A magyar jogrendszer átalakulásának többféle elméleti elemzési kerete és megközelítésmódja lehetséges. A kérdés vizsgálható (1) a szűk, a bíróságokkal azonos értelemben vett igazságszolgáltatás, (2) a tág értelemben vett, vagyis a bíróságok működéséhez szorosan kapcsolódó szerveket (ügyészség, nyomozóhatóságok, ügyvédi kar, közjegyzők, polgári és büntetés-végrehajtás) is átfogó igazságszolgáltatás, (3) kormányzati rendszer, illetőleg az államszervezet, (4) a politikai rendszer, valamint (5) a jogrendszer keretei között.
A következőkben a kérdést a tág értelemben vett igazságszolgáltatás keretei között kívánom vizsgálni, helyenként utalva az államszervezet tágabb összefüggéseire is, elsődlegesen államelméleti és jogpolitikai szempontból. Azt az államelméleti megközelítést, amit én itt követni szeretnék, a politikai rendszer egészére kitekintő, de az államszervezetre koncentráló rendszerszemléletű funkcionális vizsgálódásnak jellemezném, amelynek a központi kérdése a bíróságok funkciói, feladatai, helye a politikai rendszerben.
A jogpolitikai megközelítés kiindulópontja azonos az alkotmányjogival, vagyis annak megállapításával, hogy a hatályos alkotmányos rend keretei között milyen de lege ferenda alternatívák és variációk lehetségesek, de mind a hatályos jog kritikája, mind a de lege ferenda propozíciók esetén túllép az alkotmányjog értékelési szempontjain. Nézetem szerint módszertanilag az az indokolt, ha a jogpolitikai értékelés alapjául a Radbruch féle igazságosság - jogbiztonság - célszerűség triászt tesszük.2 Ebből ugyanis szinte minden de lege ferenda javaslat értékelésére alkalmas konkrétabb mércék vezethetőek le. Ez az igazságosság esetében az annak magvát képező egyenlőség mentén történhetik, a másik két elem konkretizálhatósága pedig nem szorul magyarázatra.
A bírósági szervezet rendszerszemléletű funkcionális elemzése során itt három szempontot emelnék ki: a bírósági szervezetrendszer outputját, inputját, és a tágabb értelemben vett igazságszolgáltatáson belüli viszonyokat.
A bírósági szervezetrendszer legfontosabb és tipikus outputja a bírói ítélet. A tipikus ítélet vagy jogellenesnek minősít egy emberi magatartást, és ennek következményeként valaki(ke)t valamire kötelez (börtönbe vonulni, kártérítést fizetni, új eljárást lefolytatni), vagy jogszerűnek minősít. Más szavakkal: a bírói ítélet emberi magatartásokat vagy előír, vagy megenged, vagyis motivál és szabályoz. Ezek a magatartások azonban társadalmi viszonyokat hordoznak, az emberi magatartások szabályozása tehát társadalmi viszonyokat befolyásol. Ez hatását tekintve különböző lehet (fejlesztő, konzerváló, vagy korlátozó-korrigáló stb.), de ez így általában messze vezet témánktól.3 Egy mozzanatát ennek a hatástipológiának azonban itt is meg kell említenünk, nevezetesen azt, hogy bizonyos esetekben a bíróságok más állami szervek tevékenységét is ellenőrzik, korlátozzák. A bíróságok társadalmi szerepéhez az is hozzátartozik, hogy ilyen magatartás-befolyásoló, szabályozó hatást - különösen nem-jogállami viszonyok között, de nemcsak ott - más állami szervek is kifejtenek (hatósági közigazgatás, rendészeti és karhatalmi szervek, közvetve szolgáltató közigazgatás). Kérdés tehát, hogy ebben a vonatkozásban mekkora a bíróságok jelentősége, súlya, vagyis milyen terjedelmű a bíróságok hatásköre, azok milyen mértékben vesznek részt az állami feladatok ellátásában. Itt figyelembe kell venni azokat az atipikus, többnyire perenkívüli eljárásokhoz kapcsolódó hatásköröket is, amelyeket a bírósági eljárás fokozott garanciái miatt telepítettek a bíróságokhoz (cégbejegyzés, egyesületek, pártok nyilvántartásba vétele, telekkönyv, hajólajstrom stb.) A bírósági szervezetrendszer outputjának a legfontosabb mutatója a hatáskörök terjedelme, jellege és azok alakulása, ezen belül az is, hogy a bíróságok milyen más állami szervekkel konkurálnak, érvényesül-e és hogyan az igazságszolgáltatás kizárólag bíróság útján elve. Ez egyben az igazságszolgáltatás változásának, a kormányzati rendszer, sőt a jogrendszer egésze változásának egyik fontos dimenziója.
A bírósági ítélkezés további fontos, bár többé-kevésbé közvetett hatása a jogrendszerre gyakorolt hatás, akár mint bírói jogalkotás, akár mint jogfejlesztés, akár mint a változásokat elutasító merev, rugalmatlan jogalkalmazás. Ennek az összefüggésnek lényeges mozzanata a felsőbíróságok egymáshoz való viszonya, már ha belőlük netán több is van. A bírósági szervezetrendszer outputjának másik fontos mutatója tehát a bírói jogfejlesztés szerepe, jelentősége.
A bíróságok hatása természetesen még igen sokféle további formában is megnyilvánul. Ezek jórésze azonban nehezen különíthető el a jogrendszernek, mint egésznek a hatásaitól (gazdaságra, bűnözés alakulására stb. gyakorolt hatás). Külön vizsgálható és szerintem nagyon is vizsgálandó lenne két, viszonylag izolálható összefüggés. Az egyik a bírósági (elsősorban polgári bírósági) ítéletek végrehajthatósága, a másik pedig a bíróságoknak az a - nevezzük így - szellemi jellegű hatása, vagyis a közvéleményre, a jogi és politikai kultúrára gyakorolt hatás, az, amit korábban a jog nevelő szerepének neveztek.
A bírósági szervezetrendszer inputjai rendkívül sokfélék, ezeket általános igénnyel csak nagyon elvont szinten csoportosíthatjuk. E szerint a legfontosabbakat a következők szerint vázolhatjuk föl: (a) jogszabályok és kvázijogszabályok; (b) eljárás-kezdeményezések, eljárási cselekmények; (c) legitim-legális politikai-állami befolyásolás; (d) működési feltételek; (e) illegális befolyásolások (politikai visszaélés, önkény, korrupció).
Ezek közül a választott megközelítésmódra is tekintettel a legitim-legális politikai-állami befolyásolás kérdése a legjelentősebb, ez az, amit a másik oldalról megfogalmazva a bírói függetlenség legfontosabb dimenziójának nevezhetünk.4 Ehhez annyit tennék hozzá az államelméleti megközelítésnek megfelelően, hogy a bírói függetlenség egy általános államszervezeti viszonynak, a függőség és autonómia viszonyának a sajátos kifejeződése, megnyilvánulása. Minden államszervezetre és minden állami szervre valamilyen formában sajátos függőség és sajátos autonómia a jellemző: autonómia nélkül nincs hatékony működés, függőség nélkül szétesik az állam. Ennek a viszonynak a konkrét formái igen különbözőek az állami szervek típusai és a kormányformák szerint.
A tágabb értelemben vett igazságszolgáltatáson belüli viszonyok a függőség - autonómia dimenzió egyik sajátos elemét képezik, a kérdés részletesebb kifejtésére nincs helyünk, csak annyit mondanék, hogy itt elsősorban a rendőrség, ügyészség és bíróság eltérő politikai súlyáról, jelentőségéről, együttműködésük tipikus módjáról van szó.
A következőkben ennek az elemzési keretnek a segítségével vázolnám föl a magyar igazságszolgáltatás átalakulásának néhány mozzanatát, de nem szűkítve azt a jogszabályok változására. A jogrendszer és ezen belül az igazságszolgáltatási szervezetrendszer változásának, átalakulásának különböző szintjei vannak: a leginkább látható törvényi-jogszabályi szint mellett jelentős még a jogalkotás politikai szakasza és a jogalkalmazási gyakorlat, időnként pedig különböző kritikai-reformer propozíciók, programok is.
A magyar jogrendszernek a rendszerváltozás során végbement átalakulását elemezve az egyes jogterületek esetében eltérő kiindulópontot célszerű választani, mivel a jog átalakulásának a dinamikája eltérően alakult. Amíg például a gazdaság 1985-ös jogi szabályozása jelentősen különbözött akár a néhány évvel korábbiaktól is, addig témánk, az igazságszolgáltatási rendszer tekintetében az lényegében a konszolidált Kádár-rendszer viszonyainak felelt meg, de számos vonásában - és különösen a polgári igazságszolgáltatással szembeállítva - az államszocializmus általános jellemzőit, a pártirányítást és a hatalom egységének elvét - juttatta kifejezésre. Ezért a politikai rendszer egészére kitekintő államelméleti vizsgálódást a konszolidált Kádárrendszer jellemzőivel indokolt kezdeni.
A magyar igazságszolgáltatás az államszocializmuson belül is változott, jelentős különbségek voltak a Rákosi időszak, a megtorlás időszaka és a konszolidált Kádár-rendszer igazságszolgáltatása között5, sőt ez utóbbin belül is sor került jelentős változásokra.
A Rákosi-korszakra a közigazgatási bíráskodás fölszámolása, a bírósági hatáskörök szűkre szabott volta, a tág értelemben vett igazságszolgáltatáson belül a (politikai) rendőrség dominanciája és a bírói függetlenségnek a rendszer saját szabályai szerint is illegitim durva megsértése, sőt fölszámolása volt a jellemző.
Az önmagában is több szakaszra tagolódó konszolidált Kádár-rendszer az MSZP VIII. kongresszusától az 1988 májusi pártértekezletig tartott. A megbékélés egyik alappillére az életszínvonal emelése volt,6 azonban a konszolidáció előfeltételeihez hozzátartozott a tömeges megtorlás lezárulása, a (megtorlás során még részben fölhasznált) rákosista elemekkel való leszámolás, amire az MSZMP KB 1962 augusztusi határozatával került sor, továbbá a mezőgazdaság szocialista átszervezése, amellyel - a korabeli szóhasználattal -megtörtént "a szocializmus alapjainak lerakása". Ez utóbbit napjainkban sokan pusztán propagandisztikus szólamnak tartják, azonban ennek annyiban volt valódi jelentősége, hogy a mezőgazdaság kollektivizálása után "a szocializmus építéséhez" már nem volt szükség a társadalmi viszonyok olyan újabb átalakítására, amihez a hatalmi-adminisztratív eszközök szisztematikus alkalmazására is szükség lett volna.
A konszolidált Kádár-rendszer igazságszolgáltatásának jellemzése során különösen fontos szem előtt tartanunk azt az általános összefüggést, hogy egyetlen társadalom joga sem írható le pusztán a jogszabályokon keresztül, minden jogi rendszerre jellemző az írott jog és az élő jog (Ehrlich) valamilyen eltérése és egyben kölcsönhatása. Az azonban, hogy ez milyen formában jelentkezik, és milyen méreteket ölt, az nagymértékben a társadalmi-gazdasági berendezkedéstől és a politikai rendszertől függ.
A konszolidált Kádár-rendszer jogát ebből a szempontból az jellemezte, hogy az alkotmányos jelentőségű és magas szintű jogszabályokban deklarált jogok gyakorlását politikai és adminisztratív eszközökkel korlátozták, esetenként lehetetlenné tették.7
Ennek fő eszközei az ún. szocializmusellenes joggyakorlás büntetőjogi és szabálysértési jogi üldözése a vonatkozó törvények gumiparagrafusai segítségével, adminisztratív korlátok bevezetése (jól látható ez az egyesülési jog esetében), valamint - és témánk szempontjából ez a legfontosabb - a pártirányítás intézményei voltak. Az ezeknek a korlátozásoknak megfelelő jogintézményeket rendszerint az eljárási vagy az alacsonyabb szintű jogszabályok tartalmazták, így az eljárási törvények lehetővé tették az általános hatásköri és illetékességi szabályoktól való eltérést, az állami személyzeti munkára vonatkozó - és jogszabálynak minősülő - határozatok és utasítások rögzítették a pártszervek káderhatáskörét.
Az államszocialista rendszerek összeomlásával ezek a politikai korlátok megszűntek, így azután az állampolgárok gyakorolhatták olyan korábban deklarált, papíron létező, de gyakorlatilag nem érvényesíthető jogaikat, mint a képviselők visszahívása vagy egyesületek alapítása, az ügyészség és a bírák immár valóban élvezhették a függetlenséget, - és a szocialista föderációk tagállamai is élhettek kiváláshoz való jogukkal. Ez az összefüggés rendkívül lényeges abból a szempontból, hogy megértsük a jog és a politika viszonyának az alakulását a rendszerváltozás során.
A konszolidált Kádár-rendszer igazságszolgáltatásának a szervezeti kereteit alapvetően az 1972. évi IV. törvény szabta meg. Ez a jogszabály összefüggött az 1972. évi alkotmányrevízióval, és a rendszerváltozásig alig módosult. Jelentősebb változások történtek a bíróságok társadalmi szerepét, súlyát illetően, de csak minimális változások történtek a bírói függetlenség dimenziójában.
A bírósági szervezetrendszer outputját tekintve a konszolidált Kádár-rendszert a bírói hatáskörök állandó és fokozatos bővülése jellemezte, kezdve a közigazgatási bíráskodás nagyon is szűkre szabott lehetővétételével, ami már a Nagy Imre nevével fémjelzett "új szakasz"-ban megkezdődött. 1957-ben a bíróság előtt megtámadható közigazgatási határozatok köre 10 ügycsoportra terjedt ki, számuk 1981-ben jelentősen megnőtt, és 1986-ban tovább bővült, de mindvégig megmaradt kivételes lehetőségként, a jogszabályban kifejezetten fölsorolt ügyekre nézve. Az 1968-as gazdasági reform következményeként az 1972. évi IV. törvény megszüntette a gazdasági és munkaügyi döntőbizottságokat, hatásköreiket a bíróságok vették át, ezáltal lényegében (a szabálysértések elbírálástól eltekintve) érvényesült az "igazságszolgáltatás kizárólag bíróság útján" elve. Gyakorlatilag a bírósági hatáskörök bővülését eredményezte a sajtóperek megélénkülése a hatvanas évek végétől, ahogy a sajtó korábbi kvázi-ható-sági szerepe elhalványult.8 Ebben az irányban hatott a személyhez fűződő jogok újraszabályozása és a személyiségvédelem jogi eszközeinek a megerősítése az 1977. évi Ptk. novellával (1977. évi IV. tv.), ami azt a tendenciát vetítette előre, hogy "ha a polgári jog kitör a fogyasztói lét rezervátumából, a bírói és igazgatási hatalommegosztás status quója is meginog."9 Az 1985:16. tvr. a cégnyilvántartást, majd a korszak végén az 1989:II. tv. az egyesületek bejegyzését és a felügyeletükkel kapcsolatos döntéseket (felfüggesztés, feloszlatás, megszűnés megállapítása stb.) utalta bírósági hatáskörbe.
A tág értelemben vett igazságszolgáltatáson belüli viszonyok terén fölszámolták a politikai rendőrség dominanciáját. Kezdetben az ügyészséget tekintették kulcspozíciónak (kivéve talán a megtorlások kezdetét), ügyészségi dominancia volt tapasztalható, majd az ügyészség és a bíróság viszonyában fokozatos kiegyenlítődés következett be, fokozatosan nőtt a bíróságok szerepe és jelentősége, a korszak végére pedig a bíróságok váltak a tág értelemben vett igazságszolgáltatás legfontosabb szervezeteivé. Jól mutatja ezt, hogy az ügyészségről szóló 1953. évi 13. tvr. az ügyészségnek a bíróságok tevékenységének törvényessége fölötti felügyeletéről beszél, az 1972. évi V. törvény viszont az ügyésznek a bírósági eljárásban való részvételéről. Az 1972. évi IV. törvény rögzítette, hogy a bíróság döntése minden más szervre kötelező. Ezzel párhuzamosan a korszakra a védelem jogainak fokozatos bővítése is jellemző volt.
Sólyom László erről a következőket írta: "Túl mesz-sze vezetne feleleveníteni a bíróságok társadalmi-politikai súlyának változásait az utóbbi 40 évben. Legyen elég annyi, hogy a helyzet 10-15 éve javul. A nagy gazdaság, a szocialista szervezetek perei ismét a bíróság előtt folynak; az ügyészség többé nem gyakorol törvényességi felügyeletet a bíróság felett; ha lassan is, de bővül a bíróság előtt megtámadható igazgatási határozatok köre. A közvélemény tisztában van azzal, hogy egy járásbíró is mennyivel függetlenebb például egy tanácsi osztályvezetőnél, és hogy a korrupció és a pro-tekciózás a bíróságokat még nem lepte el. A Legfelsőbb Bíróság is jelét adta a bíróságok öntudatának."10
A bírósági szervezetrendszer inputjai vonatkozásában a konszolidált Kádár-rendszer legfontosabb jellemzője a politikai befolyásolás saját mérce szerint is illegitim és illegális formáinak fölszámolása vagy legalábbis kivételessé tétele, a kor kifejezését használva a "szocialista törvényesség helyreállítása" majd "megszilárdítása", ugyanakkor a pártirányítás és állami felügyelet rendszerének kiépítése. Ennek legfontosabb elemei az államszervezeten belül az igazságügy-miniszter felügyeleti joga, a LB irányító tevékenysége, a LB elnökének interpellálhatósága, a hatáskörelvonás lehetősége, jogpolitikai irányelvek kibocsátása, a pártirányítást illetően pedig a KB igazságügyi alosztályának a tevékenysége és a káderhatáskör gyakorlása. Ez a szabályozás a bírói függetlenség szocialista fölfogásának felelt meg, amely szerint "a bírói függetlenség nem absztrakt függetlenséget jelent. A bírói szervezet nem működik vákuumban, a bírói szervezet is az állami szervezet részét képezi. A bíróságok is a párt és a szocialista állam jogszabályokban kifejeződő politikájának megvalósításában működnek közre. ... A bírák helyzete csak az ítélkező tevékenység törvényességének, a részrehajlás megakadályozásának a biztosítása érdekében privilegizált'."11 E szemlélet jegyében rögzítette az 1972. IV. törvény az igazságügy-minisztert megillető felügyeleti és igazgatási jogokat. A törvény miniszteri indokolása ezt arra alapozta, hogy "a Minisztertanács igazságügyi politikájának kialakításában és végrehajtásában az igazságügy-miniszternek van szerepe. A bíróságok ítélkezési gyakorlatában kifejezésre jutó jogalkalmazási-jogpolitikai elvekről, az ítélkezés társadalmi kihatásáról, a jogsértések okairól, a jogerősen elbírált ügyekből levont általánosítható tapasztalatokról a Minisztertanácsot tájékoztatni kell, s köteles a hatáskörébe tartozó intézkedéseket megtenni, illetőleg más szervnél intézkedést kezdeményezni. E feladatának megvalósítása érdekében, a javaslat a bíróságok általános működése feletti felügyeleti joggal ruházza fel." Ennek kapcsán ugyan a törvény kimondta, hogy az igazságügy-miniszter ez irányú tevékenysége a bírói függetlenség érvényesülését nem sértheti, a miniszter széles jogköre azonban a bírói függetlenség szocialista koncepciójának is a határait súrolta. Ennek kapcsán a szakirodalomban fölvetődött, hogy "megilletheti-e az igazgatási szervet az a jogosítvány, hogy az ítélkezési gyakorlat feladatszerű elemzése körében a konkrét bírói döntéssel szemben utólagos kritikát gyakoroljon. Ez a kérdés ilyen összefüggésben azért érdemel hangsúlyozott figyelmet, mert a bíró igazgatási szempontból függő viszonyban áll szolgálati felettesével, s ha a konkrét ügyben az utólagos kritika nem is befolyásolhatja döntését, mindamellett befolyást gyakorolhat a később felmerülő hasonló esetek eldön-tésére."12
A LB elvi irányító tevékenységét az 1949-es Alkotmány 38. § rögzítette, amely szerint "a Legfelsőbb Bíróság irányelveket állapíthat meg és elvi döntéseket hozhat, amelyek a bíróságok számára kötelezők." Elvi döntést és irányelvet a LB elnöke, a legfőbb ügyész és az igazságügy-miniszter kezdeményezhetett. Ezek a rendelkezések egészen az 1997-es igazságügyi reformig hatályban maradtak azzal az eltéréssel, hogy az igazságügy-miniszter kezdeményezési jogát az 1989. évi XLII. törvény megszüntette. A gyakorlatban az elvi jellegű határozatok meghozatalában az MSZMP KB igazságügyi alosztálya is közreműködött.
A jogalkalmazás jogpolitikai elvei az igazságszolgáltatás pártirányításának sajátos eszközét képezték. Ezek párthatározatok alapján jogszabályi formában jelentek meg, ezért a bíróságokra kötelezőek voltak. Ezek ugyan a jogalkalmazás szinte minden területét érintették, azonban elsősorban a büntető igazságszolgáltatás tekintetében voltak jelentősek. Kibocsátásukra három ízben került sor. A 3221/1963. sz. kormányhatározat még nem nyilvános formában tartalmazta a jogpolitikai elveket. Ez a határozat a konszolidáció terméke volt, nem sokkal a Rákosiékkal leszámoló 1962-es párthatározat után jelent meg, és abban nagy hangsúly kapott "a törvényesség további erősítése", vagyis a Rákosi-rendszer és a megtorlások időszakával való szakítás. Emellett - a későbbi jogpolitikai elvekhez hasonlóan - útmutatásokat tartalmazott a büntetőeljárás mellőzésére és a büntetéskiszabásra. A jogpolitikai elveket a későbbiekben a Magyar Közlönyben kihirdetett NET határozatok tartalmazták. (14/1973. és 20/1986. NET határozatok)
Mindezeken túl a bírósági szervezeti törvény és a büntetőeljárási törvény rendelkezései lehetővé tették az általános hatásköri és illetékességi szabályoktól való eltérést, vagyis az egyes ügyekben hozott döntések befolyásolását.
Itt jegyzem meg, hogy a szocialista igazságszolgáltatási rendszer inputjai között kell megemlítenünk a jogszabályoknak való alávetettség sajátos jellegét. Az általánosan elfogadott, hogy a bírák törvényeknek való alávetettsége jogszabályoknak való alávetettséget jelent. Ezért fontos, hogy mit tekintenek az adott jogrendszerben jogszabálynak. Az államszocialista jogrendszerekben jogszabálynak számított számos, a Magyar Közlönyben ki nem hirdetett állami rendelkezés, így többek között a kormányhatározatok és a miniszteri utasítások is. Mivel ezek is jogszabályok voltak, a bíróságokra is kötelezőek voltak. A szakirodalomban pusztán arról folyt vita, hogy mi a bíróságok teendője, ha ezek a jogszabályok ellentétesek a törvényekkel.13
A pártirányítás fontos elemét képezte a káderhatáskör gyakorlása.
"Az állampárt működési mechanizmusának leghatásosabb hatalmi eszköze a káderhatáskör jogosítványainak (kinevezés, felmentés, leváltás, kitüntetés) alkalmazása volt. A legfelsőtől a legalsóig a pártszervek, pártszervezetek minden szintjének megvolt a maga nómenklatúrája."14 Ez azt jelentette, hogy meghatározott állami tisztségek betöltéséhez, az ezekkel kapcsolatos fontosabb munkáltatói jogok gyakorlásához, valamint büntetőeljárás indításához az illetékes pártszervek hozzájárulására volt szükség. A káderhatáskörbe vontak köre idővel ugyan szűkült, de a bírósági vezetők a rendszer fölbomlásáig ebbe a körbe tartoztak.
A bírói függetlenség dimenziójában a jogi szabályozás szintjén a rendszerváltásig csak minimális változások történtek. Az 1972-es alkotmányrevízió fönntartotta a bírák visszahívhatóságát, azt azonban új elemként törvényben meghatározott okokhoz kötötte. Ennek megfelelően a szervezeti törvény a szocialista értelemben vett bírói függetlenség garanciájaként szabályozta a bírák fegyelmi felelősségét, visszahívását és felmentését. A pártirányítás rendszerét azonban a '60-as és '70-es évek reformjai alig érintették, a változások az eszközökre és a módszerekre korlátozódtak.
A bíróságok felügyelete és pártirányítása csak a rendszer fölbomlásának folyamatában szűnt meg. Ennek oka abban rejlik, hogy amíg az igazságszolgáltatási rendszer outputjának és struktúrájának dimenziójában végbement kvázijogállami fejlődés, vagyis a bíróságok szerepének és hatáskörének a növelése nem vagy csak nagyon távolról veszélyeztette a rendszer lényegét, az mind belefért a szocialista demokrácia továbbfejlesztésének a koncepciójába. A pártirányítás föladása, vagyis a valódi bírói függetlenség viszont összeegyeztethetetlen volt a hatalomgyakorlás államszocialista modelljével. Az államszocialista politikai rendszer legfontosabb vonása a pártirányítás volt, és csak ezt követte az államszervezet hatalomkoncentrációval jellemezhető felépítése, amit az államhatalom egysége elvének neveztek.
Ugyanez a folyamat más metszetben úgy is jellemezhető, hogy a konszolidáció idején a szocialista törvényesség jelszava kerül előtérbe, vagyis a rendszer szempontjából is illegális jelenségek megszüntetése, aztán 1965-től megkezdődnek a reformok, ami egyre inkább érinti az igazságszolgáltatás szervezetét is. Kezdetben az államszervezet korszerűsítése és hatékonyabbá tétele a hangoztatott célkitűzés, majd az igazságszolgáltatás, a bíróságok kérdése egyre inkább úgy jelentkezik, mint a gazdasági reformfolyamatokkal való összhang kérdése: a gazdasági reform jogbiztonságot igényel, az a jog szerepének az erősítését, az pedig a jogalkalmazás megerősítését, a bíróságok szerepének a növelését igényli, ami aztán a végén a valódi bírói függetlenség szükségességéhez vezet. Ez azt is jelenti, hogy a jog fejlesztésében egyre inkább szerepet kap a jog sajátos racionalitása, ami aztán a politikai reformok szükségességéhez vezet el. A '80-as évek második felének, végének egyik alapvető ellentmondása, hogy Kádár a politikai reformok helyett akart gazdasági reformot és a gazdasági sikerek révén legitimitást, addig ezek a reformok, méghozzá mind a megvalósult reformok, mind az elakadtak - éppen hogy a politikai reformokat készítették elő. Egy másik lényeges ellentmondás pedig abban rejlett, hogy egyfelől mind erő-sebb volt a jogbiztonság igénye, másrészt pedig megmaradt a ragaszkodás a pártirányításhoz, illetőleg a legtöbben csak a pártirányítás korszerűsítéséig voltak hajlandóak elmenni.
Az új igazságszolgáltatási rendszer fokozatos kiépítése 1989 nyarától 1993 őszéig tartott. Egy új rendszer kiépítése ment végbe, és nem egy korábbi visszaállítása. A kiépítés már nem a formális jogállam jegyében történt, mint 1867 után (az első világháború utáni tekintélyuralmi korlátozásokról nem is szólva), hanem az alkotmányos jogállam jegyében.15 Ez az időszak önmagában is tagolt, és jól példázza a politika és a jog bonyolult viszonyát. 1986 vége és 1989 ősze között az igazságszolgáltatás szervezetrendszerét érintő jogszabály ugyan nem született, a polgári igazságszolgáltatási szervezetrendszer fokozatos kiépítése a vonatkozó jogszabályok kidolgozásával 1989 nyarán kezdődött meg, azonban előzményei a nyolcvanas évek közepére nyúltak vissza.
Ennek a folyamatnak az elemzése fölveti a periodizáció kérdését általában is, és különösen a jog és a politika viszonyát illetően. Általánosságban igaz az, hogy a politika (a politikai mozgások, történések) alapvetően befolyásolják a jog alakulását, különösen szembetűnően a törvényi jog elsődlegességére épülő kontinentális jogrendszerekben. A jog viszonylagos önállóságára, autonómiájára, sajátos racionalitására tekintettel a részleteket illetően azonban ez a megállapítás pontosításra szorul. Először is a jogi rendszer alakulására társadalmi környezete ugyan nem kizárólag a jogalkotáson keresztül hat, más csatornák esetében viszont a politika befolyásoló szerepe lényegesen gyöngébb és rejtettebb. Másodszor - többek között éppen a politikum sajátos természetéből adódóan - a politikum/politika és a jog viszonyában egy sajátos aszinkronitás érvényesül, időben elválhat, sőt rendszerint el is válik a szabályozási szükséglet megjelenése, annak fölismerése és politikai realizálhatósága - ez különösen a jelentősebb társadalmi reformokhoz kapcsolódó jogalkotás esetében jól látható. Az 1985-1989 közti időszak a tételes jog szintjén még egyértelműen a Kádár korszakhoz tartozik, a politikai mozgások és a jogpolitikai koncepciók szintjén viszont már nem ennyire egyértelmű a helyzet. Harmadszor pedig az előzőekben jelzett aszinkronitás a jog különböző területein eltérő módon és intenzitással érvényesül, többek között azért is, mert a megvalósíthatóság politikai feltételei eltérően alakulnak.
Az itt ábrázolt folyamat a következő szakaszokra tagolódik: az előzmények, az előfeltételek kialakulásának az időszaka (I.) 1985-től 1989 nyaráig tartott, magának a folyamatnak az első szakasza a többé-kevésbé konszenzusos alkotmányozás időszaka (II.) kb. 1989 nyarától (1989. június 10. megállapodás a politikai tárgyalásokról, június 13. azok megkezdése) 1990 őszéig (önkormányzati választások, taxisblokád), a második a megbomlott konszenzus kényszerítő jogalkotása, (III.) a BSZ novella kidolgozása, elfogadása, korai alkalmazása az 1992. évi elnöki kinevezésekig és azok alkotmánybírósági értékelésig. Itt (is) megjegyzem, hogy nem puszta kronológiáról, hanem tartalmi értelemben vett történeti korszakolásról van szó, ezek a szakaszok a puszta naptári kronológia tekintetében átcsúsznak egymásba.
Ezt követően már egy új nagyobb szakasz kezdődik, az igazságszolgáltatási szervezetrendszer modellváltása.
Az 1985-1989 közötti időszak egyszerre volt az államszocializmus válságának és fölbomlásának, valamint a rendszerváltozás előzményeinek, előfeltételei megteremtődésének az időszaka. A jogszabályok szintjén 1985 és 1989 között kevés változás történt, ezekről a korábbiakban volt szó, annál jelentősebb dolgok történtek a koncepció terén és a jogpolitikában, és ezek az események a későbbiekben jelentősen hatottak az igazságszolgáltatási szervezetrendszer jogi szabályozására és az arról folytatott vitákra.
1985-től kezdődően a Kádár-rendszer válsága egyre inkább elmélyült és mind nyilvánvalóbbá vált. Ennek hatására a politikai élet számos szereplője reformkoncepciókat fogalmazott meg, aminek témánk szempontjából annyiban van jelentősége, hogy ezek a koncepciók érintették a jogrendszer és az igazságszolgáltatás kérdéseit is és a későbbi évek történéseire is hatottak.
A későbbi SZDSZ előzményének tekinthető demokratikus ellenzék koncepcióját az 1987 júniusában megjelent Társadalmi szerződés tartalmazta. Ebben eléggé részletesen foglalkoztak a jogrendszer és az igazságszolgáltatás kérdéseivel. Kiindulópontjuk az emberi jogok komolyan vétele és garantálása volt, amiből többek között egyenesen következett a bírói hatalom erősítése és az a követelésük, hogy független és ellenőrzött bíróságokra van szükség. A bírói függetlenség kapcsán elsősorban a bírói testület fölötti igazságügy-minisztériumi gyámkodás megszüntetését, valamint a bírák fegyelmi felelősségének a jogállami elveknek megfelelő szabályozását követelték. A bíróságok ellenőrzésének fő eszközének a nyilvánosságot tekintették, a bíróságok igazgatásának részleteire nem tértek ki.
A reformközgazdászoktól származott a Fordulat és reform c. helyzetelemzés és program. Ebben a fő gondolat az átfogó gazdasági reform szükségessége, és annak hangsúlyozása volt, hogy ehhez politikai reformra is szükség van. A jog és az igazságszolgáltatás csak ebben az összefüggésben és ennek alárendelten jelent meg.16
Keletkezésében a Fordulat és reformhoz kapcsolódott, de tartalmát tekintve önálló koncepciót tartalmazott a Reform és demokrácia c. dokumentum. A korabeli reformkoncepciók közül az igazságszolgáltatásra vonatkozóan ez volt a leginkább részletező. A bírói hatalom és függetlenség erősítése kapcsán leszögezte, hogy a bírák választásának rendjét újra kell szabályozni; a bíróságok szervezeti rendszerét teljesen ki kell vonni az Igazságügyi Minisztérium felügyelete és irányítása alól; a bírói függetlenség jogi, szervezeti és személyi garanciáit biztosítani kell; a bírói kar egzisztenciális feltételein jelentősen javítani kell, megállítva a szakmai kontraszelekciót; az ügyvédi kamarákat és szervezeteket teljesen függetleníteni kell és az Igazságügyi Minisztérium felügyeleti jogát minden vonatkozásban meg kell szüntetni. Emellett szükségesnek tartotta a káderhatásköri jogosítványok jelentős részének (többek között vezető ügyészek, bírák, rendőrkapitányok esetében) a megszüntetését.17
1987 tavaszán a helyzet az MSZMP-n belül is megváltozott. Kádár hozzájárult ahhoz, hogy Lázár György helyett Grósz Károly legyen a miniszterelnök, amire 1987 júniusában került sor. A még Lázár György miniszterelnöksége idején elindult reformmunkálatok fölgyorsultak, 1987 nyarán Kilényi Géza, Kulcsár Kálmán és Sárközy Tamás elkészítettek egy vaskos tanulmányt, amely lényegében a politikai intézményi struktúra demokratizálásának első, az akkori politikai vezetés által is elfogadhatónak tűnő változatát munkálta ki, amelyben Kulcsár a bírói függetlenség elvi és szervezeti kérdéseit is kidolgozta. "A politikai rendszer új megközelítése [...] kezdett behatolni a politikai vezetés gondolkodásába és [...] a kormány, különösen Grósz Károly miniszterelnökségének kezdetével, hozzálátott a tanulmányban felvázoltak egy részének gyakorlati megvaló-sításához."18
A reformközgazdászok, és a párt reformereinek egy csoportja a gazdasági reformok miatt tartotta szükségesnek a politikai rendszer reformját is. A bíróságok kérdése ebben az összefüggésben úgy jelent meg, mint a gazdasági reformfolyamatokkal való összhang kérdése. A párt reformereinek jó része az alapvető problémának a demokráciadeficitet tartotta, ezért a rendszert a politikai reformon, modellváltáson és a vegyes piacgazdaságon keresztül reformálhatónak tartotta. Az ellenzék ugyancsak változásokat akart, de nem a rendszer reformjának, hanem a kapitalizmusba és polgári demokráciába való átmenetnek a céljával. A célok különbözőek voltak, de az utak egy ideig azonosak, pontosabban az eszközök úgy általában véve voltak közösek, a részletekben aztán már voltak eltérések, de ezek már nem csak reformer/ellenzék dimenzióban tértek el egymástól, hanem a két fő csoporton belül is.
1987 végén Kádár és köre rákényszerült a pártértekezlet összehívására, annak előkészületei ismételten alkalmat szolgáltattak reformelképzelések megfogalmazására. Ennek során kitűnt, hogy számos területen
- ilyen volt az igazságszolgáltatás is - egybeesés mutatkozott az ellenzéki és a reformer elképzelések között
- noha a távlati célok akkor alapvetően különböztek. Jól mutatja ezt többek között Kulcsár Kálmánnak az 1988 február elején készített, "Elgondolás a párt, a kormány, az Országgyűlés és a bíróságok feladatáról és kapcsolatairól" c. munkája. Ebben határozottan megfogalmazódott egy, a megfelelő alkotmányos jogszabályok alapján működő és az egyén jogait tiszteletben tartó politika és állami tevékenység garanciájának a fontossága, ami a hatalmi ágak elválasztásával, az alkotmánybíráskodás megteremtésével, a bíráskodás súlyának, színvonalának, társadalmi értékelésének és függetlenségének növekedésével teremthető meg.19
Az 1988 májusi pártértekezlettel Grósz mint egyszemélyben pártfőtitkár és miniszterelnök megszabadult Kádár korlátozó hatásától, felkérésére 1988. június 29-én Kulcsár Kálmán lett az igazságügy-miniszter, akinek fő feladatául a nagy jelentőségű törvények (társasági törvény, az egyesülési és a gyülekezési jogról szóló törvény) megalkotását, az új alkotmány elkészítését és a bíróság helyzetének a javítását határozták meg. Ezt követően megkezdődött az új alkotmány kidolgozása és fölgyorsult a rendszerváltozást előkészítő jogalkotás.
1988/89 mozgalmas történéseiből itt csak az igazságszolgáltatásra vonatkozó eseményekre térhetek ki, amelyek három szinten jelentek meg: a reformkoncepciók, a politikai konfliktusok és tárgyalások, valamint a jogalkotás szintjén.
A reformkoncepciók középpontjában az új alkotmány előkészítése állt. 1988. július 27-én Kulcsár Kálmán készített egy előterjesztést a Kormány részére Koncepció az Alkotmány felülvizsgálatáról címmel. Ebben többek között alapvető elvként fogalmazódott meg "a hatalmi ágak elválasztása, sőt szélesebb értelemben a hatalom megosztása; a bírói függetlenség elve, annak kimondásával, hogy a bírói szervezet ne tartozzon a Igazságügyi Minisztérium vagy miniszter felügyelete alá, hanem független bírói tanács jöjjön létre, amelynek tagjait az Országgyűlés választaná; a közigazgatási határozatok bírói felülvizsgálata stb."20 A következő hónapokban az alkotmánykoncepciónak több változata készült el, azokat az MSZMP testületei mellett az ellenzék képviselői is megvitatták. Az utolsó, 1989. január 30-i változat 11. fejezete foglalkozott az igazságszolgáltatással. Az állást foglalt a közigazgatási bíráskodás, az egységes és négyszintű bírósági szervezet, a különbíróságok megszüntetése és a kétfokú rendes jogorvoslati rendszer mellett; a bírói függetlenség garanciái között rögzítette a bírák elmozdíthatatlanságát, továbbá úgy foglalt állást, hogy a hatalmi ágak szétválasztásának és kölcsönös ellensúlyozásának elve csak egy független, önkormányzati jellegű bírósági szervezetben valósulhat meg. Az önkormányzat intézményeinek és az IM-nek a viszonyát a koncepció alkotmányerejű törvényben kívánta szabályozni, az ügyészség alkotmányos helyét illetően pedig az igazságügyminiszternek alárendelt ügyészséget támogatta.
A politikai tárgyalások menetére rányomta bélyegét, hogy mire az Országgyűlés ezt a szabályozási koncepciót elfogadta, addigra a politikai helyzet lényegesen megváltozott. 1988 nyarától kezdődően az igazságszolgáltatás és a politikai átmenet nagy kérdései fokozatosan elváltak egymástól, ami 1989 tavaszára-nyarára teljessé vált. Amíg 1985-1988 között az egyes elképzelések többek között abban is különböztek egymástól, hogy a bíróságok szerepének a növeléséhez és a bírói függetlenséghez honnét, milyen megfontolásból (piacgazdaság, emberi jogok, demokrácia) milyen célok jegyében jutottak el, vagyis modellváltás (demokratikus szocializmus) vagy rendszerváltás céljával, addig 1988 nyarára a jogállami alapelveket illetően teljessé vált a konszenzus a különböző politikai szereplők között, "a készítendő alkotmány legfontosabb elveit tulajdonképpen senki sem kérdőjelezte meg."21 A politikai rendszer átalakítása tekintetében nem mutatkozott lényegi eltérés az átalakítást vezérlő kormány és az ellenzék között abban, hogy a modern alkotmányos jogállam intézményi és jogszabályi megteremtése szükséges. Politikai taktikai okokból, gyanakvásokból azonban mégis adódtak bizonytalanságok, tisztázatlan kérdések, csak "nagyvonalúan" fogalmazott jogi előírások.22
A részletekkel viszont ekkor még a fő politikai szereplők (a "nagypolitika") nem foglalkoztak, illetőleg csak nagyon szelektíve foglalkoztak, figyelmüket az alapkérdés, a modellváltás vagy rendszerváltás kérdése kötötte le.
A részletkérdések mellőzése az ellenzék taktikájának is részét képezte, sőt az idő előrehaladásával ez a szempont egyre meghatározóbbá vált. Látszott, hogy "az ellenzéki szervezetek csak minimális közjogi jogalkotást kívánnak, nem alkotmányozást", "mert a demokratikus politikai rendszert maguk szerették volna megteremteni."23 Az akkori ellenzéknek a jogalkotás halogatását célzó politikája mögött az IM-mel szembeni némi bizalmatlanság is meghúzódott, de az is szerepet játszott, hogy a részleteket a maguk szája íze és érdekei szerint akarták szabályozni, nem hagyva figyelmen kívül saját választás utáni helyzetüket sem.
Jogalkotási szinten tovább folyt a bírósági hatáskörök kiterjesztése. Az 1988:VI. törvény a gazdasági társaságokkal kapcsolatos állami törvényességi felügyeletet teljes mértékben bírói úton valósította meg. Az 1989:II. törvény az egyesülési jogról többek között a társadalmi szervezetek nyilvántartásba vételét, határozatának megsemmisítését, feloszlatását utalta bírósági hatáskörbe. Az 1989:III. törvény a gyülekezési jogról a rendezvényt megtiltó rendőrségi határozat bírósági felülvizsgálatát tette lehetővé. Az 1989:VII. törvény a sztrájk jogszerűségének, illetve jogellenességének a megállapítását utalta bírósági hatáskörbe.
Az egyesülési és a gyülekezési joggal kapcsolatos bírósági hatáskörök politikai jelentősége alapvető: a valódi, és nem az államszocializmus szerint értelmezett bírói függetlenséggel összekapcsolódva a napi politikai események igen lényeges területeit vonták ki a pártellenőrzés alól. A társasági törvényben, sőt még a sztrájktörvényben rögzített bírósági hatáskörök is össze-egyeztethetőek voltak az államszocialista modellel, az egyesülési és a gyülekezési törvényben rögzítettek már nem.
1989 elején az MSZMP-n belüli harc végérvényesen eldőlt a reformerek javára. 1989 januárjában a modellváltásnak megfelelően módosították az Alkotmányt, fogadták el az egyesülési jogról és a gyülekezési jogról szóló törvényeket, de az előbbi törvény a modellváltás vagy rendszerváltás alternatíváját nyitva hagyta azzal, hogy a politikai pártok kérdését későbbi törvényre utalta. A reformerők győzelme fejeződött ki abban is, hogy az MSZMP 1989 májusában káderhatásköreit feladta.
A pártirányítás, az állampárti függőség megszűnt, de a pártpolitikai környezet megmaradt, és teljesen legitim módon, a jogalkotás útján hatott az igazságszolgáltatás rendszerére. Ebben a politikai környezetben nyilvánvalóvá vált, hogy az MSZMP már nem egyedüli döntést hozó tényező. A politikai események középpontjába az MSZMP és az ellenzék közötti, kezdetben taktikai harc került.
Az igazságszolgáltatásra vonatkozó kezdetben reform, majd rendszerváltoztató elképzelések három csatornán formálódtak: az akkori ellenzék soraiban, a kormány(párt) reformerei körében (itt elsősorban a Kulcsár Kálmán vezette IM-re gondolok) és a bírói szakmai fórumokon.
A kormány önállósodott, és a pártellenőrzés alól függetlenedett IM a maga hatáskörében fontos reformokat hajtott végre, folytatta az új Alkotmány kidolgozására és a közjogi kodifikációra irányuló munkáját, az ellenzék viszont ennek visszaszorítására törekedett.
1989 tavaszának témánk szempontjából fontos eseménye volt a bírói szakmai szerveződések jelentkezése, majd egyre fokozódó aktivitása, amit Kulcsár Kálmán, mint igazságügy-miniszter erőteljesen támogatott. Kezdeményezésére már 1988 novemberében készült egy feljegyzés az IM-ben, amelyben koordináló szervként egy Országos Igazságügyi Tanács, az igazságügy-miniszter igazgatási hatalmát korlátozó választott szervként pedig Országos Bírói Tanács létrehozására tettek javaslatot. Ilyen előzmények után ugyancsak Kulcsár kezdeményezésére 1989 májusában megalakult a részben választott, részben delegált tagokból álló Ideiglenes Bírói Tanács, hogy elősegítse a bíróságokkal kapcsolatos döntések és a bírósági önigazgatás kialakítá-sát.24 Kulcsár ezzel igazgatási jogosítványai tekintetében jelentős önkorlátozással élt, ami összhangban volt a bírói kar nagy részének törekvéseivel.
1989 tavaszán megalakult a MJSZ Bírói Tagozatának Pest Megyei Szervezete, ahol fölvetették, hogy szükség van bírói önkormányzatokra, majd megalakult az ún. Teljeskörű Bírói Önkormányzatot Előkészítő Bizottság. "A kialakult vélemények szerint az államhatalmi ágak szétválasztásának elvén alapuló államszervezetben [...] elképzelhetetlennek tartották, hogy egy államigazgatási szerv (IM) - minden jószándéka ellenére - bíróságokkal kapcsolatban jogkört gyakoroljon."25
A bírói szakmai szervezetek aktivitása érthetően a későbbi időszakban is tovább folytatódott, az Ideiglenes Bírói Tanács pedig 1991. június 30-ig működött. 1989. június 12-én állást foglalt a bírák párttagságával szemben, 1989. július 3-án pedig a korábbi évtizedek törvénytelenségeit ítélte el, és annak kapcsán az autonóm bírói önkormányzat szükségességét hangoztatta.
A jogalkotás szintjén a mi témánk vonatkozásában szinte semmi sem történt. Az igazságszolgáltatásra vonatkozó jogszabályok nem változtak ugyan, azok érvényesülése, gyakorlata viszont igen. Ezt különösen jól mutatta Kulcsár már említett önmérséklete és a káderhatáskörök megszűnése. A bírói függetlenség szempontjából legalább ilyen fontos volt a politikai környezet, a politikai légkör megváltozása. A bírói függetlenséget az Alkotmány korábban is deklarálta, annak esetenkénti, kisebb-nagyobb, nem feltűnően durva sérelmét azonban az emberek, úgy ahogy tudomásul vették. Most viszont egy esetleges befolyásolási törekvés politikai botrányt idézett volna elő.26
Az MSZMP és az ellenzék között a bírói önkormányzati törekvések ezen megnyilvánulásaival egy-időben lezajlott politikai harc az ellenzék győzelmével zárult, ami 1989. június 10-én a Nemzeti Kerekasztaltárgyalások megkezdéséről szóló megállapodáshoz vezetett. A modellváltás vagy rendszerváltás alternatívája az utóbbi javára eldőlt, az belpolitikailag békés úton visszafordíthatatlanná vált. (Hamarosan külpolitikailag is, ami Málta után vált nyilvánvalóvá.) Ezzel a jogállami igazságszolgáltatási rendszer megteremtésének döntő feltétele jött létre.
1989 nyarára a reform-jogalkotás véget ért: a politikai helyzet nyilvánvalóvá tette, hogy már nem a szocializmus reformjáról, demokratizálásáról, modellváltásról van szó, hanem rendszerváltozásról, és hogy a jogalkotásnak a békés átmenet föltételeinek a megteremtésére, biztosítására kell korlátozódnia. Ezzel megkezdődött a jogállami alkotmányozás és azzal a jogállami igazságszolgáltatási rendszer fokozatos kiépítése.
A konszenzusos alkotmányozás időszaka alapvetően 1989 nyarától 1990 őszéig tartott, bizonyos tekintetben valamivel tovább. Ezen belül is az első szakaszt a kerekasztal tárgyalások és az azokhoz közvetlenül kapcsolódó alkotmányozás és jogalkotás jelenti, a másodikat a Németh-kormány utolsó hónapjainak jogalkotása és az azzal egyidejű választási kampány, a harmadikat pedig az MDF-SZDSZ paktumon alapuló alkotmányozás és jogalkotás. (A politikai események szempontjából ugyan külön szakaszt képez az 1989 őszi népszavazás időszaka, az azonban az igazságszolgáltatás alakulására közvetlenül nem gyakorolt hatást, témánk szempontjából annyi közvetett jelentősége volt, hogy az MDF-SZDSZ konszenzus fölbomlásának egyik előzményeként értékelhető.)
A jogállami alkotmányozással változás következett be a szereplők, az alapkérdés és a tematika vonatkozásában, és a jog alakulását befolyásoló politikai történéseknek is több szintjét különböztethetjük meg, amelyek viszonyát számos vonatkozásban aszinkronitás jellemezte. Ilyen sajátos szintet képezett a) a "nagypolitika", vagyis párt- és kormánypolitika; b) a jogpolitika, a szakpolitikusok, szakértők, szakmai szervezetek szintje; c) jogalkotás formális szintje; és d) az alkotmánybíróság, amelyik majd később, jelentősebb mértékben 1991-től kezdődően lép színre.
NKA tárgyalások és az ahhoz kapcsolódó jogalkotás (1989 június-1989 október)
A 1989. június 10-én megkötött megállapodással a Nemzeti Kerekasztal vált a politikai események legfontosabb színterévé, és az ottani résztvevők a politika legfontosabb szereplőivé. Ez azt is jelentette, hogy a kormány és azzal együtt az IM politikai szerepe is csökkent, ennek ellenére az IM-ben is tovább folyt az igazságszolgáltatási reform részleteire irányuló munka, és a bírói szervezetek is megfogalmazták elképzeléseiket.
A kerekasztal tárgyalások során az ellenzék a közjogi jogalkotást a demokratikus politikai átmenethez feltétlenül szükséges kérdésekre igyekezett korlátozni, és az ellenzék a már benyújtott törvényjavaslatok visszavonására is rákényszerítette a kormányt. A részletkérdések mellőzése az ellenzék korábban már vázolt taktikájának is részét képezte, sőt az idő előrehaladásával ez a szempont egyre meghatározóbbá vált. A közjogi kodifikáció az ellenzék nélkül már nem folytatódhatott, az ellenzékkel meg még szintén nem. (Sajátos jogalkotási patthelyzet.) Az ellenzéknek ugyan be kellett látnia, hogy a békés átmenethez és főleg a legális visszarendeződés kizárásához nem elegendő az általuk eredetileg elképzelt választójogi minimum, így különösen az államfő (NET helyett köztársasági elnök) kérdése nem odázható el, de mindez azzal járt, hogy az igazságszolgáltatási szervezetrendszer kérdései a nagypolitika szintjén háttérbe szorultak, sőt kiszorultak. A legfontosabb kérdésekben (bírói függetlenség, bírósági hatáskörök bővítése, közigazgatási bíráskodás teljessé tétele, bírák és a bíróságok anyagi helyzetének javítása) teljes a konszenzus, a részletkérdéseket pedig nem tartották sürgősnek. Ezekről a tárgyalások során sem bontakozott ki jelentős vita, és hasonlóképpen nem esett szó az igazságszolgáltatásról a politikai egyeztető tárgyalásokat lezáró megállapodásban sem. A jogállamiság kiépítésének részletkérdései közül az egyesülési jog (pártok) és a választójog szabályozására irányult a figyelem, illetőleg a büntetőjog és a büntetőeljárásjog depolitizálására.
A jogpolitika szintjén az IM egyrészt közreműködött a kerekasztal tárgyalások alapján született törvényjavaslatok szövegezésében, másrészt tovább folytatta a törvénytervezetek kidolgozását, noha az ellenzék a már benyújtott törvényjavaslatok visszavonására is rákényszerítette a kormányt. Így azután több, a kerekasztal tárgyalások alapján elfogadott törvény is lényegében az IM által kidolgozott tervezeteken alapult.
A kerekasztal tárgyalásokon kialkudott kompromisszumot jogszabályokban az 1989 őszén elfogadott törvények rögzítették. Ezekben jogilag is fölszámolták a bírói függetlenség pártállami korlátait.
A hatáskörök tekintetében a hatáskörök kibővítésének a tendenciája egyértelmű és töretlen, ami 1989 után is még egy ideig folytatódott, aztán 1991-re ebben a vonatkozásban a demokratikus jogállam kiépítése befejeződött.
Az 1989: XXVI. törvény a személyi szabadságot korlátozó kényszerintézkedések elrendelését, meghosszabbítását, fenntartását és megszüntetését bírósági hatáskörbe utalta. Az 1989:XXVIII. törvény útlevélügyekben, az 1989:XXIX. törvény a ki- és bevándorlási ügyekben hozott határozatok bírósági felülvizsgálatát tette lehetővé. Az 1989:XXXI. törvénnyel az Alkotmányban rögzítették a közigazgatási bíráskodás általánossá tételét, a bírósághoz fordulás jogát és a jogorvoslati jogot alapvető jogként szabályozták. Az 1989: XXXIII. törvény a pártok működéséről és gazdálkodásáról, valamint az 1989: XXXIV. törvény az országgyűlési képviselők választásáról további lényeges bírósági hatásköröket állapított meg.
A bírói függetlenség tekintetében az államszocializmusra jellemző korlátokat csaknem maradéktalanul fölszámolták. Megszűnt a LB elnökének az országgyűléssel szembeni beszámolási kötelezettsége, ugyanakkor változatlanul megmaradt az elvi irányítás, és a hatáskörelvonás lehetősége is csak fokozatosan szűnt meg 1989 után. A bírói függetlenség alkotmányos garanciáit is kidolgozták, rögzítették, és ebben a vonatkozásban nyugodtan mondhatjuk, hogy a pártállami elemek felszámolása már 1989 végére befejeződött, ugyanakkor nem került még sor a bírósági szervezetrendszer függőségének és autonómiájának az alkotmányos jogállam követelményeinek megfelelő részletes szabályozására.
A pártállami korlátok lebontása elsősorban a következőkben nyilvánult meg: köztársasági elnök általi kinevezés, elmozdíthatatlanság alkotmányos rögzítése, párttagság és politikai tevékenység tilalma, a további szabályozás alkotmányerejű törvényhez kötése [Alkotmány 48. §, 50. § (3)]; visszahívhatóság helyett felmentés, a mentelmi jog újraszabályozása; az igazságügy-miniszter felügyeleti jogának az eltörlése, igazgatási tevékenységének újraszabályozása [1989:XLII. törvénnyel módosított Bsz. 51. §, a Bsz. 50. § hatályon kívül helyezése]; a LB elnöke részére biztosított hatáskörelvonási lehetőség korlátozása [1989. XLII. tv. 18. § (3)]; a LB elnök országgyűléssel szembeni beszámolási és válaszadási kötelességének a megszüntetése [vö. Alk. 27. és 48. § (2)].
Az új jogi szabályozás a tágabb értelemben vett igazságszolgáltatáson belüli viszonyok tekintetében a bíróságok primátusa jegyében történt, pontosabban a bíróság és az ügyészség viszonya tekintetében az új szabályozás, úgy tűnik, hogy a bíróságoknak nagyobb jelentőséget tulajdonított, de egyensúlyra törekedett. A bírósági hatáskörök előbbiekben vázolt kiterjesztése és a védelem jogainak az alkotmányos rögzítése [57. § (3)] a bíróságok jelentőségét és tekintélyét nagymértékben növelte. Az ügyészséggel kapcsolatban ellentmondásos tendenciák jelentkeztek. Sokan képviselték az IM alá rendelés gondolatát, de ekkor jött létre az ügyészség tényleges önállósága. Az egyensúly irányába hatott az új Alkotmányban az ügyészség feladat- és hatáskörének lényegében változatlan újraszabályozása, valamint a további szabályozásnak mindkét szervezet esetében alkotmányerejű törvényhez kötése.
A Németh-kormány utolsó hónapjait (1990 eleje) a politikailag önállósult, de egyben súlytalanná, béna kacsává vált kormány ellenzék által is tolerált korlátozott jogalkotásával jellemezhetjük még akkor is, ha három törvény (1990. évi XVI., XVII. és XXI. törvények) nem illett ebbe a sorba, azok inkább az MSZP érdekeit fejezték ki. A jogalkotás nem fejeződhetett be a kerekasztal-tárgyalások eredményeinek a kodifikálásával, meg kellett kezdeni az alkotmánnyal ellentétes jogszabályok felülvizsgálatát és megváltoztatását, valamint az Alkotmány rendelkezéseit konkretizáló törvényhozást, mindenekelőtt a szabadságjogok területén. Ennek a tolerált jogalkotásnak a témánk szempontjából jelentős intézkedései a következők voltak: (a) az 1990-évi költségvetés bírói fizetésemelést lehetővé tevő igazságügyi költségvetést tartalmazott;27(b) az 1990:I. törvény megszüntette az alapítványok államigazgatási felügyeletét, azok nyilvántartásba vételére és megszüntetésére bírósági hatáskört állapított meg; (c) az 1990:IV. törvény az egyházak nyilvántartásba vételére állapított meg bírósági hatáskört; (d) az 1990:XXII. törvény a szabálysértés miatt kiszabott elzárás bírósági felülvizsgálatát tette lehetővé. Az akkori Országgyűlés nem vállalta a közigazgatási bíráskodásról szóló törvény vitáját28, így a közigazgatási bíráskodás általánossá tételére majd csak 1991 nyarán került sor.
A bizonyos mértékben erre az időre már önjáróvá vált IM tovább folytatta alkotmányszövegező munkáját, de az már politikai hatást nem váltott ki. A politikai pártok választási programokat írtak, de az igazságszolgáltatásról azokban nem vagy alig esett szó. A bírói szervezetek folytatták a bírósági szervezetre vonatkozó elképzeléseik és elvárásaik kidolgozását, az Alkotmánybíróság (AB) ebben az időszakban az igazságszolgáltatást érintő döntést még nem hozott.
A politikai köznyelvben paktumnak nevezett MDF-SZDSZ megállapodás és az annak alapján elfogadott alkotmánymódosítások az igazságszolgáltatási rendszert közvetlenül - a minősített törvényekre vonatkozó szabályokon túl - annyiban érintették, hogy a Legfelsőbb Bíróság elnökének a megválasztásához ettől kezdve (eltérően a legfőbb ügyész megválasztásától) a képviselők kétharmadának az egyetértésére volt szükség, illetőleg hogy az ügyészségre vonatkozó szabályok kikerültek a minősített többséget igénylő törvények köréből, a bíróságokról szóló törvény viszont kétharmados maradt. A későbbiek során viszont lényegessé vált a paktumnak az a közvetett hatása, hogy egyrészt számos törvényhozási kérdésben (elsősorban az önkormányzati és a bírósági törvény tekintetében) konszenzuskényszert teremtett, (hacsak nem akarták a pártállami szabályokat hatályban tartani) másrészt viszont ezeknek a tartalmi tisztázását elhalasztotta, vagyis - Carl Schmitt kifejezését használva - dilatórius kompromisszumot hozott létre. Az ilyen kompromisszumoknak viszont az a jellemzője, hogy azok a politikai környezet változásaira érzékenyek, megvalósításukhoz kölcsönös bizalomra van szükség. Általában azt is elmondhatjuk, hogy a megegyezési kényszerhelyzetben megszülető konszenzusnak különböző elemei vannak, így vannak valódi elvi egyetértést kifejező, kialkudott és ezáltal elfogadott kompromisszumot kifejező és kényszer-kompromisz-szumot kifejező elemei, és ez utóbbiak már eleve magukban hordják a későbbi megváltoztatás lehetőségét, sőt valószínűségét. Általában a szabályozási kényszert erősítette, hogy a működését megkezdő és egyre aktívabbá váló Alkotmánybíróság gyakran élt a korábbi, de még hatályos jogszabályok egyes rendelkezéseinek a megsemmisítésével.
A kormányprogramban és annak vitájában az igazságszolgáltatási szervezet jövőjéről kevés szó esett. Arra a vitában egyedül Áder János tért ki, hiányolva a konkrétumokat, többek között annak tisztázását, "hogyan alakul át az Igazságügyi Minisztérium és a bíróságok eddigi hierarchikus, a bírói függetlenséget sértő és tipikusan egy felettes szerv jogállását tükröző kapcsolata."
A kormányprogram parlamenti vitája három dolgot mutatott: először az alapkérdésekben (bírói függetlenség, bíróságok meghatározó szerepe a jogi rendszer működésében, az anyagi feltételek javítása) meglévő konszenzust, másodszor azt, hogy a részleteket illetően hiányzik a nyilvánosság előtt is vállalható koncepció, ami azt is jelezte, hogy az új kormány nem kívánja változatlanul átvenni az elődje által kidolgozott elképzeléseket, végül harmadszor azt, hogy a nagypolitika figyelme az önkormányzati törvény és választások, a helyi rendszerváltás felé fordult, vagyis ebben a vonatkozásban folytatódott a korábbi tendencia, a nagypolitika és az igazságügyi szakmapolitika távolsága.
1990 júliusában megszületett az MDF és az SZDSZ - illetve a másik négy parlamenti párt - között az egyezség az önkormányzati és a helyi választójogi törvényjavaslat ügyében. Részletes elemzésükre nincs helyünk, csupán annyit kívánok megjegyezni, hogy itt a megegyezésre részben elvi egyetértés, részben kölcsönösen kialkudott, vállalható kompromisszumok alapján került sor. Másrészt ezek elfogadásával jelentősen enyhült az együttműködési kényszer, és hamarosan megkezdődött az önkormányzati választási kampány. A két törvény egyébként az előbbi két év tendenciáját folytatva újabb bírósági hatásköröket állapított meg, az önkormányzati választások kapcsán az országgyűlési választásokhoz hasonló módon, illetőleg lehetővé tette a képviselőtestületi határozatok bírósági felülvizsgálatát.
1990 szeptemberében jelent meg. A Nemzeti Megújhodás programja címmel az Antall-kormány részletes programja, amelynek XIII. fejezete (A jogállam kiépítése) 1. pontja foglalkozott a bíróságokkal, a legfontosabbnak tartott feladatokat három pontban foglalta össze:
a) A bíróságok helyzetének javítása (létszám, tárgyi feltételek, bérek).
b) A bírósági hatáskör további tágítása és a bírósági szervezetrendszer egységesítése, a közigazgatási bíráskodás általánossá tétele, a kétfokú jogorvoslati rendszer bevezetése, ezen belül alternatív lehetőség a négyszintű bírósági szervezet megteremtése ítélőtáblákkal.
c) A bírósági szervezet átalakítástól függetlenül sürgető feladat, hogy a törvény rendezze újra a bíráknak az ítélkezésben és a bíróságok szervezetében elfoglalt helyét, jogait, kötelezettségeit, függetlenségük garanciáit.
Ez utóbbi feladat részleteit illetően a program a következőket mondta: "El kell különíteni a bíróságok ítélkező funkcióit a bíróságok igazgatásától. . Az ítélkező és igazgatási funkciók elválasztását úgy kell végrehajtani, hogy minden, a bírói függetlenséget érintő kérdésben döntési jogot kell adni a bírák választott testületeinek. Ilyen döntési jog legyen az egyes bírák szolgálati viszonyának keletkezése és megszűnése, a bíró ítélkező munkájának a megítélése, fegyelmi felelősségrevonása, előmenetele. . Kívánatos az is, hogy az ún. külső igazgatás (a bíróságok országos szintű központi igazgatása) se gyakorolhasson nemkívánatos hatást az ítélkezésre. Ezért országos szinten is érvényesíteni kell a fenti követelményeket. Ez azt jelenti, hogy bizonyos ügyekben a bírói testület a külső igazgatásáért felelős igazságügy-miniszter döntéseit a bírói függetlenséget erősítő módon befolyásolja."29 Mindebből az derült ki, hogy a Kormány fenn kívánja tartani az igazságügyminiszter ún. külső igazgatási jogosítványait, emellett bizonyos szerepet kívánt adni a bírák választott testületeinek, de ennek kapcsán a legkényesebb kérdést, a bírósági vezetők kinevezését nem említette.
Az MDF-SZDSZ paktum eredményeként kialakult, bár utóbb időlegesnek bizonyult konszenzus az igazságszolgáltatásra vonatkozó törvényhozás területén néhány jelentős eredményre vezetett. Ezek közül a két legjelentősebb az 1990. évi LXXXVIII. törvény a bírák, az ügyészek, a bírósági és az ügyészségi dolgozók előmeneteléről és javadalmazásáról valamint az 1991. évi XXVI. törvény a közigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálatának kiterjesztéséről.
A jogállami igazságszolgáltatás kiépítése szempontjából jelentős volt még az 1991. évi LVI. törvény, amelyik megszüntetette a katonai bíróságok különbírósági jellegét és helyettük az egységes bírósági szervezetbe beépülő katonai tanácsokat hozott létre az arra kijelölt megyei bíróságokon.
Az AB az államszocialista jogrendszerek jellemző rendkívüli jogorvoslati formáját, a törvényességi óvást, amelynek a kezdeményezésére a legfőbb ügyésznek vagy a Legfelsőbb Bíróság elnökének volt diszkrecionális joga, 9/1992. (I. 30.) AB határozatával megsemmisítette, és egyben fölhívta a jogalkotó figyelmét a törvényességi óvás megsemmisítéséből fakadó jogalkotási kötelezettségeire. Ennek a kötelezettségének az Országgyűlés az 1992. évi LXVIII. és LXIX. törvényekkel tett eleget. Ezek a jogszabályok hozták létre a felülvizsgálat, mint rendkívüli jogorvoslat intézményét, amelynek kezdeményezése a felek joga.
Az 1990. évi XL. törvénnyel elfogadott alkotmánymódosítás a bíróságok jelentőségét növelte, az ügyészségét csökkentette azzal, hogy a LB elnökének megválasztását kétharmados többséghez kötötte és a bíróságokról szóló törvény esetében fönntartotta a minősített többség követelményét, az ügyészségi törvény esetében viszont megszüntette ezt a követelményt és a legfőbb ügyész megválasztásához továbbra is elegendő maradt az egyszerű többség. Ennek az oka az volt, hogy perspektivikusan az ügyészséget a Kormány alá akarták rendelni.
A Kormány 1990 második felében és 1991-ben tért vissza az igazságszolgáltatási szervezetrendszer átfogó átalakításához. Lehetőségeit azonban nagymértékben befolyásolták az előzmények és politikai környezet, a politikai légkör változásai. A dilatórius kompromisz-szum nyomán nyitva hagyott kérdések megoldásához szükséges bizalom kezdetben megrendült, majd teljesen eltűnt. A kompromisszumban kifejeződő konszenzus 1990 őszétől fokozatosan fölbomlott, a kompromisszumos jogalkotás a bizalomhiány miatt megnehezült, ugyanakkor a konszenzusos jogalkotás kényszere is jelen volt.
A konszenzus fölbomlásáról: Az MDF és az SZDSZ közötti konszenzus fölbomlása eszkalálódó folyamat volt, a kölcsönös bizalmatlanság egyre fokozódott, a konszenzus egyre kevesebb területen, vonatkozásban maradt meg. Ennek számos oka volt, közülük csak néhányra utalok, amelyek a pártoknak a bírósági szervezeti törvény módosításával kapcsolatos politikáját befolyásolták.
A választások után a Kormány számos területen (nagykövetek, minisztériumi középvezetők, vállalati vezetők, kórházigagatók) nagyarányú személycseréket hajtott végre, nyilvánosságra került az MDF Justitia terve, elkezdődött az ún. médiaháború. Ezt követte az önkormányzati választási kampány, majd a választások után a taxisblokád. Politológusok az MDF centralizációs és állampárti törekvéseiről (Ágh Attila), az Antall-kormány hadjáratairól, centralizációs és hatalomkoncentráló törekvéseiről (Bihari Mihály) írtak.30
Ágh Attila a helyzetet akként jellemezte, hogy "a paktum rövidéletű volt, mindkét fél másként értelmezte és már nyáron gyakorlatilag fölmondta. Mint a kétpártiságra törekvés kísérlete megbukott, egyre negatívabb megítélése a közvéleményben, végül eredeti résztvevői is elzárkóztak."31
A taxisblokád az MDF-en belül fokozta a bizalmatlanságot az SZDSZ-szel szemben, ahogy a nyári ún. állampárti törekvések az SZDSZ-ben, és a taxisblokádból azt a következtetést vonták le, hogy a személycseréket gyorsítani kell (rendőrkapitányok, majd bírósági elnökök.) Úgy tűnik, hogy az MDF soraiban megerősödött a bizalmatlanság az átörökölt államapparátussal szemben, talán némi csalódottság a hatalommegosztás úgymond túlzásaival szemben. A radbruchi értéktriász dimenziójában talán fogalmazhatunk úgy, hogy a jogbiztonság háttérbe szorult egy sajátos igazságosságfölfogással (az az igazságos, ha nem azok lesznek a vezetők, akik a múltban voltak) és a hatalmi célszerűséggel szemben. Ezáltal a függőség/kontroll - autonómia dimenziójában a kontrollra került a hangsúly, mindenekelőtt a megbízhatóság és lecserélhetőség miatt - de többnyire a jogállamiság keretei között maradva. Ezért számos kérdésben (ügyészség, bírósági igazgatás) a kormánypártok visszatérő érve volt, hogy az általuk képviselt álláspont megfelel az Alkotmánynak, megfelel a jogállamiságnak, megfelel az európai gyakorlatnak - csakhogy ez önmagában nem érv, csak a nem jogállami alternatív variánsokkal, mondjuk a pártirányítással szemben. Jogállami variánsok közötti vitában további érvekre van szükség.
1990 végétől az MDF és az SZDSZ között tovább eszkalálódott a kölcsönös bizalmatlanság. Ezzel lényegesen megváltozott a paktum és az abban előirányzott törvények politikai környezete. Mindezek ellenére a jogalkotás szintjén a paktum azért tovább élt, méghozzá egyre inkább, muszáj jelleggel: létezett egy törvényhozási kényszer, mégpedig a 2/3-os törvények miatt kompromisszumkényszer. Taktikai harcok folytak a törvényhozás során a minél kedvezőbb kompromisz-szum érdekében, módosító indítványok tömegét nyújtották be a pártok, de végül megszavazták a Kormány által benyújtott szöveget. Ez már magában hordta annak lehetőségét, hogy a felek csak kedvező alkalomra vártak, hogy átírják a kompromisszumot.
A konszenzusos jogalkotás kényszere abból fakadt, hogy nem jött még létre számos fontos, a jogállami államszervezet részleteit szabályozó és kétharmados többséget igénylő törvény. A korábbi joganyag hatályában való fönntartása a különböző politikai szereplőket eltérően érintette, ezért különböző mértékben érezték sürgetőnek a megállapodást, másrészt viszont nyitva volt az alkotmánybírósági megsemmisítés lehetősége, amit teljes részletességgel nem lehetett előre kiszámítani. Ez sürgetővé tette a bírósági szervezet átfogó újraszabályozását, amit a kormányzat az igazságszolgáltatási szervezet és az eljárásjogok egymásra utaltságára tekintettel novelláris úton kívánt megvalósítani. Maguk a bírák sürgősnek tartották a BSz. módosítását, ennek hangot is adtak. A kétharmados többség kialakításának reális lehetőségét valószínűsítette, hogy az ide tartozó alapvető kérdésekben a parlamenti pártok elképzelései közel álltak egymáshoz. (Ebben lényegesen különbözött a másik ugyancsak fontos törvényhozási feladattól, a médiatörvénytől.) A legfontosabb kérdésekben, mindenekelőtt az ítélkező bíró valódi és teljes függetlenségének a kérdésében teljes volt az egyetértés. Az alapelvek világosak voltak, a részleteket illetően elvileg sem volt sok variáció, talán csak a párttagság megengedése vagy tiltása kérdésben, de abban is teljes volt az egyetértés, hogy itt és most csakis a párttagság és a politikai tevékenység tiltása jöhet szóba. Ez 1989 végére meg is valósult. A bírói függetlenség másik két eleme (a bíró személyes függetlensége és különösen a bírósági szervezet függetlensége) tekintetében viszont megoszlottak az álláspontok, ugyanakkor azok szabályozása részletesebb és minősített többséghez kötött jogalkotást igényelt. Így azután a bírósági szervezetrendszer függőségének és autonómiájának a demokratikus jogállam követelményeinek megfelelő részletes szabályozására a megbomlott konszenzus idején került sor és az majd az 1991. évi LXVII. törvényben, az ún. a Bsz. novellában kapott törvényi formát.
Az igazságszolgáltatásra vonatkozó, ebben az időszakban elfogadott törvényeket a korábban elemzett különböző megfontolásokból fakadó konszenzusos elemek eltérő mértékben jellemezték. A matematikailag nagyarányú elfogadottság a konszenzusnak ezt a tartalmi differenciáltságát elfödheti. Azt, hogy a kinyilvánított konszenzus milyen megfontolásokból fakadt és hogy ezért az elfogadott jogszabály hatályban maradásának a politikai erőviszonyok megváltozása esetén mekkora a valószínűsége, a jogalkotás folyamatának az elemzése alapján állapítható meg. Az MDF-SZDSZ között kialakult bizalmatlanság nem minden kérdésben zárta ki a konszenzust, mint azt az előmeneteli törvény és más előbbiekben említett törvények példája mutatja. Azokban a kérdésekben (előmenetel, javadalmazás, közigazgatási bíráskodás, katonai tanácsok, felülvizsgálati eljárás) ez a bizalmatlanság azért nem játszott szerepet, mert még áttételesen sem teremtettek lehetőséget a hatalommal vagy szelídebben a hatáskörrel való visszaélésre. A bírósági szervezet szabályozása, mindenekelőtt a bírósági vezetők kinevezése esetében viszont nem ez volt a helyzet.
A Bsz. novella előtörténethez tartozik az a korábbiakban vázolt körülmény, hogy 1987-től kezdődően számos olyan politikai és közjogi koncepció látott napvilágot, amely a bírósági szervezet részletkérdéseiben is állást foglalt. Ezek között több olyan volt, amelyik a bírói önkormányzatok kiépítését és jelentős szerephez juttatását és az igazságügy-miniszter bíróságokkal kapcsolatos hatásköreinek a teljes megszüntetését javasolta. Ugyancsak az előtörténethez tartozik, hogy Kulcsár Kálmán a hatályos Bsz.-től eltérő gyakorlatot vezetett be és nem élt a Bsz.-ben biztosított hatáskörei jelentős részével. A korábbi kormány reformerei átmenetileg a politika perifériájára szorultak ugyan, de a bírák szakmai szervezeteiben, fórumain tovább folyt az eszmecsere, a vita a bírósági szervezetrendszer reformjáról, valamint az előmenetel és javadalmazás kérdéseiről. Megfogalmazódott és jelentős támogatást kapott a teljeskörű önigazgatás igénye.
Ilyen előzmények után és a jelzett politikai helyzetben az IM 1990 augusztusában küldte el a bírósági szervezet reformjára vonatkozó koncepcióját a különböző bírói szervezetekhez, ezek megvitatása, észrevételezése szeptembertől januárig folyamatosan zajlott. "A kodifikáció felkeltette a legnagyobbtól a legkisebb bíróságig mindenki érdeklődését. [.] szinte forrongott a bírói kar, hallatlan várakozás előzte meg a törvénytervezetet. Természetesen a legizgalmasabb rész a bírói önkormányzatok létrehozása, illetve azok jogköre volt."32 A bírák részéről különböző, részben ellentétes vélemények fogalmazódtak meg. A szélesebb körben képviselt álláspontok közül kettőt emelnék ki. Az egyik a bírósági vezetői posztokon való személycserék támogatása, a másik pedig annak az álláspontnak a képviselete, hogy a bírósági vezetői posztok betöltésénél maguknak a bíráknak kell a döntő befolyást biztosítani. Az első összhangban volt az IM álláspontjával, a másik viszont attól eltért.
1991. január 10-11-én Pilisszentkereszten rendeztek egy bírói tanácskozást az IM koncepciójáról. Az ezt összegező feljegyzés szerint a tanácskozás azt javasolta, hogy az összbírói értekezlet a megyei elnöki állásra pályázók közül egy személy kinevezésére tegyen javaslatot a miniszternek, aki kérjen új javaslatot, ha a jelöltet nem fogadja el. Aggályosnak tartották a pályázat eredménytelenségére kiírt eljárást, mert lehetségesnek tűnt, hogy a miniszter olyan személyt bíz meg, akit a pályázók közül nem tartanak alkalmasnak.33
A Kormány 1991 tavaszán a Bsz. novella javaslatát benyújtotta az Országgyűlésnek. A két legfontosabb párt a bíróságok ún. külső igazgatásának két különböző, de egyaránt alkotmányos modelljét képviselte. Az MDF az ún. német modellt, amelyik a külső igazgatásban a bírákat megillető bizonyos önkormányzati jogosultságok ellenére az igazságügy-miniszternek biztosít döntő szerepet, az SZDSZ pedig a bírói önkormányzatok döntő szerepét biztosító ún. latin modellt. A törvényjavaslat bizottsági vitája szeptember 25-én kezdődött. Az ellenzéki pártok álláspontjukat itt és az Országgyűlés október 24-i és 30-i ülésén fejtették ki. Ebből két kérdés bizonyult különösen jelentősnek. Kifogásolták az országos szintű bírói önkormányzat hiányát és a vezetői megbízásokra, különösen a megyei elnökök kinevezésre vonatkozó szabályozást, a pályázati feltételek pontos megfogalmazásának a hiányát és az igazságügy-minisztert az eredménytelen pályázat esetén megillető kinevezési jogkört. Az ellenzéki pártok kijelentették, hogy változatlan formában nem szavazzák meg a javaslatot. A kormánypártok pedig lényegesnek tartották, hogy a bírói szervezet vezetésében széles körben személycserék legyenek, ezért számos befolyásos politikusuk (Szabad Gy., Torgyán és mások) nyilatkozott úgy, hogy nem hajlandók az igazságszolgáltatás részére az ellenzék által igényelt önállóságot megadni. Végül Balsai igazságügy-miniszternek sikerült őket is megnyerni ahhoz a kompromisszumhoz, ami végül is bekerült a törvénybe.34
A kompromisszumról az ellenzék úgy vélekedett, hogy az jelentős előrelépés a korábbiakhoz képest, nem tartják ugyan elégségesnek, de nem fogják megakadályozni a törvény elfogadását.
A törvényt az Országgyűlés ugyan nagy többséggel (231 igen 19 nem 1 tartózkodás) fogadta el 1991. november 11-én, az abban foglalt kompromisszum azonban - mint az a későbbi eseményekből kitűnt - kényszer szülte, ezért labilis volt. Annak ellenére, hogy a Bsz. novella kétségtelenül a bírói függetlenség erősítése irányába hatott, azonban a bírák várakozásainak nem mindenben felelt meg és az ellenzék igényeit sem elégítette ki. A kompromisszum tartalmában pedig homályos, "maszatos" volt, előre vetítette a későbbi értelmezési vitákat, mivel nem határozta meg pontosan, hogy az összbírói testület állásfoglalása mennyiben köti a minisztert, a pályázó mikor minősül alkalmasnak.
A törvény hatálybalépését követően kiírták a bírósági vezetői pályázatokat és Balsai István 1992. március 1-jei hatállyal kinevezte az új megyei bírósági elnököket. Ennek során a pályázó hivatalban lévő elnökök közül senkit sem nevezett ki, viszont kinevezett olyan pályázót is, akit az összbírói értekezlet többsége nem tartott alkalmasnak. A miniszter döntése éles kritikákat váltott ki, azt jogellenesnek nevezte többek között Pest Megyei Bírói Egyesület és Független Jogász Fórum is. SZDSZ-es és fideszes javaslatra az Országgyűlés Alkotmányügyi bizottsága is foglalkozott a bírósági elnökök kinevezésének az ügyével. A bizottság többségi szavazattal úgy foglalt állást, hogy Balsai István részéről nem történt jogsértés.35
A Bsz. újabb módosítására az 1993. évi XCI. törvénnyel került sor. Ez összhangba hozta a Bsz.-t néhány korábbi törvénnyel (LB Elnökségi Tanács megszüntetése, közjegyzőkre vonatkozó szabályok törlése) javította a bírák anyagi helyzetét (nyelvpótlék, jutalom, pótszabadságok), pontosabban szabályozta a bírák ösz-szeférhetetlenségét, részletesen szabályozta a nem bírói munkakört ellátó bírósági dolgozók viszonyait, és - ami a legfontosabb volt - tovább erősítette a bírói függetlenséget: újabb hatásköröket állapított meg a bírósági kollégium illetőleg vezetője számára, előírta a bírósági tanácsok ügybeosztásának naptári évre előre történő megállapítását és eltörölte az igazságügy-miniszter címadományozási jogát.
A törvénybe viszont nem került be néhány olyan, a bírói függetlenséget tovább erősítő és az igazságügyminiszter jogkörét gyengítő javaslat, amelyeket a Bírói Egyesület fogalmazott meg vagy támogatott. Az egyik a bírónak más szolgálati helyre történő kirendelésére vonatkozott; az Alkotmányügyi Bizottság egy másik javaslata a megyei bírói tanács kétharmados többségével lehetővé tette volna a megyei elnökök lemondatá-sát; a harmadik az otthondolgozási kedvezmény kérdése volt. Az 1993. évi XCI. törvény esetében a helyzet azonban hasonló volt, mint az 1991-es Bsz. novellánál láthattuk: erősítette a bírói függetlenséget, de azzal, hogy elutasította az azt tovább erősítő, az IM jogkörét gyengítő javaslatokat, nem felelt meg maradéktalanul sem a bírák elvárásainak, sem az ellenzéki pártok felfogásának, sőt esetenként még a kormánypártokat is megosztotta.
A magyar bírósági szervezet további alakulását az Alkotmánybíróság is befolyásolta. Ez bizonyos előzmények után 1993 nyarán kapott nagyobb hangsúlyt, ami összefüggött azzal is, hogy az MDF-SZDSZ viszony megromlása a még nyitott, szabályozásra váró kérdések konszenzusos parlamenti szabályozásának az esélyét jelentősen csökkentette, illetőleg homályos, maszatos kompromisszumokat eredményezett. Ennek következtében politikai konfliktusok jogértelmezési problémaként jelentek meg, ami aztán az AB túlterheléséhez, a politika juridizálásához és a jog ezzel együttjáró átpolitizálásához, alkotmánybírósági aktivizmushoz vezetett.36
Az 1992 tavaszi bírósági elnöki kinevezések ügyében többen az Alkotmánybírósághoz fordultak, a beadványokat az Alkotmánybíróság 38/1993. (VI. 11.) AB határozatában bírálta el. Ez azonban nem az első olyan döntése volt a testületnek, amelyik az igazságszolgáltatási szervezet szempontjából jelentős volt. Ilyen volt többek között az 53/1991. (X. 31.) AB határozat, amelyre a Bsz. novella vitájában Balsai István is hivatkozott. Ebben az AB alkotmányosnak minősítette az akkor hatályos Bsz. azon rendelkezését, amely szerint "az igazságügy-miniszter, a bírói függetlenség sérelme nélkül a) biztosítja a bíróságok működéséhez szükséges személyi és anyagi feltételeket; b) irányítja a bíróságok elnökeinek igazgatási tevékenységét, szabályozza a bírósági ügyvitel rendjét." Az AB kimondta azt is, hogy "nem helytálló az az érvelés, amely arra hivatkozással vitatja az igazságügyi igazgatás körében az igazságügyminisztert megillető irányítási jogkört, hogy a bíróságok nincsenek az igazságügy-miniszternek alárendelve." Az AB ebben a határozatban ugyanakkor nem csak azt állapította meg, hogy a hatályos és az akkori kormány(pár-tok) által támogatott modell "a hatalommegosztással és a jogállamisággal adekvát megoldás", hanem más alkotmányos megoldások lehetőségére is kifejezetten utalt: "Az említett igazgatási feladatok körének meghatározását illetően a törvényhozónak az Alkotmány keretei között mérlegelési lehetősége van, s ennek gyakorlásánál igazgatásszervezési és célszerűségi szempontok is szerepet játszhatnak. Ugyanakkor az Alkotmánybíróság nyomatékosan hangsúlyozza: korántsem ez az egyetlen, a hatályos Alkotmánnyal ellentétben nem álló szabályozási mód. Annak megítélése viszont már nem az Alkotmánybíróságra, hanem az Országgyűlésre tartozik, hogy az államszervezet fejlődésének jelenlegi szakaszában - a hosszabb távra szóló fejlődési tendenciákat is figyelembe véve - alkotmányos szabályozási megoldás közül melyik az optimális." Az AB határozat kapcsán arra is utalnunk kell, hogy ahhoz fűzött különvéleményükben Dr. Ádám Antal és Dr. Vörös Imre alkotmánybírák úgy látták, hogy a hatályos szabályozás körülményei között "a bírói függetlenség tényleges és gyakorlati megvalósulása tehát (a végrehajtó hatalom igazgatási úton - a Bsz. szerinti jogosítványok felhasználásával történő - beavatkozási lehetőségei összefüggésében) nem alkotmányos garanciáktól, hanem csak és kizárólag a végrehajtó hatalom esetleges önmérsékletétől függ. Az igazságügyminiszternek a Bsz. 51. § (2) bekezdés a) pontja szerinti, a személyi feltételek biztosítására vonatkozó, valamint a Bsz. 51. § (2) bekezdés b) pontja szerinti jogosítványai tehát sértik a bírói függetlenség alkotmányos alapelvét, ezért alkotmányellenesek." Ez a különvélemény érveket szolgáltatott a bírósági szervezet mikénti alakulásáról folytatott vitákhoz és az AB későbbi judikatúráját is befolyásolta.37
Döntő jelentősége azonban a 38/1993. (VI. 11.) AB határozatnak volt. Ez a döntés nézetem szerint több szempontból is vitatható, mivel az önmagában is és a korábbi AB döntésekkel, mindenekelőtt az 57/1991. (XI. 8.) AB határozatban megfogalmazott élő jog doktri-nájával való összefüggésében is ellentmondásos. A döntés részletes elemzésére itt nincs helyünk, témánk szempontjából legfontosabb megállapításaira viszont ki kell térnünk. Az AB az igazságügy-miniszter említett kinevezései kapcsán a Bsz. vonatkozó rendelkezései alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványokat és az igazságügy-miniszter kinevező döntésével szemben benyújtott alkotmányjogi panaszt elutasította ugyan, ugyanakkor kimondta azt, hogy "a bírák és bírósági vezetők kinevezésénél alkotmányos követelmény az, hogy a más hatalmi ághoz tartozó kinevező - vagy a kinevezést tartalmilag meghatározó előterjesztő - politikai meghatározottságának hatását, vagy a bírói hatalmi ág érdemi közrehatása, vagy más, a bírói hatalmi ágon kívüli ellensúly semlegesítse. Ez az alkotmányos követelmény a bírói és bírósági vezetői tisztség választással való betöltésére is vonatkozik." Az indokolás ehhez még azt fűzte hozzá, hogy "a bírói hatalmi ág közrehatásának úgy kell megnyilvánulnia, hogy abban a bírói függetlenséget és a bírói hatalmi ág semlegességét megtestesítő bírák állásfoglalása jusson kifejezésre, és állásfoglalásuk érdemi befolyást gyakoroljon a kinevezésre," "az a miniszter kinevezési jogkörét valóban kötött jogkörré tegye", aminek viszont "az felel meg, hogy csakis azok közül nevezhet ki a miniszter bírósági vezetőt, akiket a testület többségi határozattal javasolt."
Az AB határozta tehát egyrészt egy olyan alkotmányossági követelményt fogalmazott meg, amelynek az igazságügy-miniszter kinevezési gyakorlata nyilvánvalóan nem felelt meg, másrészt viszont tartózkodott attól, hogy ennek az elvi megállapításnak a jogkövetkezményeit levonja. Ádám Antal és Vörös Imre ehhez a határozathoz ismét különvéleményt fűztek, abban lényegében korábbi álláspontjukat erősítették meg és indokolták meg alaposabban.38
A bírói függetlenség alkotmányos jogállami értelmezését a 45/1994. AB határozat fejlesztette tovább. Ez megállapította, hogy a bírói függetlenség alkotmányos alapelvével ellentétes, ha a bírák részére a Kormány bármely tagja, a bírói hatalmi ág érdemi közrehatása nélkül kitüntetést adományozhat, vagy kitüntetés adományozására tehet előterjesztést, és megsemmisítette a 8/1992. (IV. 4.) IM rendelet 8/A. § (1) bekezdését, amely szerint az igazságügy-miniszter Deák Ferenc-díjat erre irányuló javaslat nélkül, saját hatáskörében is adományozhat. Az Alkotmánybíróság a bírói függetlenség tekintetében korábbi döntéseiben kifejtett álláspontját, helyenként annak a korábbiaknál hangsúlyosabb megfogalmazását adva, tartalmilag Ádám Antal és Vörös Imre hivatkozott különvéleményeiben kifejtettekkel összhangban.39 Ezzel az AB még inkább nyilvánvalóvá tette, hogy a bírói függetlenség nem csupán az utasíthatóság tilalmát jelenti, hanem a legális eljárásjogi lehetőségeken túl mindenféle befolyásolás tilalmát és lehetőségük minél szélesebb körű megszüntetését. Más szavakkal: az alkotmányos jogállammal nemcsak a bírák utasíthatósága összeegyeztethetelen, hanem bármiféle elvárások esetleges honorálhatósága is.
Sólyom László ezt a szempontot még hangsúlyosabbá tette különvéleményében (amelyhez Lábady és Zlinszky alkotmánybírák is csatlakoztak), amikor kifejtette: "a bírói hivatás lényegével, s az ítélkezésében bírótársaitól is független bíró méltóságával nem fér össze, hogy az aktív bíró ítélkező tevékenységéért kitüntetést kapjon. A bíró ítélkezési tevékenységének értékelésén alapuló kitüntetés az Alkotmány 50. § (3) bekezdésébe ütközik. A jogállami kultúra azonban még azt is kizárja, hogy bíró bármely más tevékenységéért, amely bírói minőségével kapcsolatba hozható, kitüntetést fogadjon el."
Az Alkotmánybíróságnak ezek a határozatai sajátos módon befolyásolták a magyar jogrendszer, ezen belül a magyar igazságszolgáltatási szervezet alakulását: nem csak, sőt talán nem is elsősorban az egyes rendelkezések alkotmányellenességének a megállapításán és megsemmisítésén keresztül, hanem azáltal is, hogy állást foglaltak a bírói függetlenség elemei, összefüggéseik jogi relevanciája tekintetében és így érveket, szempontokat szolgáltattak a kérdés elméleti földolgozása és a későbbi jogalkotás számára.
A magyar igazságszolgáltatási szervezetrendszer további alakulásának az elemzése már nem fér bele jelen tanulmány kereteibe. Eddigi elemzéseim összefoglalásaként annyit szeretnék megállapítani, hogy 1993-ra nyilvánvalóvá vált, hogy az alapvetően az 1991. évi Bsz. novellával létrehozott igazságszolgáltatási szervezet korrekcióra szorul: a bíróságok működésével összefüggő számos probléma megoldatlanul maradt, alkalmazásának gyakorlata alkotmányossági aggályokat keltett, politikai és szakmai támogatottsága korlátozott volt. Ezzel a további fokozatos átalakítás politikai feltételei megszűntek, szerintem tehát nem az 1994-es kormányváltás szakította meg ezt a folyamatot, az csak nyilvánvalóvá tette. A kérdés csak az volt, hogy a korrekció politikai feltételei mikor teremtődnek meg, és hogy ez a korrekció modellváltásba torkollik-e. Ezeket a kérdéseket az 1994-es kormányváltás és az 1994-97-es alkotmányozási törekvések kudarca válaszolta meg. ■
JEGYZETEK
1 A magyar jogrendszer átalakulása 1985/1990-2005 c. konferencián tartott előadás alapján.
2 Vö. Radbruch: Jogfilozófia, In: Jog és filozófia, Szerk. Varga Csaba, Bpest, 1981, Akadémiai Kiadó, 233-236. o.
3 Erről bővebben lásd Samu-Szilágyi: Jogbölcselet, Rejtjel 1998, 203. s köv. o.
4 Vö. Fűrész Klára: A bíróság, In: Alkotmánytan I., Szerk. Kukorelli István, Osiris, Budapest 2002. 451-454., továbbá Fűrész Klára: Bírói függetlenség, KJK Budapest 1989, különösen 27-29. és 247-252. oldalak.
5 Erről bővebben lásd Fleck Zoltán: Jogszolgáltató mechanizmusok az államszocializmusban, Napvilág, Bpest, 2001.
6 Izsák Lajos: Rendszerváltástól rendszerváltásig, 1998 Kulturtrade Kiadó 171. o.
7 Erről bővebben Sólyom László: Mit szabad és mit nem Valóság 1985/8:20., és Halmai Gábor: Az egyesülés szabadsága Atlantisz - Medvetánc 1990, 90-97. oldalak.
8 Sólyom L.: i. m. 20. o.
9 Sólyom L.: i. m. 21. o.
10 Sólyom L.: i. m. 21. o.
11 Rácz Attila: Bíróságok In: Állam- és jogtudományi Enciklopédia Akadémiai, Budapest, 1980, 431. o.
12 Rácz Attila: i. m. 433. o.
13 Rácz Attila: i. m. 432. o.
14 Gergely Jenő - Izsák Lajos: A huszadik század története Pannonica Kiadó, 2000. 407. o.
15 Erről bővebben Kulcsár Kálmán: A bírósági szervezet fejlesztéséről MJ 1990/1:2-3. o.
16 "A növekvő .mobilitás, a nyíltabbá váló konfliktusok (munkanélküliség stb.) az eddiginél sürgetőbbé teszik a jogrend, a törvényesség megszilárdítását. . Az alacsonyabb rendű jogszabályokat és a jogalkalmazást összhangba kell hozni az alkotmánnyal ., és érvényesíteni kell azt az elvet, hogy semmilyen állami vagy pártszerv nem áll a jog fölött. Általánossá kell tenni a bírósági jogorvoslat lehetőségét, . közeledve a valóságos bírói függetlenséghez." (Medvetánc, az 1987/2 Melléklet 39.)
17 Uott. 218.
18 Kulcsár Kálmán: Két világ között. Rendszerváltás Magyarországon 1988-1990. Akadémiai Kiadó, Budapest, 1994. 85. o.
19 "A jog uralmának fenntartásában, az állami szervezet alkotmányos működésének biztosításában és az egyén alkotmányban (valamint az erre épülő jogszabályokban) foglalt jogai tiszteletben tartásában igen nagy szerepe van a bírósági rendszernek. A bírósági rendszer kivonása az adott szituációhoz tapadó, rövid lejáratú, esetleg sajátos érdekeket hordozó, ,napi' jellegű politikai hatás alól, hosszabb távra a politikai stabilitás, a hatékony politika, a kiegyensúlyozott, a fejlődést biztosító állami tevékenység rendkül fontos elemévé válik. Ezért a jog uralmának elve megköveteli, hogy az egyén bármilyen szervezettel szemben (ideértve az állami szervezeteket is) keresettel fordulhasson a bírósághoz, ha jogsérelmet érez. A bírósági rendszert fokozatosan alkalmassá kell tenni ilyen működésre, személyi, anyagi ellátottságát és a politikai rendszerben betöltött helyét illetően is (ez pl. minden helyi politikai befolyás alól való kivonásával jár, s ez nem jogszabályi, hanem politikai probléma)" Kulcsár i. m. (1994) 91-92. o.
20 Kulcsár i. m. (1994) 222. o. Az egész dokumentumot lásd Egy alkotmány-előkészítés dokumentumai. (Kísérlet Magyarország új Alkotmányának megalkotására 1988-1990.) Szerk.: Kilényi Géza Államtudományi Kutatóközpont, Bpest, 1991.
21 Kulcsár i. m. (1994) 224. o.
22 Kulcsár i. m. (1994) 111. o.
23 Kulcsár i. m. (1994) 232. o.
24 Gatter László: Az igazságszolgáltatás reformja 1987-1997 Rendszerváltozás a bíróságok igazgatásában KJK-Kerszöv 2004. 42-43. o.
25 Gatter i. m. 35. o.
26 Jól jelzi ezt egy tiszakécskei tanárnő befolyásolási kísérlete kapcsán kitört botrány. Lásd erről Magyarország politikai évkönyve 1990. Szerk. Kurtán Sándor, Sándor Péter, Vass László Aula-OMIKK 1990. 267. o.
27 Kulcsár i. m. (1994) 163. o.
28 Kulcsár i. m. (1994) 269. o.
29 A nemzeti megújhodás programja Budapest, 1990.
187-189. o.
30 Vö. Magyarország politikai évkönyve 1991 Szerk. Kurtán Sándor, Sándor Péter, Vass László Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány
1991. 470-488., 21-25., 37. oldalak.
31 Ágh Attila: A felemás fordulat éve In: Magyarország politikai évkönyve 1991. id. kiad. 21. o.
32 Gatter i. m. 83. o.
33 Gatter i. m. 85-86. o.
34 Erről bővebben Gatter több helyen is, különösen 210-211. és 251. oldalak.
35 Magyarország politikai évkönyve 1993. Szerk: Kurtán Sándor - Sándor Péter - Vass László. Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány 1993. 371-398. oldalak.
36 Erről lásd Szilágyi Péter Verfassungsstaatlichkeit und Veränderung des Rechts in Ungarn In: Rechtstheorie 26. Bd. 1995. H. 3. 305-328. o. és uő. A jog és a magyar átmenet In: Vissza a történelemhez... Emlékkönyv Balogh Sándor 70. születésnapjára Szerkesztette Izsák Lajos és Stemler Gyula Napvilág Kiadó Budapest 1996. 377-388. o.
37 Fürész Klára: Bírói függetlenség az Alkotmánybíróság gyakorlatában In Emlékkönyv Ádám Antal egyetemi tanár születésének 70. évfordulójára Pécs 2001 Pécsi TE - MTA RKK Dunántúli Intézete
68-69. old.
38 Lásd erről Fürész Klára i. m. 69. o.
39 Fürész Klára i. m. 70. o.
Lábjegyzetek:
[1] Dr. Szilágyi Péter, tanszékvezető egyetemi tanár, ELTE ÁJK Állam- és Jogelméleti Tanszék, Budapest
Visszaugrás
