Olvasva a címben hivatkozott tanulmányt merült fel bennem annak a gondolata, hogy érdemes lenne a társadalombiztosítás részét képező[2] nyugdíjbiztosítás szabályozásának elvi szintű megközelítésében bekövetkezett változásokat feltárni egy konkrét (nyugdíjbiztosítási) jogintézményre vonatkozó alkotmánybírósági határozatok elemzésének módszerével élve. Az ötletet szolgáltató írás széles körű és a teljes társadalombiztosítást átható és alakító alkotmánybírósági gyakorlat bemutatásához képest a tanulmányomban egy intézményt érintő jogkérdést eldöntő két alkotmánybírósági határozatban foglalt álláspontok ismertetése, összehasonlítása és az ezekből levonható következtetések taglalása eszközével igyekszem feltárni a nyugdíjbiztosítás rendszerének elméleti kereteiben bekövetkező változásokat. Ezzel összefüggésben indokoltnak tartom mindezeket az említett írásban kifejtett gondolatmenet segítségével, azzal párhuzamot vonva véghezvinni. Esetünkben így az öregségi, illetve előrehozott öregségi nyugdíj
- 297/298 -
jogosultsági előfeltételeként előírt biztosítási jogviszony (a gyakorlatban leginkább munkaviszony) megszűntetésének kötelezettségére vonatkozó jogalkotói döntés alkotmányossági kérdése tárgyában hozott alkotmánybírósági határozatok elemzése által kísérlem meg a nyugdíjbiztosítási rendszer alkotmányos kereteiben bekövetkező változások elemzését. Az alapkérdés tehát az, hogy vajon alkotmányellenes-e az öregségi nyugdíj, illetve az előrehozott öregségi nyugdíj megállapítását a biztosítási jogviszony megszűnésétől függővé tenni, azaz alkotmányos-e az arra vonatkozó jogszabályi rendelkezés, hogy az említett ellátás(ok)at csak és kizárólag munkaviszony (pontosabban egyes biztosítással járó jogviszonyok) megszüntetése esetében lehet megállapítani, valamint ezen ellátásokban történő részesüléskor csak meghatározott jövedelem eléréséig lehet kereső tevékenységet folytatni. A két jogintézmény (öregségi nyugdíj és előrehozott öregségi nyugdíj) különbözik egymástól; az utóbbi 1998. január 1. óta létezik csupán, valamint az öregségi nyugdíjhoz képest alacsonyabb életkortól[3] már igénybe lehet venni meghatározott szolgálati idő[4] megszerzése esetében. Mindezek ellenére a két intézményt az alkotmánybírósági gyakorlat szempontjából összehasonlíthatónak tartom, mivel lényegüket tekintve mindkettő kortól és szolgálati idő megszerzésétől függően igénybe vehető ellátás. Valamint arról sem feledkezhetünk meg, hogy az öregségi nyugdíj korhatára 1997. december 31-ig (férfinak) 60., (nőnek) 55. éves kor volt, mely összeegyeztethető, összevethető a jelenlegi előrehozott nyugdíj korhatárával (60 illetve 59 év, de legkorábban 55 év). A nyugdíjbiztosítás alkotmányos kereteiben végbement folyamatot két alkotmánybírósági határozat szemlélteti igen pregnánsan. Így a hivatkozott szerző munkáját alapul véve a feltett elvi kérdést illető két alkotmánybírósági határozatban szereplő megközelítést többek között a magyar nyugdíjbiztosítási rendszer alkotmánybírósági értékelésének 1997. előtti és utáni jellemzői, a társadalombiztosítási jogviszony, mint sajátságos jogviszony mibenléte, a nyugdíjbiztosítás szociális és tulajdonjog (vásárolt jog) elemei közötti eltolódás kérdése, valamint a szerzett jogok védelme és várományok oldaláról történő vizsgálata eszközeivel veszem górcső alá. A tanulmány során kizárólag az öregségi és az előrehozott öregségi nyugdíj intézményei kapcsán kifejtett alkotmánybírósági gyakorlatot vizsgálom anélkül, hogy egyéb
- 298/299 -
egészségi állapottól függően igénybe vehető ellátásokat[5] érintenék, így ahol a nyugdíj kifejezést használom, az csak értelemszerűen az öregségi nyugdíj intézményét jelenti.
Az Alkotmánybíróság először a 45/1996. (X.22.) számú határozatában vizsgálta felül a már említett kérdést. Ugyanis az 1997. december 31. napjáig hatályos T. végrehajtása tárgyában kiadott 89/1990. (V.1.) MT rendelet (a továbbiakban: MT rend.) 266. § (1) bekezdése oly módon rendelkezett öregségi nyugdíj megállapításának kezdő időpontját illetően, hogy: "Ha az igénylő azon a napon, amelyen az öregségi nyugdíjra jogosultsága megnyílik, munkaviszonyban áll, öregségi nyugdíját a munkaviszony megszűnését követő naptól lehet megállapítani." Azaz hiába rendelkezik a személy a jogszabályban[6] meghatározott feltételekkel (betöltötte a rá irányadó korhatárt és rendelkezik a szükséges szolgálati idővel), csak azt követő naptól lehet a részére megállapítani az öregségi nyugdíjat, melytől a munkaviszonya megszűnt. Tehát munkaviszony megszüntetéséhez kötötte a jogalkotó az öregségi nyugdíj megállapítását. Ezen szabály alóli kivételeket - enyhítve a szigorú szabályt - tartalmazott a jogszabály,[7] ugyanis előírta, hogy olyan munkaviszony fennállása nem akadálya az öregségi nyugdíj megállapításának, mely a nyugellátás megállapítását követően kezdődött, valamint olyan sem, ahol a munkabér az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összegét nem haladja meg, valamint abban az esetben sem, ha a foglalkoztatott ezen munkaviszonyának megszűnéséig munkát már nem végez és munkabérben, táppénzben, valamint baleseti táppénzben nem részesül. A szövetkezeti tagok részére a hivatkozott rendelkezés szerint a többi biztosítottól eltérően enyhébb feltételeket szabott a jogalkotó, ugyanis esetükben öregségi nyugdíjat azon időponttól lehetett megállapítani, melyet követően munkát nem végez és semmilyen díjazásban nem részesül. Mindezekhez képest a jogszabály[8] a többi biztosított (egyéni vállalkozó, társas
- 299/300 -
vállalkozó, ezek segítő családtagjai) esetében ennél is enyhébb szabályozást írt elő, mivel náluk a jogviszony fennállása nem akadálya a nyugellátást megállapításának, azaz rájuk a csak a T. 39. §-ban foglalt rendelkezések az irányadóak. Az Alkotmánybíróság a kifejtett szabályozást utólagos normakontroll eljárásban vizsgálta felül és a 45/1996. (X. 22.) AB határozatban az MT rendelet 266. § (1)-(3) bekezdéseit ex nunc hatállyal megsemmisítette. A testület legfőképpen az Alkotmány 35. § (2) bekezdésben[9] megfogalmazott jogforrási hierarchia elvének sérülésére alapította a döntését és kifejtette, hogy - korábbi határozatában[10] megfogalmazott elvi állásponttal összhangban - a Kormány a rendeleteivel a magasabb szintű norma (esetünkben törvény) fogalmait tartalommal kitöltheti, azonban ez a törvény rendelkezéseit tartalmilag nem szűkítheti. Azonban a határozat által felülvizsgált rendelkezés ezen alkotmányos tilalommal ellentétesen szűkítette a T. rendelkezéseit, mivel azok szerint az öregségi nyugdíjjogosultsági előírásaihoz (korhatár betöltése, meghatározott szolgálati idő megszerzése) képest további feltételeknek (munkaviszony megszüntetése) való megfeleléstől tette függővé az ellátás megállapítását. Mindezek mellett a diszkrimináció tilalma elvének sérülése miatt is arra az álláspontra helyezkedett az Alkotmánybíróság, hogy megsemmisíti a hivatkozott rendelkezést, mivel utalt arra, hogy a munkaviszonyban álló személynek a nyugellátás megállapításához meg kell szüntetnie a jogviszonyát, míg "szövetkezeti tagnak csak jogviszonyon belüli munkavégzés tilalma van, a többi kategóriába tartozóknak pedig minden további kötelem nélkül megállapítható az öregségi nyugdíj."[11]
Az Alkotmánybíróságnak azonban a kifejtett jogkérdéshez hasonló, sőt azzal szinte egyező problémával kellett szembesülnie a nyugdíjbiztosítás szabályrendszerét elvi szinten érintő 2008-as kodifikációs tevékenység miatt. Ezen újonnan bevezetésre kerülő szabályok közül az egyik - talán legjelentősebb - változást a Tny. 2008. január 1. napjától hatályba lépő 9. § és 18/A. § (1) és 18/B. § (1) bekezdései hozták. Ugyanis ezen rendelkezések szerint 2008. január 1. napjától megállapításra kerülő ellátás esetében az előrehozott öregségi nyugdíjra való jogosultságnak feltétele nem csak bizonyos, meghatározott korhatár elérése (férfi esetében 60., nő esetében 59. életév) és szolgálati idő megszerzése (40 év, illetve csökkentett össze-
- 300/301 -
gű nyugellátáshoz 37 év), hanem az is, hogy a jogalany ne álljon a Tbj.[12] 5. § (1) bek. a)-b) és e)-g) pontja szerinti biztosítással járó jogviszonyban. Tehát 2008. január 1. napjától korábbi feltételek mellett további kritérium teljesüléséhez fűzte a jogalkotó az előrehozott öregségi nyugdíj megállapítását, lényegében szinte az összes biztosítással járó jogviszony[13] megszüntetéséhez. Ugyanakkor a 2008. január 1. napjával hatályba lépő szabályozás szerint több biztosítással járó jogviszony fennállása mellett megállapítható az előrehozott öregségi nyugdíj. Pl. a Tbj. 5. § (1) bek. c)-d), valamint h) pontjaiban rendezett jogviszonyok esetében. Mindezek alapján kijelenthetjük, hogy az 1996-ban előállt helyzet következett be újból, hiszen amellett, hogy a jogszabályi háttér változása folytán előrehozott öregségi nyugdíjnak jogosultsági feltételévé lépett elő a biztosítással járó jogviszony megszüntetése, a szabályozás nem minősült teljes körűnek, mivel nem sorolta fel az összes biztosítással járó jogviszonyt, hanem néhányat közülük kiemelt és kimondta, hogy ezek fennállása esetében is megállapítható az ellátás. A kifejtettek tükrében - előre várható volt - utólagos normakontrollal támadták meg az idézett rendelkezéseket,[14] valamint egyéb szempontból ugyanazon szinten elhelyezkedő normák[15] ellentétének vizsgálatát indítványozták. Azonban az Alkotmánybíróság - meglepő módon[16] - a korábbitól eltérő, sőt azzal ellentétes döntést hozott a 19/B/2007.
- 301/302 -
számú határozatával. Az indítványozók ennek alapjául szolgáló beadványukban már jóval szélesebb körben, több szempontból támadták a hivatkozott rendelkezéseket az 1996. január 1. napjától hatályba lépő rendelkezése felülvizsgálata tárgyában benyújtott indítványokhoz képest.
Az indítványozók egy része abban vélte felfedezni az alkotmányellenességet, hogy a Tny. 83/B. §-a alkotmányos alapjogokat sért és korlátoz, különösen az Alkotmány 8. §-ában megfogalmazott elvekkel ellentétesen, valamint a 70/A. § (1) és (2) bekezdéseiben, a 70/B. §-ban és a 70/E. § (1) és (2) bekezdéseiben rögzített alkotmányos követelményekkel (diszkrimináció tilalma, munkához és ahhoz mérten megfelelő jövedelemhez, továbbá szociális biztonsághoz való jog) szembemenő szabályrendszert hozott létre a jogalkotó. Ezen indítványozók szerint az általuk támadott rendelkezés ellentétes a Tny. 2. § (2) bekezdésével, a Hszt. 1. §-ával és 3. § (1) bekezdésével, valamint az Ebktv. 8. § q) és r) pontjaival. Az indítvány szerint a Hszt. hatálya alá tartozókra a rendelkezést e törvény részévé kellett volna tenni ahhoz, hogy joghatálya kiterjedjen a hivatásos állományra, de ebben az esetben sem vonatkoztatható visszamenőleges hatállyal azokra, akik a jogszabály megszületése előtt mentek nyugdíjba. Itt azt sérelmezte az indítványozó, hogy a Tny, 83/B. § (1) bekezdése arról rendelkezett, hogy a 62. életévét be nem töltött előrehozott (akár csökkentett összegű) öregségi nyugdíjban, korkedvezményes nyugdíjban, bányásznyugdíjban, korengedményes nyugdíjban, illetve egyes művészeti tevékenységet folytatók öregségi nyugdíjában részesülő személy nyugellátását szüneteltetni kell, ha a Tbj. 5. §-a szerinti biztosítotti jogviszonyban áll, vagy egyéni, valamint társas vállalkozóként kiegészítő tevékenységet folytat és az általa fizetendő nyugdíjjárulékot képező jövedelme alapja (lényegében bruttó bér) meghaladja a tárgyév első napján érvényes kötelező legkisebb munkabér (minimálbér) havi összegének tizenkétszeresét (éves keretösszeg). Hiszen ezáltal - véleményük szerint - "...az Alkotmány 8. §-ának és a diszkrimináció tilalmának megsértése a munkához, a munka és foglalkozás szabad megválasztásához való jog sérelmében konkretizálódik: az érintett nyugdíjasokkal szemben a nyugdíjas társadalom, illetve az egész dolgozó magyar társadalom összes többi tagjához viszonyítva alkalmaz hátrányos megkülönböztetést, amikor megfosztja őket attól, hogy szabad akaratából, önállóan válasszon, akar dolgozni, vagy sem."[17] Ezzel össze-
- 302/303 -
függésben azt is megemlítik ugyanezen indítványozók a Tny. 18. § (2) bekezdés c) és a (3) bekezdés c) pontjai [előírják a Tbj. 5. § (1) bekezdésének a)-b) és e)-g) pontjai szerinti biztosítási jogviszony megszüntetésének kötelezettségét] tekintetében, hogy ezek alkotmányellenessége abban realizálódik, hogy "...ezzel sérül az Alkotmány 9. § (2) bekezdése és 70/B. § (1) bekezdése, mert a nyugdíjra jogosult nem vállalkozhat, illetve nem vállalhat munkát. Az Alkotmány 70/E. §-ában foglalt szociális biztonsághoz való jogot is sérti, mert a biztosítási esemény bekövetkeztével (megöregedés és szolgálati idő megszerzése) a biztosító köteles teljesíteni. A biztosítási eseménynek nem lehet része a (...) feltétel."[18] Mindezekkel összefüggésben azt a következtetést vonják le az indítványozók, hogy a nyugellátás - biztosítási jogviszony létesítése és meghatározott kereset meghaladása miatti - szüneteltetetési kötelezettségét előíró szabályozás diszkriminációt valósít meg életkor, illetve ellátásban való részesülés alapján.
Egy másik indítványozó szintén a Tny. 83/B. §-át támadta, de abból a szempontból, hogy ez az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében rögzített jogállamiság követelményét sérti, valamint az Alkotmány 9. § (2) bekezdésébe ütköző tényezőnek tartotta azt, hogy a "nyugdíjasok nyugdíjfolyósítás melletti megszerezhető jövedelmét korlátozza."[19] Véleménye szerint mindezek mellett a rendelkezés az Alkotmány 70. § (6) bekezdése[20] által kimondott elv ellen is hat amellett, hogy az alkotmányos szinten megfogalmazott munkához való jog gyakorlását is lehetetlenné teszi és a - szintén alkotmányos védelmet élvező - szociális biztonsághoz való jog manifesztálódását is ellehetetlenítheti. Sőt, mindezeken túlmenően "megingatja a szociális biztonságot (Alkotmány 70/B. § és 70/E. §), és hátrányosan megkülönbözteti a 62 év alatti nyugdíjasokat."[21]
Más indítványozok véleménye szerint a Tny. 83/B. § (5) bekezdése a Honvédség hivatásos és szerződéses állományú katonáinak szolgálati nyugdíjára történő alkalmazása miatt alkotmánysértő. Hiszen ezen rendelkezés szerint a nyugellátás szünetelésének szabályai a hivatkozott személyi körre is vonatkoztak. Azaz nekik is szüneteltetésre került a nyugellátásuk amennyiben biztosítással járó jogviszonyt létesítettek mindenkori minimálbér feletti jövedelemmel attól függetlenül, hogy önként kérték a nyug-
- 303/304 -
díjazásukat, vagy pedig a Hjt.[22] alapján mint szolgálati nyugdíjra jogosultat fölmentették. Így az indítványozók utaltak arra, hogy a Hjt. alapján nyugellátásban részesülő személyt (általános nyugdíjkorhatár alatt jóval korábban jogosult lehet az ellátásra) aki esetlegesen nem is szabad akaratából lett ilyen nyugdíjas (felmentették mint ellátásra jogosultat) hátrányos megkülönböztetés ér, mivel nem létesíthet mindenkori minimálbér feletti javadalmazással járó biztosítási jogviszonyt nyugellátása szüneteltetése nélkül, ezáltal pedig a szerzett jogai sérülnek az Alkotmány 2. § (1) bekezdése, 70/A. § (1) bekezdése, a 9. § (2) bekezdése és a 70. § (1) bekezdése által rögzített alapjogokat csorbítva. Mindezeken kívül még azzal érveltek, hogy a jogszabályi rendelkezés a célját sem éri el, hiszen Hjt. alapján biztosított személy részére nyugellátás megállapítására egyébként is csak a jogviszonya megszüntetése esetében kerülhetett sor.
A felsoroltakon kívül még arra tértek ki az indítványozók, hogy a jogszabály módosítása során létrejött helyzet indokolatlanul különböztet meg embereket életkoruk, nyugdíjba vonulásuk ideje alapján negatív diszkriminációt okozva a munkához való jog alkotmányellenes korlátozása mellett azáltal, hogy a személyt választás elé kényszerít; munkáról, vagy nyugdíjról mond le.
Végezetül egy indítványozó a Tny. 83/B. § (5) bekezdésének alkotmányellenességét abban vélte fölfedezni, hogy az "hátrányosan különbözteti meg a nyugdíjkorhatárt megelőzően különböző okokból nyugdíjazott - különösen a Hszt. hatálya alá tartozó - személyeket más munkavállalókkal, illetőleg más jogcímen nyugdíjazott személyekkel szemben."[23] Valamint azt is sérelmezte és így alkotmányellenesnek találta, hogy a jövedelemadó számításának szabályai változtatása[24] folytán az ugyanolyan munkát végző személy, ha nyugellátásban részesül, nettó összegben kevesebb bérhez jut ahhoz képest, mint aki nem nyugdíjas. Sőt a kifejtetteken felül a jogalkotó visszaható hatályú jogalkotás tilalmát valósította meg azáltal, hogy a szabályozás olyanokra is vonatkozik, akik azt megelőzően kérték nyugellátás megállapítását anélkül, hogy tudatában lehettek volna a jövőben hatályba lépő - rájuk nézve hátrányos - jogszabályi rendelkezéssel.
- 304/305 -
Az Alkotmánybíróság mielőtt belement volna az indítványok elutasításáról szóló döntése indoklásában - mintegy álláspontjának kiindulópontját képező tényezőként - röviden ismertette az előrehozott öregségi nyugdíj intézményének kialakulását és főbb célkitűzéseit. Itt az előrehozott nyugdíjnak a nyugdíjrendszerben betöltött szerepe kapcsán elsősorban arra hívta fel a figyelmet, hogy "a magyar nyugdíjrendszer 1997-től fokozatos átalakuláson ment át. Az ún. felosztó-kirovó társadalombiztosítási nyugdíjrendszert felváltotta a vegyes, 1998-tól az új, hárompilléres rendszer, amelynek elemei a korábbi társadalombiztosítási nyugdíj mellett a tőkevárományosi elven működő magánnyugdíj, illetőleg önkéntes nyugdíj. Az 1996-ig érvényes nyugdíjkorhatár (nők esetében 55, férfiak számára 60 év) fokozatosan emelkedik 2008. december 31-ét[25] követően egységesen 62 évre ... a nyugdíjszámítás alapja a nettó keresetről a bruttó keresetre tevődik át."[26] Ennek indokát a testület a társadalomban lezajló folyamatokban látja (elöregedés, egyre kevesebb aktív dolgozó az inaktív nyugdíjasok arányához viszonyítva). Egyébként az Alkotmánybíróság már korábbi határozatában[27] is megállapította az itt kifejtettekkel összefüggésben, hogy a vegyes jellegű nyugdíjbiztosítás fennmaradása mellett erősödött a rendszer biztosítási, azaz vásárolt jog elvi karaktere szemben a szociális jelleggel. Sőt arra is kitér az Alkotmánybíróság, hogy a 2008-as változások során a nyugdíjbiztosítás egyre inkább a járulékfizetéssel arányos ellátás elvét (azaz vásárolt jog jelleg) felé tolódik el, bár kétségkívül szociális elemek is maradnak még benne.
A leírtakon túlmenően, azonban azokkal összefüggésben arra világít rá az Alkotmánybíróság, hogy az előrehozott nyugdíj intézményének megalkotásával a jogalkotó lényegében átmenetet akart biztosítani az 1998-ban történő korhatár emelés szabályozását illetően a jogalanyok számára a megváltozott helyzethez történő alkalmazkodás elősegítése és a felkészülési idő biztosítása céljából. (Ezt önmagában már az előrehozott öregségi nyugdíj intézményének bevezetéséről rendelkező szabályozásnak jog-
- 305/306 -
alkotói elhelyezése is igen pregnánsan szemlélteti.[28]) Mindezek alapján az előrehozott öregségi nyugdíj bevezetéséről már korábban is oly módon fejtette ki álláspontját egy határozatában[29] az Alkotmánybíróság, hogy "a törvényhozó célkitűzése a szabályozás során, amint azt a törvény indokolása is kifejti, az volt, hogy a nyugdíjkorhatár emelésére fokozatosan kerüljön sor, és lehetőség nyíljon a nyugdíjba vonuláshoz kapcsolódó egyéni érdekek, élethelyzetek figyelembe vételére is: ... E szabályok szerint mind az előrehozott, mind a csökkentett összegű előrehozott nyugdíj arra adna lehetőséget a jogosultnak, hogy ha a korábbi szabályozásnak megfelelő nyugdíjkorhatárt betöltötte, az öregségi nyugdíjra jogosító, a Tny. 7. §-ában meghatározott korhatár elérése előtt, legkorábban öt évvel alacsonyabb életkorban nyugdíjba menjen." Ezen 1998-as állapothoz képest lépett tovább a jogalkotó, mikor 2008. január 1. napjától történő jogalkotás során tovább szigorította az előrehozott öregségi nyugdíj megállapításának feltételeit oly módon, hogy biztosítással járó jogviszony (esetek döntő többségében munkaviszony) megszüntetését is előírta. Ekkor az motiválta a döntést, ahogy a jogszabály indokolása is hivatkozik rá, hogy "a törvény célja, hogy a biztosítottak ne a mielőbbi nyugdíjba vonulásban legyenek érdekeltek, maradjanak aktívak, amíg egészségük engedi. ... A korhatár előtti nyugdíjazás lehetősége egy kedvezmény annak érdekében, hogy akinek munkaképessége csökkent, vagy a munkaerőpiacon elhelyezkedni nem tud, ne maradjon ellátatlan. Az európai gyakorlat is az, hogy a korai nyugdíjazás akkor biztosított, ha az érintet nem folytat kereső tevékenységet. Kereső tevékenység esetén a nyugdíjat vagy csökkentik, vagy szüneteltetik." Ezen gondolatmenetet alapul véve mondja ki azt az Alkotmánybíróság, hogy az új rendelkezés a társadalmi háttér (munkaerőpiac, demográfiai változások) miatt úgy próbálja befolyásolni a jogalanyokat, hogy azok az általános nyugdíjkorhatár elérése előtt ne döntsenek az előrehozott nyugellátás igénylése mellett a munkaviszony fenntartása helyett.
Az előrehozott öregségi nyugdíj létrejöttének elemzését az Alkotmánybíróság végezetül annak a fontos ténynek a hangsúlyozásával fejezi be, hogy a 2008. január 1. napjától hatályba lépő hátrányos rendelkezés (munkaviszony megszűnésének kötelezettsége) esetében is megalkotott a törvényhozó hatalom átmeneti szabályokat, mikor többek között úgy rendelkezett, hogy azon személyek, akiknek 2007. december 31. napjáig megállapították
- 306/307 -
az előrehozott öregségi nyugdíjat, egészen 2009. december 31. napjáig dolgozhatnak kereseti korlát nélkül amellett, hogy részükre folyósítják a nyugellátást.[30] Ezen szabályozás "kiskaput" is nyitva hagyott a jogalanyok számára, melyet bizonyára igen sokan igénybe is vettek.[31]]
Az Alkotmánybíróság az intézmény alapvető funkciójából kiindulva és abból levezetve utasította el az indítványokat.
A Tny. 18/A. § (1) bekezdése és 18/B. § (1) bekezdés c) pontja megsemmisítésére irányuló indítványokat azzal az indokkal lettek elutasítva, hogy mivel az előrehozott nyugellátás arra ad lehetőséget, hogy akinek munkaképessége csökkent, vagy nincs mód a foglalkoztatására, az nyugdíjba vonulhasson. Ezekben az esetekben azonban értelemszerű az, hogy megszűnik a munkaviszony, hiszen pont ez következne amúgy is az adott személy állapotából és ily módon működik funkcionálisan a jogintézmény. Ez pedig eleve kizárja a közhivatal viselésének jogát érintő alkotmányos követelmény és a szabad munkavállalás jogának sérelmét. Ugyanakkor az Alkotmány 70/E. §-ában megfogalmazott szociális biztonsághoz való jog sem csorbul, hiszen ennek tartalma az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata szerint[32] azt jelenti, hogy az állam köteles a szociális ellátások által megélhetési minimumot nyújtani az emberi méltósághoz való jog megvalósulásának velejárójaként. Ez a társadalombiztosítás és a szociális intézményrendszer működtetésének kötelezettségét jelenti. De ezekkel nem jár az együtt, hogy az állam ne köthetné az ellátásokat bizonyos feltételek megvalósulásához, esetükben a biztosítási jogviszony megszüntetéséhez. Mindezek alapján a Tny. 18/A. § (1) bekezdése és a 18/B. § (1) bekezdés c) pontja nem ellentétes az Alkotmány 70/E. §-ában megfogalmazott elvekkel.
A Tny. 83/B. §-ának a vállalkozáshoz, munkához és szociális biztonsághoz, valamint az Alkotmány 8. §-ában rögzített emberi elidegeníthetetlen és sérthetetlen alapjogok relációját illetően sem találta alkotmányellenesnek a testület a hivatkozott rendelkezést. Itt elsősorban újfent kifejtette
- 307/308 -
az Alkotmánybíróság az előrehozott öregségi nyugdíj funkcióját és megtoldotta a gondolatmenetét azzal, hogy "ha a nyugdíjas kereső tevékenységet kíván folytatni, a nyugellátás az adott időszakban funkcióját veszti, ezért függeszti fel a támadott rendelkezés annak folyósítását a nyugdíjkorhatár eléréséig. Ezt követően azonban a Tny. már vélelmezi az ellátásra szorultságot, és nem támaszt további feltételt a folyósításhoz."[33] Mindezek mellett a szociális biztonsághoz való jog sérelmét sem okozza a Tny. 83/B. §-a tekintettel arra, hogy mivel a jogalkotó a gazdasági lehetőségekkel és az ellátási rendszerek teherbíró képességével összhangban alakíthatja a szociális ellátások körét mindaddig, amíg valamely az Alkotmányban rögzített elv nem sérül,[34] ezért az alapvető szociális jogok aspektusából sem történt alkotmányellenes jogalkotás. Hiszen az előrehozott öregségi nyugdíj a nyugdíjkorhatárt el nem érő valamilyen okból munkaképtelen (de egyéb ellátásra nem jogosult) személyek szociális biztonságát hivatott szolgálni, de ezen biztonság nem illeti meg azt, aki nem munkaképtelen (munkaviszonyban áll), tehát önmaga ellátásáról képes gondoskodni, így nem sért alapvető alkotmányos jogot a szabályozás mely arra irányul, hogy az előrehozott öregségi nyugdíj folyósítását szüneteltetni kell, ha a nyugdíjas biztosítással járó jogviszonyt létesít meghatározott kereseti korlát felett..
A vitatott rendelkezéssel összefüggésben az Alkotmány 70/B. § sérelmét abban látta megtestesülni egy indítványozó, hogy a nyugdíj mellett munkát vállaló személy nettó keresete alacsonyabb a nem nyugdíjasénál. Azonban ezen észrevételt azzal utasítja el az Alkotmánybíróság, hogy "...a nyugdíj szüneteltetésének szabálya és a munka mennyiségének és minőségének megfelelő jövedelemhez való jog között érdemi összefüggés nem állapítható meg. Szintén nincs összefüggés a nyugdíjas munkaerőpiacon elfoglalt helye, illetőleg a munkához, a munka és foglalkozás szabad megválasztásához való jog között."[35] és az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata az, hogy az érdemi alkotmányossági összefüggés hiánya az indítvány elutasítását vonja maga után.[36]
A Tny. 83/B. § diszkriminatív jellegének megállapítására irányuló indítványokat azzal az indokkal utasította el az Alkotmánybíróság, hogy magának a megkülönböztetésnek (mely a vizsgálat kiindulópontját képezi) egyrészt azonos csoportba tartozók tekintetében kell fennállnia, másrészt vagy
- 308/309 -
alkotmányos alapjog tekintetében kell megvalósulnia, vagy ha ez nem következik be, akkor az emberi méltósághoz való jog sérelmében. Azonban esetünkben nem valósul meg az azonos csoport kritériuma, mivel - az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata[37] szerint - az öregségi nyugdíjra és az előrehozott öregségi nyugdíjra jogosultak nem tekinthetők azonos szabályozási körbe tartozó jogalanyoknak, ebből következően nem is lehet őket diszkrimináció aspektusából vizsgálat tárgyává tenni. Mindezekből kifolyólag a nyugdíjasok és nem nyugdíjasok sem hasonlíthatóak össze tiltott negatív megkülönböztetés alkotmányossági vizsgálata szempontjából.
Az Alkotmánybíróság a Tny. 83/B. §-ában foglalt előírásnak (korhatár betöltése előtt folyósított öregségi nyugdíj szüneteltetésének kötelezettségét meghatározott kereseti korlát elérése esetén) az (5) bekezdés alapján a Hszt. és a Hjt. alapján szolgálati nyugdíjban részesülőkre történő alkalmazására vonatkozó rendelkezést illetően sem vélt alkotmányellenességet felfedezni a testület. Ugyanis a Hszt. és a Hjt. alapján szolgálati nyugdíjban részesülő személyek esetében a rájuk vonatkozó nyugdíjkorhatár[38] betöltése előtt meghatározott kereseti korlát elérésekor a nyugellátás szüneteltetésének kötelezettségről rendelkező előírás, nem ütközik a szerzett jogok védelmének tilalmával, így ilyen jellegű jogosultság elvonása sem történik az idézett jogszabályi rendelkezéssel, hiszen ahogy korábban már történt rá utalás a határozatban a korhatár betöltése előtti nyugellátásnak (így a Hszt. és a Hjt. alapján járó ellátásnak is) az a célja, hogy a személy ha nem képes a munkát végezni, mely biztosítja megélhetését, ne maradjon ellátatlan. Azonban aki meghatározott jövedelmi szint fölötti kereső tevékenység folytatására képes, az ebből a szempontból nem tekinthető nyugellátásra "rászoruló" egyénnek.
Az indítványozók egy köre szerint a támadott rendelkezések azért is vitathatóak alkotmányos szempontokból, mivel olyan jogalanyokra is vonatkozik, akik az előrehozott öregségi nyugdíjba vonulásuk alkalmával nem mérlegelhették azt, hogy esetlegesen később ezen ellátásuk szünetelésre kerül kereső tevékenység folytatása miatt. Azaz nem rendelkezhettek elégséges információval a döntésük (előrehozott öregségi nyugdíj igénylése) meghozatalához.
A fentiekkel összefüggésben az Alkotmánybíróság ezen a visszaható hatályú jogalkotás tilalmába, így a jogbiztonságba történő ütközésre hivatkozó indítványokat azzal az indokkal utasította el, idézve a korábbi hatá-
- 309/310 -
rozatában[39] leírt elvet, hogy: "Önmagában az, hogy az állampolgárok másként cselekedtek volna, ha előre láthatták volna a jogszabály módosítását, nem ad módot a jogbiztonság címén az alkotmányellenesség megállapítására. A visszaható hatályú jogalkotás tilalmának ilyen kiterjedő értelmezése alkotmányjogilag indokolhatatlan."
Végezetül az Alkotmánybíróság kimondta, hogy a különböző jogszabályok közötti ellentétre hivatkozó és ebben alkotmányellenességet felfedezni vélő indítványok elbírálásra alkalmatlanok. Ugyanis nem jelölték meg az indítványozók, hogy a normák közötti ellentét milyen alkotmányos elveket sért, így a beadványok érdemi elbírálásra alkalmatlanok az Abtv.[40] 22. § (2) bekezdése alapján.
Az Alkotmánybíróság két határozatának elméleti síkjai közötti vélt vagy valós különbséget mindenekelőtt a nyugdíjbiztosítás rendszer alkotmánybírósági értékelésének 1997 előtti és ezen időpontot követő jellegzetességei alapján érdemes kutatni. Annál is inkább, mivel 1998. január 1. napjával hatályba lépő és az ezen időponttól hatályukat vesztő normák lényegében egy a társadalombiztosítás rendszerét alapjaiban átformáló reformot jelentettek. Az álláspontom szerint legfőképpen ez okozta az Alkotmánybíróság egymással - esetlegesen - ellentmondásba kerülő határozatainak meghozatalát. A határozatokat szemlélve mindenféleképpen abból kell kiindulnunk, hogy 1997-ig a társadalombiztosítást illetően tényként kell elfogadnunk, hogy "az Alkotmánybíróság szerint a rendszer elavult, diszfunkcionális, nem felel meg az új Alkotmány elveinek, követelményeinek. A rendszer lényegileg kiterjedt az egészségügyi szolgáltatások teljességére, a legkülönfélébb járóbeteg ellátástól egészen a különböző kórházi, szanatóriumi, gyógyfürdői, stb. kezelésekig, függetlenül attól, hogy ezeknek a szolgáltatásoknak az ellentételezése a jogosultak részéről való megvásárlása megtörtént-e vagy sem. A járulékfizetés és az egészségügyi szolgáltatások aránya tisztázatlan volt."[41] Ezzel összefüggésben azt is figyelembe véve, hogy "a határozatok leszögezték azt is, hogy a társadalombiztosí-
- 310/311 -
tásnak a piacgazdaság alkotmányos követelményeihez igazodó, korszerű átalakítása, ágazati kiépítése, a magán- és állami szféra megfelelő arányainak a megteremtése folyamatban van...",[42] a szerző szerint ebben a tézisben találjuk meg az Alkotmánybíróság két időtartamban kifejtett gyakorlata közötti marginális különbség okát: "...és mindaddig, amíg ez nem történik meg, az állam a társadalombiztosításban egyaránt meglevő biztosítási és szociális elemeket nem változtathatja meg önkényesen."[43] Mindezek szerint 1998. január 1-jét megelőzően egy elavult (az új Alkotmány elveivel össze nem egyeztethető) és ebből következően átalakításra szoruló társadalombiztosítási rendszer létezett Magyarországon, melynek - az Alkotmánybíróság gyakorlatában kikristályosodó - immanens eleme volt a biztosítási és szociális elemek - állam által történő - önkényes megváltoztatásának tilalma. Természetesen "a társadalombiztosítási rendszer viszont nem érinthetetlen, annak bizonyos körű - a biztosítottakra hátrányos - megváltoztatását alkotmányosan indokolhatják a társadalombiztosítási jogviszony sajátosságai, maga a korszerűsítési tendencia, a rendszer működőképességének fenntartása, az állam mögöttes helyzetének megnehezülése."[44] Azonban azt bizton állíthatjuk, hogy a jogalkotó mozgástere igencsak beszűkült és az Alkotmánybíróság esetről-esetre dönti el, hogy az adott mozgás az alkotmányosság kereteit túllépte-e vagy sem. Tehát az Alkotmánybíróság 1997-et megelőző gyakorlata során hozott 45/1996. (X. 22.) AB határozat döntését elvi szinten az előbb idézett tézis alapozta meg. Hiszen egy az átfogó nyugdíjreform előtt hozott normát semmisített meg alkotmányellenességre hivatkozva a testület diszkrimináció tilalmába ütközőnek találva azon rendelkezést, mely szerint egyes biztosítottaknak meg kell szüntetniük a munkaviszonyukat öregségi nyugdíj megállapításához, míg másoknak nem, valamint utalva arra, hogy a nyugellátás lényegét tekintve vásárolt jog, mely pusztán a meghatározott szolgálati idő megszerzése és korhatár betöltése esetén jár, egyéb feltételtől nem tehető függővé annak megállapítása. Ezzel expressis verbis ki nem mondva, de látensen kétséget kizáróan kijelentve, hogy az öregségi nyugdíj intézményének biztosítási jellegének önkényesen történő megváltoztatását jelenti azon rendelkezés, mely a munkaviszony megszüntetéséhez köti a nyugellátás megállapítását.
- 311/312 -
A leírtakhoz képest 1997 után már egy átalakult és - a jövőre nézve normatívan prognosztizált[45] változások ellenére - viszonylag stabil állapotokat tükröző társadalombiztosítási és ezen belül nyugdíjbiztosítási szabályozási háttér mellett hozhatta meg az Alkotmánybíróság a 19/B/2007. AB határozatot. Melyben - ahogy fentebb részletesen már kifejtettem - nem találták alkotmányellenesnek az előrehozott öregségi nyugdíj megállapításának feltételéül (a meghatározott szolgálati idő megszerzése és korhatár betöltése mellett) a biztosítással járó jogviszony megszüntetését szabó normát. Ezen - a korábbi [45/1996. (X. 22.) számú] határozattól gyökereiben eltérő - álláspont kialakulásának elsődleges okát legfőképpen a szabályozás átmeneti jellegéből fakadó alkotmányos tilalom automatikus negligálásában kereshetjük. Hiszen ha már megfelel a jogszabályi háttér az új Alkotmánynak, már kialakult, átmenetiségét levetkőzte, ugyan dogmatikailag mi indokolná a nyugdíjbiztosítási rendszer biztosítási és szociális elemeinek állam által történő megváltoztatásának alkotmányos tilalmát? Nyilvánvalóan semmi. Egyrészt tehát már az Alkotmánybíróság is feloldotta a korábban saját maga által megfogalmazott tilalmat és így a nyugdíjbiztosítás biztosítási és szociális elemeinek a jogalkotó általi Alkotmányba nem ütközően történő átalakítása során "...nagymértékben erősödött az új nyugdíjrendszer biztosítási karaktere, s jelentősen visszaszorultak a szociális célú újraelosztási szempontok."[46] Ezen biztosítási elv felé történő elmozdulás is kiváltó oka az Alkotmánybíróság korábbitól eltérő elvi alapon nyugvó döntésének. Mindezek mellett hiba lenne megfeledkezni arról, hogy - a korábban is már kifejtésre kerültek alapján - az előrehozott öregségi nyugdíj intézményének bevezetése által próbálta a jogalkotó - quasi átmeneti időszak biztosításával - enyhíteni a nyugdíjkorhatár 1998. január 1-jétől történő emelésének[47] hatásait azáltal, hogy megteremtette annak a lehetőségét, hogy a korhatár betöltése előtt munkavégzésre (egészségi vagy egyéb okokból) képtelenné váló személyek számára ellátást biztosítson. Tehát szociális szempontok is felbukkantak a biztosítási elv dominanciája mellett az előrehozott öregségi nyugdíj 1998-as bevezetésekor. Ezen nyugellátás jogosultsági feltételein szigorított a jogalkotó 2008. január 1. napjától, mikortól is előírta, hogy ennek megállapítására a korábbi feltételekben előírtak megvalósulása mellett a kereső tevé-
- 312/313 -
kenység megszüntetése esetében kerülhet sor. Ezen szabályozást nem találta alkotmányellenesnek az Alkotmánybíróság az újabb elméleti alapokon nyugvó ítélkezési gyakorlata során. Már nem tartotta az Alkotmánnyal összeegyeztethetetlennek a "nyugellátás biztosítási jogviszonyban nem állástól" függő megállapítását, hiszen kimondta, hogy a jogalkotó már - az 1997 előtti állapotoktól eltérően - rendelkezik a nyugdíjbiztosítás rendszerének elvi alapjainak (biztosítási és szociális elemek) megváltoztatásának alkotmányos felhatalmazásával különös tekintettel arra, hogy a nyugdíjbiztosítás szabályozásának újból jelentős átalakulás részeként történt a kifogásolt rendelkezés bevezetése. Különös tekintettel motiválták a jogalkotót a társadalomban bekövetkező demográfiai változások és a nyugdíjrendszer ezekhez történő igazítása, ami véleményem szerint inkább tekinthető alkotmányos követelménynek, mintsem alkotmányellenes jogalkotásnak..
Mindezeken felül természetesen az Alkotmánybíróság határozatának elméleti alapját kétséget kizáróan azon tényező is befolyásolhatta az 1997 előtti szabályozási állapotoktól eltérő helyzet mellett, hogy 2008. január 1-jétől újabb jelentős átalakulások következtek be a nyugdíjbiztosítás rendszerében, melyek szervesen illeszkedtek az 1998. január 1. napjától hatályos joganyag jövőre nézve előírást tartalmazó rendelkezéseiből kikövetkeztethető tendenciára és ennek részeként, ebbe illeszkedve hozta be a jogalkotó az előrehozott öregségi nyugdíj megállapításának és folyósításának feltételei közé a biztosítással járó kereső tevékenység megszüntetésének kötelezettségét. Míg 1997. előtt ilyen tendenciákról és jövőbe néző szabályozási technikáról szó sem volt, hanem csupán annak a megállapítása az Alkotmánybíróság által, hogy elavult és az új Alkotmánnyal nem egyeztethető össze az akkori társadalombiztosítási szabályok halmaza.
Bár a 45/1996. (X. 22.) AB határozat elsősorban eljárásjogi szempontok miatt semmisítette meg az öregségi nyugdíj megállapítását biztosítási jogviszony megszüntetésétől függővé tevő rendelkezést, azonban kifejtette azt is, hogy diszkriminatív minden olyan jogalkotás, mely a biztosítottak között a jogviszonyuk jellegéből fakadó sajátosságokhoz képest - jogaikat és kötelezettségeiket illetően - aránytalan különbséget eredményez. Ezen
- 313/314 -
megállapítás összefüggésbe hozható a szociális biztonság Alkotmányban biztosított jogához és ennek tükrében az Alkotmánybíróság következetes joggyakorlatában kifejtett elvhez, melyből azon tézis fakad, hogy "a vegyes rendszerű társadalombiztosítás önmagában tehát nem alkotmányellenes mindaddig, amíg az állam a jogi szabályozással azt úgy működteti, hogy a biztosítás útján szerzett jogokat, továbbá a szociális biztonsághoz való jog tartalm elemét adó ellátáshoz való jogot nem sérti, alkotmányellenes az arányok önkényes megváltoztatása lehet."[48] Hiszen a nyugellátás intézménye egyértelműen az állam szociális biztonság biztosításának kötelezettségéből eredeztethető. Mely intézmény tulajdonságaként ugyancsak alkotmányos tilalomként él a diszkrimináció tilalma, mely szerint nem lehet hátrányosan megkülönböztetni társadalombiztosítási ellátásokat illetően (jogosultság, befizetési kötelezettség, folyósítás stb. szempontjából) a biztosítottak különböző csoportjait. Márpedig ha nem tehető különbség az ellátásra való jogosultság szempontjából az egyes rétegek között, akkor az adott nyugellátásra különböző tevékenységgel jogosultságot szerző személyek között sem. Azaz nem lehet elvileg annak jelentősége, hogy a biztosítási jogviszony - mely alapján megállapítható lesz az öregségi nyugdíj - milyen jellegű volt. Már csak azért sem, mert a biztosítási jogviszony alapját a nyugellátásra való jogosultsággal egyezően a járulékfizetés képezi. A Tbj. 5. § hosszasan sorolja fel a különböző jellegű biztosítási jogviszonyokat és a hatályos Tny. és annak végrehajtási rendelete is hosszasan taglalja a nyugellátásra jogosító szolgálati idő különböző fajtáit. (Meg kell jegyezni, hogy kivételként nem csak biztosítási jogviszonnyal járó időszak ismerhető el szolgálati időnek, hanem ezen utóbbi kategória tágabb.) Tehát részben az itt kifejtettek alapján semmisítette meg a 45/1996. (X. 22.) AB határozat az egyes biztosítottak öregségi nyugdíj megállapítása premisszájaként előírt munkaviszony megszüntetési kötelezettséget. Ha a gondolatmenet folytatva, hivatkozva a Rácz Zoltán tanulmányában idézett elvre, mely szerint "az Alkotmány 70/E. § (1) bekezdése nem egy, hanem két alapvető jogot kodifikál, a szociális biztonsághoz való jogot és az ellátáshoz való jogot",[49] akkor arra a következtetésre juthatunk, hogy nyugellátásra való jogosultság teljesen független kell hogy legyen attól a ténytől, hogy az adott személy végez-e jövedelemmel járó tevékenységet vagy sem. Hiszen a szociális biztonsághoz való jog része kell hogy legyen az is, hogy saját maga erejéből, munka által biztosítsa
- 314/315 -
megélhetését a jogalany, illetve az is, hogy emellett a korábbi biztosítással járó jogviszonyai által befizetett járulékai hasznát nyugellátás formájában élvezze. Ezen utóbbi kijelentés napjaink alkotmánybírósági gyakorlata szempontjából igencsak vitatható különösen annak tükrében, hogy az összes nyugellátás[50] alapvető célja az, hogy aki már nem képes gondoskodni magáról, annak az ellátásáról korábbi hozzájárulásai alapján megélhetése biztosított legyen. A taglalt elv elfogadásával a nyugdíjat mint fogalmat pont a "conditio sine qua non"-jától fosztanánk meg. Azonban ha más szemszögből megközelítve újból idézve Rász Zoltán tanulmányából, aki különböző alkotmánybírósági határozatokban foglalt különvéleményre és párhuzamos indokolásra[51] hivatkozva jelenti ki egymással összefüggésben azt, hogy "a szociális biztonsághoz való jog messze több a létminimum szintjét biztosító szociális ellátáshoz való jognál...", valamint utal arra, hogy "...a szociális biztonsághoz való jog tartalma a megélhetéshez szükséges ellátás, amely nem azonos a létminimummal, hiszen a szociális biztonsághoz való jog esetcsoportjainak felsorolásánál olyan - lényegüknél, természetüknél fogva - eltérő esetek követik megkülönböztetés nélkül egymást, mint az öregség vagy a munkanélküliség", akár levonhatjuk az a következtetést is, hogy a szociális biztonságnak elképzelhető egy olyan értelmezése is, mely szerint annak tartalma az, hogy akinek az öregségi nyugdíja, vagy a munkaviszonya önmagában nem elegendő minimális szintű életvitel (létminimum) folytatásához, az mindkettőből egyszerre bevételhez juthasson. Itt fontosnak tartom kiemelni azt, hogy a minimálbér mindenkori legkisebb összege nem feltétlenül egyenlő a létminimum biztosításához szükséges jövedelemmel, valamint az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összege[52] sem. Mindezeken túlmenően azonban akár azt a kérdést is feltehetnénk, hogy vajon alkotmányos-e az, ha az állam eldönti, hogy a személy vagy nyugellátáshoz jusson, vagy meghatározott szintet[53] elérő kereső tevékenységet folytathasson, vagy az individuum ilyen választás elé állítása alkotmányellenes. Erre a kérdésre a választ a már több-
- 315/316 -
ször is hivatkozott alkotmánybírósági megállapításra alapozva érdemes keresni. Mely szerint lehetséges a társadalombiztosítás rendszerének az állam által történő megváltoztatása (vásárolt jog és szociális elvek aránya, időbeli módosítás a szerzett jogok tiszteletben tartása és megfelelő átmeneti szabályozás biztosítása mellett), azonban ez nem lehet aránytalan. Azonban azt, hogy adott pillanatban mi tekinthető alkotmányossági szempontokból aránytalan változtatásnak lényegében az Alkotmánybíróság dönti el esetről esetre.
Mindezekhez kapcsolódóan említésre méltóak a Rácz Zoltán által is említett 24/1991. (V. 18.) AB határozatban foglalt alkotmánybírói különvélemények, melyek tartalmát az alábbiakban sűrítette össze a szerző: "A nyugdíjasokkal szemben, akiktől aktív életükben a tartalék alkotásának lehetőségét az állam elzárta, nem alkalmazható olyan politika, ezért alkotmányellenes minden jogszabály, amely a vállalandó terhekből többet hárít a nyugdíjasokra, mint a dolgozókra és ezáltal az előbbiek szociális helyzetét a létminimum felé tolja. A nyugdíjasoknak a szociális biztonságra szerzett joguk van, azt az állam nem vonhatja el, ez éppen olyan személyes jog, mint a tulajdonhoz való jog."[54]
Tehát az eddig kifejtetteket elemezve arra a következtetésre juthatunk, hogy az Alkotmánybíróságnak - a Rácz Zoltán tanulmányában kifejtett elvekre és alkotmánybírósági határozatokban testet öltött vélemények alapján - az öregségi nyugdíj biztosítással járó jogviszony megszüntetésétől függővé tevő előírásnak a szociális biztonsághoz való alapjog viszonylatát illetően egészen a 19/B/2007. AB határozat megjelenéséig az volt a véleménye, hogy alapvetően alkotmánysértő az ilyen jellegű rendelkezés. A gondolatmenetet levezetve azért volt az, mivel a szociális biztonsághoz való jog mindenkit megillet attól függetlenül, hogy nyugdíjas, vagy aktív, vagy akár egyszerre mindkettő. Ezen szociális biztonsághoz való jog immanens eleme legalább a létminimum szintjén történő élethez való jog, sőt ezen túlmenően az is, hogy a személy saját magáról gondoskodhasson. Tehát ha úgy ítéli meg, hogy nem elegendő a nyugellátás a számára megfelelő életszínvonalhoz, akkor annak romlását megelőzendő nyugellátás mellett végezhessen kereső tevékenységet. Mindezeket az állam tűrni köteles, mivel a nyugdíjas korábban aktív volt, járulékot fizetett be, tőle a tartalékolás más lehetősége meg volt vonva, így ezért ha úgy ítéli meg, hogy számára nem elégséges a nyugellátás összege, mellette dolgozhasson. Ugyanakkor az állam aránytalanul megváltoztatná a nyugdíjbiztosí-
- 316/317 -
tási rendszert több szinten is (pl: vásárolt jog elve és szociális szempontok közti arány, diszkrimináció tilalma), ha egyes biztosítottaknak a nyugellátás megállapítását kereső tevékenység megszüntetésétől tenné függővé nem érvényesülve azt az alapvető vezérelvet, hogy a nyugellátás meghatározott szolgálati idő és életkor betöltésével megállapítható szerzett jog.
A fentiektől gyökeresen eltérően ítélkezett az Alkotmánybíróság a 19/B/2007. AB határozatában, melyben kijelentette, hogy nem alkotmányellenes az előrehozott öregségi nyugdíjra való jogosultság megállapításának biztosítással járó kereső tevékenység megszüntetésének kötelezettségére irányuló jogalkotói előírás. Ezen határozatban kevésbé markánsan jelenik meg a szociális biztonsághoz való jog alkotmányos követelménye összhangban azzal a korábban már hivatkozott tendenciával, mely szerint a társadalombiztosítás és így a nyugdíjbiztosítás rendszere egyre inkább elmozdul a vásárolt jog elve irányába és egyre kevésbé tartalmaz szociális elemeket, bár a vegyes jelleg kétségkívül fennmarad. Ebben a határozatában az Alkotmánybíróság alapvetően nem a szociális biztonsághoz való jog aspektusából vizsgálta felül a vitatott jogszabályi rendelkezéseket, hanem inkább egyéb szempontok alapján mérlegelt. A szociális biztonsághoz való jogra hivatkozó indítványokat - röviden összefoglalva - azzal utasította el, hogy az 1998. január 1. napján bevezetett előrehozott öregségi nyugdíj intézménye alapvetően egy átmeneti, felkészülési idő biztosítása céljából kerül megalkotásra a megemelkedett nyugdíjkorhatárok bevezetése miatt abból a célból, hogy aki nyugdíjkorhatár betöltése előtt bármely okból keresőképtelenné vált, ne legyen ellátatlan, hanem meghatározott feltételek (szolgálati idő megszerzése és korhatár elérése) teljesítése esetében nyugellátásra szerezhessen jogosultságot. Azonban aki ezen életkorában mégis képes a munkabér mindenkori kötelezően előírt legkisebb összegénél magasabb jövedelemmel járó biztosítási jogviszonyt létesíteni, az már nem szorul rá ezen ellátásra, tehát magának az előrehozott öregségi nyugdíj immanens tartalmi eleme miatt nem alkotmánysértő a jogalkotói korlátozás. Az Alkotmánybíróság ezen döntése során nem mérlegelte azt, hogy az adott előrehozott öregségi nyugellátás összege vajon milyen mértékű, fedezi-e és mennyire a korábban megszokott életvitelt, vagy ahhoz képest aránytalanul alacsonyabb életszínvonalat tesz csak lehetővé.
Mindezeket összefoglalva megállapíthatjuk tehát, hogy az Alkotmánybíróság két határozata közötti eltérést az indukálta, hogy a nyugdíjbiztosítás rendszerének szabályozásában és ezzel párhuzamosan az Alkotmánybíróság dogmatikai megközelítésében is elfogadott az, hogy egyre
- 317/318 -
kevésbé vannak jelen szociális szempontok és egyre nagyobb az eltolódás a vásárolt jog elvének irányába, illetve egyre nagyobb a mozgástere szociológiai, gazdasági körülmények miatt és mérlegelése által a jogalkotónak a társadalombiztosítás rendszerének megváltoztatását illetően. Valamint a rendszer aránytalan változtatásának tilalmát illetően egyre inkább tágul a jogalkotó mozgástere, tehát amit korábban az Alkotmánybíróság aránytalan változtatásnak minősített, azt jelenleg esetlegesen már nem tart annak.
A szerző hivatkozik arra, hogy a "36/1997. (VI. 11.) AB határozat szerint a társadalombiztosítási jogviszony másodlagos jogviszony, mely ipso iure létrejön, ha valaki munkaviszonyba lép, ha szövetkezeti tagként a szövetkezet tevékenységében személyesen közreműködik ha egyéni vállalkozó, vagy egyéb más, a társadalombiztosítás által meghatározott jogviszonyban munkatevékenységet végez."[55] Ebből kiindulva a 45/1996. (X. 22.) AB határozat azt a nézetet vallotta, hogy az öregségi nyugdíj a meghatározott szolgálati idő megszerzése (ez lényegében járulékfizetést jelent) és korhatár betöltése esetén más feltételektől függetlenül járó jogosultság. Annál is inkább, mivel ebben az időszakban az Alkotmánybíróság alapvetően arra az álláspontra helyezkedett, hogy a nyugellátás fokozott védelmet élvez és - ahogy már korábban utaltam rá - ezen átmeneti időszakban különös körültekintéssel lehet csak változtatni a rá vonatkozó szabályokat. Többnyire ekkoriban, pontosabban erre az időszakra nézve[56] fogalmazta meg az Alkotmánybíróság a nyugdíj mint váromány jellegű intézmény elvét, mely tekintetében több határozatában[57] is kifejtette azon álláspontját, mely szerint a több évtized munkájával megszerzett várományokat (ilyen a nyugdíj is) nem lehet az egyik napról a másikra megfelelő felkészülési idő biztosítása nélkül a jogalanyok számára hátrányosan megváltoztatni. Márpedig ekkoriban az Alkotmánybíróság minden bizonnyal az öregségi nyugdíj váromány-jelleg sérelmét is felfedezni vélhette abban a rendelke-
- 318/319 -
zésben mely az öregségi nyugdíj megállapítását munkaviszony megszüntetéséhez kötötte. Mindezekkel egybehangzóan az is kijelenthetjük, hogy a társadalombiztosítási jogviszony sajátságos jellege miatt is találhatta alkotmánysértőnek a testület a vitatott rendelkezést, hiszen az képezhette a vizsgálódásuk kiindulópontját, hogy a jogalany annak idején nem választhatott (magánnyugdíjpénztárak sem léteztek még, tehát "egypilléres" volt a rendszer), munkaviszony és egyéb kereső tevékenység létesítésével automatikusan, törvény erejénél fogva a társadalombiztosítási jogviszony is létrejött. Mely jogviszonyban éppen a jellegéből fakadóan fokozott védelem illeti meg a jogalanyokat. Mindezekkel összefüggésben megfontolásra méltónak tartom a szerző által is kiemelt nézetet, mely a 39/1999. (XII. 21.) AB határozatban található[58] és azt fejti ki, hogy mivel "...a társadalombiztosítás minden sajátossága mellett alapvetően biztosítás, amelynek lényege, hogy meghatározott díj (járulék) ellenében a biztosítót helytállási kötelezettség terheli. Ebből az is következik, hogy az ilyen jogviszonyok alapvetően magánjogi szerkezetű struktúrák. ... Az ilyen intézmények kétoldalú kötelezettséget keletkeztetnek."[59] és mindezekből az adódik, hogy "az állam az ellátások mértékének alakításába kivételesen és csak különösen indokolt esetben avatkozhat bele. Máskülönben a biztosítottak - akik már teljesítették a maguk kötelezettségeit - olyan kiszolgáltatott és aszimmetrikus helyzetbe kerülnének, amely már az emberi méltósághoz való jogukat is sértené."[60] Ezzel szemben - amellett, hogy az alkotmánybíróság gyakorlatában továbbra is elismert elv maradt[61] a nyugdíj várományként történő definiálása - a 19/B/2007. AB határozat már egyáltalán nem tartalmaz említést arra vonatkozóan, hogy a fejezetben kifejtett elvek miatt alkotmánysértő lenne az előrehozott öregségi nyugdíj megállapításának kereső tevékenység megszüntetéséhez kötő szabályozás. Az Alkotmánybíróság itt már abból indul ki, hogy egyrészt egy átmeneti időszakot lezáró intézkedés a vitatott rendelkezés bevezetése, másrészt arra helyezi a hangsúlyt, hogy az állam rendelkezik akkora mozgástérrel a társadalombiztosítási jogviszonyok alakítását illetően, hogy ily módon belenyúljon a több évtized munkája következményeként létrejött sajátos jogviszonyokba. Tehát az Alkotmánybíróságnak 2008-ban már egy egészen más elvi szintű megközelítését tapasztalhatjuk szemben az 1996-ban vallott nézetekkel.
- 319/320 -
A szerző a két egymással ellentétes elmélet közötti szintézist az alkotmánybíróság gyakorlatából levezetve fogalmazza meg, mely szerint "a nyugdíjjog tehát nem tulajdoni, hanem szociális jogi igény, még a ‘vásárolt' jogi részében is a biztosításon és nem tulajdonjogi jogosultságon alapuló követelés."[62] Azonban - folytatva a szerző a gondolatmenet kifejti, hogy - ezen dualista felfogásból következik az is (amellett, hogy az egyéni autonómiába tartozó alapjogi tulajdonvédelem kiterjed a vagyoni jogok és közjogi alapú jogosítványok részét képező társadalombiztosítási igényekre), hogy "...a tulajdon szociális kötöttségei a tulajdoni autonómia messzemenő korlátozását alkotmányosan lehetővé teszik."[63] Tehát a társadalombiztosítás és így a nyugdíjbiztosítás és a tulajdonjog, mint szociálisan kötött tulajdonjog összefüggései taglalása során megállapított - két egymással látszólag ellentétes - elmélet alapján a két határozat elemzése során jelentős különbségeket fedezhetünk fel az Alkotmánybíróság elméleti megközelítésében. A 45/1996. (X. 22.) AB határozat a szociálisan kötött tulajdonjog dominanciájából kiindulva alkotmánysértőnek tartotta a nyugdíjjogosultságnak további feltételhez (munkaviszony megszüntetése) való kötését. Ezzel szemben a 19/B/2007. AB határozat inkább arra helyezte a hangsúlyt a kérdés vizsgálatakor, hogy a tulajdoni autonómia (így a nyugdíjjogosultság) messzemenő korlátozása nem alkotmányellenes, így megengedett a nyugdíj biztosítási jogviszony megszüntetésétől való függővé tétele. Az igaz, hogy a 45/1996. (X. 22.) AB határozat nem tartalmaz kifejezetten arra történő utalást, hogy ezt a nézetet vallotta az Alkotmánybíróság 1996-ban, azonban ne kerülje el a figyelmünket, hogy diszkrimináció tilalmába történő ütközés miatt semmisítette meg a testület a felülvizsgált normát és nem azt mondta ki, hogy a jogalkotó alkotmányos mulasztást követett el, mikor nem írta elő minden egyes biztosított számára a jogviszony megszüntetésének kötelezettségét nyugdíjjogosultság tekintetében. Ebből pedig csak és kizárólag azt a következtetést vonhatjuk le, hogy az Alkotmánybíróság 1996-ban nem tartotta alkotmányosan elfogadhatónak a nyugdíjjogosultság további (meghatározott szolgálati idő megszerzésén és korhatár betöltésén túlmenően) feltételektől való függővé tételét.
- 320/321 -
A nyugellátásnak, így az előrehozott öregségi nyugdíjnak értékvesztéseként értékelhetjük azt, ha ezen ellátás megállapítása további feltételhez van kötve. A 2007. december 31-ig hatályos szabályozás szerint a személy egyszerre végezhetett korlátlanul jövedelemszerző tevékenységet és élvezhette a korábbi befizetései alapján megállapított nyugdíjat. Mivel ez a "rendszer" 2008. január 1-jétől megváltozott oly módon, hogy vagy nyugdíjban részesül, vagy kereső tevékenységet végez a jogalany (kivéve, ha keresete nem halad meg egy éves keretet, mely lényegében a mindenkori kötelező legkisebb munkabér), így a nyugellátás esetleges hozzáférhetetlensége (biztosítási jogviszonyban áll, felmondási idejét tölti a dolgozó) révén értékcsökkenést állapíthatunk meg az előrehozott öregségi nyugdíjat illetően. De abban a kontextusban is megfigyelhető az értékvesztés, hogy a jövedelemszerző tevékenységet kell úgy megváltoztatni, hogy az ne haladja meg a kötelező munkabér mindenkori legkisebb összegét. Tehát egyszerre két oldalról is értékvesztés következett be; a nyugdíj esetleges hozzáférhetetlensége és a munkabér csökkentési kényszer miatt. A leírtakkal összefüggésben világít rá arra a szerző - a társadalombiztosítás mint szociálisan kötött tulajdonjog elvére építve -, hogy "a tulajdonhoz való alapvető jog védelménél az alkotmányossági kérdés az, hogy milyen esetben kell a tulajdonosnak a közhatalmi korlátozást minden ellenszolgáltatás nélkül eltűrnie, illetve mikor tarthat igényt az értékgarancia elvének érvényesülésére."[64] Mindezeken túlmenően tekintettel arra, hogy "a kötelező biztosítás mid az egyén cselekvési autonómiáját, mind ennek hagyományos anyagi alapját, tulajdonhoz való jogát korlátozza. Ez ... nem jelenti a tulajdonhoz való jog alkotmányellenes korlátozását, ha szükséges, arányos és a tulajdonhoz való jog lényeges tartalmát nem érinti."[65] arra a kérdésre kell keresnünk a választ a két határozat vizsgálatakor, hogy az Alkotmánybíróság a két időpontban milyen mértékű változtatást, azaz nyugdíj értékcsökkenését tartotta az értékgarancia alkotmányos követelményével összeegyeztethetőnek. Az Alkotmánybíróság 1996-ban elképzelhetetlennek tartotta nyugdíjnak munkaviszony megszüntetésétől való függővé tétele általi értékcsökkentését, azonban 2007-ben már ezt elfogadhatónak találta. Arra hivatkozva, hogy részben lezárult már az az átmeneti időszak, mely az előrehozott öregségi nyugdíjnak fent említett
- 321/322 -
értékcsökkenését tiltását indokolná, valamint kifejtve azt, hogy a megváltozott társadalmi viszonyok miatt is már nem aránytalan a 2008. január 1. napjától hatályos szabályozás. Mindezeket összefoglalva tehát megállapíthatjuk, hogy a 45/1996. (X. 22.) AB határozat döntését nagyban befolyásolta az értékgarancia elve, ezzel szemben a 19/B/2007. AB határozatban ezt már nem találták a döntéshozók annyira hangsúlyosnak, illetve magának az értékgarancia sértetlenségét illetően nagyobb mozgásteret "engedélyeztek" a jogalkotónak az értékcsökkenés tekintetében.
A szerző az Alkotmánybíróság 43/1995. (VI. 30.) AB határozatára hivatkozva kijelentette, hogy "a törvénnyel elrendelt járulékfizetést - amely a közteherviseléstől lényegét tekintve eltér, mert személyes és előre meghatározott igény származik belőle, csakis egy nagymértékű állami garanciavállalás (a másik oldalról: bizalomvédelem) legitimálhatja."[66] A 45/1996. (X. 22.) AB határozatban bár egyáltalán nem találhatunk erre a bizalomvédelemre vonatkozó utalást, azonban abban a kijelentésben, hogy "az öregségi nyugdíjra való jogosultság törvényi követelménye a nyugdíjkorhatár betöltése és a szükséges szolgálati idő megszerzése. Az a biztosított, aki eleget tesz ennek a követelménynek, jogosult öregségi nyugellátásra", azt fedezhetjük fel, hogy az Alkotmánybíróság egyértelműen azt az álláspontot vallotta, hogy biztosítási jogviszony megszüntetése nem írható elő öregségi nyugellátásra való jogosultságként, ez pedig rejtetten bár, de egyértelműen a bizalomvédelem elméleti alapján történő megközelítésből fakad. A 19/B/2007. AB határozatban a testület már egyáltalán nem foglalkozott a bizalomvédelemmel döntése meghozatala során, pontosabban, az ebben rejlő követelményekkel szemben nagyobb súlyt tulajdonított más alkotmányos elveknek, megközelítéseknek (például: állam joga a rendszer megváltoztatására a társadalmi viszonyok alapján). A leírtakon kívül említésre méltó a szerző által hivatkozott 39/1999. (XII. 21.) AB határozatban található különvélemény,[67] mely arra utal, hogy a bizalomvédelem sérülését okozza az, ha az állam utólag megváltoztatja az ellátások szabályozását, így értékét, mivel ez arra ösztönzi a jogalanyokat,
- 322/323 -
hogy egyre inkább vonják ki magukat a járulékfizetés alól, ez pedig bevételkiesést okoz a nyugdíjalapban és ad absurdum "egy olyan önmagát erősítő leépülési folyamatot indíthat be, mely végső soron a nyugdíjrendszer biztosítási megszűnéséhez is vezethet." A határozatok közül egyik sem foglalkozott ezzel a kérdéssel. Az 45/1996. (X. 22.) AB határozat azért nem, mert szükségtelen volt, hiszen megsemmisítette a bizalomvédelmet negligáló szabályt, ezzel szemben a 19/B/2007. AB határozat pedig azért nem, mert a döntéshozók a kérdés megítélése során nem tartották fontos tényezőnek a bizalomvédelem elvét.
A tartalékolás kérdései annyiban érintik az Alkotmánybíróság által felülvizsgált kérdést, hogy az öregségi nyugdíjjogosultság munkaviszony megszüntetéséhez való kötése lényegében azt eredményezi, hogy a biztosítottakra a nyugdíjbiztosítás rendszerének fenntartása céljából nagyobb terhet hárít. Tehát az állam és az állampolgárok közötti kockázatviselés arányát változtatja meg a hivatkozott rendelkezés által azzal, hogy dönteni kell a kereső tevékenység és a nyugellátás között, mivel az előbbi választása esetében az adott személy hosszabb ideig fizet be járulékot és így értelemszerűen rövidebb ideig élvezheti a nyugdíjat. A tartalékolás esetében azt a kérdést tehetjük fel, hogy vajon alkotmányellenes-e a kockázatviselés ilyen mértékű megváltoztatása. A problémát annak a tükrében érdemes értelmeznünk, hogy a szerző tanulmányában hivatkozott alkotmánybírósági határozat[68] alapján kijelenti azt, hogy "...a társadalombiztosítás működőképességének megnehezüléséből adódó terhek részbeni - arányos és alkotmányos indokok melletti - áthárítása a biztosítottakra, illetőleg a munkáltatókra, önmagában nem szükségképpen alkotmányellenes, de az ilyen átrendezéseknél alkotmányos követelmény, hogy a kockázatáthárítás terheit az érintettek időben úgy ismerjék meg, hogy a jövőbeni kockáza-
- 323/324 -
tokkal számolhassanak és fedezésükről gondoskodhassanak. ... A biztosításnak - így a társadalombiztosításnak is - egyik lényegi eleme a jövőbeni és bizonytalan, rászorultságot eredményező események fedezésére való tartalékolás".[69] Az idézett gondolat tükrében azt tapasztalhattuk, hogy a 45/1996. (X.22.) AB határozatban elképzelhetetlennek tartotta az Alkotmánybíróság azt, hogy az öregségi nyugdíjra való jogosultság a nyugdíjkorhatár betöltésén és meghatározott szolgálati idő megszerzésén kívül további feltételek bekövetkezésétől függjön. Ennek hátterében valószínűleg az állhatott, hogy az Alkotmánybíróság egészen az 1998-as társadalombiztosítási reformig egy átmeneti időszakot feltételezett és vett alapul a nyugdíjbiztosítás rendszerét illetően. Ebben az esetben pedig kétségkívül alkotmányellenesnek kellett hogy tartsa a nyugdíjrendszer jelentős mértékű átalakítását a biztosítottak terhére. Egy képlékeny és ebből fakadóan átalakításra szoruló konstitúcióban valóban alkotmánysértő lett volna a biztosítottakra jelentős többletkockázatot hárítani, mely végső soron a tartalékolás elvének realizálódását akadályozta volna. Ezzel szemben mivel 2008-ban már egy nagyjából lezárt és alkotmányosan megfelelő rendszer működésének lehettek tanúi, értelemszerűen megváltoztatva a korábbi álláspontot elutasította az Alkotmánybíróság a 2008. január 1. napján hatályba lépő a kockázatot a biztosítottakra hárító rendelkezést támadó indítványokat. A döntés helyességét még az is alátámasztotta (erre több utalás is történik a határozatban), hogy a jogalkotó még ezen rendelkezések esetében is alkotott átmenetet és felkészülési időt biztosító szabályokat.[70]
A közteherviselés alkotmányos követelményével kapcsolatosan megismételve az imént leírtakat kijelenthetjük azt, hogy míg 1996-ban az Alkotmánybíróság a rendszer voltából fakadóan nem tartotta elfogadhatónak a nyugdíj kereső tevékenység megszüntetésétől való függővé tételét, addig 2007-ben a megváltozott helyzet miatt nem zárkózott el attól, hogy a biztosítottakra többletterhet hárítson. Mindezekkel összefüggésben a szerző által is hivatkozott közteherviselés alkotmányos követelményéből adódóan akceptálhatjuk azt a nézetet, hogy ha növekednek az állam kiadásai a társadalombiztosítási rendszer fenntartásának alkotmányos követelménye miatt, abban az esetben ezzel párhuzamosan - a közteherviselés
- 324/325 -
ugyancsak Alkotmányban rögzített[71] követelménye folytán - a biztosítottakat terhelő befizetési kötelezettségek is növelhetőek az állam által. Különös tekintettel igaz ez az állítás a szerző által is hivatkozott megállapítás tükrében, mely szerint a források és a kötelezettségek közötti összefüggés és viszony határozza meg az állam teherbíró képességét, tehát azt, hogy mennyiben képes eleget tenni az Alkotmányban rögzített megfelelő társadalombiztosítás szolgáltatási kötelezettségének.
A kérdés vizsgálatánál - a szerzett jogok védelme, a jogbiztonság követelménye és a nyugdíjbiztosítási rendszer változtathatósága közötti reláció tükrében - mindenek előtt az kell, hogy képezze a kiindulópontunkat, hogy "...a változtatások alkotmányossági vizsgálata során a változtatás célja és eszköze összemérhető legyen. A szolgáltatáscsökkenéseket indokoló közérdek az egész társadalombiztosítási rendszer működőképessége és fennmaradása az állam helytállásának külső és társadalombiztosításban rejlő okok miatti megnehezülése alkotmányjogi kategóriával értékelhetővé válik."[72] Mindezek alapján az Alkotmánybíróság az 1996-ban hozott határozatában a rendszer átalakításra váró jellege miatt - tekintettel az ebből adódó érzékeny biztosítotti helyzetre - alkotmánysértőnek találta a nyugdíjjogosultság feltételei közé a biztosítási jogviszony megszüntetési követelményének beemelését. Ehhez képest a testület 2007-ben a nyugdíjrendszernek a társadalmi folyamatok által okozott likviditási problémái miatt a hosszú távú fenntarthatóság elvéből kiindulva változtatott az álláspontján. A már hivatkozott várományok elvével összefüggésben az Alkotmánybíróság úgy találta, hogy nem történt aránytalan a jogalkotói beavatkozás a 2008. január 1-én hatályba léptett rendelkezésekkel, hiszen egyrészt átmeneti szabályozás volt maga az előrehozott öregségi nyugdíj intézménye, de ezen túlmenően még ezen átmeneti szabályozás megváltoztatása során is alkotott átmeneti szabályokat az állam, mely biztosította a jogalanyoknak a megfelelő felkészülési időt a számukra hátrányos helyzet bekövetkezéséig. Tekintettel arra, hogy korábban már részletesen kifejtettem a 19/B/2007. AB határozatban foglalt nézetet a 2008. január 1.
- 325/326 -
napjától hatályba lépő rendelkezések és a jogállamiság, valamint a jogbiztonság követelményei közötti relációt illetően, nem tartom szükségesnek újból ismertetni ezeket. Csupán annyit szeretnék hozzáfűzni a leírtakhoz, hogy már abból világosan kitűnik az Alkotmánybíróság nézetében bekövetkezett változás, hogy 1996-ban egyáltalán nem is hivatkozik a jogállamiságra és a jogbiztonságra, hiszen idáig el sem kell jutnia a gondolatmenetében (bár kétségtelen, hogy ebből a nézőpontból kiindulva is ugyanilyen döntést hozott volna) a vitatott tartalmú jogalkotás megsemmisítése céljából, addig a 2007-es határozatban már hosszasan kifejti, hogy miért nem alkotmánysértő a nyugdíj kereső tevékenység megszüntetésétől való függővé tétele.
Ahogy Rácz Zoltán tanulmányában is olvashattuk, ugyanúgy a két határozat elemzése által is kijelenthetjük, hogy az Alkotmánybíróságnak a nyugdíjbiztosítás rendszerét (annak szabályozását) illetően a nézete (lényegében a nyugdíjbiztosítási rendszer alkotmányos kerete) egy konzekvensen meghatározható fejlődési irányba halad. Ennek oka elsősorban az 1998-as nyugdíjreform előtti és utáni jogalkotás és az általa teremtett helyzet közötti különbségekben rejlik, valamint magában a joganyagban bekövetkezett változásokban. Ezzel összefüggésben az Alkotmánybíróság is azt a nézetet vallja, hogy maga a rendszer - bár továbbra is megőrzi vegyes jellegét (szociális és vásárolt jog alapelvein szervezett) - alapvetően a vásárolt jog elvének dominálása irányába fejlődik, tehát a biztosítási elv érvényesülése fokozatosan túlsúlyba kerül. Mindezek oka - amellett, hogy a nyugdíjbiztosítás rendszeréből folyamatosan kikoptak a múlt rendszerből örökölt szociális elemek - a társadalmi, gazdasági átalakulásban keresendő. Hiszen milyen régóta nem létezik már a teljes, vagy azt megközelítő foglalkoztatottság, illetve a népességfogyásnak köszönhetően nagymértékben romlott a járulékot fizetők és a nyugdíjasok aránya (egyre kevesebb aktív korú dolgozó befizetéseiből kell fenntartani a Nyugdíjbiztosítási Alapot, melyből a nyugellátásokat finanszírozzák). Lényegében ezt ismerte fel az Alkotmánybíróság, mikor kimondta azt az elvet, hogy a rendszer fenntarthatóságának (mely alkotmányos követelmény) elsődlegességéből kiindulva, ennek céljából, az állam mozgástere a jogalkotást illetően az alkotmányosság szempontjából jóval nagyobb, mint az a korábbi időszakokban volt. Ebből kifolyólag tapasztalhatjuk azt, hogy olyan
- 326/327 -
jogalkotói döntést, melyet korábban az Alkotmánybíróság megsemmisített, napjainkban már nem talál alkotmánysértőnek. Ennek helyességét azonban a leírtak tükrében - úgy vélem - hiba lenne vitatni. Főleg annak ismeretében, hogy az Emberi Jogok Európai Bíróság kimondta egy ítéletében[73], hogy az állam a nyugdíjak kifizetésének kötelezettsége alól még államcsőd, illetve ahhoz közeli helyzet megvalósulása esetében sem mentesül. Ebből kiindulva állapíthatjuk meg azt, hogy a nyugdíjbiztosítási rendszer alkotmányos keretei meghatározó elve egyre inkább az (lesz), hogy magának a rendszer fenntartásának kötelezettségének lesz alárendelve a többi - természetesen továbbra is meghatározó - elv (szociális biztonság, biztosítás, vásárolt jog és váromány jelleg) és ezek korlátozhatósága egyre jobban növekszik a fenntarthatóság biztosítása céljából. A gondolatmenet ezen pontjánál az Alkotmánybíróságnak az alkotmányos alapjogok korlátozhatóságáról vallott nézetére analóg módon kijelenthetjük, hogy egyetlen társadalombiztosítási alkotmányos alapjog sem korlátozhatatlan, kivéve az állam kötelezettsége a megfelelő rendszer működtetése iránt. Továbbá bármely ilyen jog a rendszer fenntarthatósága céljától vezérelve korlátozható. Mindezek mellett azt sem felejthetjük el, hogy az állampolgároknak legfontosabb alapjoguk kétségtelen az, hogy az államban működjön tartósan és kiszámíthatóan[74] egy nyugdíjbiztosítási rendszer és ennek összeomlásához képest valóban jelentéktelenebb sérelem egyes ellátások bizonyos (természetesen meghatározott keretek közötti) értékvesztése, mely a biztosított szempontjából kétségtelenül bizonyos jogvesztést jelent.
- 327/328 -
Végezetül érdemes feltenni annak a kérdését a 2008. január 1. napját követően megindult jelentős átalakítások[75] tükrében, hogy milyen irányba halad a rendszer. Kétségtelen, hogy a nyugdíjbiztosítás szabályozását a biztosítási elv erősödése és a szociális jelleg további negligálódása fogja jellemezni, de vajon ez meddig folytatódhat?
* * *
(Paralel with Train of Thought of Essay of Zoltán Rácz)
By Miklós Polgár
The view of constitutional limits of pension scheme has changed by the practice of Constitutional Court. The study tries to analyze and find an answer whether what was the cause of radical change of legal practice. First of all, we have to establish that the foundation of alteration of constitutional practice was the unconstitutionality regulation of pension rules by the Constitutional Court before the pension reform in 1998. By way of this reform the pension rules have become constitutional ordinances. On the bases of all these, the constitutional limits of the pension security system have changed by the Constitutional Court. Making this sweeping change known through showing of two decisions of Constitutional Court concerning superannuation we can comprehend the process of development of constitutional limits of old-age pension system. The most significant difference between the two decisions is the supposition about the principle of proportion of social and proprietary rights in the pension scheme. By the opinion of the Constitutional Court the social title decreases step by step opposite to proprietary right in the pension insurance system in spite of the fact that the operating of pension security system is the obligation of state.■
- 328 -
JEGYZETEK
[1] RÁCZ Z.: A társadalombiztosítási rendszer alkotmányos keretei az alkotmánybírósági határozatok tükrében. Állam- és Jogtudomány, 49. évf. (2008) 2. sz.
[2] Hazánkban az 1997-1998-ban bekövetkező társadalombiztosítási rendszert érintő reform tette egyértelműen világossá, hogy a társadalombiztosítás alapvetően a nyugdíjbiztosításból és az egészségbiztosításból áll, így a szervezeti kettéváláson (1993-ban a Társadalombiztosítási Igazgatóság kettévált Országos Nyugdíjbiztosítási Főigazgatóságra és Országos Egészségbiztosítási Pénztárra) túlmenően az egységes szerkezetben történő szabályozás (a társadalombiztosításról szóló 1975. évi II. tv. [a továbbiakban: T.] hatályon kívül helyezését követően 1998. január 1. napjától hatályba lépett a társadalombiztosítási nyugellátásokról szóló 1997. évi LXXXI. tv. [a továbbiakban: Tny.] és az egészségbiztosítás kötelező ellátásairól szóló 1997. évi LXXXIII. tv.
[3] Korábban nő 57., férfi 60., jelenleg nő 59., férfi 60. életkora betöltésétől, ezen korhatárok az öregségi nyugdíj korhatárával párhuzamosan növekednek a jövőben
[4] Korábban 38, illetve legalább 33 év, jelenleg 40, vagy legalább 37 év, de a jövőben - jelenlegi szabályozás alapján - tovább növekszik.
[5] Rokkantsági nyugdíj, baleseti rokkantsági nyugdíj, illetve egyéb nyugdíjszerű ellátások (rendszeres szociális járadék, átmeneti járadék, bányász dolgozók egészségkárosodási járadéka), melyek egészségkárosodás (korábban munkaképesség-csökkenés) esetében voltak igényelhetők
[6] T. 39. §.
[8] Uo. 266. § (5) bek.
[9] "A Kormány a maga feladatkörében rendeleteket bocsát ki és határozatokat hoz. Ezeket a miniszterelnök írja alá. A Kormány rendelete és határozata törvénnyel nem lehet ellentétes."
[10] 17/1990. (VII. 31.) AB hat.
[11] 45/1996. (X. 22.) AB hat.
[12] A társadalombiztosítás ellátásaira és a magánnyugdíjra jogosultakról, valamint e szolgáltatások fedezéséről szóló 1997. évi LXXX. tv.
[13] A Tbj. 5. § (1) bek. a) pontja tartalmazza az Mt., Kjt., Ktv., Hszt. és Hjt. alapján foglalkoztatottakat, a b) pont szerinti biztosított a szövetkezet tagja, ha annak tevékenységében a személy munkaviszony, vállalkozási vagy megbízási jogviszony keretében személyesen közreműködik, az e) pont említi a kiegészítő tevékenységet folytatónak nem minősülő egyéni vállalkozót, a g) pont felsorolja a díjazás ellenében egyéb jogviszony keretében személyesen munkát végző személyt (bedolgozó, megbízási szerződés, segítő családtag) ha tárgyhavi járulékalapot képező jövedelme eléri a mindenkori minimálbér harminc százalékát.
[14] Tny. 18/A. § (1) bek. és 18/B. § (1) bek. c) pontja, valamint 83/B. §. Továbbá a Tny. módosításáról szóló 2006. évi CVI. tv. 19. § (5) bek.
[15] A Tny. 83/B. §-ánk a Tny. 2. § (2) bekezdésével, a fegyveres szervek hivatásos állományú tagjának szolgálati viszonyáról szóló 1996. évi XLIII. tv. 1. §-ával és 3. § (1) bekezdésével, valamint az egyenlő bánásmódról és az egyenlőség előmozdításáról szóló 2003. évi CXXV. tv. (a továbbiakban: Ebktv.) 8. § q) és r) pontjával való ellentétének vizsgálata.
[16] A magam részéről elfogadhatónak tartom azt a nézetet, mely szerint az Alkotmánybíróság ugyanazon alkotmányos rendelkezés alapján ugyanazon szöveggel hatályos normát (tehát sem az Alkotmány adott rendelkezése, mely alapján vizsgálják a jogszabályt, sem maga a vizsgált norma nem került módosításra) felülvizsgálva a korábbi döntéséhez képest merőben ellentétes álláspontra helyezkedhet. Hiszen bár maga a jogszabályi háttér változatlan, azonban időközben a jogtudomány fejlődött, így ugyanazon helyzet egészen más megítélés alá eshet.
[17] Uo.
[18] Uo.
[19] Uo.
[20] "Minden magyar állampolgárnak joga van ahhoz, hogy rátermettségének, képzettségének és szakmai tudásának megfelelő közhivatalt viseljen."
[21] 19/B/2007. AB határozat.
[22] A Magyar Honvédség hivatásos és szerződéses állományú katonáinak jogállásáról szóló 2001. évi XCV. tv.
[23] 19/B/2007. AB határozat.
[24] 2008. január 1. napjától a nyugellátás adóalapot képező tényező amennyiben a nyugdíjas biztosítotti jogviszonnyal járó tevékenységet létesített és ezáltal adóalapot képező jövedelemmel rendelkezik.
[25] Valószínűleg azért történik erre való hivatkozás a határozatban annak ellenére, hogy 1998. január 1. napjától általánosan egységesen 62 év a nyugdíjkorhatár nőknek és férfiaknak egységesen, mivel kivételt képeznek az 1947. január 1. előtt született nők (sávosan kevesebb a korhatáruk) és az 1940. január 1. előtt született férfiak esetében, így pédául az 1946-ban született nőnek a korhatár 61 év, ezt 2007-ben töltötte be, így valóban igaz az állítás, hogy 2008-ra egységesült lényegében a 62 éves korhatár.
[26] 19/B/2007. AB határozat.
[27] 39/1999. (XII. 21.) AB határozat.
[28] Az öregségi nyugdíjkorhatár emeléséről és az ezzel összefüggő törvénymódosításokról szóló 1996. évi LIX. tv. vezette be.
[29] 698/B/1998. AB határozat.
[30] Tny.
[31] Mivel a Tny. 64. § (1) bekezdése alapján ellátást legkorábban az igénybejelentést megelőző hatodik hónap első napjától lehet megállapítani a jogosultsági feltételek fennállása esetében, ezért akik 2007. december 31. napjáig betöltötték az előrehozott korhatárt (nők: 57. életév, férfiak 60.) kérhették akár 2008. július hónapjában is az előrehozott öregségi nyugdíj 2007. december 1. napjától történő megállapítását. Ebben az esetben ugyanis nem kellett a munkaviszonyukat megszüntetni, hiszen 2007. december 31-ig nyugdíjasokká váltak (bár ez csak 2008-ban került megállapításra és így egészen 2009. december 31. napjáig dolgozhattak nyugdíj mellett korlátozás nélkül.
[32] Például: 26/1993. (IV. 29.) AB határozat, 32/1998. (VI. 25.) AB határozat.
[33] 19/B/2007. AB határozat.
[34] Például 54/1996. (XI. 30.) AB határozat, 292/B/1998. AB határozat.
[35] 19/B/2007. AB határozat.
[36] Például: 985/B/1991. AB határozat, 32/2000. (X. 20.) AB határozat, 19/2004. AB határozat.
[37] 714/B/2004. AB határozat.
[38] Hjt. 55. § (1) bekezdése alapján 57 éves életkor.
[39] ABH 1994, 296, 305.
[40] Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. tv.
[41] RÁCZ: i. m. 130.
[42] Uo.
[43] Uo.
[44] Uo.
[45] Az 1998. január 1. napján hatályba lépő Tny. több jövőbeli változásra utaló rendelkezést is tartalmazott.
[46] RÁCZ: i. m. 131.
[47] Ahogy már történt rá utalás, a nőkre előírt 55. és férfiak esetében meghatározott 60. éves korhatárt felváltotta 1998. január 1-jétől az egységes 62 éves korhatár.
[48] RÁCZ: i. m. 132.
[49] 26/1993. (IV. 29.) AB határozat, Kilényi Géza alkotmánybíró különvéleménye.
[50] A Tny. 6. § (1) bekezdése alapján az öregségi (beletartozik a korhatár előttiek is), rokkantsági, baleseti rokkantsági nyugdíj, valamint 2008. január 1. napjától a rehabilitációs járadék, továbbá egyes külön jogszabályok alapján járó nyugellátások (bányásznyugdíj, művésznyugdíj stb.).
[51] 26/1993. (IV. 29.) Ab határozatban dr. Kilényi Géza alkotmánybíró különvéleménye és az 56/1995. (IX. 15.) AB határozatban dr. Vörös Imre alkotmánybíró párhuzamos indokolása.
[52] Jelenleg havi 28.500.- Ft.
[53] Esetünkben munkabér mindenkori kötelezően előírt legkisebb összege.
[54] RÁCZ: i. m. 135.
[55] Uo. 135.
[56] Bár előfordult, hogy az Alkotmánybíróság az 1998. január 1. napján zajlott nyugdíjreformot követően, akár évekkel később hozta meg a határoztat, mely azonban még ezen reform előtti jogszabályi rendelkezéseket vizsgált felül még az 1975. I. törvény hatályossága idejéből vallott eszmerendszer alapján.
[57] 5/1998. (III. 1.) AB határozat.
[58] Czúcz Ottó alkotmánybíró különvéleménye.
[59] RÁCZ: i. m. 137.
[60] Uo.
[61] Azóta is több határozatban történik rá nézve hivatkozás.
[62] RÁCZ: i. m. 139.
[63] Uo.
[64] Uo. 140.
[65] Uo.
[66] Uo. 141.
[67] Czúcz Ottó különvéleménye.
[68] 44/1995. (VI. 30.) AB határozat, mely bár alapvetően egészségbiztosítás rendszerében keletkezett döntéseket vizsgált felül, azonban az ezen határozatban leírt elvek a nyugdíjbiztosítás rendszerében is érvényesülnek. Annál is inkább, mivel ebben az időszakban még egy jogszabályba volt foglalva a társadalombiztosítás joganyaga (T.) és a nyugdíjbiztosítás és a társadalombiztosítás szervezetileg is csak nemrég vált szét (1993), így sok volt köztük az átfedés.
[69] RÁCZ: i. m. 142.
[70] Ahogy korábban történt már hivatkozás, a 2007. december 31. napjáig előrehozott öregségi nyugdíjas minőséget elnyerők 2009. december 31. napjáig korlátozás nélkül folytathattak kereső tevékenységet (2010. január 1-jétől meghosszabbította a jogalkotó ezen időszakot.
[71] 70/I. §.
[72] RÁCZ: i. m. 147.
[73] Burdov v. Oroszország ügy, mely szerint a csernobili atomerőmű robbanás helyszínén katonai hatóságok parancsa alapján katasztrófa elhárításban történő részvétel során elszenvedett egészségkárosodás miatt a sahti társadalombiztosítási szervet kártérítés megfizetésére kötelezte a nemzeti bíróság. Mely ennek 1997-től nem tett eleget maradéktalanul, csak alacsonyabb összegben. Az esetre nézve kimondta az Emberi Jogok Európai Bírósága, hogy még anyagi eszközök hiányára hivatkozva sem mentesülnek a hatóságok (így maga az álam sem) az ilyen jellegű kifizetések kötelezettsége alól. A szóban forgó ellátás lényegében egy társadalombiztosítási jellegű kifizetés, hiszen az állam köteles nyújtani ezt egészségkárosodás bekövetkezése miatt. Mindezekből levezethető azon elv, hogy az Emberi Jogok Európai Bírósága is olyan joggyakorlatot alakít(ott) ki, mely szerint a társadalombiztosítási (nyugdíjbiztosítási) ellátások kifizetése tekintetében az állam forráshiány esetén sem mentesül.
[74] Járulékfizetésük arányához mérten megfelelő nyugellátáshoz juthassanak, a rendszer ne omoljon össze mielőtt az adott személy elérné a nyugdíjjogosultságot.
[75] Nyugdíjkorhatár fokozatos emelése 65 éves életkorra, járulékfizetés arányához mérten alacsonyabb összegű nyugellátás.
Lábjegyzetek:
[1] Polgár Miklós, Jogtanácsos, Baranya megyei Kormányhivatal Nyugdíjbiztosítási Igazgatósága, 7623 Pécs, Mártírok útja 12., E-mail: onyf_pecs@onyf.hu
Visszaugrás
