A bírósági jogorvoslati rendszeren kívüli eljárások lehetővé teszik az egyének számára az EU intézményekkel való párbeszédet,[1] hozzájárulva a sokat emlegetett demokratikus deficit enyhítéséhez. A magánjellegű jogérvényesítés lágy eszközeinek[2] két fóruma, az Európai Parlament Petíciós Bizottsága és az uniós ombudsman hivatala között több elemből felépülő sajátos viszony látható. Amennyiben az előzményeket nézzük, az ombudsmani hivatal felállításával kapcsolatban a Parlament magatartása - amelyet a tisztség felállítására vonatkozó konkrét javaslat előterjesztésével bíztak meg - egyértelműen ellenálló volt, amely több határozatában is nyomon követhető: így felhívta a Petíciós Bizottságot, hogy a petíciós eljárás fejlesztését szem előtt tartva folytassa a tanácskozásait,[3] nyomatékosítsa a Parlament és a Közösségek irányába a petíciók fontosságát, mivel az egyének irányába egy kapcsolatot jelentenek, a társadalmi érzékenység és széles körű elvárás egy mutatóját, hozzájárulva a Közösségek demokratikus vezetéséhez.[4] A petíciós jog előtörténetét vizsgálva láthatjuk, hogy azt csak 1981-ben rögzítették a Parlament Eljárási Szabályzatában és 1987-ben állították fel a petíciók kezeléséért felelős bizottságot. Bár az 1984-es szerződéstervezetben még nem említették az ombudsmant, az 1970-es évektől már szó volt egy ilyen tisztség felállításáról. A maastrichti szerző-
- 57/58 -
désben végül rögzítették mind a petíciós jogot, mind a panasz benyújtásának lehetőségét, amelyek így a közösségi jog részévé válhattak.
A petíció és a panasz nem zárja ki kölcsönösen egymást, hiszen a két kvázi jogorvoslati fórum párhuzamosan működik több tagállamban is. A petíció és a panasz közötti határvonal meghúzására a Petíciós Bizottság már az ombudsmani hivatal létrehozatala előtt, az 1993-1994-es parlamenti évben végzett munkájáról szóló jelentésben kísérletet tett. Az akkori megfogalmazás szerint petíciónak minősül minden panasz, véleménykérés, valamilyen cselekedet megtételére vonatkozó igény, parlamenti határozat, illetve más közösségi intézmény, vagy szerv döntésére adott válasz, amit egyén vagy egyesület továbbít.[5] A petíció-fogalom további pontosításának szükségessége azonban arra késztette a bizottságot, hogy az 1996-97-es parlamenti évben végzett tevékenységéről szóló jelentésében ismét foglalkozzon a kérdéssel. Némileg megváltoztatva a korábbi definíciót, az új megfogalmazás szerint a petíció igény a beavatkozásra, cselekmény megtételére, eljárásmód megváltoztatására vagy véleményre, amelyet az Unió valamely tagállamának állampolgára vagy valamely tagállam állandó lakosa, az Unióban bejelentett székhellyel rendelkező vállalkozás, egyesület vagy egyéb testület a Parlamentnek nyújt be.[6]
A két intézmény kapcsolódási pontjaira, az ombudsmani hivatal működése során megjelenő parlamenti szerepre az EUMSz, a Parlament Eljárási Szabályzata és az ombudsmani Alapszabály ad útmutatót.
Az Európai Parlament Eljárási Szabályzatában a IX. cím (Az ombudsman) cikkei tartalmazzák az ombudsman választására, az ombudsman tevékenységére és az ombudsman felmentésére vonatkozó előírásokat, valamint a Parlament irányában fennálló kötelezettségeit, sőt a Petíciós Bizottsággal való kapcsolatát is rendezik. Az EUMSz 228. és az Eljárási Szabályzat 194. cikke értelmében az ombudsmant az Európai Parlament választja. Itt fel kell hívni a figyelmet egy korábbi elnevezésbeli inkonzisztenciára. Az ombudsmani tisztséget választási eljárás keretében töltötték be, de a
- 58/59 -
választási eljárás lefolytatását követően a győztes jelöltet a Parlament még ki is nevezte. Tehát volt egy választási és volt egy kinevezési eljárás is. Ezért tapasztalhattuk azt, hogy míg egyes szerzők az európai ombudsmanról mint megválasztott tisztviselőről írtak, mások mint kinevezettről. Ez a meglehetősen következetlen szabályozás a Lisszaboni Szerződéssel megszűnt, mivel a releváns cikk módosult: az ombudsmant a Parlament ezentúl csak választja, a választási eljárást nem követi külön kinevezés. A Lisszaboni Szerződés módosítása nemcsak a két elnevezés közötti ellentmondásosságot szűntette meg, hanem az új szóhasználattal a függetlenség is hangsúlyosabbá vált, erősödött az intézmény legitimitása.
Míg a hivatal felállításáról határozó Maastrichti Szerződés 1993 novemberében lépett hatályba, addig az ombudsman Alapokmányát csak 1994. március 9-én fogadta el a Parlament. A választás menetére vonatkozó előírások is módosításra szorultak, mivel kétszer is sikertelen volt a jelöltválasztás (a Petíciós Bizottság egyszerű többséggel megválasztott jelöltjét kellett volna a Parlament teljes ülése elé terjeszteni), ezért az ombudsman kinevezésével 1995 júniusáig várni kellett. A választási szabályok több változáson mentek keresztül. Az 1994. november 14-ei, az Eljárási Szabályok és Mentelmi Ügyek Bizottságának elnökéhez, Ben Fayothoz írt levelében Klaus Hänsch, az Európai Parlament elnöke felvetette az Eljárási Szabályzat ombudsman kinevezésére vonatkozó rendelkezéseinek módosítását. Ennek hatására a bizottság úgy döntött, hogy javasolja a 159. cikk módosítását, és miután elkészült a tervezet, azt november 29-én a Parlament elé terjesztették.[7] A december 14-ei ülésen a Parlament visszaküldte a jelentést[8] a bizottságnak, amely ezért egy második terveze-
- 59/60 -
tet készített és terjesztett elő.[9] A második jelentést[10] 1995. március 14-én ismételten visszaküldték a bizottságnak, amely egy harmadik jelentéstervezetet terjesztett elő, és javasolta a módosítások elfogadásáról szóló határozat meghozatalát.[11] A Parlament végül május 16-án - elfogadva a módosításokat - határozatot hozott[12] az Eljárási Szabály módosításáról.[13] A választási eljárás módosítását követően 1995 júniusában megválasztották, majd 1999-ben újraválasztották Jacob Södermant, az első európai ombudsmant. 2003. április 1-jei nyugdíjba vonulását követően Nikoforos Diamandouros lépett a helyére a parlamenti ciklus hátralevő idejére, és az új parlamenti ciklus kezdetekor, 2005. január 11-én Diamandourost választották meg európai ombudsmannak.
- 60/61 -
Az ombudsman hivatali ideje a parlamenti ciklus időtartamával egyezik meg, és a parlamenti választásokat követően kerül sor megválasztására,[14] és bár a vonatkozó eljárás egy kicsit komplex, mégis az átláthatóság számos elemét hordozza.[15] Így a jelenlegi szabályozás alapján minden parlamenti ciklus kezdetén a Parlament elnöke közvetlenül a megválasztását követően, illetve az ombudsman elhalálozása vagy felmentése esetén, a tisztségre történő jelölésre felhívást bocsát ki, a benyújtásra határidőt állapít meg és a felhívást a Hivatalos Lapban közzéteszik.[16] Az előírások szerint a jelöltet legalább negyven képviselőnek kell támogatnia, akik legalább két tagállam állampolgárai, és egy képviselő csak egy jelöltet támogathat. A jelöléseknek azokat a dokumentumokat kell tartalmazniuk, amelyekből biztosan megállapítható, hogy a jelölt a feltételeknek megfelel. A jelöléseket az illetékes bizottsághoz továbbítják, amely a jelölteket meghallgathatja. A meghallgatások a képviselők számára nyilvánosak. Ezt követően nyújtják be a szabályszerű jelöléseket betűrendben tartalmazó jegyzéket szavazásra a Parlamentnek.[17] A szavazás titkos, a leadott szavazatok többsége dönt és három fordulóból állhat: amennyiben az első két fordulóban egy jelöltet sem sikerül abszolút többséggel megválasztani, akkor jöhet az utolsó harmadik forduló. A harmadik fordulóban kizárólag a második fordulóban legtöbb szavazatot szerzett két jelöltre lehet szavazni.[18] Ekkor egyszerű többséggel, a jelenlévő képviselők legalább felének szavazatát bíró jelölt nyer. Szavazategyenlőség esetén az idősebb jelölt élvez elsőbbséget. Mielőtt a szavazás megkezdődne, az elnöknek meg kell győződnie arról, hogy a Parlament képviselőinek legalább fele jelen van. Korábbi szabályozás alapján a választási eljárást követően a Parlament minősített többséggel nevezte ki az ombudsmant a parlamenti választások megtartása után. A teljes ülésen történő kine-
- 61/62 -
vezése olyan természetű és terjedelmű előkészítő munkát igényelt, hogy azok nagy részét a Petíciós Bizottságnak kellett lefolytatnia.
Bár az EUMSz 228. cikke (az EKSz korábbi 195. cikk) nem ír elő semmilyen specifikus személyi követelményt az ombudsmani tisztséget betöltőre vonatkozóan, egy sor kritérium látható, ami garantálja a pártatlanságot és a tisztség ellátásához szükséges tudást. Európai ombudsman csak uniós állampolgár lehet, aki rendelkezik a polgári és politikai jogok teljes körével, valamint a függetlenség minden biztosítékával. Meg kell felelnie államában a legmagasabb bírói tisztség betöltéséhez előírt feltételeknek, vagy pedig elismerten kell rendelkeznie a megbízatás ellátásához elengedhetetlen szakértelemmel és tapasztalattal.[19] A megfogalmazásból az olvasható ki, hogy elvileg nem jogvégzett személyek előtt is nyitva áll a tisztség betöltésének a lehetősége, ha az illető személy rendelkezik kellő szakértelemmel és tapasztalattal. Viszont ennek a szakértelemnek és tapasztalatnak olyan mélységűnek kell lennie, ami lehetővé teszi az adott személy számára a komplex jogi kérdésekben történő döntést és megbízatása ellátását. A komplex jogi kérdésekben való döntéshez elengedhetetlen tapasztalat és szakértelem követelménye eddig azt jelentette, hogy olyan személyt választottak a hivatal élére, aki korábban nemzeti ombudsmanként kellő tapasztalatot szerzett az intézmény működéséről. Jacob Söderman finn ombudsmanként tevékenykedett kinevezése előtt, míg a jelenleg hivatalban lévő Nikiforos Diamandouros az európai tisztség betöltése előtt az első görög ombudsman volt. Szakmai életútjukat vizsgálva fel kell hívnom a figyelmet arra, hogy míg Söderman[20] széleskörű tapasztalatát a közigazgatás különböző területein betöltött pozíciójának köszönheti, addig Diamandouros[21] a tudományos életben fu-
- 62/63 -
tott be figyelemre méltó pályát. Egyszóval, míg az első európai ombudsman gyakorlati szakértőként, a második elméleti szakemberként érkezett a tisztségbe.
A pártatlanság követelményének teljesülését biztosítják a tevékenységet korlátozó szabályok. Így az ombudsman hivatali ideje alatt nem viselhet semmilyen politikai vagy közigazgatási tisztséget, és egyéb foglalkozást sem folytathat. Ez vonatkozik a kereső, illetve a jövedelemmel nem járó foglalkozásra is, ezért például oktató tevékenységet sem folytathat. Egyébként kinevezését követően le kell mondania minden, az ombudsmani tisztséggel össze nem egyeztethető tevékenységről. Az ombudsman a Közösségeknek és az Unió állampolgárainak általános érdekeit szem előtt tartva, teljesen függetlenül látja el feladatait. Munkája során egyetlen kormánytól vagy más szervtől sem kérhet, vagy fogadhat el, illetve nem adhat más szerveknek utasításokat. Tartózkodnia kell a feladatai természetével összeegyeztethetetlen cselekedetektől.
Az ombudsman feladatai megszűnhetnek a hivatali idő lejártakor, vagyis az újabb ombudsman hivatalba lépésekor, amennyiben az újabb parlamenti ciklusra nem választják meg. Ezt láthattuk Jacob Söderman esetében, akit egyszer választottak újra, illetve Nikiforos Diamandourosnál, akit 2010-ben választották újra. Az ombudsmant a Bíróság felmentheti, illetve le is mondhat, amely két eset össze is függhet. Egyrészt az EUMSz 228. cikke (az EKSz korábbi 195. cikk) (2) bekezdése szerint az ombudsmant a Bíróság az Európai Parlament kérelmére felmentheti, ha már nem felel meg a feladatai ellátásához szükséges feltételeknek, vagy ha súlyos kötelezettségszegést követett el, és önként nem mondott le. A Parlament Eljárási Szabályzatának 206. cikke[22] alapján ugyanis a képviselők egytizede kérheti a felmentést. A képviselők kérelmét mind az ombudsmannak, mind az illetékes bizottságnak továbbítják, és utóbbi tagjainak többsége határoz arról, hogy a felmentés indoklása megalapozott-e vagy sem. Amennyiben megalapozott, akkor a Parlamentnek benyújtják a jelentést, amelyet szavazásra bocsátanak. Ha az ombudsman kéri, akkor meghallgatják a szavazás előtt, ekkor kifejtheti saját álláspontját. A Parlament a vitát követően szavaz, ami akkor szabályos, ha a parlamenti képviselők legalább
- 63/64 -
fele jelen van, amiről a Parlament elnökének kell előzetesen meggyőződnie. Ha az ombudsman felmentéséről határoznak, akkor következő lépésként az ombudsman lemond. Elméletileg ugyanakkor előfordulhat azon eset, hogy az ombudsman a szavazás eredménye ellenére nem mond le önként.[23] Ebben az esetben a Parlament elnöke a szavazást követő ülésen a Bírósághoz fordul, és kérelmezi az ombudsman haladéktalan felmentését. Amennyiben eközben az ombudsman mégis lemond, akkor az eljárás megszűnik.
A felmentésnél tehát azt látjuk, hogy egy bizalmi szavazást követően, amikor a többség a felmentés mellett teszi le a voksát, az ombudsmannak lehetősége van az önkéntes távozásra, vagyis a lemondásra. Ha ezt nem teszi meg, akkor a drasztikusabb eszközhöz, a Bírósághoz fordulnak. Amennyiben megbízatása idő előtt szűnik meg, akkor a parlamenti ciklus hátralevő idejére, a poszt megüresedését követő három hónapon belül a Parlament kinevezi az utódot. A felmentés esetét kivéve addig marad hivatalban, amíg az utódját megválasztják.[24]
A két intézmény közötti kapcsolat megértéséhez szükséges annak bemutatása, hogy milyen típusú beadványok alapján járnak el. A petíció lehet panasz vagy kérelem, ami vonatkozhat közérdekű vagy magánérdekű kérdésekre: egyéni kérést, panaszt vagy az EU-s jogszabályok alkalmazásával kapcsolatos megfigyelést, illetve felkérést tartalmazhat arra vonatkozóan, hogy az Európai Parlament milyen álláspontra helyezkedjen egy bizonyos kérdésben.[25] Míg az ombudsman a hivatali visszásságra segít fényt deríteni, addig a petíciók lehetőséget adnak a Parlament számára, hogy felfigyeljen azokra az esetekre, amelyekben egy tagállam, egy helyi hatóság vagy más intézmény az európai polgárok jogait megsértve jár el.
A hivatali visszásságról sem a Szerződés, sem az ombudsman Alapszabálya nem ad bővebb iránymutatást, ezért az ombudsman már az első éves jelentésében foglalkozott vele, ide sorolva a közigazgatási szabálytalanság, a közigazgatási mulasztás, a hatalommal való visszaélés, a hanyagság, a jogellenes eljárás, a tisztességtelen eljárás, a hibás és illetéktelen eljárás, a
- 64/65 -
diszkrimináció, az elkerülhető késedelem, az információadás hiánya illetve visszautasítása eseteit. Később tovább pontosította, mely szerint hivatali visszásság akkor történik, amikor egy közjogi szerv elmulasztja a rá vonatkozó szabálynak, vagy elvnek megfelelő intézkedést.[26] A fogalmi kör folyamatosan bővült a legkülönbözőbb panaszok benyújtásával, amikor is gondosan mérlegelve kellett eldönteni, hogy a bepanaszolt hivatali eljárás kimerítette-e a hivatali visszásságot. Így bővült a maladministration mint gyűjtőfogalom köre a rendelet téves jogértelmezésével is.[27]
A panasz és petíció közötti különbséget az EUMSz 228. (az EKSz korábbi 195. cikk) cikkének (1) bekezdése egyértelművé teszi, amennyiben rögzíti, hogy a panasz az uniós intézmények vagy szervek tevékenysége során felmerülő hivatali visszásságokra vonatkozik, míg a 227. cikk (az EKSz korábbi 194. cikk) leszűkíti a petícióban bepanaszolható tevékenységet az Unió tevékenységi területére. A két között meghatározó különbség, hogy petícióval lehetőség van tagállami hatóság eljárását érintő ügyben is a Parlamenthez fordulni, a panasz esetében azonban az ilyen beadványok nem befogadhatóak.
A benyújtók körét tekintve az EUMSz 227. cikke (az EKSz korábbi 194. cikk) alapján petíciót a következő személyek nyújthatnak be: az Európai Unió polgára, az Európai Unió egyik tagállamában székhellyel vagy lakóhellyel rendelkező természetes vagy jogi személy. Tehát a petíciós joggal élhet az uniós polgár, ha nincs az Unióban van állandó lakhelye, illetve a nem uniós polgár, ha az Unióban van állandó lakhelye, hasonlóan a panasznál, amelyet szintén uniós polgár, vagy tagállamban lakóhellyel, illetve székhellyel rendelkező természetes vagy jogi személy nyújthat be. A petíciók esetében azonban az Eljárási Szabályzat 201. cikk (13) bekezdése szól a Parlamenthez intézett olyan petíciókról is, amelyeket olyan természetes, illetve jogi személyek nyújtanak be, akik nem az Unió polgárai és a tagállamok területén lakóhellyel, illetve létesítő okirat szerinti székhellyel sem rendelkeznek. Vagyis az alanyi kör velük bővül, mivel ezeket a petíciókat az Eljárási Szabályzat szerint nem nyilvánítják befogadhatatlannak, hanem külön nyilvántartásba veszik és irattárba rakják.
Lényeges különbség a benyújtás módja, hiszen az EUMSz 228. cikke (az EKSz korábbi 195. cikk) alapján panaszt nemcsak közvetlenül, hanem akár parlamenti képviselőn keresztül is be lehet nyújtani. Ez akkor válik
- 65/66 -
jelentőssé, amikor a panasz benyújtója az előírásokban rögzített személyi feltételeket nem teljesíti. Ilyenkor ugyanis, mivel panasz esetén nem szükséges a benyújtáshoz egyéni, illetve közvetlen érdekeltség, meggyőzheti akár a képviselőt, akár más, a személyi követelményeknek megfelelő személyt, hogy azt a saját nevében nyújtsa be.[28] Bár nincs szükség speciális érdekeltség a panaszok benyújtásához, szükséges, hogy azonosítani lehessen a panasztevőt és a bepanaszoltat. Ezzel szemben a petíciós jognál szükséges a közvetlen érintettség követelményének megfelelni.
A panasszal érintett intézmények körénél ki kell térnünk a Parlamentre. Bár az európai ombudsman alapjában véve parlamenti ombudsmannak tekinthető, a hatásköre alól mégsem vették ki a Parlamentet, aminek oka abban rejlik, hogy uniós szinten nem látható a hatalmi ágak egyértelmű megoszlása, így az európai tisztség nem felel meg a törvényhozóhoz rendelt tradicionális ombudsman képének.[29] Egyes tagállamoknál láthatjuk, hogy a parlament, a törvényhozó ellenőrzése nem tartozik az ombudsman jogkörébe. Azonban a Parlament ellenőrzését az uniós szinten csak korlátozottan engedték, mivel beépítették azt a "féket", hogy a Parlament politikai jellegűnek minősülő tevékenységével kapcsolatban nem, csak közigazgatási tevékenységével kapcsolatban ellenőrizhető: például az egészséges környezethez való jog érvényesülését biztosító intézkedések elmulasztása miatt,[30] vagy a Parlament gyakornoki programjában alkalmazott korhatárral,[31] illetve a Parlament mérlegelési jogkörével kapcsolatban.[32] Ugyanakkor a Petíciós Bizottság ellenőrzése kizárólag a Parlament jogkörébe tartozik, mivel annak tevékenysége a Parlament politikai tevékenysége körébe tartozik.
- 66/67 -
Bár általánosan elfogadott, hogy a teljes függetlenség és pártatlanság kiemelkedően fontos szempont minden ombudsmannál, a függetlenség különösen hangsúlyosan jelentkezik az európai ombudsman esetében.[33] A teljes függetlenséget beárnyékolja, hogy az ombudsman a jogkörét valamilyen más szervtől kapja. Az európai ombudsman függetlensége egy több elemből álló koherens egészként közelíthető meg, amelynek összetevői a következők: az ombudsman személyében rejlő függetlenség, a hivatal dolgozóinak függetlensége, illetve magának a hivatali szervnek a függetlensége költségvetési szempontból.
Az EUMSz 228. (az EKSz korábbi 195. cikk) cikke szerint az ombudsman feladatait teljes függetlenséggel gyakorolja. Az Alapokmány 9. cikke hangsúlyozza, hogy az ombudsmannak teljesen függetlennek kell lennie, amit esküvel erősít meg az EU Bíróság előtt. Ennek értelmében nem fogadhat el, és nem kérhet utasításokat sem személytől, sem szervtől, sem valamilyen kormánytól sem, nem vállalhat politikai vagy közigazgatási tisztséget, vagy más elfoglaltságot, és tartózkodnia kell minden, a feladatainak természetéből eredő összeegyeztethetetlen tevékenységtől. Mivel a Közösség és polgárai általános érdekét szem előtt tartva jár el, függetlensége azért is alapvető fontosságú, mert az ombudsman tisztességes és független eljárása iránti bizalomnak töretlennek kell lennie.
Kérdés, hogy nem sérül-e a függetlensége a Parlament által történő választással, hiszen nem csak újra választhatja, hanem fel is mentheti az ombudsmant. Elméletileg nem kizárt, hogy az ombudsman - újraválasztása érdekében - hivatali tevékenységével igyekszik a Parlamentnek megfelelni. Ugyanakkor ennek a gyakorlatban ellentmond, hogy az első európai ombudsman személyében egy aktív, több témában és tárgykörben is határozott elképzeléseket valló vezető járt el, és utóda is ezt az utat követi. Másrészt, az európai ombudsman hatásköre alá tartozik annak a Parlamentnek az ellenőrzése is, amely őt választja. Harmadrészt, a felmentés csak abban az esetben lehetséges, ha nem felel meg a feladatai ellátásához szükséges feltételeknek, vagy súlyos kötelességszegést követ el.
Az ombudsmani hivatal felállításának kezdetén a hivatali dolgozók függetlensége nem volt kellőképpen garantálva, mivel az Európai Közössé-
- 67/68 -
gek 1995-ös pénzügyi évre tervezett költségvetésében az Európai Parlamentről szóló I. szakasz úgy rendelkezett, hogy az EUMSz 228. (az EKSz 195. (korábbi 138e)) cikkének megfelelő esetek kivizsgálását folytató személyzetet ideiglenes jelleggel alkalmazzák, míg a személyi állomány többi részét az Európai Parlament főtitkára alá rendelte. Az Európai Parlament már akkor úgy vélte, hogy az ombudsman függetlenségének és tevékenysége hatékonyságának fenntartása érdekében a személyzet egészét a hivatal alá kellene rendelni az ombudsman megbízatásának idejére. Sőt azon az állásponton volt, hogy az Unió három intézménye közös nyilatkozatban rögzítsen irányadó elveket egyrészt az ombudsman által foglalkoztatott személyzet számára, másrészt a vizsgálatokat lefolytató ideiglenes vagy szerződéses személyzet státusára vonatkozóan, oly módon, hogy az ombudsman függetlensége és hatékonysága biztosítva legyen.[34]
A hatályos szabályozás szerint az ombudsman mind a hivatal belső szervezetét, mind a belső eljárási rendet meghatározhatja, feladatai ellátásában titkárság segíti, amelynek vezetőjét ő nevezi ki, ez pedig tovább erősíti intézményi függetlenségét. Az ombudsman titkárságának tisztviselőire és alkalmazottaira az Európai Közösségek tisztviselőire és más alkalmazottaira érvényes szabályok és előírások vonatkoznak. Létszámukat évente a költségvetési eljárás keretében határozzák meg. Az Európai Közösségeknek és a tagállamoknak az ombudsman titkárságára kinevezett tisztviselőit szolgálati érdekből rendelik ki, és garantálják számukra, hogy származási intézményükbe teljes joggal visszahelyezik őket.[35] Az áthelyezett tisztviselők visszavétele az eredeti intézményükbe a származási intézmény kötelezettsége. A közösségi intézmények esetében az áthelyezés kérdése a személyzeti szabályzatban rögzített. A tagállami intézményekből áthelyezett tisztviselők esetében az ombudsman azonban csak pusztán biztosítani tudja, hogy ajánlják fel ezt a garanciális lehetőséget a tisztviselőnek.[36]
- 68/69 -
A hivatal első éves beszámolójában, az 1995. évi jelentésben még az ombudsman függetlenségének garanciájaként szóltak arról, hogy a hivatal költségvetése a Parlament költségvetéséhez lett csatolva, azt hasonlóan kell kezelni.[37] Az Alapokmány tehát úgy rendelkezett, hogy az Európai Unió költségvetésében alfejezetként van a Parlamentéhez csatolva, később azonban a Tanács rábólintott egy javaslatra,[38] amely azt célozta, hogy az ombudsman költségvetése legyen független. A határozatot követően 2000. január 1-jétől az ombudsman hivatala már önálló fejezetként van az Európai Unió költségvetésében feltüntetve, jelenleg a 8. fejezet alatt található meg.
Az ombudsman és a Petíciós Bizottság együttműködésének egyik mozzanata, hogy a polgárok gyakran nem tudják, adott esetben melyik szervhez fordulhatnak, mi a különbség a két szerv eljárása között. Azokban az esetekben, amikor az ombudsman úgy ítéli meg, hogy a panaszos által benyújtott "beadvány" nem panaszként, hanem petícióként bírálandó el, akkor lehetősége van azt továbbítani a petíciók kezelésére hivatott európai uniós szerv, vagyis az Európai Parlament Petíciós Bizottsága felé.[39] Vice versa, azokat a petíciókat pedig, amelyek lényegében hivatali visszaéléseket panaszolnak be, automatikusan továbbítják az ombudsmannak.[40]
A Parlament és az ombudsman kapcsolatát árnyalja, hogy ez az eljárás csak lehetőség és nem kötelesség: nem automatikus, az ombudsman csak akkor élhet a továbbítással, ha a panasz benyújtója is hozzájárul az átadáshoz, a Petíciós Bizottság vice versa szintén csak a benyújtó hozzájárulásá-
- 69/70 -
val teheti meg.[41] Mint ahogy a 441/2002//ME. szám alatt nyilvántartásba vett panasz esetén a panasz benyújtójának azt tanácsolta az ombudsman, hogy panaszát petícióként jutassa el a Parlamentnek, mivel az Európai Unió Tanácsának döntése, amely korlátozta a vitaminokhoz és ásványi anyagokhoz való hozzájutást és használatot, nem hivatali visszásságot, hanem a közösségi jogalkotás érdemét érintette, ezért az ombudsman javasolta petícióként történő beadását.[42] A 2881/2004/JMA. szám alatt nyilvántartásba vett panasz esetén pedig a panaszosok egy csoportja nyílt levelet intézett hozzá a barcelonai EL Triangle újságban, hátrányos megkülönböztetésre hivatkozva, mivel az Európai Alkotmány nem ismerte el a katalánt hivatalos nyelvnek. Panaszuk azonban egy, a Szerződések módosítását célzó javaslattal volt kapcsolatos, így az ombudsman petícióként továbbította. [43]
Egyébként az ombudsman szerint, amennyiben egy, a hivatalához benyújtott panaszt a Petíciós Bizottság korábban mint petíciót már megvizsgált, akkor rendszerint nem indokolt az ombudsman általi további vizsgálat. Amennyiben időközben új bizonyíték benyújtására került sor, akkor már indokolt lesz.[44]
A Parlament és az ombudsman együttműködésének van egy másik oldala is, amely az ombudsmani vizsgálat során jelenik meg. A Parlament érdekelt az ombudsmant eljárásában segíteni, az intézmények és szervek kötelesek - így a Parlament is - az ombudsmant ellátni az általa kért információval és garantálniuk kell hozzáférését a szükséges dokumentumokhoz. A vizsgálat során előfordulhat, hogy az ombudsmannak szüksége van olyan dokumentumra is, amely segítséget nyújtana a közösségi szervek vagy intézmények tevékenységével összefüggésben felmerülő hivatali visszásságok felderítéséhez, viszont a dokumentum tagállami hatóság birtokában van. A tagállami hivataloknak szintén kötelességük ellátni az ombudsmant - kérésére az Állandó Képviseleteken keresztül - minden olyan információval, ami a közösségi intézményt vagy szervet a maga részéről tisztázhatja a hivatali visszásság alól, de csak azután biztosítható a hozzáférés, miután az érintett tagállamot értesítették. Kivételt jelent, amikor a kért információ törvényi előírás vagy titoktartás alá tartozó közigazgatási rendelet tárgya, vagy nyilvánosságra nem hozható előírás alá tartozik. A Parla-
- 70/71 -
ment akkor lép a képbe, ha a vizsgálata során kért segítséget nem kapja meg, kérését visszautasítják. Ilyenkor értesíti az Európai Parlamentet, amely politikai erejét használja fel a szükséges információk megszerzéséhez. Különösen olyan esetekre igaz ez, amelyeknél az Alapokmány 3. cikkének (4) bekezdése alapján kér segítséget. Az információk megosztása érdekében a Petíciós Bizottság - amennyiben szükséges tartja - meghívja az ombudsmant az üléseire az általános és speciális természetű, közös érdekeltséget jelentő ügyek megvitatása céljából.
Az együttműködés egy újabb területe az európai ombudsman Parlament felé fennálló jelentéstételi kötelezettségéhez fűződik. Mivel döntései nem bírnak kötelező erővel, az európai ombudsman kompetenciája meglehetősen korlátozott, a hatékonysága főleg meggyőző erejétől és az érintett intézmény együttműködésétől függ. Eljárásának végső megoldása, miután a rendelkezésére álló eszközöket kimerítette, egy másik intézmény politikai erejében rejlik. Ezt a politikai "segítséget" akkor veszi igénybe, amikor különjelentést nyújt be a Parlamentnek. Erre abban az esetben kerülhet sor, amikor a vizsgálat eredményeképpen hivatali visszásságot állapít meg, amely azonban az érintett intézmény által még orvosolható, illetve általános jellegű vagy súlyosabb a visszásság. Az ombudsman ekkor tájékoztatja a jelentés és ajánlástervezet megküldésével az érintett szervet és a panaszost, ezzel párhuzamosan pedig nyilvánosságra hozza kapcsolódó javaslattervezetét. Az intézmény számára három hónap áll rendelkezésre, hogy egy részletes véleményben kifejtse álláspontját. Ez tartalmazhatja az ombudsman határozatának elfogadását, illetve leírhatja azokat az intézkedéseket, amelyeket az ajánlástervezet végrehajtása érdekében hozott. Amennyiben a tervezetet nem fogadják el három hónapon belül, visszautasítják, vagy az érintett szerv nem talál más elfogadható megoldást, illetve az ombudsman nem találja a részletes véleményt kielégítőnek, akkor az ombudsmannak felhatalmazása van különjelentés készítésére.[45] A jelentést ilyenkor az érintetteknek és az Európai Parlamentnek adja be, amelyben megállapítja a hivatali visszásság elkövetését, és ajánlásokat is megfogalmazhat. A különjelentéssel abban bízik, hogy a helyzet rendezéséhez a Parlament felhasználja politikai erejét,[46] vagyis a Parlament határozatában elfogadhatja az ombudsman ajánlását, és felszólíthatja az
- 71/72 -
érintett intézményt vagy szervet az ügy rendezésére.[47] A különjelentés tehát az ombudsman utolsó lépésének tekinthető az ügyben, amikor az érintett intézmény politikai megítélése forog "kockán". Ebben a különjelentésben az ajánlást - a kritikai észrevételtől eltérően - már formális kezdeményezésként is előadhatja. A legelső ilyen jelentést[48] az ombudsman 1997-ben nyújtotta be a Parlamentnek, amely a dokumentumokhoz való nyilvános hozzáféréssel volt kapcsolatos. A beszámoló tekintetében 15 közösségi intézmény és testület volt érintett - a Tanács és a Bizottság kivételével -, és azóta valamennyi szerv meghozta a szükséges előírásokat, tehát az ügy sikeresen zárult. A benyújtott jelentés ajánlásokat is tartalmazhat, az ombudsman egy-egy példányt az érintett intézménynek és a panaszosnak is elküld.[49] Ugyanakkor le kell szögezni a Srinivasan v Ombudsman ügy alapján, hogy az ombudsman különjelentése nem jár joghatással harmadik fél irányába az EUMSz 263. cikke (az EKSz korábbi 230. cikk) alapján,[50] így nem köti a Parlamentet sem. A Parlament szabadon dönt arról, hogy milyen további lépéseket tesz a különjelentés alapján, és ahogy az Associazione delle Cantine Sociali Venete v European Ombudsman and European Parliament ügyben a Bíróság rámutatott, ez nem csak a különjelentések, hanem az éves jelentések benyújtásakor is irányadó.[51] A Parlamentet érintő másik jelentéstételi kötelezettségét az éves beszámolók benyújtása jelenti az EUMSz 228. cikke (az EKSz korábbi 195. cikk) és az Európai Ombudsman Alapokmányának 3. cikke (8) bekezdésének megfelelően. Az éves beszámolók elkészítésének kötelezettsége azonban azt a lehetőséget is magában hordozza, hogy az intézmények vagy szervek magatartásával kapcsolatban általánosabb megállapításokat tegyen.[52]
* * *
- 72/73 -
by Réka Friedery
The study aims to analyze the type of relation between an EU institution with decades-long history and an EU office with a history not much more than a decade and a half. The specific relationship between the European Ombudsman and the Parliament has more levels and these levels with connecting and complementing each other create its special nature and can be approached or characterized from more sideways. The study reflects the complex nature of the relation: the Parliament is present almost in every momentum of the Office's life. The Office can be regarded as the extended arm of the Parliament, as a complementary of its control mechanism. As the analyzed aspects clearly underline, the complementary function does not mean dependent role but a co-ordinate relation, which is among others mostly strengthened by the fact that the Parliament was put under the Ombudsman's mandate, contrary to several examples in Member States.■
- 73 -
JEGYZETEK
[1] BAVIERA, S.: Parallel Functions and Co-operation: the European Parliament's Committee on Petitions and the European Ombudsman. In: The European Ombudsman et al.: The European Ombudsman. Origins, Establishment, Evolution. Office for Official Publication of the European Communities, Luxembourg, 2005. 126.
[2] VÁRNAY, E.-PAPP, M.-VARJU, M.-BARTHA, I.: EU-jog a tárgyalóteremben. A tagállamokkal szembeni kötelezettségszegési eljárások. CompLex, Budapest, 2006. 23.
[3] Resolution on the deliberations of the Committee of Petitions during the first six month of 1987, 15 October 1987 (Official Journal 1987 C 305, p. 131).
[4] Resolution on the deliberation of the Committee on Petitions during the parliamentary year 1989-1990, with indications as regards future procedure for handling petitions, 15 June 1990 (Official Journal 1990 C 175, p. 214).
[5] Report on the amendment of Rule 161 of Parliament's Rules of Procedure, 16 December 1997, Committee on the Rules of Procedure, the Verification of Credentials and Immunities. (Rapporteur: Brian Crowley).
[6] Resolution on the deliberations of the Committee on Petitions for the parliamentary year 1996-1997 (Rapporteur: Roy Perry).
[7] A jelentés a következő módosításokat tartalmazta. A 159. cikk módosított (4) bekezdése szerint a felelős bizottság a bizottságtól kapott szavazatok sorrendje alapján terjeszti a jelölteket a Parlament elé, míg az eredeti szabályzatban az állt, hogy a bizottság az általa kiválasztott jelöltet terjeszti szavazásra a Parlament elé. A módosított (6) bekezdés értelmében a továbbiakban a 14. cikk (1) bekezdés analógiájára kell végrehajtani a titkos szavazás során az ombudsman megválasztását, és törölték, hogy a szavazás a megszámolt többségi szavazatok alapján történjen. Törölték a cikk (5) és (8) bekezdését is, amelyek szerint a Parlamentnek a bizottság javaslatát a felterjesztését követően az ülésszak napirendjére kell tűznie, illetve, amennyiben a szavazás eredménye negatív lenne, akkor a bizottságnak új javaslatot kell tennie, vagy a kinevezésre további felhívást kell közzétennie.
[8] Report on the amendment of Rule 159 of the European Parliament's Rules of Procedure concerning the appointment of the Ombudsman, 29 November 1994, Committee on the Rules of Procedure, the Verification of Credentials and Immunities (A4-0085/94) PE 210.749., 3.
[9] - a parlamenti ciklusokban az elnöknek nemcsak közvetlenül a megválasztása után, hanem az Eljárási Szabályzat 159. cikkének (10) bekezdése eseteiben is felhívást kell közzétennie az ombudsman tisztségének betöltésére,
- a kinevezésre vonatkozó felhívást a Hivatalos Lapban is közzé kell tenni,
- a jelöléseknek az összes szükséges támogató dokumentumot tartalmazniuk kell,
- a bizottságnak 3-5 jelöltet kell kiválasztania, és ábécésorrendben kell előterjesztenie a szavazásra,
- előbbi pont alapján a Parlamentnek az ülésszak napirendi pontjaként a javaslatokat kell szavazásra kitűznie,
- amennyiben az első szavazásnál nem választanak meg senkit, akkor csak a két legtöbb szavazatot kapott jelöltek folytathatja,
- egyenlő számú szavazat esetén az idősebb jelölt élvez elsőbbséget,
- a felhívásban megfogalmazott követelményeknek eleget tevő jelöléseket mindaddig, amíg a jelölt vissza nem lép, automatikusan figyelembe kell venni.
[10] Second report on the amendment of Rule 159 of Parliament's Rules of Procedure concerning the appointment of the Ombudsman, 21 February 1995, Committee on the Rules of Procedure, the Verification of Credentials and Immunities (A4-0024/95) PE 211.013/fin., 4.
[11] Third report on the amendment of Rule 159 of Parliament's Rules of Procedures concerning appointment of the Ombudsman, 25 April 1995, Committee on the Rules of Procedure, the Verification of Credentials and Immunities (A4-0094/95).
[12] Decision amending Rule 159 of Parliament's Rules of Procedure concerning appointment of the Ombudsman, 16 May 1995 (Official Journal 1995 C 151, p. 33).
[13] - a jelölteket legalább 25 tagnak kell támogatnia, a tagok legalább két tagállam állampolgárai, és egy tag csak egy jelöltet támogathat,
- a jelöléseket az érintett bizottságnak kell továbbítani, amely meghallgatja a jelölteket; az ilyen meghallgatások valamennyi tag számára nyilvánosak,
- a bekezdést, amely szerint a javaslat a Parlamentnek történő benyújtást követően azonnal napirendre kerül, törölték,
- kettőre módosítja a fordulók számát, a sikertelen jelöltválasztást követően pedig csak a másodikban legtöbb szavazatot kapottak folytathatják a megmérettetést.
[14] Az Európai Parlament határozata az ombudsman feladatainak ellátására vonatkozó szabályokról és általános feltételekről, továbbiakban Alapokmány. Elfogadta 1994. március 9-ei határozatával (HL L 113., 1994.5.4., 15. o.), módosította 2002. március 14-ei (HL L 92., 2002.4.9., 13. o.) és 2008. június 18-ai (HL L 189., 2008.7.17., 25. o.) határozatával. 6. cikk (1) bekezdés.
[15] PIERUCCI, A.: Les recours au médiateur européen. In: EPAMINONDAS, M. A.: European Citizenship. European Institute of Public Administration, Maastricht, 1994. 114.
[16] Az Európai Parlament Eljárási Szabályzata 204. cikk.
[17] Report on the amendment of Rule 159 of the European Parliament's Rules of Procedure concerning the appointment of the Ombudsman, 29 November 1994, Committee on the Rules of Procedure, the Verification of Credentials and Immunities (A4-0085/94) PE 210.749., 3.
[18] Eljárási Szabályzat 205. cikk (5) bekezdés.
[19] Alapokmány 6. cikk (2) bekezdés.
[20] Söderman életútját nézve látható, hogy korábban a közigazgatás különböző területein dolgozó ombudsmant sikerült elsőként megválasztani: 1971-ben igazságügyi miniszter, 1972-82 között finn parlamenti képviselő, 1982-ben szociális és egészségügyi miniszter, 1982-89 között Uusimaa finn tartomány kormányzója, 1989-95 között finn parlamenti ombudsman volt. Természetesen még számos pozíciót töltött be - így oktatásit, közéletit -, de alapvetően gyakorlati szakemberként érkezett. Jelenleg - 2007 szeptembere óta - újra finn képviselőként dolgozik.
[21] Diamandouros 1980-tól 1983-ig az Athéni Kollégium fejlesztési igazgatójaként tevékenykedett, 1983-1988 között a New York-i Társadalomtudományi Kutatási Tanács Nyugat-európai, Közel- és Távol-keleti programigazgatója, 1988-1991 között az athéni Nemzetközi és Stratégiai Tanulmányok Görög Intézetének igazgatói posztját töltötte be, 1988-tól az Athéni Egyetemen dolgozott. 1995 és 1998 között a görög Nemzeti Társadalomkutatási Központ (EKKE) igazgatói és elnöki tisztségét töltötte be. 1993-tól kezdődően az Athéni Egyetem Politikatudományi és Államigazgatási Tanszékén az összehasonlító politikatudomány professzoraként dolgozott. 1999-ben és 2000-ben a görög Nemzeti Emberi Jogi Bizottság, illetve a Nemzeti Államigazgatási Reform Tanácsának tagjává nevezték ki.
[23] Eljárási Szabályzat 206. cikk.
[24] Alapokmány 7. cikk (2) bekezdés.
[25] http://www.europarl.europa.eu/parliament/public/staticDisplay.do?language=HU&id=49
[26] The European Ombudsman: Annual Report for 1997. Office for Official Publications of the European Communities, Luxembourg, 1998. 23.
[27] A hivatali visszásságról lásd FRIEDERY R.: A hivatali visszásság, a maladministration az európai ombudsman nézőpontjából. Új Magyar Közigazgatás, 2009/10-11, 20-28.
[28] Az első éves jelentés szerint 1995-ben a 298 regisztrált panaszból 8-at nyújtottak be képviselőn keresztül.
[29] MEESE, J. M.: Das Petitionsrecht beim Europäischen Parlament und das Beschwerderecht beim Bürgerbeauftragten der Europäischen Union. Lang, Frankfurt am Main, 2000. 182.
[30] Amikor a Parlament nem tette meg a megfelelő intézkedéseket a dohányzásra vonatkozó szabályok hatékonyabb hivatali betartására, ezzel voltaképpen kitéve dolgozóit a füst miatti veszélyeztetettség káros egészségi hatásainak, akár jogi felelősségre vonás lehetőségét is felvetve. Lásd az Európai Parlament ellen benyújtott 260/2003/OV számú panaszról szóló határozat összefoglalása. In: Az Európai Ombudsman: Éves jelentés 2004. Kiadóhivatal, Luxemburg, 2005. 75.
[31] Az OI/3/2006/BB hivatalból indított vizsgálatot követő határozat összefoglalása. In: Az Európai Ombudsman: Éves jelentés 2006. Kiadóhivatal, Luxemburg, 2007. 101.
[32] Az Európai Parlament ellen benyújtott 1315/2005/BB panaszról szóló határozat összefoglalása. Uo. 58.
[33] GREGORY, R.: The European Union Ombudsman. In: Gregory, R.-Giddings, Ph. (szerk.): Righting Wrongs: The Ombudsman in Six Continent. International Institute of Administrative Sciences Monographs. IOS Press, Amsterdam, 2000. 159.
[34] European Parliament Resolution on the role of the European Ombudsman appointed by the European Parliament, 14 July 1995. Official Journal 1995 C 249, 226.
[35] Alapokmány 11. cikk (3) bekezdés.
[36] Egyébként Alessandro Del Bon, az ombudsmani hivatal Igazgatási csoportjának vezetőjétől kapott tájékoztatás szerint az ombudsmani hivatal még nem vette igénybe kihelyezett nemzeti szakértők felvételét. A nemzetközi, nemzeti, regionális és helyi közigazgatás tisztviselőinek az európai ombudsman hivatalához történő kihelyezésére vonatkozó részletes előírásokat lásd The European Ombudsman: Rules applicable to the secondment of officials and agents from international, national, regional and local public administrations and bodies to the European Ombudsman and to the secondment of the European Ombudsman officials and of temporary agents to international, national, regional and local public administrations and bodies. A dokumentumot az Európai Ombudsman Hivatala bocsátotta rendelkezésemre.
[37] The European Ombudsman: Report for the year 1995. Office for Official Publications of the European Communities, Luxembourg, 1996. I.2.2.
[38] Council Regulation (EC, ECSC, Euratom) No. 2673/1999 of 13 December 1999 amending the Financial Regulation of 21 December 1977 applicable to the general budget of the European Communities, OJ L 326/1.
[39] Az európai ombudsman határozata végrehajtási rendelkezések elfogadásáról, továbbiakban Végrehajtási rendelkezések. Elfogadva 2002. július 8-án, és módosítva az ombudsman 2004. április 5-ei és 2008. december 3-ai határozataival. 2. cikk (4) bekezdés.
[40] Az 1996-os év során 10 petíciót adtak át az ombudsmannak, illetve 5 panaszt továbbítottak a Petíciós Bizottságnak, mindkét esetben a benyújtó hozzájárulásával. Az ombudsman további 42 esetben javasolta, hogy forduljanak petícióval a Parlamenthez.
[41] Végrehajtási rendelkezések 2. cikk (3) bekezdés.
[42] The European Ombudsman: Annual Report 2002. Publications Office, Luxembourg, 2003. 18.
[43] Az Európai Ombudsman: Éves jelentés 2004. Kiadóhivatal, Luxemburg, 2005. 39.
[44] Az Európai Ombudsman: Éves jelentés 2006. Kiadóhivatal, Luxemburg, 2007. 39.
[45] A különjelentéseket lásd http://ombudsman.europa.eu/special/en/default.htm
[46] Lásd DIDIER, B. et al.: Les insitutions europeennesen action. In: Instituions Européennes (szerk. : Didier, B.-Boissard, B.). Miskolc University Press, Miskolc, 2008; illetve a parlamenti szerepről FEKETE B.: Az Európai Unió működése, különös tekintettel a tudománypolitikára. In: Az EU-elnökség (szerk.: Vörös I.). CompLex, Budapest, 2010. 30.
[47] Például a 713/98/IJH ügyben benyújtott különjelentést követően a Parlament határozatában felszólította a Bizottságot, hogy a panaszos által korábban kért adatokat nyújtsa át.
[48] Special Report by the European Ombudsman to the European Parliament following the own initiative inquiry into public access to documents (616/PUBAC/F/IJH).
[49] Végrehajtási rendelkezések 8. cikk (4) bekezdés.
[50] Lásd a T-196/08. számú (C-580/08.P.) Srinivasan v Ombudsman ügy 2008. november 3-án hozott ítélet 11. pontját.
[51] A T-103/99. számú Associazione delle Cantine Sociali Venete v European Ombudsman and European Parliament ügyben 2000. május 22-én hozott ítélet 50. pontja.
[52] Az éves jelentéseket lásd http://ombudsman.europa.eu/report/en/default.htm
Lábjegyzetek:
[1] Friedery Réka, Tudományos munkatárs, MTA Jogtudományi Intézete, Budapest, 1014 Országház u. 30., E-mail: friedery@jog.mta.hu
Visszaugrás
