Az Európai Unión belüli gazdasági integráció elmélyülésével párhuzamosan kialakultak olyan szupranacionális érdekek, értékek, melyek hagyományosan a nemzeti büntetőjogok szabályozási köréhez tartoztak, de azok megfelelő védelmét a tagállamok büntetőjoga nem tudta biztosítani. Szupranacionális jogi tárgy kifejezés azokat a védendő uniós értékeket jelöli, amelyek kifejezetten az Európai Unió jogához és közös érdekeihez kapcsolódnak és túlnyúlnak egy adott tagállam érdekkörén.[1] Ilyen szupranacionális jogtárgy az Európai Unió (korábban Európai Közösségek) pénzügyi érdeke is. Az Európai Unión belüli büntetőjogi harmonizáció egyik legjelentősebb hajtóerejének a költségvetését károsító bűncselekmények elleni küzdelmet tekinthetjük.
Az Európai Uniónak elemi érdeke fellépni a pénzügyi érdekeit sértő csalásokkal és egyéb bűncselekményekkel (például a vesztegetéssel vagy a pénzmosással) szemben, hiszen bár a hivatalos adatok szerint a csalások által érintett összeg mindössze a költségvetés 1-2%-át teszi ki, egyes becslések szerint az uniós büdzsé 10-20%-a tűnik el különböző jogellenes módokon.[2] E bűncselekmények folytán tehát az Unió jelentős bevételektől esik el. Mivel az Unió költségvetését közvetett módon részben az adófizető polgárok pénzéből is finanszírozzák, a költségvetést sértő bűncselekmények az adófizetőket is megkárosítják.[3] A csalás elleni küzdelem szupranacionális kereteinek megteremtése azonban nemcsak gazdasági, hanem politikai okokkal is alátámasztható. A pénzügyi érdekeket sértő csalások elszaporodása megkérdőjelezi az integráció gondolatát és veszélyezteti az integrációs folyamatokat.[4] A költségvetést érintő csalások jelentősen csökkentik az Unió által újraosztott források összegét, ami veszélyezteti az egyes uniós szakpolitikák végrehajtását. Az uniós pénzek felhasználásának nem megfelelő ellenőrzése ezenkívül hosszútávon a polgárok Unió működésébe vetett bizalmát is megrendítheti.[5]
A pénzügyi érdekek védelme kezdetben elsősorban a költségvetés szabályos felhasználásának pénzügyi jellegű ellenőrzésére korlátozódott.[6] A tagállamoktól független, önálló költségvetés bevezetésének hatására a Közösségek pénzügyi érdekeinek védelme terén is szükségszerűen elindult egyfajta önállósodási folyamat. A Bizottság a pénzügyi érdekek büntetőjogi védelmének szükségességét a kezdetektől hangsúlyozta. Már az 1970-es évek derekán az alapító szerződések módosítására vonatkozó javaslatot dolgozott ki, amellyel a Közösségek pénzügyi érdekeinek büntetőjogi védelme elsődleges jogforrásban került volna rögzítésre. Ezt a tervezetet azonban a tagállamok nem fogadták el.[7] Az 1980-as évek végén az Európai Bíróság a görög kukorica ügy név alatt elhíresült döntésében[8] rámutatott a nem egységes tagállami szabályozásból eredő hátrányos következményekre, amellyel lendületet és új irányt adott a büntetőjogot is érintő jogharmonizációs
- 327/328 -
törekvéseknek.[9] A Közösség pénzügyi érdekei ellen irányuló jogellenes cselekmények büntetőjogi szankcionálása azonban a Közösség hiányzó büntetőjogi kompetenciája miatt továbbra is tagállami hatáskörben maradt, a közösségi jogalkotónak a pénzügyi érdekek védelmére az 1990-es évek közepéig elsősorban közigazgatási jogi eszközök[10] álltak rendelkezésre.[11]
Az 1990-es évektől a közösségi érdekek egységes büntetőjogi védelmének megteremtése egyre hangsúlyosabbá vált. E mögött az a felismerés állt, hogy a közösségi pénzügyi érdekek szupranacionális jellegűek, a szupranacionális jogtárgyakat sértő cselekmények üldözése pedig nem oldható meg kizárólag a tagállamok büntetőjoga segítségével. Ezért lépéseket kell tenni a tagállami büntetőjogi rendelkezések közelítése érdekében is. Az ehhez szükséges továbblépés lehetőségét a Maastrichti Szerződés teremtette meg, amely létrehozta a három pillérből álló Európai Uniót. Ezáltal a kormányközi alapon működő és így egyhangú döntéshozatalt igénylő III. pillér keretében (bel- és igazságügyi együttműködés) büntetőjogi természetű normák alkotására nyílt lehetőség. A büntetőjogi védelem kiépítésének folyamatában kiemelkedő állomásnak tekinthetjük az Európai Közösségek pénzügyi érdekeinek védelméről szóló 1995. június 26-án elfogadott egyezményt (PIF egyezmény)[12], amely megteremtette az uniós fellépés alappilléreit. Az egyezményhez később három kiegészítő jegyzőkönyvet is csatoltak.[13]
A pénzügyi érdekeket sértő csalások és más jogellenes magatartások elleni küzdelem terén a 2009. december 1-jén hatályba lépett Lisszaboni Szerződés új, hatékonyabb fegyvereket adott az uniós jogalkotó kezébe. A Szerződés széles körű felhatalmazása alapján 2012. július 11-én az Európai Bizottság egy irányelvjavaslatot nyújtott be az Unió pénzügyi érdekeit érintő csalás ellen büntetőjogi eszközökkel folytatott küzdelem tárgyában.[14] A Tanács 2013. június 10-én[15], az Európai Parlament pedig 2014. április 16-án[16] foglalt állást a javaslattal kapcsolatban, amely során mindkét szerv számos ponton módosítási javaslattal élt. Az uniós szervek álláspontjainak közelítése érdekében 2014 és 2016 között több alkalommal került sor háromoldalú egyeztetésre, amelyekkel kapcsolatban a Tanács több dokumentumot is kibocsátott.[17] Az álláspontok fokozatos közeledése eredményeképp a Tanács végül 2017. február 7-i ülésén politikai megállapodásra jutott az irányelvtervezetről, amelyet követően 2017. április 25-én elfogadta az első olvasatban kialakított álláspontját, amely teljes mértékben összhangban áll a Tanács és a Parlament közötti nem hivatalos tárgyalások során jóváhagyott kompromisszumos szöveggel.[18] Ennek alapján a PIF egyez-
- 328/329 -
ményt és kiegészítő jegyzőkönyveit felváltó PIF irányelvet végül 2017. július 5-én fogadták el.[19]
A hosszúra nyúlt tárgyalási folyamat során az Európai Bizottság eredeti javaslata folyamatos változásokon esett át. A módosítások érintették egyrészt a javaslat jogalapját, másrészt annak tartalmát is. A tanulmány arra a kérdésre keresi a választ, hogy az elhúzódó tárgyalási folyamat eredményeképpen elfogadott szöveg mennyire módosult a Bizottság eredeti elképzeléséhez képest és hogy az új jogszabályi keretek milyen változást jelentenek az Unió pénzügyi érdekeinek védelme területén.
Az Európai Bizottság a 2012-ben benyújtott irányelv javaslatának jogalapjaként - a 2011-es közleményében[20] megfogalmazottakkal összhangban - az EUMSz. 325. cikk (4) bekezdését jelölte meg, amely felhatalmazza az uniós jogalkotót a pénzügyi érdekeinek védelméhez szükséges intézkedések elfogadására. A javaslat indokolásában a Bizottság kifejtette, hogy az EUMSz. 325. cikk (1) és (4) bekezdése[21] egy erős jogkört ruház az Unióra annak érdekében, hogy olyan intézkedéseket fogadjon el, amelyeknek elrettentő hatásuk van, valamint hathatós és azonos mértékű védelmet nyújtanak. Ennek eléréséhez szükség van a büntetőjogi eszközökre, hiszen a büntetőjogi szankciók fenyegetése, és a potenciális elkövetők jó hírnevére gyakorolt hatása az, ami elsődlegesen elrettentő hatást fejt ki a jogellenes cselekmények elkövetőire. A Bizottság szerint tehát az EUMSz. 325. cikke magában foglalja azt a hatáskört, hogy az uniós jogalkotó a pénzügyi érdekeinek védelmével összefüggően büntetőjogi rendelkezéseket fogadjon el, így az megfelelő jogalapul szolgál az érintett irányelvjavaslat elfogadására.
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
