Varga Judit, PhD[1]: Állami szerepek a felsőoktatásban - Közpénzfelhasználás hazai defektusai a magánszektor infrastruktúra-fejlesztésbe vonása esetén* (JURA, 2017/1., 403-414. o.)

Az oktatás, mint közfeladat ellátása, megszervezése és finanszírozása folyamatosan a közpolitikai gondolkodás homlokterében helyet foglaló kérdés, egyrészt annak társadalmi, gazdasági jelentősége miatt, másrészt nem csekély anyagi igényei okán. A kapcsolódó közpolitikai döntésekkel összefüggő dilemma eszenciáját két cél: a hatékonyság, illetve méltányosság vagy igazságosság között jelentkező átváltás jelenti.[1] Nyilván az ideális az volna, ha előbbi célok mindegyikét egyszerre elérhetnénk, de az élet folyton szembesíti a döntéshozókat, hogy nagyobb hatékonyság elérése érdekében bizonyos fokú méltányosságról, még szélesebb körben érvényesülő méltányosság realizálásáért cserébe bizonyos fokú hatékonyságról kell lemondani. A hatékonyság és méltányosság valóra váltása körüli viták időről időre fellángolnak a felsőoktatás szerepének változásával, e szektor elé kerülő új kihívásokkal, valamint előbbiek okán az állami jelenlét mértékének és formájának újragondolásával.

Az alábbi tanulmány célja, hogy megvizsgálja, mivel magyarázható az állam felsőoktatásban való jelenléte. Továbbá szemügyre veszem e szektorban megnyilvánuló nemzetközi trendeket, s azt, hogy a hazai felsőoktatást érintő változások miként illeszkednek előbbiekbe. A felsőoktatás szerepének változásával a finanszírozásában is megfigyelhetők aktualitások, melyek közül a köz- és magánszektor közötti szerződéses együttműködést (röviden PPP-t) vizsgálom részletesebben, külön figyelmet szentelve eme alternatív feladat-ellátási módszer hazai alkalmazásának defektusaira a közpénzfelhasználás aspektusából.

1. Az állami jelenlét okai a felsőoktatásban

Az állam felsőoktatási szolgáltatásban, mint közösségi igény kielégítésében vállalt szerepének számos oka van. Az indokok egy része közgazdasági, másik része viszont közpolitikai.[2] Az állami jelenlét közgazdasági érveinek egyike, hogy a felsőoktatás kvázi közjószágnak, vagy épp vegyes jószágnak tekinthető, melyekhez externális - külső gazdasági - hatások tapadnak. E külső hatások egy része oszthatatlan, vagyis kizárólag a szolgáltatást igénybe vevő - itt hallgató - oldalán jelentkezik pl. magasabb képzettséggel várhatóan együtt járó magasabb átlagkereset, magasabb tájékozottsági szint stb. Még más külső hatások oszthatatlanok, vagyis nem csupán a szolgáltatást igénybe vevő egyén, hanem a közösség, a társadalom egésze, s így végeredményben az állam is részesül belőle, ami révén az érdekeltté válik e javak előállításában. Ilyen felsőoktatási szolgáltatásokhoz kapcsolódó extern hatásból származó oszthatatlan előny például az alacsonyabb bűnözési szint, mely költségmegtakarítást jelenthet az állam számára. A magasabb végzettséggel a várható életkor, illetve bérszint is növekszik, valamint az egészségi állapot átlagos színvonala[3] is magasabb, ahogy csoport specifikusan a munkanélküliségi ráta is alacsonyabb,[4] mely körülmények megnyitják a lehetőséget a szociális, egészségügyi és munkanélküliségkompenzációs kiadások redukciójára. Egy átlagosan jobban tájékozott társadalmon belül a demokratikus intézményrendszer működésének hatékonysága fokozódik, ahogy javul az egyének változásokhoz való alkalmazkodási képessége is.[5]

Az állami jelenlét magyarázatául felhozhatók a különböző kormányzatok aktuális közpolitikai céljainak megvalósítása is. Lehet ez a cél például redisztribúciós, mellyel az állami vezetés a felsőoktatási szolgáltatáshoz való általa méltányosnak, és kívánatosnak tartott hozzáférhetőségét igyekszik garantálni. Az itt szereplő célok lehetnek gazdaságpolitikaiak is, mikor az állam a felsőoktatásban a nemzetgazdaság fejlesztésének, nemzetközi versenyképesség fokozásának szándékával vesz részt (pl. K+F szektor fejlesztése, kutatói utánpótlás nevelése stb.). Akár a közösség számára oszthatatlan előnyök között, akár aktualitása okán a közpolitikai célok között is említhető, hogy az oktatás,

- 403/404 -

így a felsőoktatás is, fontos szerepet játszik az integrációban, illetve a leszakadó társadalmi csoportok felzárkóztatásában.[6]

Megjegyzendő azonban, hogy a felsőoktatásban való állami részvétel valamennyi fönti hatást kiváltja, funkciót betölti, azonban az már államonként és oktatási szakpolitikáról szakpolitikára változó, hogy az állami vezetése mely funkciók hangsúlyozására törekszik.

2. Nemzetközi trendek a felsőoktatásban való állami részvételt illetően

Tudva levő, hogy a második világháborút követően az állami szerepek lényegesen megváltoztak. Gondoljunk Nyugat-Európában a jóléti államok kialakulására, melyek az állami feladatok körét kiterjesztették. A széles körben felvállalt teendőknek azonban komoly költségvetési vonzatuk is lett, mely anyagi feltételek előteremtése egyre nagyobb terhet jelentett a fejlett világ államainak. A 20. század utolsó harmadában, a felsőoktatás tömegesedésével pedig a fiskális kihívások e közfeladatellátási szektort is elérték. Az állami vezetés ezért egyre inkább érdekeltté vált e szervezetek működésének, feladat-ellátásának kontrolljában. A kormányzati beavatkozás kiterjesztésében kezdetben talán valóban költségvetési megfontolások domináltak, ám idővel más érvek is megjelentek. Ilyen, a kormányzati fokozott jelenlétet magyarázó indok, hogy az államok felismerték: a felsőoktatás stratégiai eszköz a nemzetközi versenyképesség megőrzéséhez, javításához. Ráadásul a felsőoktatás transznacionalitásának terjedésével gazdasági ágazatként is egyre meghatározóbb lett. Megnőtt a szándék a külföldi hallgatók bevonzására, ám problémaként jelentkezett az állam által finanszírozott képzésben részt vevő hallgatók külföldre áramlása. Az intézmények által nyújtott oktatási szolgáltatások, ahogy a hallgatók összetétele is megváltozott a 20-21. század fordulóján (esti, levelezős képzések beindulása, hallgatók korösszetételének megváltozása stb.). Az államok felsőoktatásban játszott szerepük átgondolására kényszerültek, melynek eredményeként jellemző módon a fejlett világ államaiban a kormányzatok egyre kisebb mértékben kívánnak részt venni a tárgyalt szervezetek finanszírozásában, de a reguláció révén egyre aktívabban avatkoznak be a felsőoktatási intézmények tevékenységéve. Ezen túl pedig trendként megfigyelhető, hogy növekedett a magánszektorbeli szereplők jelenléte, s így a szereplők számossága a szektorban, mely tovább generálta az állam szabályozási tevékenységét.[7]

3. Felsőoktatási intézmények finanszírozásának nemzetközi modelljei

A felsőoktatást érintő állami szerepek átalakulásával folyamatosan változtak az egyes államok által alkalmazott finanszírozási metódusok. Mert bár cél volt az állam szektort érintő finanszírozási jelenlétének keretek között tartása, a költségek racionalizálása, ám még napjainkban is igaz, hogy néhány kivételtől eltekintve a fejlett világban az állam jelentős részt vállal eme intézmények költségeiből.

Jongbloed által kidolgozott mátrix négy típusba sorolja a különböző államok felsőoktatási finanszírozási rendszereit, hangsúlyozva, hogy a különböző államok gyakorlata nem előbbi modellek tiszta formájában ölt testet. Jongloed egyrészt az intézmények finanszírozásáról születő döntés központosítottságának foka szerint különíti el modelljeit. Vagyis aszerint, hogy mennyire centralizált, szabályozási alapú az állam felsőoktatási finanszírozási struktúrája, vagy inkább decentralizált, piaci alapokon nyugvó rendszerről van e szó. Az szervezetek önállósága mellett a másik szempont pedig az, hogy az állam támogatásaival a bemenetet, vagy inkább a kimenetet, azaz az elért eredményeket "díjazza". E két szempont alapján a következő finanszírozási modelleket különbözteti meg:[8]

- tervezett, bemenetalapú intézményi támogatási szisztéma,

- teljesítményalapú intézményi támogatási rendszer,

- cél specifikus igénybevevői támogatási rendszer,

- kereslet orientált, bemenetalapú fogyasztói támogatási rendszer.

Az első modellt tekinti Longbloed klasszikusnak. Ebben az esetben a felsőoktatás finanszírozásával kapcsolatos döntéshozatal centralizált. Az állami vezetés és az intézmény jellemző módon támogatási szerződést ír alá az egyes évekre nézve. A forrásallokációs döntés meghozatalakor a megelőző évi költségvetésből indulnak ki, az abban szereplő tételeket részletezik, lebontják.

A teljesítményalapú intézményi támogatási rendszer az előző modellhez hasonlóan azokban az államokban jellemző, ahol a finanszírozási döntések centralizáltak, ám itt nem a bemenetet, hanem a kimenetet, az intézmények által elért eredményeket támogatja az állam. Különböző mutatószámok (pl. teljesített kreditek, tárgyak vagy végzett hallgatók száma) és azokkal való szorzás segítségével számolják ki e rendszerekben a felsőoktatási intézményeknek nyújtott támogatásokat.

- 404/405 -

Ilyen formában működik Dánia, Svédország, illetve Hollandia finanszírozási rendszere.

A cél specifikus igénybevételi támogatási rendszer esetén a finanszírozási döntés decentralizáltan születik, azt gyakorlatilag a felsőoktatási szolgáltatások igénybevevői hozzák miközben intézményt, oktatási területet választanak. Ugyanis az állam azokat a képzőhelyeket, képzési területeket fogja ennek keretében támogatni, melyre a legnagyobb igény mutatkozik, vagyis amelyeket a legtöbben választják, mely fogyasztói döntést számos esetben a diploma értéke, hasznosíthatósága, az intézmény presztízse határozza meg. Ez alapján a támogatási logika kiment-orientált.

A kereslet orientált, bemenetalapú fogyasztói támogatási rendszer olyan finanszírozási szisztémákat takar, amelyben a szolgáltatás igénybe vevői - itt hallgatók - kvázi utalványt kapnak (voucher) az államtól, melyet oktatási szolgáltatásra válthatnak. A szóban forgó utalványokat a hallgatók szabadon válthatják be az egyes felsőoktatási intézményeknél, így a diákok támogatásán keresztül egy kereslet-orientált finanszírozási modell valósul meg.

Bármelyik finanszírozási modellt vizsgáljuk, megállapítható, hogy az állami részvétel aránya a felsőoktatás finanszírozásában csökkenő tendenciát mutat.[9] Ennek egyik oka, hogy az államok a felsőoktatás robbanásszerűen megnövekedett költségeit[10] - kutatás és fejlesztés növekvő költségei, gyorsan fejlődő technológiai berendezések cseréje stb. - nem képesek finanszírozni, ugyanakkor a felsőoktatási szolgáltatások szélesedését sem társadalmi, sem gazdaságpolitikai megfontolásokból nem akarják visszafogni. Az intézmények számára lehetőség nyílik a hiányzó források piacról való megszerzésére - pl. szolgáltatást igénybe vevők tandíjfizetése, termelő vállalatok támogatása a szakemberképzés céljával. Ezzel együtt a felsőoktatás finanszírozásában jelen lévők száma nő, s az állam az általa nyújtott támogatásokat, vagyis magát az állami finanszírozást kormányzati eszközként használja,[11] mely révén - optimális esetben a célzott irányba - képes befolyásolni előbbi intézmények működését, tevékenységét.

4. Egyetemi autonómia és a hazai felsőoktatási politika

A rendszerváltást követően elfogadott hazai felsőoktatási törvények[12] változásait vizsgálva a kezdetekhez képest a felsőoktatási intézmények autonómiájának csökkenése figyelhető meg hazánkban, mellyel párhuzamosan a központi irányítás erősödése jellemző. Előbbi szemléletváltás alkotmányos szinten is testet ölt, hiszen az 1990 és 2011 közötti tartalommal hatályban lévő Alkotmány[13] 70/G. szakasza kimondta, hogy az állam "tiszteletben tartja és támogatja a tudományos és művészeti élet szabadságát, a tanszabadságot és a tanítás szabadságát", addig a 2012. január 1-én hatályba lépett Alaptörvény csupán két intézmény: a Magyar Tudományos Akadémia és a Magyar Művészeti Akadémia tudományos és művészeti szabadságát deklarálja. A felsőoktatási intézmények kapcsán pedig úgy rendelkezik, hogy előbbi "intézmények a kutatás és a tanítás tartalmát, módszereit illetően önállóak, szervezeti rendjüket törvény szabályozza. Az állami felsőoktatási intézmények gazdálkodási rendjét törvény keretei között a Kormány határozza meg, gazdálkodásukat a Kormány felügyeli".[14] Vagyis az egyetemi autonómia köréből kiemelik a szervezetalakítás és gazdálkodás szabadságát, így szűkítve azt. A 2011 végén induló folyamat részét képezte a hazai felsőoktatási intézmények által aláírt PPP (Public-Private Partnership) szerződések felülvizsgálata is.

Az egyetemi képzőhelyek gazdasági önállóságának csökkenése már a korábban hatályba lévő felsőoktatási (2005. évi CXXXIX.) törvény (többszöri) módosításával kezdetét vette a felsőoktatási intézményekre vonatkozó adókedvezmények megszüntetésével, a társaságalapítási jogosultságuk korlátozásával, a képzési normatíva nemzetgazdasági átlagkeresethez kötésének eltörlésével - mely a finanszírozás kiszámíthatóságának romlása miatt volt előnytelen. Ezek mellett pedig a 2005-ös törvény egyre részletesebben kezdte szabályozni az intézmények gazdálkodásával, tulajdonlásával kapcsolatos kérdéseket, illetve a kapcsolódó kormányzati feladatokat is.[15]

A 2011-ben hatályba lépett törvényben előbbi trendek folytatására lehettünk figyelmesek. A rektor kiválasztása mellett, a gazdasági főigazgató és a belső ellenőr kinevezési is miniszteri hatáskörbe került. A miniszter allokációs joga érvényesül a felvételi keretszámok elosztásában. Továbbá lényeges változás a Magyar Felsőoktatási Akkreditációs Bizottság és a Felsőoktatási Tudományos Tanács összetételének átalakítása is. 2014-ben új szereplőként az egyetemek életében megjelent a kancellár, aki valamennyi gazdálkodási és szervezeti kérdésben döntési kompetenciával rendelkezik, kinevezése pedig miniszterelnöki hatáskör. Előbbi változások immár nem csupán a gazdálkodási önállóság szűkülésének irányába hatnak.[16]

- 405/406 -

5. A magyar felsőoktatás és a költségvetésen kívüli források bevonása: 3P

A nemzetközi trendek közül megfigyelhető hazánkban, hogy az állam egyre pontosabban kívánja körülhatárolni kiadásainak mértékét, körét, s egyre pontosabban és részletesebben szabályozza saját feladatait a felsőoktatási szektort illetően. Az állam oldalán jelentkező fokozott jelenlét szándéka e feladat-ellátási területen a felsőoktatási intézmények gazdálkodási autonómiájának szűkülésével járt. E mellett pedig igaz hazánkban is, hogy államháztartáson kívüli forrásokat vonnak be a közösségi igények kielégítése végett e feladat-ellátási szektorba. Ilyenenként értelmezhető a hallgatói tandíjak (költségtérítés), melyek egyre meghatározóbb jelentőségűvé válnak az intézmények költségvetésén belül, vagy akár az egyetem, főiskolák profitorientált vállalatokkal kötött stratégai megállapodásai, melyek lehetnek képzési, kutatási tárgyú ügyletek (pl. Az oktatóhely vállalja vele szerződő vállalat által keresett szakemberképzés beindítását, vagy már meglévő képzésének átalakítását. Megállapodás irányulhat kutatás-fejlesztési célok közös elérésére is.). Ugyanakkor a magánszektor és annak közösségi költségvetésen kívüli forrásainak bevonását szolgálták a szektorba az ezredfordulót követő években hazánkban nagy számban előforduló kormányzat által aláírt infrastrukturális beruházások megvalósítását szolgáló PPP (public-private partnership) szerződések is. A továbbiakban ezen jogi konstrukció hazai alkalmazását vizsgálom.

5.1 A felsőoktatásban alkalmazott PPP ügyletek típusai

A PPP kifejezés gyűjtőfogalom, amely magába olvaszt valamennyi köz- és magánszektorbeli alany között közfeladat-ellátási céllal - legyen ez közösségi igényeket kielégítő infrastruktúrával összefüggő vagy attól független feladat - több évre létrejövő megállapodást.[17] Előbbi fogalom igen tágan vonja meg a PPP definícióját. Ebből következik, hogy számos típusa van e megállapodásoknak, melyek csoportosítása is többféle szempont szerint történhet, ami külön tanulmány tárgyát is képezhetné. A következőkben csupán a felsőoktatási szektort illetően tipikusan előforduló ilyen szerződéseket veszem sorra.

A szakirodalom a vizsgált feladat-ellátási területen aláírt PPP ügyleteket két gyűjtőkategóriába sorolja. Ezek egyike a szerződéses PPP-k, idegen kifejezéssel Contractual PPP, melyet célszerűbb inkább kétszereplős PPP-nek nevezni, mivel e megállapodásokban jellemzően csupán két szerződést aláíró fél van jelen, az egyik a kormányzat (állam), a másik pedig egy profitérdekelt magánszektorbeli alany, akik valamely oktatási, vagy ahhoz szervesen kapcsolódó feladat ellátása érdekében szerződnek egymással. A másik gyűjtőkategóriát pedig a kettőnél több szerződéses partnert tömörítő megállapodások adják, melyeket a legtöbb angol nyelvű forrás Multi Stakeholder Partnershipként nevesít.[18]

A kétszereplős PPP-ket leggyakrabban tárgyuk szerint bontják alcsoportokra. Tárgyuk szerint e szerződések irányulhatnak valamilyen infrastrukturális beruházás megvalósítására. Eme megállapodások esetén a magánpartner gyakran az infrastruktúra megépítésére, emellett működtetésére vállalkozik, s a szerződési futamidő végén - a felek megállapodásától függően - az állam tulajdont szerez a létesítményen.[19] A kétszereplős PPP ügyletek irányulhatnak egy, már meglévő, állami (központi vagy helyi önkormányzati) tulajdonban lévő létesítmény üzemeltetésére is, mikor a magánszektorbeli partner csupán a létesítmény működtetésével összefüggő feladatok ellátását vállalja, ám e feladatok finanszírozása továbbra is az államnál marad.[20] Ezeket a megállapodásokat a fentiek miatt menedzseri szerződéseknek[21] is tekinthetjük. Lényeges szólni azon kétszereplős PPP megállapodásokról is, melyek tárgyát az oktatáshoz kapcsolódó, azt segítő, de ahhoz szervesen nem kötődő feladatok kiszervezésének célja képezi. Ilyen feladatnak tekinthetők például a tantervfejlesztés, a tankönyv-, valamint tananyagfejlesztés, teljesítményértékelési rendszerek kidolgozása, étkeztetési-, utaztatási, takarítási szolgáltatások nyújtása stb.[22] Léteznek továbbá olyan két szerződéses alanyt tömörítő megállapodások is, melyek kutatási, fejlesztési célokat szolgálva segítik az ipari érdekeltségek és a közszektorban folyó kutató, oktató munka egymásra találását. Ez utóbbi szerződések létrejöhetnek egy egyetem, mint közjogi alany és magánjogi profitorientált ipari szereplő között, vagy maga a kormányzat és egy ipari szereplő között, illetve kutatóintézet (mint közjogi alany) és egy ipari szereplő között, persze elképzelhető a fenti típusok valamilyen variációja is.[23]

A több szerződéses partner együttműködését tartalmazó PPP ügyletek nemcsak a szerződésben jelen lévő alanyok számát tekintve térnek el a korábban tárgyalt kétszereplős PPP-től, hanem abban is, hogy ezek főszabály szerint nem garantálnak direkt módon, szerződésben is rögzített kereskedelmi hasznot a magánszektorbeli szereplők számra. Ezek az ügyletek általában a multinacionális

- 406/407 -

cégek oktatásba való részvételét biztosítják nemzetközi szervezetekkel, valamint civil szektorbeli alanyokkal együttműködve. Tehát itt nem csupán magánszektorbeli alanyok oktatási feladatellátásban való bekapcsolódásáról, hanem erős nemzetközi részvételről is szó van olyan szervezetek képében, mint a különböző ENSZ ügynökségek (UNESCO, UNICEF, UNDP), nemzetközi pénzügyi szervezetek (pl. Világbank), az EU, illetve az OECD.[24]

5.2 Kétszereplős PPP-k a hazai felsőoktatási infrastruktúra fejlesztésében

Az ezredforduló körüli években a nemzetközi trendek a hazai felsőoktatási intézményeket is elérték, akár a hallgatói létszám növekedését tekintve, akár a szektor költségigényének növekedését vagy internacionalizálódásának dinamikus kiterjedését nézzük. A felsőoktatással szemben támasztott fogyasztói (hallgatói) igényeknek - pl. a kollégiumi férőhelyek számát vagy a lakhatási körülményeket tekintve - az akkori egyetemi infrastruktúra egyre kevésbé volt képes megfelelni. A költségvetési források szűkössége első körben a kormányzatot, s közvetett módon - a képzőhelyeknek juttatott állami normatíva képében - az egyetemeket is érintette.

Az infrastruktúra korszerűsítésére azonban nem pusztán az akkor növekvő hallgatói létszám miatt volt szükség, hanem az oktatási intézmények hazai és nemzetközi versenyképességének megőrzése, illetve fokozása érdekében is. Magyarország Európai Unióhoz való csatlakozását követően különösen lényegessé vált a hazaiak mellett a külföldi hallgatók bevonzásának célja, hisz előbbi hallgatók komoly fogyasztói bázist képviselnek. Jelenlétük az egyetemekre, az egyetemvárosokra, illetve azok vonzáskörzetére nézve is gazdaságélénkítő hatással bír. Gondoljuk akár az ingatlanpiac aktiválódására (ingatlanvásárlás, lakásbérlet), vagy arra, hogy a hallgatók a hétköznapi fogyasztási cikkek, szabadidős tevékenységek vagy szolgáltatások iránti keresletükkel megélhetési forrást generálnak. Valamint a felsőoktatási képzőhelyekkel rendelkező Budapesttől különböző hazai városokban az egyetemek, főiskolák a legnagyobb foglalkoztatók közzé tartoznak, nem ritkán a városfejlesztés motorjai is egyben.[25]

A hazai felsőoktatási intézmények működésük színvonalának és versenyképességük megőrzése, valamint javítása végett beruházni lettek volna kénytelenek, ám az ahhoz szükséges források nem álltak rendelkezésükre. A magánjogi jogalanyok, vagyis a profitorientált gazdasági szereplők saját eszközeik szűkössége esetén a piacról szerezik be a szükséges forrásokat hitel, illetve kölcsön formájában. A felsőoktatási intézmények azonban költségvetési szervek, melyeknek az akkor hatályban lévő államháztartási törvény nem tette lehetővé a hitelfelvételt. Ráadásul, ha jogszabály lehetővé tette volna számukra a hitelfelvételt, akkor sem rendelkeztek megfelelő fedezettel, mivel a különböző ingatlanoknak csupán kezelői voltak, s nem tulajdonosai. A kormányzat ebben az időben a költségvetési kiadások lefaragására, s így a maastrichti kritériumoknak való megfelelésre, valamint az Európai Unió tagállamaihoz képesti hazai infrastrukturális lemaradások mérséklésére törekedett. Az egyetemek, főiskolák így nem számíthattak a szükséges források kormányzati rendelkezésre bocsátására sem. A közpolitikai döntéshozók és az felsőoktatási intézmények oldalán jelentkező fejlesztési igény, s az ezzel párosuló forráshiányos állapot utat nyitott az alternatív közfeladat-ellátási technikák, így a PPP szerződések alkalmazása számára e közfeladat-ellátási szektorban.

- 407/408 -

1. táblázat:

Tervezett központi költségvetési támogatások a hazai felsőoktatási intézmények infrastrukturális fejlesztésére szolgáló PPP szerződésekre

Forrás: www.ofi.hu/sites/default/files/attachments/felsooktatasijppp_adatok.doc (2017.02.10.)

- 408/409 -

A 2005. évi CXXXIX., megelőzően hatályban lévő, többször módosított felsőoktatási törvény teremtette meg a képzőhelyek számára a PPP megállapodások alkalmazásának lehetőségét azzal, hogy nem kötötte a felsőoktatási intézmények részére juttatott állami támogatásokat célhoz, azok felhasználásáról az intézmények szabadon dönthettek. Az egyetemeknek (főiskoláknak) lehetőségük nyílt önállóan gazdálkodni vállalkozói bevételeikkel. Megtakarításaikat elhelyezhették államkötvényekben. Különböző gazdasági társaságoknak akár kisebbségi tulajdonosai is lehettek. Bizonyos feltételek mellett lehetőségük nyílt bankhitel felvételére. A PPP beruházásokkal kapcsolatban pedig különösen hangsúlyos változás volt, hogy haszonbérleti szerződést köthettek a kezelésükben lévő állami ingatlanokra, sőt azokat értékesíthették is. Feltéve, ha az előbbi ügyletből származó bevételeket ingatlanfejlesztésre forgatták vissza.[26] A felsőoktatási törvény módosításán túl szólni kell még a témát érintően a 2003. évi CXVI. törvény elfogadásáról, amely a 2004. évi költségvetésről és az államháztartás hároméves keretéről szólt, s biztosította, hogy a felsőoktatási intézmények kiadási főösszegük 10%-os mértékéig hosszú távra kötelezettségeket vállaljanak. Sor kelült továbbá a 2098/2003. (V. 29.) Korm. határozat elfogadására is,[27] mely lehetővé tette az állam és magánszektor közötti fejlesztési, illetve szolgáltatási együttműködés újszerű formáinak alkalmazását.[28] A PPP-t illetően a normatömeg 2007-ben kiegészült még a 24/2007. (II.28.) a hosszú távú kötelezettségek vállalásának egyes szabályairól szóló kormányrendelet elfogadásával is.

A PPP ügyletek megkötése, s így a profitorientált magánszektorbeli alanyok bevonása előtt elhárultak a jogtechnikai akadályok a felsőoktatási szektorban. Ez nem csupán a közszektoron kívüli szereplők, hanem azok forrásainak közösségi igény-kielégítésbe integrálását is jelentette. E megállapodásokat amellett, hogy versenyképesnek gondolták a hagyományos állami beruházásokkal, ráadásul a magánszektor bevonásától már önmagában költséghatékonyságot reméltek. Az állami költségvetésre háruló terhek mellett a közszektor által vállalt kockázatok is mérsékelhetőnek tűntek, hisz a maastrichti kritériumok teljesítése érdekében az állam igyekezett e szerződések tartalmát úgy kialakítani, hogy azok eleget tegyenek az Eurostat 04/18. számú határozatában foglaltaknak.[29] E határozat a PPP ügyletben részes felek kockázatmegosztásáról rendelkezik, s arról, hogy a felek milyen módon kell, hogy osztozzanak a szerződés teljesítésével összefüggésben felmerülő bizonytalanságokon ahhoz, hogy a megszülető ügylet közösségi költségvetést terhelő kiadásai költségvetésen kívüli tételekként legyenek elszámolhatók.[30] A magyar jogrendszerben 2010-et követően bekövetkező változások okán - értve itt a régi, 1992. évi XXXVIII. államháztartásról szóló törvény módosítását, majd az új államháztartásról szóló 2011. évi CXCV. törvény elfogadását, illetve a Magyarország gazdasági stabilitásáról szóló 2011. évi CXCIV. törvény megalkotását - a PPP már nem volt a maastrichti kritériumok teljesítésére alkalmas eszköz, tekintve, hogy már nem volt jogszabályi lehetőség államháztartáson kívüli tételként való elszámolásukra. Pozitívumként volt értékelhető a PPP szerződések aláírásakor, hogy az általuk célzott infrastruktúra és azokhoz kapcsolódó szolgáltatások (lásd kollégiumok, oktatási épületek) rövid időn belül elkészültek, rendelkezésre álltak, vonzóvá téve a képzőhelyeket, javítva versenyképességüket. Ha valamennyi fejlesztés PPP helyett, hagyományos módon, teljes egészében költségvetési forrásból valósult volna meg, akkor az időben várhatóan jelentősen elhúzódott volna. A relatív rövid időn belüli realizálódás mellett a létesítmények és hozzájuk kapcsolódó szolgáltatások színvonalának egyenletes biztosítása is kivitelezhetőnek tűnt az igénybevevő (egyetem/közszektorbeli alany) által a szolgáltatás nyújtónak (magánszektorbeli szerződéses fél) fizetendő, a szolgáltatás színvonalának alakulásához igazodó térítési díjak szerződésben rögzítése révén.

A PPP keretében megvalósult infrastruktúrafejlesztési projektek hazánkban, ahogy az 1. táblázatban is látható, háromféle célt szolgáltak a vizsgált szektorban: oktatási épületek megvalósítását, rekonstrukcióját, új diákotthonok kivitelezését és már meglévő kollégiumok felújítását. A PPP szerződésekre kifizetett költségvetési támogatásokra a Magyar Universitas Program különített el forrást. A legnagyobb tételt a meglévő kollégiumok rekonstrukciója jelentette, mivel erre a szerződési idő végéig (átlagosan 20-21 év) összesen 190 882 millió forintot költött volna az állam. Költségvonzatát tekintve a következő az oktatási épületekre kötött PPP megállapodások, melyek főszabály szerint 20 évre születtek átlagosan, s összesen 115 279 millió forint felhasználásával jártak volna. A fejlesztések közül a legkevesebbet új diákotthonok építésére fordították volna, összesen 7 842,3 millió forintot. Az 1. táblázatban felsorolt oktatási intézményekkel az akkor felelős minisztérium a 2091/2003. (V.15.) és a 2207/2004. (VIII. 27.) kormányhatározat alapján kötött támogatási szerződéseket.

- 409/410 -

5.3 Költségvetési források felhasználása a szektorban megkötött PPP szerződésekhez kapcsolódóan

Az Állami Számvevőszék (továbbiakban: ÁSZ) több jelentésében is (2007-ben,[31] 2011-ben,[32] 2012-ben[33]) vizsgálta a felsőoktatási infrastruktúrafejlesztés keretében a köz- és magánszektor közötti együttműködés (PPP szerződések) hazai tapasztalatait. Az ÁSZ vizsgálatai során több, a közösségi költségvetési források hatékony felhasználását akadályozó körülményre hívta fel a figyelmet. Az egyik ilyen, hogy sem a PPP ügyletek aláírását engedélyező, illetve költségvetési korlátokat rögzítő kormányhatározatok, sem a jogforrási hierarchiában magasabb szintű jogi normák nem követelték meg, hogy a PPP konstrukciókban megvalósuló beruházások gazdaságosabbak legyenek, mint a tisztán állami forrásból megvalósult fejlesztések.[34] Ezzel összefüggő probléma továbbá, hogy nem készítettek előzetes költségkalkulációt, melyben összehasonlították volna a hagyományos, kizárólag állami forrásból finanszírozott beruházások költségvonzatát a PPP-ben megvalósuló projektekkel. Előbbire már a szerződések előkészítése során érdemes kitérni, hogy objektív képet kapjanak a közpolitikai döntéshozók az általuk vállalt költségvetés kiadási oldalán megjelenő, s így közpénz felhasználásával járó terhekről. Némiképp árnyalja a képet, hogy a PPP alkalmazása egyfajta kényszerpálya volt. A költségvetés forráshiányos állapota nem tette lehetővé, hogy hagyományos módon, tisztán költségvetési keretből valósuljon meg valamennyi felsőoktatási beruházás.

Nem könnyítette meg a jogintézmény alkalmazását a vonatkozó hazai normaanyag kiforratlansága sem. Bizonyos szektorokban már javában zajlott egyes szerződések előkészítése, mellyel párhuzamosan folyt a kapcsolódó normaanyag finomhangolása. Bár a kapcsolódó jogszabálytömeg az idők során bővült, ám még így is töredékesnek volt tekinthető, hisz számos (pl. szerződések előkészítésének folyamata, a szerződések kötelező tartalmai elemei: alanyok, jogok, kötelezettségek, teljesítés garanciái stb.) kérdést nem szabályozott. Előbbi körülményből fakadó bizonytalanság maga is költségnövelő tényező, hisz a felek - különösen a profitorientált magánszektorbeli alanyok - saját bizonytalanságukat beárazzák, s csak magasabb ellenérték fejében lesznek hajlandóak szerződni. Másrészt a szabályozásban jelentkező fekete, illetve szürke foltok következtében a felek valamennyi kérdést szerződésben kívánnak rögzíteni, mely a szerződések terjedelmét duzzasztja, és növeli a felmerülő adminisztrációs költségeket.

Pozitívumként értékelhető, hogy mind az ÁSZ, mint a Központi Statisztikai Hivatal által lefolytatott vizsgálatok alapján a megkötött szerződések eleget tettek az Eurostat 04/18. számú határozatában foglalt kockázat-megosztási követelményeknek. Az árfolyamkockázatok ugyanis egyszerre jelentkeztek a közszektorból érkező és a magánszektorból származó alany oldalán. Az árfolyamváltozásból fakadó kockázatot mindkét fél viselte. A megrendelő (közszektorbeli alany) az általa fizetendő bérleti díjak miatt, a szolgáltatást nyújtó (magánfél) oldalán pedig a kivitelezéshez felvett hitelek miatt jelentkezett árfolyamkockázat. A megrendelő számára a közüzemi díjak emelkedése, a hallgatói létszám esetleges csökkenése és a hallgatók után fizetett állami támogatás változása jelenthetett bizonytalanságot. Ugyanakkor az is igaz, hogy előbbi kockázatok akkor is jelentkeztek volna a megrendelő oldalán, ha hagyományos állami beruházás keretében valósultak volna meg a fejlesztések. Az ÁSZ által vizsgált szerződésekben az építkezéssel és annak finanszírozásával összefüggő, valamint a műszaki meghibásodásból, rendelkezésre állásból fakadó kockázatok is a magánszektorbeli partnert terhelték. A megrendelő kockázatviselése a rendelkezésre állási időszakban merült fel. A keresleti kockázatokon pedig osztoztak a szerződéses partnerek, olyan arányban, amilyen arányban a férőhelyek feltöltésében megállapodtak.[35]

Érdemes szólni a közbeszerzési eljárás keretében jelentkező verseny beszűküléséről, mint a közpénzfelhasználás hatékonyságát korlátozó körülményről. A PPP beruházások hosszú távra születő szerződések. Ezen túl - illetve ezzel összefüggésben - ráadásul jellemző módon komoly költségigényű projektek megvalósítására használják őket. A magas költségek azonban szűkítik azon gazdasági szereplők körét, akik potenciálisan képesek a beruházások megvalósítására. Az ajánlattevők között beszűkülő verseny mérsékli az árversenyt, s azt, hogy az ajánlattevők egymás alá licitálva, áraik csökkentésében lássák a nyertes pályázat összeállításának kulcsát. Az árverseny hanyatlásával a közpolitikai döntéshozók kevéssé számíthatnak a költségvetésre háruló terhek csökkenésére.

Komoly bizonytalansági faktorként érzékelhető, hogy a felek nem minden esetben rögzítették pontosan, hogy a szerződési határidő végén kihez kerül az újonnan megépített létesítmény tulajdonjoga. Ezzel nyitva hagyták a kérdés megválaszolá-

- 410/411 -

sát mintegy 20-21 évre. Lehetőség van arra, hogy a bérlet meghosszabbításáról döntsenek, de arra is, hogy megszüntessék azt. Ha a bérleti szerződés megszüntetése mellett döntenek, akkor mód van rá, hogy a létesítmény tulajdonjogát a bérbevevő ingyenesen megszerezze, vagy könyv szerinti értéken megvásárolja. Megnyílik az út az előtt is, hogy a szerződési idő végén elválasszák egymástól a bérleti- és az üzemeltetési szerződéseket.[36]

5.4 Felsőoktatási PPP beruházások 2010 után

2010-et követően szakpolitikai kurzusváltás következett többek között a hazai állami vezetés által aláírt PPP ügyletek vonatkozásában is, mely nemcsak a kormányzati kommunikációban, hanem a jogalkotás szintjén is átalakulásokhoz vezetetett. Első lépésként elfogadták a 2011. évi CXCV. törvényt az államháztartásról, mely 2012. január elsején hatályba is lépet, s mely a korábban hatályban lévő 1992. évi XXXVIII. törvényhez képest[37] már nem tartalmazott rendelkezéseket kifejezetten a köz- és magánszektor közötti együttműködésről. Azon kívül az Országgyűlés elfogadta a Magyarország gazdasági stabilitásáról szóló 2011. évi CXCIV. törvényt, mely direkt módon ugyan nem, de közvetett módon a PPP-hez hasonló szerződéseket államadósságot keletkeztető ügyletnek minősíti, mely kontraktusok kötését - az állam nevében szerződő fél kilététől függően - vagy törvény, vagy az államháztartásért felelős miniszter vagy a Kormány felhatalmazásához, hozzájárulásához köti. Summásan azt mondhatjuk, hogy bár PPP szerződések aláírását a jelenleg hatályos jogi normák nem lehetetlenítik el, ám a közpolitikai döntéshozók a PPP, mint közfeladat-ellátási módszert, nem preferálják.

A 2010-es szakpolitika-váltás követően az ÁSZ tovább vizsgálta e projekteket. 2011-ben közzétett jelentésében további visszásságokra hívta fel a figyelmet. Problémaként értékelte, hogy a hosszú, közép- és rövidtávú ágazati és intézményi célok összehangolása hiányzott.[38] Ide kapcsolódóan azonban fontos megjegyezni, hogy az intézményfejlesztési célokat a korábbi kormányzat dolgozata ki, melyet követően, a 2010-ben hatalomra került kormányzat által került sor a képzési rendszer átalakításával kapcsolatos programok kidolgozására. Hosszú távú tervezéssel persze mérsékelhetők előbbi hiányosságok, ám sajnos garancia nincs rá, hogy az egymást változó vezetés maradéktalanul elfogadja a korábbi - akár hosszú távra szóló, közös egyeztetés eredményeként kialakított - terveit. A 2011-es jelentésben dokumentált további számvevőszéki észrevétel, hogy "jogelőd minisztérium nem alakított ki egy olyan dokumentált nyilvántartást, amely nyomon követte volna az intézményi projektek teljes folyamatát",[39] mely komoly hiányosságként értékelhető, mivel a dokumentáció elmaradás a projektfolyamatok nyomon követhetőségét lehetetlenítette el, mely a teljesítés ellenőrzése szempontjából kulcsfontosságú, s ilyen módon a közösségi források átláthatóságának egyik garanciája is. A jelentés továbbá megjegyzik, hogy az ÁSZ témát érintő korábbi javaslataiból többnek a megvalósítása elmaradt, így nem fogadtak el a felsőoktatási állami intézmények ingatlangazdálkodására nézve stratégiát, nem történt meg a PPP konstrukciók egységes definiálása, ahogy eme ügyletek kötése során alkalmazandó eljárásrend kidolgozása sem valósult meg, s a PPP-ben kivitelezett projektek gazdaságosságának követelményét sem rögzítették kötelező erővel.

2012-ben az ÁSZ újabb jelentést készített a témában, amelyben vizsgálta a kollégiumi beruházási program keretében létesült projektek szerződéses feltételeknek történő megfelelését, üzemeltetésük gazdaságosságát, a közpénzfelhasználás társadalmi hasznosulását. Valamint e dokumentumban az ÁSZ megerősítette a 2011-ben rögzített megállapításait. E 2012-es jelentésében újdonsággént szereplő megállapítás, hogy "a szerződések [értsd PPP szerződések] érvényesen, a hatályos jogszabályoknak megfelelően jöttek létre, ugyanakkor a közbeszerzési eljárások lebonyolítása több esetben nem felelt meg a szerződéskötés időpontjában hatályos Kbt. rendelkezéseinek."[40] Továbbá az Országgyűlés ellenőrző szerve a PPP kontraktusokban foglalt feltételek kapcsán megjegyezte, hogy azok "elsősorban a kockázatmegosztást érintően - nem felelnek meg a közszféra érdekeinek."[41] Előbbi észrevételek mindegyike a közpénzfelhasználás transzparenciáját és hatékonyságát érintő problémára irányítja a figyelmet. Az ÁSZ ugyanebben a jelentésében emelte ki a PPP létesítmények tulajdonjogi helyzetének szerződési időt követő tisztázatlanságát is.[42]

A legutolsó jelentésében az ÁSZ az PPP keretében megkötött üzemeltetési szerződések tartalma kapcsán is fontos megállapításokat tett. Kifogásolta, hogy a "hiba" fogalmának egységes definiálása több esetben elmaradt. Előfordult, hogy nem különítettek el felújítási és eszközpótlási alapot, vagy ha működött is ilyen alap, volt példa, hogy az ellenőrzések, egyeztetések elmaradása miatt abban foglalt pénzeszközök felhasználásáról nem állt rendelkezésre információ. Különösen komoly hiányosság, hogy sem a felsőoktatási intézmények, sem a felelős minisztérium nem dolgoztak ki az

- 411/412 -

üzemeltetés gazdaságosságának mérésére alkalmas módszert vagy mutatót. A közüzemi díjakra vonatkozó prognózisok nem estek egybe e díjak változásával, illetve a lakók sem lettek érdekeltté téve a közüzemi kiadások csökkentésében.

A témában készült ÁSZ jelentések sorra veszi ugyan a PPP szerződések jellemző hibáit, de nem teszi lehetővé az egyes projektek összehasonlítását, hisz nem az egyes szerződésekről és azok hibáról informálnak. A jelentések minden tárgyalt problémánál megnevezik a kivételt jelentő szerződéseket, amiből arra következtethetünk, hogy érdemes volna esetről esetre vizsgálni az egyes megállapodásokat, s azokat aszerint csoportosítani, hogy melyek eredményesek, vagy veszteségesek a közszektorbeli alany számára. Az így kiszűrt előnytelen szerződésekkel szemben talán célzottabb, hatékonyabb stratégia kialakítására nyílna lehetőség.

A tárgyalt létesítmények jövőbeli sorsa bizonytalan. A híradások 2016 és 2017 közé ütemezett állami kivásárlásukról számolnak be. Sajnos azonban sem a zárszámadási, sem a költségvetési törvényekből nem derült ki, hogy az állam az egyes projektekre az elmúlt években mennyit fizetett ki. Ennek oka, hogy a PPP szerződésekre, így az oktatási infrastruktúra fejlesztésére született ilyen ügyletekre szánt költségvetési összegek összevontan szerepelnek a költségvetési, illetve zárszámadási törvényekben.

A központi döntéshozó utoljára 2014-es évre, a 2013. évi CCXXX. központi költségvetésről szóló törvényben különítettek el kifejezetten felsőoktatási PPP projektekre előirányzatot. 2015-ös év után is van még PPP létesítmények bérleti díjára költségvetési forrás előirányozva a sport, autópálya létesítmények és a Művészetek Palotájával összefüggésben.

Záró gondolatok

A fentiekből kitűnik, hogy a felsőoktatásban zajló hazai folyamatok - értve itt az állam a felsőfokú képzés finanszírozásában betöltött szerepének átalakulását, illetve a magánszektorbeli források bevonását - illeszkednek a nemzetközi trendekbe.

A PPP, mint magánszektorbeli alanyok és forrásaiknak közfeladat-ellátásba integrálására szolgáló eszköz alkalmazása kapcsán azonban több a közpénzek hatékony és átlátható felhasználását elősegítő javaslattal élhetünk. A PPP szerződések eredményesebb és az állam számára is kielégítőbb felhasználását tette volna lehetővé, ha már jóval az ügyletek előkészítését megelőzően időt szánnak a vonatkozó anyagi és eljárásjogi problémák tisztázására, a jogintézményre alkalmazandó jogszabályok kidolgozására saját híján a nemzetközi gyakorlat, illetve tapasztalatokra építkezve. A szerződések előkészítésére, megkötésének folyamatára, tartalmára és teljesítésének ellenőrzésévre vonatkozó szabályanyag lefektetése, s így a jogbizonytalanság mérséklése jelentősen javította volna az ügyletek állami feladat-ellátásban való alkalmazásának hatásfokát. Különösen fontos lett volna, ha előbbi normatömeg kötelezően előírja a gazdaságosság követelményét, vagyis azt, hogy a PPP ügyletektől direkt módon elvárt a hagyományos állami beruházásokhoz képesti gazdaságosság, vagyis hogy az állam számára olcsóbb legyen ilyen formában megvalósítani egy infrastrukturális beruházást, mint tisztán saját forrásaiból. Nagy könnyebbség lett volna, ha a jogalkotó rögzíti az állammal szerződő féllel szembeni elvárásait (átlátható szervezet legyen, milyen gazdasági társasági formában működjön stb.), s a szerződések tartalmára vonatkozó minimális követelményeket, mint a részes feleket megillető legfontosabb jogokat és kötelezettségeket, a kötelezően szerződésbe építendő garanciális elemeket, a nem szerződésszerű teljesítés következményeit, továbbá annak kötelező előírása, hogy már a szerződéskötéskor rendezzék a felek, hogy milyen feltételekkel és kit illet a létesítmény tulajdonjoga szerződési idő végén.

Persze igaz, hogy vannak a PPP kapcsán olyan kockázatok, illetve jellemző helyzetek, mint a hosszú szerződési futamidőben rejlő gazdasági vagy politikai bizonytalanság, vagy a költségigényes beruházások miatt a potenciális ajánlattevők számának csökkenése s emiatt a verseny beszűkölése, melyek nem küszöbölhetők ki teljesen, ám káros hatásuk mérsékelhető, egyrészt az előző bekezdésben említett szabályozási kérdések jogrendszerbe iktatása révén, másrészt a PPP ügyletekre kifizetett állami támogatások transzparenciájának biztosítása útján. A transzparencia a nyilvánosság által járul hozzá a költségvetési források közösség számára kielégítő felhasználásához.

Felhasznált irodalom

Bartha Ildikó, Az egyetemek, mint a helyi és regionális fejlesztés közpolitikai szereplői. In: Horváth M. Tamás (szerk.), Külön utak. A közfeladatok megoldási, Dialóg Campus Kiadó, Budapest- Pécs, 2014, 147-160.

Fielden, John Global Trends in University Governance. The World Bank. Education Working Paper. 2008. Forrás: http://siteresources.worldbank.org/EDUCATION/Resources/278200-1099079877269/547664-1099079956815/Global_Trends_University_Governance_webversion.pdf (2017. 02.20)

G. Karácsony Gergely, A felsőoktatás finanszírozásának modelljei és tapasztalatai. A felsőoktatás finanszírozásának

- 412/413 -

elmélete és nemzetközi modelljei. In: Jog, állam, politika. 2014., 6. évf., 4. sz., 53-73.

Glass, Anna, The state of higher educatkon 2013 executive summary. OECD Higher Education Programme IMHE. 2013. Forrás:

https://www.oecd.org/edu/imhe/StateofHigherEducation2013-ExecutiveSummary.pdf (2017.02.20.)

Horváth M. Tamás, Közmenedzsment, Dialóg Campus Kiadó, Budapest- Pécs, 2005.

International Education, Public Private- Partnership in Education, 2009. Forrás: http://download.ei-ie.org/Docs/WebDepot/200909_publication_Public-Private-Partnership-in-Education_en.pdf (2017.02.22.)

Jongloed, Ben, Funding higher education: options, tradeoffs and dilemmas. In: Paper for Fulbright Brainstorms 2004. Forrás:

http://eu.pravo.hr/_download/repository/Funding_higher_education.pdf (2017.02.17)

Lehmann Marianna, A Public-Private Partnership alkalmazásának jelentősége és elszámolása az uniós módszertanban. In: Simon István (szerk.), Tanulmányok Nagy Tibor tiszteletére, Szent István Társulat az Apostoli Szentszék Könyvkiadója, Budapest, 2009, 117-132.

M. Császár Zsuzsa-Wusching Á. Tamás, A felsőoktatás nemzetköziesedésének hatása az egyetemvárosok fejlődésére egy pécsi esettanulmány tükrében. In: Földrajzi Közlemények. 2016., 140. évf. 245-257.

Magyar Bálint, PPP a magyar felsőoktatásban, 2009. Forrás: http://penzugykutato.hu/sites/default/files/2009.%20PPP%20_felso%C2%91oktatas_.pdf (2016.02.02.)

New decision of Eurostat on deficit and debt. Treatment of Public-Private Partnerships. In: Eurostat News Release STAT/04/18., 11. February 2004. Forrás: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/cache/ITY_PUBLIC/2-11022004-AP/EN/2-11022004-AP-EN.HTML (2013.11.20)

Polónyi István, A hazai felsőoktatás-politika átalakulásai. In: Iskolakultúra. 2015., 25. évf., 5-6. sz. 3-14.

Stiglitz, Joseph E., A kormányzati szektor gazdaságtana, KJK-KERSZÖV, Budapest, 2000.

The World Bank, The Role and Impact of Public-Private Partnership in Education, 2009. Forrás: http://www.ungei.org/resources/files/Role_Impact_PPP_Education.pdf (2017.02.22.)

Varga Judit, A partnerség (PPP) szerepének változása a közpénzügyek jogában. PhD Értekezés, DE Marton Géza Állam- és Jogtudományi Doktori Iskola, Debrecen, 2016.

1949. XX. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmánya

Magyarország Alaptörvénye (2011. április 25.) X. cikk. (3) bek.

1993. évi LXXX. törvény a felsőoktatásról,

2005. évi CXXXIX. törvény a felsőoktatásról,

2011. évi CCIV. törvény a nemzeti felsőoktatásról

2098/2003. (V.29.) Korm. határozat az állami és magánszektor közötti fejlesztési, illetve szolgáltatási együttműködés (PPP) újszerű formáinak alkalmazásáról

ÁSZ, A köz- és magánszféra együttműködésével kapcsolatos nemzetközi és hazai tapasztalatok. 2007. Forrás: http://www.asz.hu/tanulmanyok/2007/a-koz-es-maganszfera-egyuttmukodesevel-kapcsolatos-nemzetkozi-es-hazai-tapasztalatok/t134.pdf (2017.02.23.)

ÁSZ, 1171. Jelentés a felsőoktatás oktatási infrastruktúrafejlesztési programjának ellenőrzéséről, 2011. Forrás: https://www.asz.hu/storage/files/files/%C3%96sszes%20jelent%C3%A9s/2011/1171j000.pdf (2017. 02.23.)

ÁSZ, 1287. Jelentés a PPP konstrukcióban megvalósult kiemelt kulturális és felsőoktatási projektek szerződéseinek teljesülése és társadalmi hasznosulásának ellenőrzéséről, 2012,

Forrás: https://www.asz.hu/storage/files/files/%C3%96sszes%20jelent%C3%A9s/2012/1287j000.pdf (2017.02.23.) ■

JEGYZETEK

* A tanulmány az Igazságügyi Minisztérium és a Debreceni Egyetem közötti, a DE ÁJK által 2017. január 25-én szignált szerződés keretében készült, "A közpénzek védelme az egyes jogágak tükrében (A közpénzek keletkezéskori védelmének főbb területei)" címmel folytatott projekt részeként. A projektirány elhelyezésére l. Horváth M. Tamás és Bartha Ildikó: Az ágazati közszolgáltatások rendszertanáról. In: uők. (szerk.) Közszolgáltatások megszervezése és politikái. Merre tartanak? Dialóg Campus Kiadó, Budapest 2016. 25-37. o.

[1] Stiglitz, Joseph E.: A kormányzati szektor gazdaságtana, KJK-KERSZÖV, Budapest 2000. 380. o.

[2] Jongloed, Ben: Funding higher education: options, tradeoffs and dilemmas. In: Paper for Fulbright Brainstorms 2004. 4. o. Forrás: http://eu.pravo.hr/_download/repository/Funding_higher_education.pdf (2017.02.17)

[3] Glass, Anna: The state of higher educatkon 2013 executive summary. OECD Higher Education Programme IMHE, 2013. 3. o. Forrás: https://www.oecd.org/edu/imhe/StateofHigherEducation2013-ExecutiveSummary.pdf (2017.02.20.)

[4] Glass, i.m. 5. o.

[5] G. Karácsony Gergely: A felsőoktatás finanszírozásának modelljei és tapasztalatai. A felsőoktatás finanszírozásának elmélete és nemzetközi modelljei. Jog - Állam - Politika. 2014. 4. sz. 54. o.

[6] Stiglitz: i.m. 384. o.

[7] Fielden, John: Global Trends in University Governance. The World Bank. Education Working Paper Series 2008, No. 9., 6-8. o. Forrás: http://siteresources.worldbank.org/EDUCATION/Resources/278200-1099079877269/547664-1099079956815/Global_Trends_University_Governance_webversion.pdf (2017. 02.20)

[8] Jongloed: i.m. 4-6. o.

[9] Glass, i.m. 4. o.

[10] Uo.

[11] G. Karácsony: i.m. 66. o.

[12] 1993. évi LXXX. törvény a felsőoktatásról, 2005. évi CXXXIX. törvény a felsőoktatásról, 2011. évi CCIV. törvény a nemzeti felsőoktatásról

[13] 1949. XX. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmánya

[14] Magyarország Alaptörvénye (2011. április 25.) X. cikk. (3) bek.

[15] Polónyi István, A hazai felsőoktatás-politika átalakulásai. Iskolakultúra. 2015. 5-6. sz. 6. o.

[16] Polónyi, i.m. 6-7.

[17] Varga Judit, A partnerség (PPP) szerepének változása a közpénzügyek jogában. PhD Értekezés, DE Marton Géza Állam- és Jogtudományi Doktori Iskola, Debrecen, 2016, 25.

[18] International Education, Public Private- Partnership in Education, 2009, 17. Forrás: http://download.ei-ie.org/Docs/WebDepot/200909_publication_Public-Private-Partnership-in-Education_en.pdf (2017.02.22.)

[19] The World Bank, The Role and Impact of Public-Private Partnership in Education, 2009, 25-28. Forrás: http://www.ungei.org/resources/files/Role_Impact_PPP_Education.pdf (2017.02.22.)

[20] The World Bank (2009), i.m. 22-23.

[21] Horváth M. Tamás (2005): Közmenedzsment, Dialóg Campus Kiadó, Budapest- Pécs, 53.

[22] The World Bank (2009), i.m. 22-23.

[23] Bartha Ildikó, Az egyetemek, mint a helyi és regionális fejlesztés közpolitikai szereplői. In: Horváth M. Tamás (szerk.), Külön utak. A közfeladatok megoldási, Dialóg Campus Kiadó, Budapest-Pécs, 2014, 147-160.

[24] International Education, i.m. 19., 119- 130.

[25] M. Császár Zsuzsa-Wusching Á. Tamás, A felsőoktatás nemzetköziesedésének hatása az egyetemvárosok fejlődésére egy pécsi esettanulmány tükrében. In: Földrajzi Közlemények. 2016, 140. évf. 247-249.

- 413/414 -

[26] Magyar Bálint, PPP a magyar felsőoktatásban, 2009. Forrás: http://penzugykutato.hu/sites/default/files/2009.%20PPP%20_felso%C2%91oktatas_.pdf (2016.02.02.)

[27] 2098/2003. (V.29.) Korm. határozat az állami és magánszektor közötti fejlesztési, illetve szolgáltatási együttműködés (PPP) újszerű formáinak alkalmazásáról.

[28] ÁSZ (2007), i.m. 9.

[29] New decision of Eurostat on deficit and debt. Treatment of Public-Private Partnerships. In: Eurostat News Release STAT/04/18., 11. February 2004. Forrás: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/cache/ITY_PUBLIC/2-11022004-AP/EN/2-11022004-AP-EN.HTML (2013.11.20)

[30] Lehmann Marianna, A Public-Private Partnership alkalmazásának jelentősége és elszámolása az uniós módszertanban. In: Simon István (szerk.), Tanulmányok Nagy Tibor tiszteletére, Szent István Társulat az Apostoli Szentszék Könyvkiadója, Budapest, 2009,117.

[31] ÁSZ, A köz- és magánszféra együttműködésével kapcsolatos nemzetközi és hazai tapasztalatok. 2007. Forrás: http://www.asz.hu/tanulmanyok/2007/a-koz-es-maganszfera-egyuttmukodesevel-kapcsolatos-nemzetkozi-es-hazai-tapasztalatok/t134.pdf (2017.02.23.)

[32] ÁSZ, 1171. Jelentés a felsőoktatás oktatási infrastruktúrafejlesztési programjának ellenőrzéséről, 2011. Forrás: https://www.asz.hu/storage/files/files/%C3%96sszes%20jelent%C3%A9s/2011/1171j000.pdf (2017. 02.23.)

[33] ÁSZ, 1287. Jelentés a PPP konstrukcióban megvalósult kiemelt kulturális és felsőoktatási projektek szerződéseinek teljesülése és társadalmi hasznosulásának ellenőrzéséről, 2012, Forrás: https://www.asz.hu/storage/files/files/%C3%96sszes%20jelent%C3%A9s/2012/1287j000.pdf (2017.02.23.)

[34] ÁSZ (2007), i.m. 12.

[35] ÁSZ (2007), i.m. 15.

[36] Varga, i. m. 1. melléklet

[37] 1992. XXXVIII. törvény 12/B., 12/C. a hosszú távú állami kötelezettségvállalásokra vonatkozó rendelkezések

[38] ÁSZ (2011), 1171. Jelentés, i.m. 15.

[39] ÁSZ (2011), 1171. Jelentés, i.m. 53-54.

[40] ÁSZ (2012), 1287. Jelentés, i.m. 54.

[41] ÁSZ (2012), 1287. Jelentés, i.m. 55.

[42] ÁSZ (2012), 1287. Jelentés, i.m. 46-55.