Amikor ez a tanulmány íródott, előttünk állt még a parlamenti választás, meg az azt követő kormányalakítás is. A vájtfülűek tudták, de legalábbis sejtették, hogy bárki kerül is kormányra, hihetetlen nehézségekkel találja majd szemben magát, egyebek között változtatnia kell majd kormányzati berendezkedésünkön, racionalizálnia kell egész közigazgatási rendszerünket, korrigálnia kell azokat a rosszul sikerült intézményeket, amelyek akadályai a továbbhaladásnak, s ráadásul ez nem is olyan egyszerű, mert be vannak betonozva az Alkotmányba, meg más (a jelen körülmények között) megváltoztathatatlan törvényekbe.
Mert mi is történt valójában? Kormányzatunk sem a rendszerváltáskor, sem azt követően nem számolt reálisan az átmenet valódi nehézségeivel, hanem egy már kialakult politikai, kormányzati és közigazgatási rendszeren menet közben próbált meg változtatni, ám e lépések (amelyek persze nem egy eleve meghatározott koncepció mentén haladtak előre) egyre inkább akadályaivá váltak a valódi változtatásnak. Ez az állításom nemcsak az 1990 utáni közjogi intézményrendszerünk egészére jellemző, hanem - mint azt megpróbálom majd bizonyítani - az egyes intézményekre is. Ez az intézményrendszer tele van hevenyészve összehordott,
- 361/362 -
külföldről átvett jogi elemekkel, amelyek talán még így önmagukban is életképtelenek lennének (például azért, mert mindent beléjük akartunk zsúfolni, naivan azt gondolva, hogy a több jobb minőséget is jelent (ld. pl. Alkotmánybíróság, adatvédelmi törvény). Mindezt még megspékeltük korábbi társadalmi rendszerünkből átöröklött hagyományokkal, berögzöttségekkel, és a távolabbi múltból merített, nemzetinek nevezett hagyományokkal és ideákkal, s a végén (most) mintegy meglepődtünk, hogy a dolog nem működik. Nem Platón tudósok által kreált ideális államába csöppentünk, hanem egy olyan világba, amelyben az egyes elemek - ahelyett hogy funkcionálisan segítenék - akadályozzák egymást, ezekre pedig a rendszer újabb és újabb kényszermegoldásokat (hovatovább a szó szoros értelmében kényszert!), illetve zavaros korrigáló intézkedéseket termel ki.
E jelenségeket Sárközy Tamás[1] potenciazavaroknak nevezi. Kötelező női szerénységem nem engedi, hogy ilyen férfias hasonlattal éljek, bár valójában találóbbnak érzem, mint az általam kitalált koherenciazavarokat. Méghozzá azért, mert ez utal arra, hogy e koherenciazavarok tehetetlenséghez vezet(het)nek, ami nem a vele járó rossz érzés és szégyen miatt kellemetlen, hanem azért, mert túl sokakat érint...
Természetesen nem gondolom azt, hogy e rendszer minden elemére sikerülne itt megoldási javaslattal előhozakodnom, (ráadásul összehasonlító jogi alapon), de azért egyes elemeket megpróbálok kiemelni, vagy egy néhányról véleményt formálni - külhoni tapasztalatokat (is) figyelembe véve. Eredetileg csak ez utóbbi állt szándékomban, az ti., hogy a magyar megoldások összehasonlító-jogi eredetéről fogok szólni, ám eltérített szándékomtól az a tény, hogy a témán behatóbban elgondolkozva rádöbbentem: a hibák nem csak abból fakadnak, hogy átvettünk mintákat, hanem abból is, hogy azokat részben félreértettük, részben hibásan adaptáltuk, részben szándékosan eltorzítva kerültek be jogrendünkbe. Aztán mintegy a már kialakult eltorzult rendszer elleni védekezésképpen olyan megoldásokra fanyalodott kormányzatunk, amelyek már nemcsak hogy semmilyen mintához nem hasonlítanak, de - sommásan ítélve - csakis demokratikus deficitként értékelhetők. Ha mindezt a közigazgatás mint végrehajtó szervezet bármely (strukturális vagy funkcionális) okból még rosszul is hajtja végre, akkor a kormányzati tevékenységre ezzel végzetes hatással van.
- 362/363 -
Lőrincz Lajos[2] az összehasonlító jog szerepéről elmélkedve, nagyon találóan korszakokra, illetve funkcionális összefüggéseibe helyezi az összehasonlító jog művelését. Ennek alapján magam az alábbi típusokat tudnám felállítani:
- Ösztönös: Ami alatt nem értek mást, mint azt az emberi tevékenységet, amely egyszerűen megfigyel, s ha valami a (hazai) megszokottól eltérőt tapasztal, azonnal reagál, s netán mint "mást", amelytől valami jobbat remél - ha helyzetbe kerül - meg is próbál megvalósítani.
- Tudatos: szándékoltan összpontosít az ilyen megfigyelésekre, gyűjti azokat, arra törekedve, hogy legyen alternatív javaslata.
- Expanzív: saját megoldásait kínálja másoknak, (más országoknak), hogy idegen terepen is biztonságosan mozoghasson.
- Rendszerező: különféle kategóriák köré csoportosítja a különféle megoldásokat, s ezzel mintegy a tudományosság felé is megteszi az első lépést.
- Trendekre alapozó: A külhoni megoldásokat többségi alapon rendezi, és ezt döntő érvnek tekinti.
- Tudományos: Túllép az egyszerű információgyűjtés és rendszerezés fázisán, és nem mintákat követ, vagy követtet, hanem azokat funkcionális analízisnek veti alá, vagyis azt vizsgálja, hogy egy adott környezetben, történelmi helyzetben vagy adott célok eléréséhez bizonyos eszközök megfelelőek-e, netán megfelelőek lehetnek-e a jövőre vetítve.
Történelmi korszakonként is változik, hogy éppen melyik összehasonlító mód(szer) kerül előtérbe. Nyilván hazánk ma a tudományosnak nevezettre kellene támaszkodjon, ám nem tudni, hogy megvan-e erre a valós szándék. Bizonyos azonban, hogy az Uniós csatlakozás az összehasonlító közigazgatás-tudomány felé fogja terelni a figyelmet, mert az intézmények működésének gyakorlatát is meg kell ismerni az egyes országokban ahhoz, hogy megfelelő hazai gyakorlatot tudjunk kialakítani, amely nem csak "másol", hanem illeszkedik, reagál, elébe megy mások intézkedéseinek, jobb piaci pozíciók elnyerésének szándékával és reményével.
Az elmúlt években a tudomány mindenesetre megtette a megfelelő lépéseket. A közigazgatás valamennyi területét érintően születtek elemző munkák (az összehasonlító trendek alapján, már ha vannak ilyenek) sőt koncepciók is a közigazgatás reformjára, mindenesetre eddig nem hasz-
- 363/364 -
nosultak olyan mértékben, mint amennyire az talán elvárható lett volna egy felelős kormányzattól.
Mintha a tudományban is lenne egyfajta megosztottság, mintha a liberális (vagy afelé hajló) és a konzervatívabb irányzatok nem lennének egészen összhangban a levont következtetéseket illetően, azt gondolom azonban, hogy a kormányzat döntése nem is ezen múlik. (A társadalomtudományokban soha nem sikerült egyetértésre jutni a filozófiai kérdéseket illetően, talán mert itt nincsenek objektív igazságok, s a megoldások reális vagy irreális volta csak a társadalmi praxis által igazolható, s korántsem biztos, hogy ugyanazok a megoldások más környezetben ugyanúgy érvényesülnének.)
Az összehasonlító vizsgálatok ma már nem szorítkozhatnak a szervezeti viszonyok elemzésére. Mondjuk, hogy ezek ismeretét már adottnak kell venni, ehelyett a figyelem átterelődik a különféle management-módszerek, alkalmazására. A struktúra elemzésének helyébe lép a teljes minőségirányítási szemlélet (total quality management),[3] a szervezet auditálása és a belső minőségbiztosítási rendszer, valamint a public policy making, amelynek lényege nem kevesebb, mint a célok egyértelmű tisztázása, az eszközök ezekhez való hozzárendelése, és folyamatos monitorozása. Ezek az eszközök olyan magától értetődőnek tűnnek, hogy alig tudunk magyarázatot találni arra, vajon miért nem terjedtek el szélesebb körben már sokkal hamarabb... Ezt azzal együtt állítjuk, hogy a jogalkotás számára viszonylag kevés előnnyel járnak, mert a tőmondatokba tömörített várható negatív hatások, vagy várható előnyök a szabályok megalkotásához vajhmi kevés támpontot adnak. (Magyarán a jog sokkal bonyolultabb annál, semmint hogy ilyen egyszerű sémákból megalkotható legyen.)
A New Public Managent közigazgatásban történő alkalmazása a hagyományos struktúrákat szétfeszíteni tűnik, együtt jár a közszolgálat hagyományos kereteinek lazulásával, a teljesítménymérő elemek alkalmazása a közszolgálatban állókra vonatkozó szabályozás fellazulásához vezetett, s azt is előidézte az ezt alkalmazó országokban, hogy a minisztériumok egyfajta stratégiai irányító központokká váltak, ennek következtében pedig előállt az "agencyzálódás", vagyis olyan viszonylag autonóm szervezetek megjelenése, amelyek teljesítmény-szerződési rendszerben állnak a központtal. E jelenségek közép és közép-kelet, valamint dél-Európa országait kevéssé jellemzik, Franciaországban azonban megjelentek.[4] Amikor e jelen-
- 364/365 -
ségek hazánkban is felütik fejüket, akkor úgy is gondolhatnánk, hogy valami pozitív jelenséggel állunk szemben, valójában azonban (mint arra lentebb utalunk majd), e mögött szintén inkább csak ad-hocizmus áll, s nem a feladatok jobb elláthatóságának racionalitása. (A feladatok "kiszervezése" mégsem lenne egyértelműen elítélendő jelenség, ha a szervezeti-jogi keretekben rendet lehetne teremteni.)
Nemcsak hazánkban nem egyedülálló jelenség, hogy a jogalkotás, és a politika az új kihívásokra szervezetváltoztatásokkal reagál, ennek azonban költséges volta mellett egy ki nem számítható demoralizáló hatása is van, elbizonytalanodáshoz vezet, és teljesítménynövelő szerepe helyett teljesítmény-visszatartásra ösztönöz.
A közigazgatás-tudomány művelői között sincs egységesen elfogadott álláspont. Mintha kezdene erősödni egy olyan álláspont, mely a korábbi privatizációs hullám és a para-adminisztráció[5] feladatellátásával szemben a közigazgatás reinkarnációját tűnne pártolni, a közintézmények feladatait illetően azt szorgalmazva, hogy az állam e területekről ne vonuljon ki. A közalapítványok tekintetében azok körének lényeges behatárolását szorgalmazza, illetve megszűntetésük mellett kardoskodik. E szervezetek működése kétségtelenül hagy kívánnivalókat maga mögött. A közintézetek szolgáltató tevékenységét illetően az az álláspont, hogy az egy félreértésen alapul, amelyben keverednek egymással a tulajdonosi és szolgáltatói szerepek, igaz, erre a megoldás azok tudatos szétválogatása. Azon országokban, amelyekben voltak felmérések arra, vajon hatékonyabban látják-e el feladataikat ezek a szervezetek, nem volt valódi bizonyíték sem a hatékonyabb munkavégzésre, sem a kisebb költségekre.[6]
Azt gondolom, a jogászok és a politológiai elemzők számára egyaránt ismert az a tény, hogy jogilag a rendszerváltás nem 1990-ben kezdődött, hanem voltak politikai, tudományos és jogi tekintetben is előzményei.
Politikai értelemben mindenképpen annak számított a többpártrendszer "újraélesztésének" nem is egészen elvetélt kísérlete a Népfronton belül,
- 365/366 -
majd a még nem pártoknak elnevezett politikai csoportosulások létrejötte, és politikai porondon való nyílt megjelenése. Jogi tekintetben az e körüli viták az egyesületi törvény újraszabályozásakor jelentek meg, amikor világossá vált, hogy az egyesülési jog korábbi korlátozása, akadályozása nem tartható tovább, szabaddá kell tenni. Az akkori nyilvános és társadalmi vita után megszületett jogszabály ugyan a kizárólag politikai célú egyesülést végül nem engedte be az egyesületek fogalmába, azonban világossá tette, hogy a pártok megjelenése olyan tény, ami fölött nem lehet már szemet hunyni.
Jogi szempontból mindenképpen a rendszerváltó törvények közé tartoztak (jóllehet nem annak szánták őket) azok a választójogi törvények, amelyek a többes jelölést intézményesítették, jogi értelemben kissé sután, de azért végül is eredményesen. E törvény alapján vált lehetségessé (méghozzá a visszahívás szocializmushoz kötött intézményén keresztül) először ellenzéki képviselők bejutása a Parlamentbe. Hogy később nem ennek továbbfejlesztett változata vált jelenleg hatályos választójogi törvényünk mintájává, az egy másik kérdés.
A jogszabályok között a jogalkotási törvényt szokták emlegetni, mint a rendszerváltást előkészítő törvényt, mely végső csapást mért a Népköztársaság Elnöki Tanácsa - már szocialista mérték szerint is - szalonképtelenné vált törvény(erejű rendelet)-alkotói jogkörére, a jogalkotási eljárást is szabályozta, meghatározta a törvényhozási tárgyköröket, és megkísérelte rendbe tenni az állami irányítás ún. egyéb jogi eszközeit. A jogforrások összehasonlító elemzése általában arra világít rá, hogy Magyarországon a közigazgatás jogalkotó hatásköre, különösen annak eredeti jogalkotói hatásköre túl tágan van megvonva. A közigazgatás ugyanis részben jelentős mértékben maghatározza a nem közigazgatási jogalkotás tartalmát is, részben pedig önálló (eredeti) jogalkotó szerepe van, ami a társadalom szempontjából többet jelent, mint a törvények egyszerű végrehajtását.
Ha a világ jelentősebb jogrendszereit vizsgáljuk meg a közigazgatás jogalkotó szerepét illetően, úgy az tapasztalható, hogy viszonylagosan széles jogalkotó hatásköre van a közigazgatásnak Franciaországban, lényegében mindenre kiterjed, ami nem törvényhozás számára fenntartott jogalkotási tárgy. Ez a szabály viszont a törvényalkotót is köti, nem alkothat törvényt olyan területen, amely nem minősül törvényalkotási tárgynak. Fontos szabály a francia jog szerint, hogy az adott jogterület törvényi és rendeleti szabályait együtt jelentetik meg. Megemlítendő még, hogy az Alkotmánytanács (Conseil Constitutionel) - szemben a magyar gyakorlattal - minden törvényt előzetes normakontrollnak vet alá.
- 366/367 -
A német rendszer fő szabálya szerint a végrehajtó hatalom jogalkotó tevékenysége valóban törvények végrehajtására irányul, és törvényi felhatalmazásra kell visszavezethető legyen. Ezek az ún. jogi rendeletek (Rechtsverordnungen), a közigazgatási előírások (Verwaltungsvorschriften) viszont nem kötelezhetnek állampolgárokat. Így a szó jogi értelmében nem minősülnek jogszabálynak, mert hiányzik az a lényeges elem, amely a jogi normát jogi normává teszi, hogy tudniillik nem csak kötelező, hanem általános érvényű is. (Ez a magyar normatív utasításhoz hasonlítható).
A magyar jogrendszer ismeri a törvényhozási tárgyköröket. Ez korlátot szab a közigazgatás jogalkotó tevékenységének, ugyanakkor azonban a közigazgatás eredeti jogalkotó hatáskörét sem iktatta ki. A törvényhozási tárgykörök felsorolása azonban nem taxatív, így feladatkörükben a jogalkotási joggal felruházott közigazgatási szervek is alkothatnak eredeti jogot.
Több éve a Parlament elé került a jogalkotásról szóló új törvény javaslata, amely eddig nem került elfogadásra, bár számos érv szól amellett, hogy ez elengedhetetlenül szükséges lenne. Minthogy azonban ehhez az Alkotmány módosítására is szükség van, s ehhez a kormányzó pártok nem rendelkeznek elegendő parlamenti többséggel, így a törvény elfogadására eddig nem került sor.
Az Európai Unióhoz való csatlakozás új helyzetet teremtett a magyar jogalkotó szervek számára. A csatlakozást követően ugyanis a jogalkotási tevékenységet a korábbi jogharmonizációnál komolyabb feladat elé állítja az a tény, hogy a közösségi jogból fakadóan belső jogalkotási követelmény, hogy a jogszabályok nem lehetnek ellentétesek az uniós joggal, illetőleg összeegyeztethetőnek kell lenniük az Európai Unió jogi aktusaival. Meg kell határozni az uniós tagsággal összefüggésben a jogharmonizációs célú jogalkotási folyamat egyes követelményeit. Ezek sorába tartozik a szakminiszter és az igazságügy-miniszter jogszabály-előkészítéssel összefüggő felelősségi körének pontosítása, a közösségi jog által meghatározott körben egyes jogszabálytervezetek véleményeztetése az uniós intézményekkel, illetőleg az uniós tagságból eredő jogalkotási kötelezettségek teljesítésének tervszerű rendbe foglalása. Ez folyik a tagállami minőségből.
A Gazdasági Együttműködési és Fejlesztési Szervezet (OECD) Tanácsa 1995-ben ajánlást fogadott el a kormányzati szabályozások minőségének javításáról, amelynek súlyponti eleme a szabályozási hatásvizsgálat kérdésköre. Az 1997-ben elfogadott OECD-jelentés javasolja a tagállamoknak, hogy a szabályozás hatásvizsgálatát integrálják a szabályozások előkészítésének, vizsgálatának és megreformálásának folyamatába. A szabályozási hatásvizsgálat az OECD alapvető követelményévé vált, és az 1999-2000-
- 367/368 -
ben a magyar jogalkotást is átvilágító OECD-vizsgálatról, az ún. "szabályozási reform felmérés"-ről készült jelentés a szabályozások hatásvizsgálatának viszonylagos gyengeségét tárta fel. Az OECD-követelményekhez való felzárkózás érdekében ösztönözte a jelentés a fejlett hatásvizsgálati módszerek átvételét. Ennek érdekében az OECD a magyar Kormány rendelkezésére bocsátotta az OECD-tagállamok legjobb módszereinek leírását,[7] amelynek figyelembevételével a leendő törvény a jelenleginél részletesebb rendelkezéseket állapít meg mind a tervezett jogi szabályozások hatásainak előzetes vizsgálatára, mind pedig a hatályba lépett jogszabályok utólagos hatásvizsgálatára vonatkozóan.
Ha nem is akarnék azzal a közhellyel előhozakodni, hogy a jogalkotási törvény azért nem fogadható el, mert kétharmados, úgy csak annyit mondhatok: örömmel regisztrálom, hogy egy része parlamenti elfogadás nélkül is hatályosul.
Az Alkotmány megalkotása előtt, majd az Alkotmány újraszabályozására tett kísérletekkel kapcsolatosan az alkotmányok összehasonlító elemzése domináns eleme volt a koncepcióalkotásnak. Nem ezen állt (vagy bukott), hogy nem sikerült megegyezésre jutni. Valójában ennél fontosabb tanulság volt, hogy a magyar politikai palettáról a konszenzus-teremtési képesség hiányzik. (Olyan volt az egész, mit a süketek párbeszéde, ahol mindenki csak a magáét hajtogatja.) S még ennél is fontosabb tanulság volt, hogy az alkotmányos törvények megváltoztatását senki nem akarja igazán, mert saját potenciális hatalomra kerülése esetére a kormányzati hatalmon nem kíván osztozkodni. ("Az Alkotmány a hatalom önkorlátozása a jövőre nézve", mondja Sajó András az Önkorlátozó hatalom c. könyvében.[8] Ez vonatkozik a választójog reformjára is: a választójog aránytalanságát mindenki a saját javára akarja kamatoztatni.)
Ha Alkotmányunk összehasonlító gyökereit keressük, úgy nem kell mélyreható alkotmányjogi ismeretekkel rendelkezni ahhoz, hogy észrevegyük: kormányzati berendezkedésünk német mintát követ. Maga a parla-
- 368/369 -
mentáris kormányforma, a konstruktív bizalmatlansági indítvánnyal egyetemben, német eredetű. A II. világháború után született Grundgesetz lényege épp az volt, hogy az államfői hatalommal szemben a kormányfő jogkörét igyekezzen megerősíteni, vagyis az államfő szerepét korlátozni a stabilitás biztosítása érdekében. A kancellárdemokrácia mintájának logikus következménye volt a kancelláriahivatal későbbi megerősítése is, amely a kormányzás össz-kormányzati érdekek érvényesítésére szolgáló struktúráját is mintául vette, bár azt mind a mai napig nem tudta érvényesíteni. Az államfői jogkör későbbi túlzásba vitt, alkotmánybírósági határozatokon alapuló meggyengítése azonban azt eredményezte, hogy az államfő gyakorlatilag (politikai okokra visszavezethetően) Alkotmányban biztosított jogaival sem tudott (akart) élni. A választási ciklusokon átívelő államelnöki pozíció (amellyel a hatalom egy párt kezébe összpontosulását kívánták elérni), végül is azt eredményezte, hogy azokban a kormányzati szakaszokban, amelyekben saját (volt) pártjuk kormányon lévő tagjaival kellett volna nyíltan konfrontálódni, nem tették ezt, vagyis ténylegesen alkotmányban biztosított jogaikkal sem éltek, amikor pedig éltek, akkor volt a dolognak egy nem-semlegességre utaló színezete. Első köztársasági elnökünk több esetben elbizonytalanodott, amikor felvetődött törvények alkotmányellenességének gyanúja, és inkább nem élt alkotmányossági kifogással. Második elnökünk ennél talán kicsit keményebb volt, ám alkotmányos jogai a túlzottan kiegyenlített parlamenti erőviszonyok közepette nem bizonyultak elég hatékonyaknak ahhoz, hogy a Kormányt bizonyos intézkedésektől való visszavonulásra kényszerítsék. Úgy tűnik tehát, hogy a logikus rendbe szedett magas szintű jogászi érvelés nem feltétlenül jelent pártsemlegességet.
Elengedhetetlenül fontos lenne a kormányalakítással, és a miniszteri felelősséggel kapcsolatos szabályok alkotmányos rögzítése. (Ki kellene mondani, hogy a köztársasági elnöknek kit kell felkérnie, vagy legalább azt az elvet, hogy azt kell felkérnie, akitől stabil kormányzás várható. Olyan szabályozás is lehetséges, amely a konszenzusteremtést segíti elő. Sokak számára vonzó példa a dán, ahol csak a kisebbség alakíthat kormányt, mert akkor a többséget meg kell győznie, nem elegendő leszavaznia).
A német minta követésének közigazgatási szempontból van még egy hátulütője, amely valahányszor az Alkotmány módosítása szóba kerül újra és újra visszaköszön. Ez pedig az, hogy hazánk nem rendelkezik két házas parlamenttel. (A korporativizmustól az önkormányzatok és nemzetiségek megjelenítéséig minden felvetődött már, a végeredmény azonban mindig ugyanaz maradt: nevezetesen, hogy a második ház megkonstruálása mesterséges lenne.) Pedig a kétházas parlament maga is egyfajta ellensúly-sze-
- 369/370 -
repet tölt be, s még a történeti fejlődés folyamatában meggyengített kétházas parlamenteknek is van egy konszenzus-képzésre sarkalló jelentősége.
Egy másik, ugyancsak német mintára létrejött alkotmányos jelentőségű kardinális tévedésünk (volt) a választójogi rendszer, amely a német szisztéma amúgy sem jelentéktelen aránytalanságait még tovább növelte. (A német rendszer szerint ugyanis minden egyéni választókerületben megszerzett mandátum után törölni kell egy listás helyet. Ez a magyar rendszerből kimaradt.) Miközben a rendszer aránytalanságát minden korrekt szakmai elemzés kifogásolta, az öt százalékos küszöb beemelésével végleg sikerült parlamentáris rendszerünket a működőképesség határára (a parlament működését illetően szinte azon túlra) sodorni.
A 80-as évek végén folyt egy kutatás, amelynek eredményei soha nem kerültek publikálásra,[9] ez nevezetesen a minisztériumok pártirányításáról szólt. Ez a részben nyílt interjúkon nyugvó kutatás végül is megmutatta nemcsak azt, hogy a szocialista kormányzás valójában az állami, kormányzati szerveken kívül folyt, hanem azt is, hogy már a párirányítás sem volt képes többé betölteni azt a (jogállami szempontból persze csak diszfunkcionálisnak nevezhető) kormányzati hivatást, amit korábban, s ezáltal az ágazatok vették át a tényleges irányítást, ágazati érdekeiket közérdekként feltüntetve. Ehhez szerezték meg a tényleges kormányzati "agytröszt" legitimáló jóváhagyását, a valójában para-kormányként működő Kormány pedig képtelen volt egyensúlyban tartani ezeket az érdekeket.
Valószínűleg ezek a felismerések vezették a kormányzatot arra, hogy a kormány és az azt segítő szervezet egy inkább nyugat-európai típusú szabályozási kísérletét megalkossák. Valójában azonban ez a rendszer is olyan, mint az Alkotmánybíróságra vonatkozó szabályozás: mindent "összehord", de a kínálatból nem tud egy koherens rendszert kreálni. (Van nálunk kabinet - döntési jogkör nélkül, kormánybizottság - döntési joggal, Érdekegyeztető Tanács, amely csak ellenkezik, Minisztertanács, amely már nem Minisztertanács módjára működik, hisz nem szavaz, és sorolhatnám tovább, de e kínálatból egyetlen racionális és valóban használható, ám ugyanakkor törvényes rendszer sem áll össze. Van olyan vélemény, amely ezen a lehetetlen rendszeren a törvényességet kéri számon, s ebben kétségtelenül igaza van, hiszen egyetlen kormányzat sem működhet törvényen kívül, vagy törvényekkel ellentétesen. Ilyen értelemben igaz, hogy a jogszabályokat kell úgy alakítani, hogy törvényesen lehessen működni, és ebből
- 370/371 -
egy jogállam semmilyen körülmények között sem engedhet. Ez pedig egy olyan rendszer, amely a szakszerűséget helyezi előtérbe, s az egyaránt szakszerű alternatívákat engedi csak az érdekegyeztető fórumok elé, s nem egyetlen kidolgozott rendszert próbál meg "lenyomni" mindenki torkán. (Ezt Balázs István már évekkel ezelőtt leírta.[10])
Az elmúlt 12 évben, amikor a közigazgatás reformja folyamatosan a kormányzati tevékenység egyik részfeladata volt, számtalan jó elképzelés fogalmazódott meg. Reményteli koncepciók születtek, s öltötték olyan kormányhatározatok formáját, amelyből azután a kormányzat ismét szabadon válogatott, s aktuális belátása (hogy ne mondjuk: kedve) szerint egyeseket megvalósított, másokat meg félretett.
A 2369/1997-es kormányhatározatba foglalt szabályozás alapkoncepciójával pl. magam is egyetértek. Ez kétszintű rendszert irányzott elő, amely központi hivatal kategóriát kívánja egységes kategóriaként rendszeresíteni a Kormány minisztereken keresztül gyakorolt felügyelete mellett, egységessé téve ezáltal a központi közigazgatás minisztériumok alatti rendszerét, s megoldva azt a gondot, amely abból adódik, hogy a minisztériumon belül is vannak hivatalok, amelyek az általuk hozott döntések jogorvoslati rendjét is összekuszálják és azok objektivitását kétségessé teszik.
E kormányhatározat alapján egyértelműen megoldhatóvá válna a minisztériumok "megreformálhatósága" is. Az egyértelműen végrehajtói (hatósági, intézményirányítói) feladatoktól megszabadított minisztériumok valósan koncepcióalkotási, stratégiai feladataikra koncentrálhatnának. Számos minisztériumunk hozott létre e feladatokra külön részlegeket, vagy bíz meg azzal szakértő teameket. Ezek tevékenységével szemben gyakori érv, hogy a végrehajtással, napi hivatali rutinmunkával terhelt apparátus a maga gyakorlati tapasztalataira hivatkozva blokkolhatja a tényleges reformokat. Természetesen nem a stratégiai részlegek véleményének figyelmen kívül hagyása mellett érvelünk, hanem amellett, hogy nem ennek kell döntőnek lenni egy reformfolyamatban, hisz így soha valódi reform nem születhetne, hanem megint csak a fennálló rend görgetölődne to-
- 371/372 -
vább - apróbb változtatásokkal. Ám a közigazgatásban vájtfülűbbek számára közhely,[11] hogy a közigazgatás képtelen a maga megújítására (s ez nem könyvből kiolvasott bölcsesség, hanem igazolható tapasztalat), amit nem árt szem előtt tartani...
Ha e két (végrehajtó és politikaformáló) funkció kettéválasztásáról beszélünk, nem tagadható módon a svéd modellként ismert minisztériumi struktúra vonzó képe lebeg a szemünk előtt. Bár e vonzó képlet azért nem kristálytiszta modell, mert a kettévált végrehajtói-stratégiai funkció is mutat némi keveredést (mivel nem elvi alapon kidolgozott konstrukció, hanem évszázados fejlődés eredménye), talán nem szükséges azonban minden (spontánul) kialakult elemét átvenni. Egyébként is: ha a minisztériumról minden hatósági feladatát lehántanánk, megint nem lenne fellebbezési fórum, s világos az is, hogy ha felügyeletük alá tartoznának kormányhivatalok, úgy e feladatokra is működtetni kellene valami egységet.
Ha ehhez még azt is hozzávesszük, hogy egy miniszter valójában akkor eredményes, ha nem csak a kormány tagja, hanem saját ágazatának felelőse is, s teljesítménye az ágazat fejlesztésén méretik, akkor világossá válik, hogy a miniszteri felelősség nem olvasztható bele a kormányzati felelősségbe, hanem attól bizonyos mértékig önállóan is meg kell álljon. Természetesen erre is lehet megfelelő alkotmányos formulát találni, amely összeegyeztethetővé teszi a kormányzati és a miniszteri felelősséget. (Például ha a miniszter bizonyíthatóan szembe kerül a Kormány döntésével, vagy azzal összeegyeztethetetlen politikát folytat, le kell mondania.)
A minisztériumi struktúrát (miként a közigazgatást általában) nem lehet feladatai és személyi állománya nélkül szemlélni. Az első meghatározását illetően nagyfokú szabadság illeti a minisztériumokat, mármint abban, hogy egy alapvetően jogszabály által meghatározott hierarchizált struktúrában milyen szervezeti egységeket hoz létre. A feladatok telepítésével a struktúra kapcsán nem igen van általában vitatni való, minthogy azokat jogszabályok írják elő, tehát a "küzdelmet" egy-egy terület újraszabályozása kapcsán lehet felvenni.
A személyzetet illetően a magyar közigazgatási rendszerben egyre jelentősebbé váló gondok mutatkoznak. (Ezt itt mintegy a mellett való érvként említem, hogy a struktúra átformálása, mi több, racionális megváltoztatása sem elegendő a működés megváltoztatásához.) E személyi állománynak vannak statisztikái és szociológiai összetevői, ráadásul olyan vonatkozásai is, amelyek strukturálisan is megjelennek. A stratégiai és európai
- 372/373 -
uniós feladatokkal megbízott egységek viszonylagos elkülönülést mutatnak a minisztériumokon belül. Ezen egységek korösszetétele azt mutatja, hogy a fiatalítás a minisztériumokat sem kerülte el, sajnálatos módon azonban a legmunkaképesebb, és már tapasztalt korosztály igen hiányos.[12] (Az ellentmondás itt is a jogi szabályozás és a gyakorlat között feszül: a jogi szabályozás a köztisztviselők stabilitásának elvére épül, a gyakorlat ezt rendre áthágja.)
Nem a kormányzás átpolitizáltságának elcsépelt szlogenjét szeretném itt újra (mint minden dolog legfőbb okát, s egyben magyarázatát) elpuffantani, hanem ennél egy sokkal meggyőzőbbnek tűnő szakmai érvvel szeretnék előhozakodni. A magam részéről a politikai küzdelmeket szükségszerűeknek tartom, mert a kormányzat a politizálás által tölti be valós hivatását. Azt azonban nem tartom szerencsésnek, ha mindez a koncepciótlanság helyébe lép. Úgy gondolom, a szakértő kormányzásnak valós tartalma is van, kellene legyen. Értelmezésem szerint ez azt jelenti, hogy a kormányzati döntéseket olyan szakértői gárda készíti elő, amely olyan koncepciókat tesz a kormányzati döntéshozatal asztalára, amelyek valós alternatívákat tartalmaznak, így nem lehet a döntés alapja az, hogy a választék: egy használható és egy használhatatlan variáció. Valójában ez adna tartalmat a kancelláriaként működő MEH-nek, ekkor válna valódi kancelláriahivatallá. A Kormány konzultatív mechanizmusának is ez adná meg a valós tartalmát.
A konzultatív mechanizmust illetően nem is az a fogalmi zűrzavar okozza számomra a legnagyobb gondot, ami az elmúlt évtized jogalkotásából előállott, jóval inkább az, hogy jogi szabályozásának koncepciótlan változtatásai nem engedték kiforrni a jogszabályban előírtak tényleges hatásának érvényesülését, hanem még ezt megelőzően újabb változást irányoztak elő.
A rendszerváltás után az országos hatáskörű szervek nemcsak hogy új életre keltek, hanem - mintegy életképességüket igazolandó - gyors szaporodásnak is indultak.[13] Ez a fantasztikus szaporaság azonban nem annyira az utódok életrevalóságát igazolja, jóval inkább a szülőatyák ember feletti erőfeszítését arra, hogy a centralizációnak újra teret nyissanak az önkormányzati rendszer eltúlzott méretei mellett. Ez utóbbi természete-
- 373/374 -
sen valósan fennállt, minden centralizációs törekvésre azonban aligha adott magyarázatot. Vagyis a helyi befolyás alól kivonták azokat a területeket, amelyeken úgymond a helyi befolyás nem hogy áldásos lett volna, hanem épp ellenkezőleg: a közérdek érvényesülésének ellenében hatott.
De vajon eldönthető-e a közigazgatás értéke, minősége azon az alapon, hogy centralizál, vagy decentralizál? A centralizáció igazgatási értelemben ugyanúgy nem önérték, mint a decentralizáció. Valójában csak azon az alapon mondható erről megalapozott vélemény, hogy az adott feladatot képes-e hatékonyan betölteni. Vagyis ellátja-e azt a társadalmi szükségletkielégítő tevékenységet, amelyre létrehozták. Az egyetlen gond, hogy ennek mérőszámai nehezen munkálhatók ki, még azon az alapon is, hogy elégedett-e a teljesítményekkel az állampolgár, akinek érdekében[14] mindez történik. (A környezet tisztasága például mérhető, az azonban annál kevésbé, vajon elégedetté teszi-e ez a polgárokat. Ettől függetlenül igaz, hogy a közigazgatásnak tennie kell valamit a környezet állapotáért, bár ennek csak hosszútávon vannak elégedettséget kiváltó hatásai.) Valójában ez persze sokkal bonyolultabb, mert nem mondható hatékonyabbnak a közigazgatás akkor, ha a szó szoros értelmében véve alacsonyabb ráfordítással több eredményt produkál, de természetesen ennek ellenkezője, vagyis az sem, ha fittyet hány arra, hogy mi mibe kerül, csak megelégedettséget váltson ki.
Manapság érvként hangzik el a dekoncentrált szervekkel szemben, hogy tagozódásuk az ország területi beosztásától eltér. Ahogy eddig mindig (mintegy 40 éve), céltáblái lettek a létszámcsökkentő törekvéseknek, talán nem alaptalanul. A kormányzat hosszú ideje minden új közigazgatási szerv létrehozása ellen élénken tiltakozik, rendre mégis enged a nyomásnak, feltehetőleg, mert igazolható, hogy az új szerv által betöltendő funkciónak létjogosultsága van. Vagyis látszólag igazolódott az a parkinsoni törvény, mely szerint a közigazgatás minden helyzetben képes feladatokat teremteni magának, mintegy újratermelni magát, méghozzá bővítetten. Mégis úgy vélem, hogy ezen törekvéseket semmi cinizmus nem vezérli, egyedül az, hogy a létező szervezeti keretek közzé egy új típusú feladatot nehéz beilleszteni, s talán egy új szervezet egyben azzal is kecsegtet, hogy nem a meglévő költségvetési forrásokon kell továbbosztozni és közben egy új feladatkört is betölteni, hanem tekintetbe kell venni, hogy az új feladatoknak költségvonzatai is vannak.
- 374/375 -
Kétségtelen tény, hogy ezáltal a közigazgatási szervek olyan áttekinthetetlen rendszere jött létre, amely nélkülözi az elvi megfontolásokat, hacsak nincs olyan eleve meghatározott rendező elv, amelynek mentén e folyamatnak gátat lehet szabni, vagy törvényes kereteket lehet adni.
Ha a szervezeti rendszer logikáját követjük, most az önkormányzatok jogi szabályozására kell rátérnünk, s itt aligha akadhat más mondanivalónk, mint az, amit már úgyis mindenki tud, hogy ez az önkormányzati rendszer a rendszerváltás szörnyszülötteinek egyike volt, s minden jogi "fabrikálás" ellenére az is maradt. Világos persze, hogy két gondolkodásmód (a liberális és az ókonzervatív) csapott össze e kérdés körül, s sikerült tudásukat egy szerencsétlen pillanatban egy teljesen irracionális kompromisszumban egyesíteni, de ennyi év után nem ártana belátni, hogy ez tévedés volt, amelyet nem lenne szerencsés újabbakkal tetézni. (Mintha Concha Győző zavaros elmélkedései keltek volna életre, s az a rémálom, hogy a magyar önkormányzatiságnak angol gyökerei vannak.[15]) Pedig ez akkor sem volt igaz, s még kevésbé valós, hogy a hagyományosan decentralizáltnak tekintett angol rendszer még ma is az lenne. Pedig a központi projektek régen illuzórikussá tették már Angliában az önkormányzatok korábban megvolt hihetetlen önállóságát, s ha a szolgáltatások magas színvonalon elégítik ki a lakossági igényeket, akkor valódi felháborodást sem kelt a finanszírozás centralizáltsága.)[16]
A megyék szerepkörének teljes kiürítése hiba volt. Nem arra kéne hivatkozni, hogy a megyéknek nincs funkciójuk, hanem be kéne látni, hogy ezt mesterségesen idézték elő, miközben a megyék életképes egységek lennének, egész közigazgatási szervezeti tagozódásunk (és valóban történelmi alapokon) azokra épül. Az, hogy a lakosság körében végzett felmérés egyáltalán nem negatív a megyékről (sőt!), nem arra vall, hogy egy tollvonással el kellene törölni őket. Logikátlan persze, hogy a megyei közigazgatási hivatalok gyakorolják azokat a feladatokat, amelyeket a megyei önkormányzatok éppúgy elláthatnának, ha nem élne kormányzatunkban az a - hovatovább már csak tévképzetnek nevezhető - félelem, hogy a megyék a centralizáció eszközei. Ez igaz volt akkor, amikor redisztributív szerepkörükben voltak helyi fejlesztés vagy nem fejlesztés mindenhatói, ám nem igaz ma, s különösen nem, ha a kérdést abban az összefüggésrend-
- 375/376 -
szerben szemléljük, hogy a megyei közigazgatási hivatalokhoz telepített törvényességi szerepkörök semmivel sem lennének kevésbé elfogadhatók, ha azokat, ugyanolyan korlátozott jogkörrel a megyei önkormányzatok gyakorolnák. Ráadásul a megyei közigazgatási hivatalok - jogszabály által is kimondottan - dekoncentrált szervek, amelyek semmiképp nem tűnnek szalonképesebbnek a helyi önkormányzatok szemszögéből, mint a megyék.
A regionalizáció témakörébe, mint egy másik - meggyőződésem szerint tévedésen alapuló kormányzati döntés - elemzésébe talán bele sem kellene mennünk. Ha mégis tesszük, úgy csak azért, mert valóban abszurdnak tartjuk, hogy ahelyett hogy egy ésszerű struktúrát stabilizálnánk megfelelő jogi szabályozással, egy újabb szintet építünk ki felettük, most már azzal a szándékkal, hogy átvegye azokat a feladatokat is, amelyek a megyei önkormányzatok megszüntetésével gazdátlanul maradnának.[17] E létrehozott régiók a természetes kapcsolódásokat keresztülszabdalják, s mindezt egy olyan elvárásrendszer alapján (EU), amely ebben a formájában (ti. a regionális egységek méretét illetően) nem valós. Természetesen igaz, mint azt Szamel Lajos állította, hogy ha két egymástól nagyon távol álló közigazgatási egységet (pl. Sopront Nyíregyházával) összevonnának egymással, akkor előbb utóbb lesznek közös érdekeik, (esetünkben ilyenek az EU pályázatok), ám valójában ettől nem fognak természetes egységbe forrni.
A nem hagyományos keretek között működő, közigazgatási feladatokat átvett autonóm (újabban paraadminisztratívnak nevezett) szervezetek helyzetét vizsgálva, ha lehet, a helyzet még egy fokkal zavarosabb, mint az eddig tárgyaltakon. A felhozott összehasonlító érvek azt mutatják, hogy e feladat-megoldási módozatok kimutatható szolgáltatás-javító hatással nem voltak, költséghatékonyságuk pedig nem egyértelmű. A hazai ellenzők körében a drágulás a legfőbb ellenérv, bár ez a megállapítás számomra túlságosan sommás. (Ami igaz a közalapítványokra, nem igaz a közigazgatási szerződésekre, a közintézetekre.) A privatizálás felett talán valóban lejárt az idő (Kht-k), de a többit illetően talán mégsem a megszüntetés, hanem a szigorúbb, de egyben megfelelő feltételeket szabó jogi feltételrendszer meghatározása lenne a megoldás.
- 376/377 -
Felvetődött, mi több folyik a közigazgatási szervezeti törvény előkészítése.[18] Német, osztrák, holland területen is vannak példák ilyen törvényekre. Már régen túlhaladott az a nézet, amely szerint a közigazgatási jog ne lenne kodifikálható. Talán igaz, hogy egy ilyen szervezeti törvény stabilizáló hatású, kicsit erősebb szavakkal szólva: gátját szabja az állandó spontán változtatásoknak, ez azonban elkerülhető azáltal, ha a rendező elvek vannak kellő konkrétsággal meghatározva oly módon, hogy az valóban megadja a garanciális kereteket, de kellő rugalmasságot biztosít, és nem úgy, hogy túl gyakran enged kivételeket a törvény rendelkezései alól.
Meggyőződésem továbbá, hogy a szervezeti törvény nem csak erre alkalmas, hanem a különféle szervezeti formák egymáshoz rendezésére is. Vagyis az az elképzelésem, hogy az irányítás, a felügyelet és az ellenőrzés fogalmait is rendezni lehetne ebben a "szervezeti" törvényben. Ha valaki behatóan tanulmányozza az egyes jogszabályokat abból az aspektusból, hogy milyen fogalmakkal operálnak (mondjuk egy kormányrendelet szintjén milyen irányítási jogosítványokat kreálnak), evidenssé válik, hogy e téren legalább olyan fogalmi kuszaság uralkodik, mint a szervek rendszerében. Talán ezeket is rendezhetné végre egy törvény számos jogszabályi ismétlődést megtakarítandó. Ennek tartalmára kiindulásképpen teljesen elfogadhatónak tartjuk Sárközy Tamás[19] javaslatát az irányítási jogosítványokat illetően.[20]
Az egyes közigazgatási részterületek számára is egyszerűsítést, és jobb működési feltételrendszert jelentetnének a tisztába tett szervezeti-működési keretek. Egyszerűsödne ezáltal a kormányzati munka, amelyet a zavaros, különféle eredetre visszavezethető és ezért ellentmondásos fogalomrendszer fölöslegesen bonyolít, s még a szükségesnél is nehezebbé tesz.
* * *
- 377/378 -
by Katalin Szamel
The study analyses the evolution of our prevailing governmental system, which is based on foreign models, yet preserves certain socialist foundations, and combines them with national traditions. The study maintains that the amalgamation of these elements inevitably leads to irrational functioning. Practice indicates that not even the newly established government may easily solve this problem, not to mention that changes are hampered both by several political factors and a well-established, rigid constitutional order. The study also points out that proposals for change are not always anchored in scientifically founded ideas, that is to say, in part they are to be deemed be as improvisations.■
- 378 -
JEGYZETEK
* A tanulmány a Politikatudományi Társaság 2006. június 23-24. között Noszvajon tartott Vándorgyűlésén elhangzott előadás alapján készült.
[1] SÁRKÖZY T.: Államszervezetünk potenciazavarai. HVG-ORAC, Budapest, 2006. 395.
[2] Közigazgatás az Európai Unió tagállamaiban (szerk.: Lőrincz L.). Unió, Budapest, 2005. 8.
[3] http://www.vmt.bme.hu/edu/download/tqm_bme_course.pdf
[4] Közigazgatás az Európai Unió tagállamaiban. I. m. 490-500.
[5] LŐRINCZ L.: A közigazgatás alapintézményei. HVG-ORAC, Budapest, 2005. 249-255.
[6] VADÁL I.: A közigazgatási jog kodifikációja (stabil kormányzás, változó közigazgatás). Dialog Campus, Budapest-Pécs, 2006. 191.
[7] A szabályozás hatásvizsgálata (Az OECD Országok legjobb módszererei). Miniszterelnöki Hivatal kiadványa, Budapest, 1999. 302.
[8] SAJÓ A.: Az önkorlátozó hatalom. MTA Állam- és Jogtudományi Intézet - Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest, 1995. 375.
[9] Tudomásom szerint egyedül Holló András szólt e kutatásról "madárnyelven" Az államjogtól a jogállamig. A közjog "forradalma" c. kötetben. Mega-ETO-Print, Budapest, 1993. 119.
[10] A kormányok döntéshozatali mechanizmusa, különös tekintettel a konzultatív testületek szerepére. Nemzetközi összehasonlítás. In: Kormányzati működés (szerk.: Horváth M. T.). Magyar Közigazgatási Intézet kiadványa, Budapest, 2004. 193-224.
[11] CROSIER, M.: A bürokrácia jelensége. KJK, Budapest, 1981.
[12] Igazgatási rendszer korszerűsítésének operatív programja. 2006. 15. (Belügyminisztérium adatai). http://misc.meh.hu/binary/7780_igop_1_2a.doc
[13] BALÁZS I.: A központi közigazgatás különös hatáskörű szerveinek szabályozási koncepciója. Magyar Közigazgatás, 2004/9. 513-528.
[14] DUDÁS F.: Közigazgatás-fejlesztési tendenciák a luxemburgi miniszteri tanácskozás tükrében. Magyar Közigazgatás, 2000/9. 522-531.
[15] CONCHA Gy.: Politika II. Közigazgatástan. Grill Károly Könyvkiadó, Budapest, 1905.
[16] Ld. IMRE M.-KOI Gy.: Az Egyesült Királyság közigazgatása. In: Közigazgatás az Európai Unió tagállamaiban. i. m. 77.
[17] IVANCSICS I.: Meddig jutott el? Régió - megye - kistérség. Comitatus. Önkormányzati Szemle, 1998/4. 5-10.; VEREBÉLYI I.: Önkormányzati rendszerváltás és modernizáció, különös tekintettel a megyék regionális célú megerősítésére. Régió, közigazgatás. 2001. 145-177. SIPOS K.: A régiók és Európa. Állam- és Jogtudomány, 1993/1-2. 119-146.
[18] VADÁL I.: A közigazgatási jog kodifikációja (stabil kormányzás, változó közigazgatás). Dialog Campus Kiadó, Budapest-Pécs, 2006. 278.
[19] SÁRKÖZY T.: Államszervezetünk potenciazavarai. HVG-ORAC, Budapest, 2006. 135-136.
[20] A 2006. évi LXII. törvény megoldása azonban túlzottan tág, nem is beszélve arról, hogy csak a központi szervekre vonatkozik. Annak bővebb kifejtése, hogy miért elfogadhatatlan ez a törvény, egy másik tanulmányt igényelne.
Lábjegyzetek:
[1] Szamel Katalin, Tudományos főmunkatárs, MTA Jogtudományi Intézete, Budapest, 1014. Országház u. 30., E-mail: szamel@jog.mta.hu
Visszaugrás
