jogi szabályok lennének alkalmazandók minden tagállamban. Brüsszel ez ideig még nem élt a kínálkozó lehetőséggel.
Ha de jure nem is, de facto azonban szoros kapcsolat áll fenn az EUMSz. 86. és 325. cikke között. Az EÜ ugyan szupranacionális anyagi jogi szabályok nélkül is felállítható, működése azonban aligha lenne hatékony, ha tagállamonként eltérő törvényi tényállásokat kellene alkalmaznia. Az összefüggés fordítva is fennáll. Aligha növelnék a bűnüldözés hatékonyságát az azonos anyagi
- 32/33 -
jogi szabályok, ha nem állna fel egy azokat egységesen alkalmazó szupranacionális szervezet, tehát az EÜ.[13]
Az EU pénzügyi érdekeit sértő bűncselekmények elleni fellépés nem kielégítő hatékonysága elsősorban két eljárásjogi okra vezethető vissza:
» A tagállami büntetőtörvények csak kerettényállásokat tartalmaznak; a büntetendő cselekmények pontos leírása az uniós jogszabályokban található. A nemzeti bűnüldöző szervek munkatársai azonban gyakran szakmailag nincsenek felkészülve a bonyolult közösségi jogszabályok áttekintésére, és annak megállítására, hogy a terhelt megsértette-e ezeket az előírásokkal.
» Feltételezhető, hogy a nemzeti bűnüldöző szervek, illetve munkatársaik motiváltsága is kívánnivalót hagy maga után. Ezekben az eljárásokban elsősorban uniós érdekekről és anyagi javakról van szó. Védelmük kisebb jelentőséggel bír a tagállamok számára, mint saját pénzügyi érdekeiké. A kriminálstatisztikai adatok egyértelműen alátámasztják az állítást.[14]
Az EU mindeddig a kellő jogalkotási kompetencia hiányában nem volt képes a fennálló problémák orvoslására. A Lisszaboni Szerződés elfogadásával azonban a helyzet mind az anyagi, mint pedig az eljárásjogban megváltozott. Az előbbi területen, az EUMSz. 325. cikke alapján szupranacionális büntetőtényállásokat fogadhat el az EU pénzügyi érdekei védelme érdekében. Az utóbbi vonatkozásban pedig az EUMSz. 86. cikke értelmében megnyílt az európai nyomozó-, és vádhatóság felállításának lehetősége.
Az Európai Bizottság már előterjesztette az EÜ felépítésére, hatáskörére, működésére vonatkozó részletes szabályokat tartalmazó rendelettervezetét.[15] Ennek értelmében az EÜ egy önálló jogi státusszal rendelkező, decentralizált, független nyomozó-, és vádhatóság lenne, amelynek hatásköre az EU pénzügyi érdekeit sértő bűncselekményekre terjedne ki.[16]
Az EÜ európai főügyészből, helyetteseiből, tagállamokból delegált európai ügyészekből, adminisztratív személyzetből, és tagállamokban tevékenykedő, delegált európai ügyészekből (Minden tagállamban legalább kettő.[17]) állna.[18] Az európai főügyész, és valamennyi tagállam egy-egy európai ügyésze kollégiumot alkotnának, amely általános felügyeleti és irányítási feladatokat látna el.[19] A kollégium alatt állandó bizottságok működnének[20], amelyek a főügyész egy helyetteséből és két európai ügyészből állnának össze[21]. Az állandó bizottságok feladata lenne a tagállamokba delegált európai ügyészek tevékenységének, illetve az egyes ügyeknek a felügyelete, szükség esetén utasítások adása, döntések meghozatala, így a vádemelés jóváhagyása is.[22] A tagállamokba delegált európai ügyészek és az állandó bizottságok között az európai ügyészek teremtenének kapcsolatot.[23] Az európai főügyészt az ET és az EP választaná egyszerű többséggel[24]; helyettesei választása a kollégium hatáskörébe tartozna[25]. Az európai ügyészek személyéről a delegáló tagállamok döntenének (Országonként három-három.).[26] A tagállamokban tevékenykedő delegált európai ügyészeket a kollégium választaná ki a tagállamok által előterjesztett listákról.[27] A nyomozás és a vádképviselet - az európai főügyész általános felügyelete mellett - a tagállamokban tevékenykedő európai ügyészek feladata lenne;[28] az európai főügyész azonban szükség esetén magához vonhatna ügyeket. Annak ellenére, hogy az európai ügyészek a tagállamokban teljesítenének szolgálatot, kizárólag az európai főügyésznek lenne velük szemben utasítási jogköre.[29]
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
