"...és lehull nevedről az ékezet."
(Márai Sándor)
A magyar alkotmányjog, illetve az alkotmányos élet egésze történelmi léptékű átalakulását éli meg az Európai Unióhoz történt csatlakozás nyomán. Olyan horderejű változásokról van szó, amelyeknek jelentősége a magyar alkotmánytörténet korszakos fordulópontjaihoz mérhető: az Arany Bullához, Werbőczy Hármas Könyvéhez, a Pragmatica Sanctiohoz, az 1790 évi XI., XII. tc.-hez, az 1848. évi áprilisi törvényekhez, a Kiegyezést "hozó" 1867. évi XII. törvényhez, az első világháborút követő közjogi provizórium törvényeihez, a köztársasági államformát bevezető 1946. évi I. törvényhez; s a radikális irányváltást jelentő szocialista 1949. évi XX. törvényhez, majd az ezt száznyolcvan fokos fordulattal "korrigáló"1989. évi XXXI., illetve 1990. évi XL. törvényekhez, s az ezeket követő alkotmánymódosításokhoz. Most nem kevesebbről van szó, mint a magyar alkotmányosság és alkotmányjog több évszázados hagyományainak a megszakadásáról, olyan hagyományok megszakadásáról, amelyek láthatatlanul, mintegy búvópatakként voltak jelen az igencsak különböző politikák által keresztezett közjogi gondolkodásban.
A változás, a módosítás nem új alkotmány elfogadásából áll, hanem olyan alkotmánymódosításból, amely az államoknak egy már meglévő közösségéhez, az Európai Unióhoz való csatlakozást tette lehetővé. Ezzel az államiságnak ezer éves történelme alatt Magyarország először lett olyan közösség tagja, amelyben - intézményi síkon átgondolt - szuverenitását más tagállamokkal együtt gyakorolja. (Az állítás nyilvánvalóan finomításra szorul, alapvetően azonban igaz.)
a) Mellőzve egyenlőre akárcsak a kísérletet is az államok közössége történetileg kialakult formáinak, s ezek jellemzőinek, továbbá az államok szóban forgó közössége - az Unió - természetének meghatározására, csupán azt szögezzük le: minden ilyen képződmény alapvető kérdése a szuverenitást tevő jogosítványok megosztása, a közösség, illetve a benne részes államok között. Az Unió, illetve az ahhoz való csatlakozás esetében ez két irányból közelíthető meg. Az egyik irányt a Magyar Alkotmány, a másikat pedig a közösség elsődleges szabályai jelölik ki.
A magyar Alkotmány módosítása - az államok közösségének más, hagyományos formáinak alaptörvényeitől eltérő módon - konkrét hatásköri kérdésekről nem rendelkezik, csupán hatáskörök közösségi szervekkel való "együttes gyakorlásáról", s a hatáskörök közös gyakorlásának jogcímét teremti meg; a hatáskörök megosztására vonatkozó konkrét rendelkezéseket, pontosabban a közösségi hatáskörök meghatározását a közösség elsődleges jogforrásaiban találjuk. Az Alkotmány EU-s 2/A. § (1) bekezdését felidézve: "A Magyar Köztársaság az Európai Unióban tagállamként való részvétele érdekében nemzetközi szerződés alapján - az Európai Uniót, illetőleg az Európai Közösségeket (a továbbiakban: Európai Unió) alapító szerződésekből fakadó jogok gyakorlásához és kötelességek teljesítéséhez szükséges mértékig - egyes, Alkotmányból eredő hatásköreit a többi tagállammal közösen gyakorolja; e hatáskörgyakorlás megvalósulhat önállóan, s az Európai Unió intézményei útján is."
Az Alkotmány EU-s klauzulájával a Szerződések egész rendszere állítható párhuzamba, azaz az EU-s klauzulának a Szerződések szabályrendszere felel meg. Ezzel kapcsolatban megjegyezzük: viták folynak az alapszerződések jellegéről; a viták részleteiben való állásfoglalás nélkül is megállapíthatjuk, a Szerződések ezen a ponton (is) úgy "viselkednek", mint az alkotmányok. Emlékeztetünk továbbá arra, hogy az alkotmánytörténet fontos áramlatai szerint az alkotmány fogalmilag a (társadalmi) szerződésekből eredeztethető. A Közösségi Szerződések esetében az "alkotmány" szerződéses formája a maga valóságos formájában áll előttünk.
A magyar Alkotmány EU-klauzulájával tehát a Szerződések állíthatók párhuzamba. Meghatározó jelentőségű, az ASZ 5. cikke: "Az Európai Parlament, a Tanács, a Bizottság, a Bíróság és a Számvevőszék hatásköreiket egyrészt az Európai Közösségeket létrehozó szerződések, és az azokat módosító vagy kiegészítő további szerződések és okmányok rendelkezései, másrészt az e szerződés egyéb rendelkezései által meghatározott feltételek szerint és célok érdekében gyakorolják." Az ASZ 308. cikke: "Ha a Közösség fellépése bizonyul szükségesnek ahhoz, hogy a közös piac működése során a Közösség valamely célkitűzése megvalósuljon, és e szerződés nem biztosítja a szükséges hatáskört, a Tanács, a Bizottság javaslata alapján és az Európai Parlamenttel folytatott konzultációt követően egyhangúlag meghozza a megfelelő rendelkezéseket."
Ami a Szerződések idézett rendelkezéseivel kapcsolatban szembetűnő, az a Közösség hatáskörének nyitottsága. Ez legalább két irányban mutatható ki. Az egyik irányt az a rendelkezés képviseli, amely szerint a Közösség hatáskörét nem csak a Közösségnek a Szerződésekben meghatározott hatáskörei jelentik, hanem a Szerződésekben meghatározott célok is. A másik irány: a Közösség hatásköre folyamatosan bővülhet a Tanács ... egyhangúlag hozott határozata nyomán.
Azt talán a részletesebb elemzés nélkül is megállapíthatjuk, hogy a Szerződések által létrehozott államalakulat különbözik az államok együttélésének legismertebb formáitól, nevezetesen a konföderációtól, de a föderációtól is. A hatáskörök elhatárolása, meghatározása a föderáció, illetve a föderációt tevő államalakulat között a leglényegesebb alkotmányos kérdésnek számít, amelyet az alkotmányok általában statikus módon rögzítenek; a módosítás alkotmányos hatáskörnek minősül; a hatásköri megosztás változása ugyanolyan alkotmányos garanciákhoz kötött, mint annak eredeti meghatározása. A hatásköri viták eldöntése rendszerint bíróságra vagy alkotmánybíróságra tartozik, amelyek alkotmányértelmezéssel állapítják meg a történelmileg s tartalmilag bővülő hatáskörök terjedelmét. Más oldalról: a hatásköri megosztás egyfelől a föderáció, másfelől - mintegy negatív lenyomatként - a föderációt tevő államalakulat alkotmányában megjelenik. A Szerződések annyiban térnek el az említett alkotmányos szabályozási módszerektől, hogy itt a hatáskörök megosztása nem stabil, "mozgása" prognosztizálható, eleve megengedett.
b) Az Alkotmány EU-s klauzulájában persze megannyi dogmatikai furfang van elrejtve: a tagállamként való részvétel érdekében ... a nemzetközi szerződések alapján ... az alapító szerződésekből fakadó jogok gyakorlásához és kötelességek teljesítéséhez szükséges mértékig ... egyes . Alkotmányból eredő hatásköreit a többi tagállammal közösen gyakorolja ... e hatáskör gyakorlása megvalósulhat önállóan s az Európai Unió intézményei útján is. Az egyes megfogalmazások szinte végtelen értelmezési lehetőséget kínálnak a belső jogalkalmazó-jogértelmező, mindenekelőtt az Alkotmánybíróság számára.
A jogszabályok nemzetközi szerződésekkel való összhangjának a megteremtéséről ugyanis az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvénynek a 44., 45., és következő §-ai rendelkeznek. Az igazság azonban az, hogy az EU-s csatlakozás jóval az említett rendelkezések hatályba lépése után történt; más oldalról: kérdéses lehet, az Alkotmánybíróságról szóló említett rendelkezések alkalmazhatósága az EU-s viszonylatokra. A kérdőjelet erősíti, hogy az EU-s csatlakozás alkotmányi "befogadására" az Alkotmánynak a belső jog és a nemzetközi jog egymáshoz való viszonyára vonatkozó hatályos szabályai az EU-csatlakozás alkotmányi környezetének megteremtéséhez nem bizonyultak elégségesnek. Az EU-s klauzula Alkotmányba iktatása éppen ezért vált szükségessé.
A vizsgált kérdéskör másik ágán, a Szerződésekén is felvetődnek az érvényesítés, az alkalmazás, illetve az értelmezés problémái, amelyek a kétféle - állami, illetve közösségi - jog közötti elsőbbség megítélésébe torkollanak.
Ezen a ponton el kell jutnunk az Európai Bíróság szerepkörének az értékeléséhez egyrészről a szerződések érvényesítésében, másfelől, ehhez kapcsolódóan azok értelmezésében. Más oldalról tehát a szerződésekkel kapcsolatos értelmezési problémákat a Szerződések szövege nem oldja meg teljes mértékben. Tekintetbe kell vennünk az Európai Bíróságnak mind a Szerződésekben megállapított hatáskörét, mind azt a tényleges szerepkört, amit a testület önértelmezése folytán magának tulajdonított.
A Bíróság hatáskörét már a Szerződések is meglehetősen szélesre tárják. Az ASZ 220. cikke szerint: "A Bíróság és az Első Fokú Bíróság - saját hatáskörük keretén belül - biztosítják a jog tiszteletben tartását e szerződés értelmezése és alkalmazása során." S a 229. cikk: "Az Európai Parlament és a Tanács által közösen, illetve Tanács által e szerződés rendelkezéseinek értelmezésében elfogadott rendeletek és a bennük előírt szankciók tekintetében teljes körű mérlegelési jogkört ruházhatnak a Bíróságra". Az ASZ 171. cikke szerint: "Ha a Bíróság megállapítja, hogy egy tagállam nem teljesítette az e szerződésből eredő valamely kötelezettségét, az adott államnak meg kell tennie a bíróság ítéletében foglaltak teljesítéséhez szükséges intézkedéseket." (Lásd még a 226., és a 227. stb. cikkeket.)
A Bíróság hatáskörének önértelmezése szinte drámai módon tágítja hatáskörét. Témánk szempontjából azonban nem csak ezért jelentősek az alábbiakban idézett kulcsfontosságú határozatok; ezek a határozatok nagyrészt választ adnak arra a kérdésre, hogy a két ágon, a belsőjog, illetve a szerződések ágán nyomon követhető bírói ítéleteknek mi az egymáshoz való viszonya. Eszerint - az ítéletek nemcsak az államokat, de az állampolgárokat is kötelezik; a Van den Gen Loos ügyben 1962-ben hozott ítélet rendelkező része szerint: "... a Szerződés 12. cikke közvetlen hatályú és olyan egyéni jogokat hoz létre, amelyeket a nemzeti bíróságoknak védeniük kell", a Bíróság hatáskörére vonatkozó megállapítás: "... a Bíróságra a 177. cikk által átruházott feladat, a Szerződésnek a nemzeti bíróságok általi egységes értelmezésének biztosítása, szintén megerősíti, hogy az államok elismerték, hogy a közösségi jognak olyan érvénye van, amelyet állampolgáraik a nemzeti bíróságok előtt felhívhatnak." Ebből egyebek mellett azt a következtetést kell levonni, hogy a közösség a nemzetközi jognak egy új rendszerét alkotja, amelynek érdekében az államok korlátozzák saját szuverén jogaikat, bár nem minden területen, és amelynek az alanyai nem csak a tagállamok, hanem azok állampolgárai is." Utalni kell továbbá a Costa v. ENEL ügyben 1964-ben hozott ítéletre, amely szerint - a Szerződés által létrehozott saját jogrendszer a tagállamok belső jogává vált stb., stb. Itt olyan jogszabályoknak a belső jog részévé válásáról, illetve a megfelelő állami bíróságok általi alkalmazásáról van szó, amelyeknek az elfogadásában, létrehozásában az államoknak, - így a magyar államnak - közvetlen szerepe nincsen; megint más oldalról: a magyar jogrendszer részévé válnak olyan jogszabályok, amelyeknek a létrehozására a magyar állam jogalkotó szerveinek befolyása egyáltalán nincs, vagy alig.
A Szerződéseknek az említett - és nem említett, más - rendelkezéseiből, továbbá az ezekre épülő bírósági ítéletekből a magyar alkotmányjogra, s az alkotmányos életre levonható következtetések: a magyar alkotmányjog alá tartozó élet- és hatalmi viszonyok szabályozása meglehetősen nagy területen kívül esik a magyar jogalkotó kompetenciáján, annak határain túlra szorul; a magyar alkotmányjogra a közösségi joggal közös felületen gyakorlatilag az adaptáció lehetősége és kötelessége hárul. Ugyanez mondható el a biztosítékokról is: a Szerződések érvényesítésének garanciái az Unió hatáskörébe tartoznak; a Van den Gen Loos, továbbá a Costa ügyekben hozott ítéletek arról tanúskodnak, hogy az EU Bíróság kezébe vette, kezében tartja, érvényesíti azokat a biztosítékokat is, amelyek a hatásköröknek az EU-szervek, illetve a tagállamok közötti megosztásának érvényesülését szolgálják.
Ez utóbbival kapcsolatban azonban meg kell jegyeznünk: az EU, illetve a Közösségek fennállása óta a tagállamok - véleményünk szerint: erőtlen - kísérletet tettek arra, hogy belső jogukat az Unió és Bírósága "intervenciójától" megóvják; alkotmánymódosítások és alkotmánybírósági ítéletek tanúskodnak erről a szándékról, illetve annak meghiúsulásáról.
Igaznak kell elfogadnunk ugyanis azt, amit a kérdés sommázataként Kecskés László állít, nevezetesen, hogy az Unióból nézve teljesen mindegy, hogy az uniós jog elsőbbségét az egyes államok belső joga miként, milyen megoldásokkal biztosítja; amivel összecseng Martonyi János véleménye, amely szerint a Közösség elegánsan hátat fordított az egyes államok alkotmányos rendszerének és nem foglalkozott a közösségi jog és az egyes államok alkotmányainak, alkotmányjogainak kapcsolatával.
Más államok tapasztalatai tehát nem sok jót ígérnek, már ami a tagállamok alkotmányos hatásköreinek megóvását illeti. Más kérdés, hogy ez ideig a magyar alkotmányos rendszerben kísérletek sem történtek az állami hatáskörök megóvására, integritásának tiszteletben tartására. A magyar pozíciót - más EU-tagállamokéhoz hasonló módon - "tovább rontja", hogy a másodlagos jogszabályok, tehát a Szerződésekre épülő normaanyag alkotmányos megítélése is lényegében a Szerződésekével egyezik meg.
Az ASZ 10. cikke rendelkezik arról, hogy nem csak az alapszerződések, hanem a másodlagos jogszabályok is megállapíthatnak kötelezettséget a tagállamokra; ezen másodlagos jogszabályok (is) elsődlegességet élveznek a tagállami belső joggal szemben; az ún. "hűség klauzula" szerint: "A tagállamok az e szerződésből, illetve a Közösség intézményeinek intézkedéseiből eredő kötelezettségek teljesítésének biztosítása érdekében megteszik a megfelelő általános vagy különös intézkedéseket. A tagállamok tartózkodnak minden olyan intézkedéstől, amely veszélyeztetheti e szerződés célkitűzéseinek teljesítését." A következtetés tehát jogos: nemcsak az elsődleges jogszabályok, hanem a tagállamok belső jogrendszerévé váló másodlagos jogszabályok is elsőbbséget (a szóhasználat persze változhat, a lényeg azonban alig) élveznek a belső jog szabályaival szemben.
c) Az Alkotmány EU-s klauzulája - rövidsége ellenére - más, ugyancsak rövid módosításokkal együtt -az alkotmányjog, az alkotmányos élet egészét érinti.
Az alkotmányjogba tarozó normaanyag - hagyományosan, s némileg leegyszerűsítve - két nagy területre osztható; az egyiket az állam és a polgár egymáshoz való viszonyának alapjait meghatározó jogszabályok képezik, a másikat pedig az államhatalom gyakorlásában, a kormányzásban résztvevő szervek szervezetére, működésére, egymáshoz való viszonyára stb.-re vonatkozó alkotmányos jelentőségű rendelkezések alkotják.
Az EU-s klauzula nyomán adaptált "EU-s jog" mindkét területen maghatározó jelentőségű. Az államhatalom gyakorlására vonatkozó szabályokat, úgymint a szuverenitás megvalósítása, a jogforrások rendszere, a kormányzás, ebben a körben a Kormány parlamentnek való felelőssége, a parlament hatásköre, különösképpen a költségvetési jogkör gyakorlása, az igazságszolgáltatás rendszere, illetve az igazságszolgáltatásra vonatkozó bizonyos területeinek átengedése nemzetközi szervezetnek, az önkormányzati rendszer, illetve a régiók szerepe; az alkotmányjog az elsőként említett területével, az államhatalom és az állampolgár viszonyának alapjait meghatározó szabályokkal kapcsolatban az állampolgárság meghatározását, az idegenrendészetet, bizonyos adónemek megállapítását, a választójogot és a képviseleti rendszert, s mindenekelőtt az állampolgári alapjogok rendszerét kell hangsúlyozni és kiemelni.
A fentiekben a szuverenitást tevő hatásköröknek a közösség, illetve a magyar állam közötti megosztásáról volt szó. A szerződésekkel kapcsolatos másik nagy kérdéskör: a magyar államnál "maradó" hatáskörök gyakorlása az EU-szervekkel való érintkezési pontokon összhangban van-e a hatáskörgyakorlás magyar alkotmányos követelményeivel. Másik oldalról tehát: az EU szerveihez kapcsolódó alkotmányos hatáskörök gyakorlása lehetővé teszi-e az Alkotmány (jog) elveinek és tételes jogi követelményeinek az érvényesülését, vagy pedig: az Alkotmány (jog) ezen a ponton (is) "kiürül", éppen a lényegét tevő garanciák nélkül marad.
Az EU-s jog és a belső jog párhuzamba állításából eredő minden ellenmondás feltárására természetesen ezen a ponton sem vállalkozhatunk. A kormányzati rendszerrel kapcsolatban csupán a leglényegesebbekre utalunk.
Említettük már a Szerződéseknek az EU hatáskör nyitottságára vonatkozó rendelkezéseit; ezekhez még az 5. cikk utolsó fordulatát idézhetjük fel ismét, amely szerint a Tanács ... konzultációk nyomán egyhangúlag meghozza a megfelelő - lényegében a hatáskör kiterjesztésére vonatkozó (SJ) - rendelkezéseket." Ez utóbbi ponton mind a belső jog, mind a nemzetközi jog szempontjából minden rendben lévőnek látszik, hiszen a szuverenitás nem sérül: a hatásköri döntéshez szükséges egyhangú szavazat biztosítékot jelent a tagállami hatáskörök épségben tartására. A kérdés azonban az, hogy közösségi döntéshez vezető belső állami alkotmányos szabályok megőrzik-e tehát a "megszokott" alkotmányos garanciákat. Konkrétan: a miniszter a Tanács tagjaként hozzájárulhat-e olyan hatáskör Tanács általi gyakorlásához, amely meghaladja a Kormány kompetenciáját? Az igenlő válasz azt a lehetőséget rejti magában, hogy a Kormány több hatáskört "ruház át", mint amennyivel maga is rendelkezik. Vagy: a szabályozás szintjével kapcsolatos alkotmányi, garanciális követelmények miként érvényesülnek. Az például, hogy meghatározott életviszonyok szabályozása a magyar Alkotmány szerint törvényhozási útra kell, hogy tarozzék; az Alkotmánybíróság gyakorlata jórészt az alapjogokkal kapcsolatos, a szabályozási szinthez kapcsolódó követelményre épül (Alkotmány 8. §: alapjogok lényeges tartalmát törvény szabályozza stb.); vagy: miként érvényesülnek azok a garanciák, amelyek a belső jog szerint bizonyos életviszonyok szabályozására az Országgyűlés kétharmados többségének egyetértését követelik meg stb., stb.
Az említett kérdések megválaszolására vagy inkább csak a reagálásra a hatályos tételes jog kísérletet tesz.
A 2002. évi LXI., alkotmánymódosító törvény nem csak az ún. EU klauzulát iktatta az Alkotmányba; a szövegéből kikövetkeztethető szándéka szerint rendezni törekedett az integráció következtében előálló belső alkotmányos problémákat is. 6. §-a (az Alkotmány 35. §-át kiegészítve-módosítva) akként rendelkezik, hogy: a Kormány ... képviseli a Magyar Köztársaságot az Európai Unió kormányzati részvétellel működő intézményeiben; továbbá, az Alkotmány 35/A. §-sal történő kiegészítéseként: "Az európai integrációval összefüggő ügyekben az Országgyűlés vagy bizottságai ellenőrzési jogkörének, az Országgyűlés és a Kormány között folytatott egyeztetésnek, továbbá a Kormány tájékoztatási kötelezettségének részletes szabályairól a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény rendelkezik." [Alkotmány 35/A. § (1) bek.] ... A Kormány az Országgyűlés részére megküldi azokat a javaslatokat, amelyek az Európai Unió kormányzati részvétellel működő intézményeinek döntéshozatali eljárásában napirenden szerepelnek. [Alkotmány 35/A. § (2) bek.] Más szóval tehát az Alkotmány - a szóban forgó módosítással - felhatalmazást adott az Országgyűlésnek arra, hogy az európai integrációval összefüggő ügyekben az országgyűlési bizottságok ellenőrzési jogkörének, az Országgyűlés és a Kormány között folytatott egyeztetésnek, továbbá a Kormány tájékoztatási kötelezettségének szabályairól törvény rendelkezzék. Más oldalról azonban azt kell mondanunk: az Alkotmány (módosítás) nem ad felhatalmazást a törvényhozónak arra, hogy a széles értelemben vett kormányzati hatáskörökre, illetve azok gyakorlásának eljárási szabályaira vonatkozó alkotmányos rendelkezéseket módosítsa. Erre egyébként a jogforrási formát tekintve - magának az alkotmánymódosításnak kellett volna kitérnie.
A Országgyűlés és a Kormány EU-s ügyekben történő együttműködéséről szóló, az alkotmánymódosításban adott felhatalmazásra elfogadott 2004. évi LIII. törvény (továbbiakban: OKtv.), azonban messze nem az alkotmányi felhatalmazásnak megfelelően rendelkezik. Miközben preambulumában az alkotmánymódosítás kulcsszavait ismétli, ellenőrzés, egyeztetés, tájékoztatási kötelezettség EU-s ügyekben - általánosságban szólva - feloldja, megszünteti azokat a korlátokat, hatásköri és eljárási szabályokat, amelyeket az Alkotmány az ügyek természetére, azok alkotmányos jelentősége alapján megállapít. Más szóval tehát az OKtv. átírja, felülírja az Alkotmányt.
Részletesebben: a törvény szerint a Kormány az Országgyűlés részére a kézhezvételt követően haladéktalanul megküld minden uniós jogszabálytervezetet, javaslatot és dokumentumot, amely az Unió kormányzati részvétellel működő intézményeinek döntéshozatali eljárásában szerepel.
Az OKtv. az Országgyűléssel való egyeztetésre azonban olyan tárgyköröket határoz meg a Kormány számára, amelyek kiemelten alkotmányos jelentőségűek: a minősített többséggel eldönthető ügyek, az alapvető jogok és kötelességek tartalmának meghatározása, a hatályos törvénnyel ellentétes (!) rendelkezések (2. §). A Kormány - az említett és más tárgykörökben - álláspontjavaslatot ismertet az Országgyűléssel, s az Országgyűlés a Kormánnyal való egyeztetés keretében állásfoglalást fogadhat el. Az állásfoglalásban megjelöli azokat a szempontokat, amelyeket az EU döntéshozatali eljárásában szükségesnek tart érvényre juttatni [4. § (1), (2) bek.].
Az Országgyűlés tehát a kiemelkedően fontos tárgykörökben előterjesztett Kormány-álláspontjavaslatra állásfoglalással "válaszol".
Kérdés azonban: mi lehet az országgyűlési állásfoglalás jogi megítélése, azaz: mire kötelezi az állásfoglalás a Kormányt? A sommás válasz: tulajdonképpen semmire. Részletesebben és a törvény alapján:
A Kormány az európai uniós döntéshozatal során képviselendő álláspontját az Országgyűlés állásfoglalásának alapulvételével alakítja ki ... ha az Országgyűlés minősített szavazatát igénylő ügyekről van szó, az állásfoglalástól csak indokolt esetben térhet el [4. § (4), (5) bek.]. (A tétel megfordítása Karinthy stílusában: az Országgyűlés minősített szavazatát nem igénylő ügyekben a Kormány nem indokolt, tehát indokolatlan esetben is eltérhet az Országgyűlés állásfoglalásától.) A Kormány azonban még azt az eredeti álláspontjavaslatát is módosíthatja az Európai Unió döntéshozatali eljárása során, amelyre az Országgyűlés álláspontját kialakította; igaz, erről a Kormány folyamatosan tájékoztatja az Országgyűlést, amely (eredeti) álláspontját szintén módosíthatja (ebben az esetben persze nincs alkotmányossági kérdés).
Más szóval tehát: a Kormány képviselőjének részvételével hozott európai uniós döntések garanciák nélküli előzmények és következmények nélkül írhatják át az Alkotmányt.
Az OKtv. alkotmányosságának megítélése akkor lehet a legkritikusabb, amikor az egyeztetésre vonatkozó nem alapeljárásról rendelkezik [4. § (6) bek.]: Ha az Országgyűlés a Kormány álláspontjavaslatával kapcsolatban az európai döntéshozatal napirendje által megkívánt határidőig nem fogad el állásfoglalást, a Kormány ennek hiányában dönt az európai uniós döntéshozatal során képviselendő álláspontjáról. Más oldalról tehát itt a Kormány lehetőségei szinte korlátlanok, amit csak az enyhít, hogy a Kormány az Európai Unió kormányzati részvétellel működő intézményeinek döntése után - ... szóbeli indokolást ad az Országgyűlésnek, ha az általa képviselt álláspont eltért az Országgyűlés álláspontjától. Amennyiben az eltérés olyan tárgykört érint, amelynek szabályozásához az Alkotmány értelmében az Országgyűlés minősített többségű döntése szükséges, az indokolás (!) elfogadásáról az Országgyűlés dönt [6. § (2) bek.]. (Milyen szavazati aránnyal?) A kör tehát bezárult: a Kormány az előzetes álláspontjavaslatára adott országgyűlési állásfoglalás ellenében képviselt és az Unió közös szerveiben szavazatával "megpecsételt" döntése végleges, megváltoztathatatlan. Az Országgyűlés csupán a Kormány által képviselt álláspont indokolásának elfogadásáról dönt.
Az OKtv. által összefoglalóan és alapvetően - és ebből eredően nem alapvetően - alkotmányos jelentőségű tárgykörök "felbontására" nem térünk ki. Közülük csupán a jogforrási hierarchiával kapcsolatos megítélés sorsára utalunk.
Az EU-jog szempontjából a magyar jogforrási hierarchia elveszíti jelentőségét. Erre utalnak már az ASZ a 94., 95., 96., 97. cikkelyei, amelyek a tagállamok törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezéseit ugyanolyan megítélésben részesítik a szociális tárgyú rendelkezések közelítése, a közös piaci verseny torzulásának elhárítása stb. szempontjából. (Csak érdekességként jegyezzük meg a tendenciák jellemzésére, hogy az Alkotmányszerződés szerint az egyeztetést szolgáló konzultáció sikertelensége esetére a torzulásokat európai kerettörvénnyel kell megszüntetni (III. 66. cikk). De ha kétségek támadnának az államok belső jogszabályai hierarchikus kapcsolatait illetően, azokat eloszlatja az EB Costa ügyben hozott ítélete, amely egyebek mellett kimondja: "a szerződésből eredő joggal szemben, annak eredeti sajátos természetéből adódóan, bírói úton nem érvényesíthető semmiféle nemzeti jogszabály anélkül, hogy e jog el ne veszítené közösségi jellegét, és anélkül, hogy magának a Közösségnek a jogalapja meg ne kérdőjeleződne. Másik oldalról tehát már a közösségi jog elsőbbsége is elmossa a különbséget az államok belső jogán belül meglévő hierarchikus különbségek között. Az OKtv.-nek azok az idézett rendelkezései, amelyek törvényhozási tárgykörökben írnak elő egyeztetést az Országgyűlés és a Kormány között, arra a következtetésre indíthatnak, hogy itt a magyar jogforrási rendszer lebontása két irányból történik: az egyik irányt a közösségi jog, a másikat pedig a belső jog fejleményei képezik.
A jogforrási rendszer problémavilágának persze sok-sok eleme van. Ezeknek csupán egyike annak az elvnek az érvényesülése, amely szerint a törvényhozó - képviseleti szervek - által alkotott jogszabályoknak elsőbbsége van a végrehajtó hatalom által kibocsátott jogi normákkal szemben. Ez az az elv, amelynek érvényesülése - az EU-s jog, illetve a belső jogalkotás fejleményei következtében a csatlakozás nyomán megkérdőjeleződik. Hiányának, illetve lebecsülésének következményei a rendszerváltozás előtti időkben meglehetősen lehangoló tapasztalatokat hoztak. Ez önmagában is elégséges ok arra, hogy a csatlakozás utáni történések némi kételyeket támasszanak bennünk. Mindenesetre a kapcsolatos kérdések felemlegetése ma már - esetleg - visszautalható az elméleti szőrszálhasogatás világába. A jogforrásokkal kapcsolatos - fentebb említett - történésekhez azonban nemcsak elméleti, hanem ezzel együtt "kőkemény" gyakorlati problémák is társulnak. Ilyen például a hatályos - érvényes jog megállapítása, ami a jogalkalmazás elengedhetetlen feltétele. Annak megállapítása tehát, hogy a Kormány részvételével meghozott EU-jogszabályok nyomán hogyan változnak - módosulnak a belső jogszabályok, illetve hogy - mindent egybevetve - hogyan alakul az a magyar jogalkalmazók számára érvényes és hatályos jog. Vagy ugyancsak a jogforrások problémavilágába tartozó elméleti és gyakorlati kérdés a jogszabályok visszamenőleges hatálya. Emellett a kérdés mellett nem lehet szó nélkül elmenni azért sem, mivel az EU-s csatlakozással - s ez egyébként érthető - minden korábbi EU-s jogszabály adaptálására köteleztük el magunkat stb.
A miniszter részvételével hozott EU-s döntés hatályossága és érvényessége az OKtv. alapján nem kérdőjelezhető meg. Felelősségi oldalról szemlélve a kérdést pedig arra az álláspontra kell helyezkedni, hogy a miniszterelnöknek, miniszternek hatásköri kérdésekben a Tanács tagjaként elfoglalt álláspontja legfeljebb az Országgyűlés előtt való általános politikai és jogi felelősség keretei között értékelhető.
Ezzel kapcsolatban azonban az ellentmondás tovább fokozható: a Tanács - bizonyos ügyekben - szótöbbséggel hozott határozatával le (is) szavazhatja az egyes államok kormányfői által képviselt javaslatot. A magyar alkotmányos viszonyokra vetítve ez a lehetőség azt jelenti, hogy a miniszternek-miniszterelnöknek olyan döntésért kell a politikai felelősséget felvállalnia az Országgyűlés előtt, amellyel eredendően maga sem azonosult, s ezt a Tanács tagjaként szavazatával kifejezésre is juttatta.
Az OKtv. megannyi további kérdést vet fel. Ezek közül csupán egyet említünk, nevezetesen: az Alkotmánybíróság jelenlegi hatáskörei kiszámíthatatlanná, beláthatatlanná tesznek az Alkotmánybíróságról szóló törvényre alapított indítvány megítélést.
Általánosságban azt kell mondanunk: az OKtv. nem képes feloldani azt az alapvető ellentmondást, ami egyrészt az EU-s ügyekben szükséges döntések sürgőssége, másfelől pedig az állami belső jog által megkívánt demokratikus garanciák, illetve azok érvényesülésének nehézkessége között áll fenn. Mélyebben persze itt az EU működésének alapkérdéséről van szó, nevezetesen arról, hogy a Közösség "alapító atyái" előtt már a kezdetektől világossá vált: a több párt rendszerrel "terhelt" tagállami parlamentek közötti egységes döntés kívánalma magát a közösségi létezést is meghiúsíthatná. Az igazság ugyanis az, hogy a törvényhozás és végrehajtás egymáshoz való viszonya európai uniós ügyekben más uniós országban is a magyarhoz hasonló megítélés alapján szabályozott. Illúzióink tehát nem lehetnek ezzel kapcsolatban. Az EU-hoz kapcsolódó kormányzati hatáskörök gyakorlásának belső rendezettsége persze semmiképpen nem ronthatja le a közösségi szabályozás elsőbbségét. A magyar alkotmányosság szempontjából azonban a mai rendezettség aligha tartható. A szabályozásnak tehát nemcsak az EU-s követelményeknek kell megfelelnie, hanem a magyar Alkotmánynak is.
d) A fentiekben az alkotmányosság, az alkotmányjog két vagy három alapintézményére utaltunk, a hatásköri, a jogforrási, a felelősségi kérdésekre, amelyek azonban kulcsfontosságúak. Az elemzést az alkotmányjog szinte egész intézményi rendszerére kiterjeszthetjük hasonló eredménnyel. Az említetteken kívül általánosságban még egy kérdést hozunk szóba, nevezetesen az alapjogokét.
Az alapjogok területén a magyar alkotmányjog tartalmának változása, nemzetközi "cseréje, behelyettesítése" természetesen korábbi keletű. Első időben a folyamat a nemzetközi jog belső joggá válásának tradicionális keretei között zajlott: Az emberi jogok egyetemes nyilatkozata 1948-ból, a jogok nemzetközi egyezségokmány 1966-ból stb. A Római Egyezmény (Emberi jogok Európai Egyezménye) becikkelyezése azonban már radikális irányváltást jelez azzal, hogy a jogok megsértése miatt lehetőséget biztosít a nemzetközi - Strassbourgi - bírósághoz fordulásra.
Az EU-csatlakozást követően a jogorvoslat lehetősége nyitva áll a hatáskörét - az alapszerződések autonóm értelmezésével - alapjogi kérdésekre is egyre inkább kiterjesztő Luxembourgi Bírósághoz, miközben 2000. december 7-én aláírásra került az Unió alapjogi kartája, amelynek nyomán persze sok ellentmondás, megoldatlan kérdés keletkezett: a Római Szerződés és az Alapjogi Charta egymáshoz való viszonya, a két - a Strassbourgi, Luxembourgi - Bíróság hatáskörének, ítélkezési gyakorlatának kapcsolódása stb.; témánk szempontjából azonban azt tartjuk lényegesnek, hogy az alapjogok szabályozása, tényleges tartalmának, korlátainak, határainak megállapítása, a kapcsolatos bírói gyakorlat, az esetek - jövőre nézve kötelező - eldöntése kívül esik a magyar jogalkotás és jogalkalmazás lehetőségein. Ezeknek a fejleményeknek magyar alkotmányos konzekvenciái nincsenek, vagy nem teljesen elégségesek, ámbár - véleményünk szerint - már a Római Egyezményhez való csatlakozást is alkotmánymódosításnak kellett volna kísérnie. A Strassbourgi Bíróság hatáskörének az elismerése alapjogi kérdésekben, az igazságszolgáltatás átengedése a nemzetközi bíróságnak, alkotmánymódosítást feltételezett volna.
f) A fentiek során az EU-s csatlakozás után, annak következményeként beálló, a tételes jogon alapuló változásokra utaltunk. Vannak olyan fejlemények is, amelyek kapcsolódó, "járulékos" természetűek. Ezek közé sorolható a jogalkotás és jogalkalmazás, ez utóbbi körben a bírói jogalkalmazás természetének a változása.
fa) A jogforrási rendszer néhány kérdését már érintettük, azt tehát, hogy:
- a jogszabályoknak az egymásra épülésének elve, ebben a körben a törvényhozás megkülönböztetett helyzete stb. csupán a magyar jogalkotó szervek által alkotott jogszabályok egymáshoz való viszonyára érvényes; az EU-s jog szempontjából azonban ez - annak elsőbbsége következtében -elveszíti jelentőségét;
- az nyilvánvaló, hogy a jogforrási rendszer az esetjoggal bővül. Ez pedig az igazságszolgáltatás, a bírói jogalkalmazási, az igazságszolgáltatási szemlélet átalakítását is feltételezi. Az esetjogot a továbbiakban nem lehet kirekeszteni a magyar jogforrási rendszerből. Az esetjog "rehabilitálása" - sajnálatos módon - az alkotmányos rendszerváltozás után sem történt meg. Sőt: a Legfelsőbb Bíróság hatáskörének a megállapítása az új bírósági szervezeti törvényben, a jogegységi határozat intézményének a feltámasztása bizonyos értelemben az esetjoggal szembefutó tendenciát mutat.
- az uniós jog, legalábbis az elsődleges jog - "soft law"; a szociális jogokkal összefüggésben Magyarországon annyiszor "elátkozott" (a "soft law nem is law") szabályozási módszer létjogosultsága itt megkérdőjelezhetetlen,
fb) Ugyancsak változást jelent a jogrendszer jogágakra való tagolásának, a közjog - magánjog megkülönböztetés jelentőségének csökkenése, illetve "el-enyészése", ami - egyebek mellett - az államszerződésen kívül okozott kárért való felelősségének megállapítása szempontjából hozhat radikális irányváltást.
fc) A (jog)tudomány hagyományosan szerepet játszott nemcsak a jogalkalmazásban, hanem a jogalkotásban is: eredményei a jog tételes jogon túli forrásainak számítottak. Az EU-s jog belső joggá válása után ez utóbbi funkcióját várhatóan elveszíti. Annak ugyanis, hogy az egyes államok jogtudománya hasson az EU-s jog alakítására - csekély az esélye. Az állami, nemzeti jogtudományok "gyakorlati" jelentőségét az EU-s jog megismertetése, interpretálása stb. adhatja. Az állami, nemzeti jogtudományoknak olyan szerepe várható, mint - a művészeti életből, a film világából vett hasonlattal élve - a más nyelven készült filmek szinkronizálása.
g) A magyar jogrendszerre - történetének kezdeteitől - intenzíven hatottak az alkotmányosság, az alkotmányjog nagy európai áramlatai; ez a hatás azonban eszmei, intellektuális jellegű volt, s a magyar jogalkotó szervek transzmissziós mechanizmusa által érvényesült; a szóban forgó esetben, az EU-csatlakozás nyomán azonban "kész" jogszabályok válnak a magyar jogrendszer részévé.
* * *
Véleményünk az EU-jog magyar alkotmányjogra gyakorolt hatásáról meglehetősen szkeptikusnak tűnik. Az elemzésre anélkül is okunk lenne, hogy magáról az EU-ról, illetve az ahhoz való csatlakozásról álláspontunkat közölnénk. Mégsem kerüljük meg ezt a kérdést. A válasz pedig nem lehet más, mint annak történelmi, politikai, gazdasági és intellektuális stb. meggondolásból történő elfogadása. Ez a kérdés egyik oldala. A másik pedig az EU intézményeinek, s azok átvételének a megítélése - témánk szempontjából az alkotmányjog, illetve az alkotmányjog hagyományos elveinek alkalmazása alapján. Ha ez utóbbi kérdéskört önmagában vizsgáljuk, a mérleg, ha úgy tetszik, meglehetősen negatív. Ez a mérleg negatív tehát: a (állami, nép-nemzeti) szuverenitás, a szorosan értelmezett demokratikus intézmények, illetve az ezekhez kötődő politikai felelősség érvényesülése stb. Más oldalról viszont hozzá kell tennünk: az EU intézményeiben azok az alkotmányos elvek és értékek a meghatározóak, amelyek történelmileg a rule of law, illetve a Rechtsstaat tartalmát adják. Az EU eddigi sikere a választott, illetve követett megoldást igazolja. Történelmi analógiát említhetünk: a közigazgatási jog, illetve az erre épülő Rechtsstaat szemléletnek a német fejedelemségek egyesítésében volt kiemelkedő szerepe; a common law, illetve a rule of law az angolszász világ és gyarmatbirodalom - ma Commonwealth - "láthatatlan" kapcsolati rendszerében volt, illetve maradt a "közös nevező". A másik oldalról igaz az is, hogy a szorosan értelmezett demokratikus intézmények és politikai felelősség érvényesítése sem köthető egyetlen alkotmányos formához, illetve megoldáshoz: a magyar 1867. évi kiegyezést követően a közjogtudomány sokat vitatott témája volt annak a kérdésnek a megítélése, hogy a magyar Országgyűlés miként érvényesítheti - a parlamentarizmus elveiből következő - befolyását az Ausztriával közös ügyekre. A válasz általában az volt, hogy a magyar Kormány ellen közös ügyekben előterjesztett bizalmatlansági indítvány sikeres lehet annak ellenére, hogy közvetlen politikai felelősség azok viteléért a magyar "minisztériumot" nem terhelte. Az államok, államalakulatok "együttélésének" sajátos formáját valósította meg a sok évszázados evolúció eredményeként 1868-ban létrejött - s a jogtörténészek emlékezetéből úgyszólván teljesen kiesett - horvát-magyar kiegyezés is stb.
Végül is azt kell mondanunk, hogy az alkotmányjogra gyakorolt - tárgyalt és nem tárgyalt - hatások nem kérdőjelezhetik meg magának a csatlakozásnak a létjogosultságát. Annál kevésbé, mivel ha az alkotmány-alkotmányosság fogalmának nem egy elemeire bontott kritikájára korlátozódunk, hanem az Alkotmány általános funkciójához "mérjük" a következményeket, látnunk kell: az államhatalom korlátozása, annak eszközei nem hogy veszítenek jelentőségükből, hanem növekszenek, csakhogy ezek a korlátok a tagállami, így a magyar Alkotmányon túlra szorulnak, államok felettivé, "nemzetközivé", s ezzel egyszersmind talán megkockáztathatjuk - hatásosabbá válnak.
Az EU-s jog hazai adaptálásának persze van egy jellegzetesen magyar kihívása, aminek eredője az, hogy a magyar alkotmányosságnak - alkotmányjognak - közjognak évszázadokon keresztül politikai funkciója volt: a magyar államiság, a magyar állam függetlenségének védelme. Nos, a magyar alkotmányosság és alkotmányjog "feloldódása" a csatlakozás utáni EU-jogban leglátványosabban éppen ezt a történelmi jelentőségű funkciókört - hogy úgy mondjuk - küldetést - ássa alá. Ezzel szemben azonban - túl a kérdés gazdasági, politikai, intellektuális stb. megítélésén - van egy szinte megfellebbezhetetlen ellenérv, ami a magyar államiság elmúlt nyolcvan-kilencven esztendejének fejleményeihez kapcsolódik. Arról van szó, hogy a magyar nemzet és magyar államiság első világháború utáni földrajzi határai között az EU-s intézmények a nemzeti integritás megőrzésének hatékonyabb eszközeit vagy inkább lehetőségeit kínálják, mint amilyennel a mai magyar állam egyáltalán rendelkezhet.
A tanulmány végén mégis felmerülhet a kérdés: indokolhat-e az a több mint szkepticizmus, amit a tanulmány címében megfogalmaztunk. Temetni kell-e tehát a magyar alkotmányjogot?
A "kételyek a kételkedésben" annál is indokoltabbak, mivel azt valljuk: a magyar alkotmányjog - sem mint tudomány, sem mint a jogszabályoknak egy rendezett csoportja - a csatlakozás után sem "tűnik el"; éppen ellenkezőleg: "növeli a bajt", aki így gondolkodik; az EU-s jog tehát nem likvidálja a magyar alkotmányjogot, az EU-jognak a magyar alkotmányjog keretei között, s nem valamiféle EU-s jog rendszerébe kell integrálódnia. Az EU-s jog tehát a magyar alkotmányjog részbeni tartalmát adja. A csatlakozás nyomán végbemenő fejleményekből tehát nem szabad azt a következtetetést levonni, hogy valamiféle általános EU-s jog a magyar alkotmányjog helyébe léphetne; itt a magyar alkotmányjog tartalmának részleges behelyettesítéséről, ha úgy tetszik "cseréjéről" van tehát szó.
Ez a tanulmány címéhez kapcsolódóan feltehető válasz egyike. A válasz másik része viszont aktuálisabb természetű. Arról van szó, hogy a magyar alkotmányosság és alkotmányjog EU-s joghoz történő integrálódásában még a kezdeteknél is alig tartunk. Ezt mutatja a magyar Alkotmánybíróság uniós joghoz való viszonyának rendezettsége, illetve rendezetlensége stb. ■
IRODALOM
* Vitairat. Elhangzott a Közjogi Beszélgetések Kerekasztala 2005. május 4-i rendezvényén.
A magyar Alkotmány, illetve közjogászok panteonjának összeállítására természetesen nem vállalkozhatunk. Azokat a szerzőket, illetve műveiket soroljuk fel, akik, illetve amelyek korukban, illetve azt követően hosszabb időn keresztül nagy hatást tettek a közjogi gondolkodásra - nem utolsó sorban e sorok írójára. Érdemes áttekinteni, még mielőtt átadnánk őket a ... jogtörténészeknek.
Récsi Emil: Magyarország közjoga amint 1848-ig s 1848-ban fennállott. Buda-Pest, 1861.
Virozsil Antal: Magyarország nyilván- vagy közjoga mint az az alkotmány eredetétől 1847/48-ig fennállott. Budapest, 1861.
Eötvös József: A XIX. század uralkodó eszméinek befolyása az álla(dalo)mra. Budapest, Pest, 1871., Budapest, 1986.
Deák Ferenc: Adalékok a magyar közjoghoz. Pest, 1875.
Boncz Ferenc: Magyar államjog. Budapest, 1877. Horváth János: A magyar királyság közjoga. Budapest, 1894.
Polner Ödön: Magyarország és Ausztria közjogi viszonya. Történeti kifejlődésében és jelen alakjában. Budapest, 1891.
Beksics Gusztáv: A dualizmus története, közjogi értelme és nemzeti törekvéseink. Budapest, 1892.
Balogh Arthur: A magyar államjog alaptanai. Budapest, 1901.
Kmety Károly: A magyar közjog tankönyve. Budapest, 1902.
Concha Győző: Politika. I-II. Budapest, 1907., 1917.
Horváth János: A magyar királyság közjoga. Budapest, 1894.
Nagy Ernő: Magyarország közjoga (Államjog), 1-7. kiad. Budapest, 1887-1914.
Ferdinándy Gejza: A magyar alkotmányjog tankönyve. Budapest, 1911.
Búza László: A miniszterek jogi felelőssége. Budapest, 191l.
Molnár Kálmán: Magyar Közjog. Pécs, 1929.
Bölöny József: A magyar közjog időszerű kérdései. 1-2. köt. Budapest, 1941.
Tomcsányi Móric: Magyarország közjoga. Budapest, 1926.
Csekei István: Magyarország alkotmánya. Budapest, 1943.
Beér János - Kovács István - Szamel Lajos: Magyar Államjog, Budapest, 1960.
Bihari Ottó: Összehasonlító államjog. Budapest, 1980.
Kovács István: Magyar államjog. Szeged, 1977.
Lábjegyzetek:
[1] Dr. Sári János, egyetemi tanár, ELTE ÁJK, Budapest
Visszaugrás
