Amikor a rendőrség társadalmi rendeltetését a közbiztonság és a belső rend védelmében határozzuk meg, akkor azt találjuk, hogy ezek államcélok, amelyeknek a tartalmát tudományos módszerekkel nem tárták fel.1 Ha az egyes rendészeti funkciókból: az őrködésből és a legitim erőszak alkalmazásából indulunk ki, akkor szintén olyan cselekvési formákat látunk magunk előtt, amelyek nélkülözik az elméleti alapvetéseket. Sokak szerint azért, mert ilyen megalapozás nem is lehetséges. A jelen-lét, az elérhetőség, a reagáló képesség és végső soron a legitim erőszak bevetése maga a színtiszta praxis.
Más a helyzet a bűncselekmények felderítésével, mert a nyomozásnak, mint a büntető igazságszolgáltatás előkészítésének gazdag elmélete van a bűnügyi tudományokban és különösen a kriminalisztikában. Ebből levonható a következtetés, miszerint a bűnügyi rendőrség értelmiségét a testületnél szolgáló büntetőjogászok és a bűnügyi laboratóriumokban tevékenykedő szakértők alkotják, akik a természettudományok különböző ágaiban szerezték meg diplomájukat. Nem is véletlen, hogy a francia szakkifejezés nyomán (la police scientifique) ez utóbbi területet "tudományos rendőrségnek" is szokás emlegetni.
Minden nagy szervezet igényli, hogy a belső fenntartó és fejlesztő funkciókat hozzáértő munkatársak végezzék. A rendőrségeknél ezért számosan dolgoznak közgazdászok, mérnökök, informatikusok, orvosok, pszichológusok, szociológusok, kommunikációs szakértők és más szakemberek.
Az imént vázolt képlet a kontinentális rendőrségek klasszikus, XIX. század végére kiformálódott struktúráira érvényes, amit a szakirodalom gyakran mond francia-porosz modellnek. A második világháború után ezek a rendőrségi formációk jelentősen módosultak. A közbiztonsági rendészet - annak érdekében, hogy hatékonyabbá tegye a jelenlétet, mint a legtipikusabb őrködő funkciót, valamint azért, hogy javítson a reagáló képességén, ami az eredményes veszélyelhárítás egyik döntő feltétele - mind szélesebb körben fogadta be a szervezéstudomány ajánlásait. Megjelent a rendőr-menedzser, mint az őrködés és a beavatkozás professzionális megszervezésére képes specialista. A közösségi rendőrség Kanadából kiinduló ideológiája egy másfajta szakembert, a társadalmi bajok ismerőjét és orvosolóját, a bűnmegelőzés gondozóját, a lakossági kapcsolatok szervezőjét hívta életre, akinek a tudását elsősorban a kriminológiai jártasság alapozza meg. Ők alkotják a közbiztonsági rendőrség értelmiségét, a rendészeti szervezés- és vezetéselméletek művelőit valamint a rendőrségi kriminológusokat, akik mind eredményesebben igazolják, hogy tudásuk tudományos fundamentumai nem kevésbé szilárdak, mint a bűnügyi rendőrségé. Ahogyan a közrendőri funkciók jogi szabályozás alá kerültek, a rendőrségi közigazgatás a szakjogoknak egy újabb irányát hozta létre, ahova bátran sorolható az igazgatásrendészet, a határrendészet, a külföldiek rendészete, a bevándorlás- és a menekültügy, valamint a közlekedési rendészet. Nem kell tehát meglepődnünk azon, hogy a közigazgatási jogtudományban a rendőrségi szakemberek is helyet követelnek a szakmájuk számára. Ilyen formán a rendőrségi jogász már nem egyenlő a büntetőjog tudorával, sokkal inkább azonosítható a számos jogágat magában foglaló rendészeti közjog művelőjével.
Az előbbiekben jelzett változások még markánsabban jelentkeztek a rendszerváltó országok rendőrségeinél. A rendészet jogát, amely az állampárti struktúrában csak töredékekben létezett, nagyszabású kodifikációval kellett megteremteni, a szervezet átalakítása gondos állapot-analízist és a jövő szükségleteinek tudományos alapossággal történő feltárását igényelte. Megannyi kihívás, amelynek csak a szakma értelmiségi szintű művelésével lehet megfelelni.
A modernizáció a szervezeti kultúra teljes átalakulását ígérte2. Ebben a legnagyobb feladat a szervezés és vezetés elméletére várt. Minthogy a szervezés tana a vállalkozások világában bontakozott ki, annak szemléletére jellemző, hogy a rendőrséget is szolgáltató vállalatnak tekinti, ahol a végtermék maga a közbiztonság, mint a nem anyagi jellegű infrastruktúra része, amely ahhoz szükséges, hogy az egyes ember és közösségei megvalósíthassák értékteremtő céljaikat.3
A szervezéstudomány tanításai csak annak a rendészetnek szólnak, amelyik maga is modernizálódni akar. A változatlanságot nem lehet és nem is érdemes menedzselni. "A modern vezetés a kollektívák vállalkozásközpontú irányítása, a szervezetben résztvevők közös céljainak megvalósítása olyan stratégiák és módszerek segítségével, amelyek lehetőséget adnak a teljesítmény állandó ellenőrzésére és az új követelményekhez való folyamatos alkalmazkodásra."4 A szervezéstudomány és a rendészet Európa nyugati felében azért találtak egymásra, mert ott a rendőrségek reform értékű átalakulása kezdődött, már a nyolcvanas évek elején. A modernizáció politikai elhatározást igényel, de megtervezése és végrehajtása sehol nem történhet meg a szakmai elit, a rendőrség értelmisége nélkül.
A diplomával rendelkezőket az európai kulturális hagyományok szerint szívesen soroljuk az értelmiséghez. Van azonban egy olyan megközelítés is, amely szerint csak a szellemi autonómia birtokában cselekvő foglalkozásokra (orvos, tanár, kutató stb.) és a művészi alkotó munkát végzőkre illik ez a kifejezés. A világ nagy összefüggéseire vetülő figyelem, a jelenségeknek a maguk bonyolultságában való megragadása, az okok kiderítése, az új felismerések iránti vonzódás, a jelen állapottal szembeni kritika, a változtatni akarás kényszere, ezek az értelmiségi karakter legfontosabb ismérvei. Nem annyira a tárgyi tudás, hanem az abból levezethető moralitás emel valakit a szellemi szabadság birodalmába. (Jean Paul Sartre ezt úgy fejezte ki: számára az atomtudós csak akkor válik értelmiségivé, ha aláírja azt a nyilatkozatot, ami a nukleáris fegyverek betiltását követeli.)
A rendőrségek hosszú időn keresztül még legképzettebb munkatársaiktól sem várták el a szellem szabad szárnyalását. A cselekvési autonómiának a hierarchia állított korlátokat. A bűnözés elleni küzdelem nem a jelenségek megértését, pláne nem a megmagyarázásukat, hanem az elkövetők leleplezését sürgette. A legitim erőszak alkalmazása a fenyegető veszélyek leegyszerűsítése által válhatott hatékony eszközzé. A rendőrségi szervezet példája annak a konzervativizmusnak, ami sem változtatást, sem kritikát nem tűr el senkitől. Legkevésbé a testület tagjai vannak abban a helyzetben, hogy szervezeti megújulást követeljenek avagy testületük bírálói legyenek.
A rendőri hivatás emancipációja az alkotmányos demokráciák teljesítménye. Amikor a jog a rendészetet is uralma alá vette, a szakjogászoknak egy új nemzetsége született meg, a rendészeti jog a közigazgatási jog része lett. Az emberi jogok kiteljesedése a törvényesség sáncai közé kényszeríti a rendészeti erőszakot. A garanciákkal körbefont büntetőeljárás csak a kriminalisztika magas szintű művelésével válhatott eredményessé, a közbiztonság megteremtése a társadalommal való szoros kooperációt feltételezi. A hatalmi ágak megosztásának elve kontroll alá helyezi a belügyi kormányzatot is, amely akkor jár el bölcsen, ha a közbiztonsági feladataiban támaszkodik a rendőrségi szaktudásra, a bűnüldözéstől pedig kellő távolságot tart, tudva, hogy az már egy másik hatalmi ág, az igazságszolgáltatás territóriuma. A civil közeg és a rendészeti hatalom közötti kapcsolatok kialakítása rendőri intelligenciával lehetséges. Amíg a változatlanság vakfegyelmet, addig a modernizáció alkotó közreműködést feltételez a fegyveres testületektől is. A fegyelmet a változó társadalmi szükségleteket tanuló szervezetben a szakmai tudás, a cselekvésben való jártasság és a közösség szolgálatáért érzett felelősség alapozza meg. Ha ez is megvalósul, akkor a szellemi értékek nem elmenekülnek a fegyveres testületektől, hanem otthonra találnak a rendvédelmi struktúrában. A továbbiak kifejtéséhez gondoljunk el egy ilyen ideális állapotot.
A rendészet értelmiségének meghatározására általában három megközelítési módot lehet felismerni:
- Egyesek úgy vélik, hogy a rendőrség értelmiségének tekinthetjük mindazokat, akik felsőfokú végzettséghez kötött beosztásokat töltenek be.
- Más értelmezés szerint ebbe a körbe csak a rendőrség vezetői sorolhatóak, azok, akik olyan önálló döntési kompetenciával rendelkeznek, amelyhez már értelmiségi kvalitások, elméleti megalapozás, szintetizáló képesség és problémamegoldó gondolkodás szükséges.
- Jellegzetesen a katonai rendszert követő rendőrségi struktúrákra jellemző az a felfogás, amely szerint a tiszti rendfokozat teszi a szakmunkást a közbiztonság "mérnökévé".
Az, hogy az előbbi felfogások közül melyiket fogadjuk el, komolyan befolyásolja a rendészet szervezeti kultúráját csakúgy, mint a rendőrképzés formáit.
- Az alkotmányos jogállamok által az elmúlt fél évszázad alatt kifejlesztett modern rendőrségi struktúrára jellemző, hogy az része a közigazgatás nagy rendszerének, a szervezeti megoldások követik a hatalmi ágak megosztásából levezethető követelményeket (a bűnügyi felderítés kontrollját nem a végrehajtó hatalom, hanem az igazságszolgáltatás szervei, az ügyész és a bíró látja el), a rendőrségeket nem a katonai hierarchia, hanem a jog uralma igazgatja. (A rendőrség a jog hadserege.) Azokban az európai országokban, amelyekben a demokrácia szerves fejlődését az elmúlt ötven-hatvan esztendőben nem akasztották meg diktatórikus hatalmi torzulások, olyan rendőrségi szisztémák honosodtak meg, ahol a rendőr-elittől diplomát kívánnak, de nem tartják szükségesnek azt, hogy a rendőrségek, illetőleg az azokat irányító belügyi kormányzatok főiskolai vagy egyetemi rangú oktatási intézményeket létesítsenek, minthogy a civil felsőoktatás bőségesen képes kiszolgálni a testületnek a legmagasabb szinten iskolázott személyzet iránti igényeit. Ellenben a polgárosodás centrumaiban is fontosnak vélik a gyakorlatra orientált, rövidebb tanulmányi idővel számoló szakmai alap- és továbbképző-, valamint a vezetővé válást segítő tanintézetek létét, amelyekben a mindennapi munkához szükséges speciális tudás, készségek és cselekvési formák elsajátítása megtörténhet.
- A hagyományosan jogállami rendőrségi struktúrákban a közbiztonsági és a bűnügyi rendőrségek hierarchiája lényegesen eltér egymástól. Míg a közbiztonsági ágazatokban a diplomához kötött munkakör csakugyan lefedi a legfontosabb vezetői beosztásokat, addig a bűnügyi szolgálatok esetében a szakmai kompetencia követeli meg a felső fokú végzettséget. A bonyolult bűnügyek nyomozását végző szakemberektől és a kriminalisztikai azonosító laboratóriumok szakértőitől feladataik összetettsége, és nem vezetői beosztásuk igényeli az egyetemi színvonalú felkészültséget.
- Az egykori szovjet blokk országainak rendőrségi szervezete visszatükrözte a monolit politikai hatalomról vallott felfogást. Ez az ideológia tagadta a hatalmi ágak megosztásának elvét, erősen korlátozta az emberi jogok érvényesülését, az erőszakszerveket nyíltan az osztályharc eszközének tekintette. Az egyetlen akaratból vezérelt hatalomnak a katonai hierarchia, a civil közigazgatástól való éles elkülönültség és a teljesen zártpályás szakmai felkészítés felelt meg. Nem volt lényeges strukturális különbség a közbiztonsági és a bűnügyi rendőrség szerkezete között sem. Az ilyen módon kiépült szervezeti kultúra legortodoxabb korai formái csak ritka kivételként, egyes funkcionális teendők ellátására fogadták el a civil diplomát, hiszen az osztályharcos felfogás az egész értelmiséget gyanús elemek gyülekezetének tekintette. A szakirányú működésben a szakmai és a politikai elkötelezettség garanciáját a saját felső iskolák működésében látták, amelyek mindenben lemásolták a végrehajtó szolgálatok szakmai hierarchiáját. Ide csak azokat vették fel, akik korábban már rendőri szolgálattal bizonyították alkalmasságukat. Annak érdekében, hogy a rendőr akadémiák végzettjei ne kerüljenek hátrányos helyzetbe a civil diplomásokkal szemben, arra törekedtek, hogy a belügyi főiskolák maguk is legyenek jogosultak a más felsőoktatási intézményekkel azonos értékű diploma kiadására. Minthogy pedig a pártállami rendszerekben a civil felsőoktatás autonómiája is korlátozott volt, ezek a törekvések eredményesnek bizonyultak, és nem kerültek éles ellentmondásba a tanintézetek belső katonai fegyelmével. Ez azonban egyáltalában nem jelentette azt, hogy a rendészeti diplomák civil foglalkozások betöltésére is feljogosítottak volna, ami azért nem jelentett problémát, mert a testületbe történő belépés, ideális esetben, életre szóló döntésnek számított.
A diktatúrák rendőrségei a pártállam évtizedeiben sem maradtak változatlanok. A közbiztonság védelme és a bűnüldözés szakmai hozzáértést követelt, ez pedig igen hamar erodálta a vegytiszta osztályharcos felfogást. Noha az egypártrendszer konkurált a jog uralmával, ebben a versengésben sokszor a jog győzött, különösen azokban az országokban - és Magyarország ezeknek a sorában foglalt helyet - ahol a közjog már a XIX. század végére magas fejlettséget ért el. Nem kis mértékben ennek volt köszönhető, hogy a rendőrség lépést tudott tartani a polgári centrumokra jellemző szakmai fejlődéssel. A hetvenes éveknek az a jogalkotása, amelyik a rendészet normáit is kialakította (a büntetőeljárási törvény 1973-ban és a büntető anyagi jog kódexe 1978-ban), számos vonatkozásban ma is kiállná a jogállami követelmények próbáját. Ezért mondhatta ki a magyar Alkotmánybíróság a rendszerváltozásról azt, hogy "jogállami forradalom" zajlott le, amely a "legalitás" talaján ment végbe. A jogi szaktudás különösen a '80-as évek közepére értékelődött fel, amikor a legfontosabb vezetői beosztások elnyeréséhez a rendőrtiszti végzettségen kívül a jogi diploma megszerzését is előírták. (Volt olyan időszak, amikor a rendőrség vezető beosztású dolgozóinak több, mint fele a különböző jogi karok esti és levelező tagozatán folytatta tanulmányait.)
A szakmai követelmények primátusa a pártideológiával szemben, a jog parancsának elsőbbsége az önkénnyel szemben már a Rendőrtiszti Főiskola 1970-ben történt alapításakor érzékelhető volt. Érdemes ezt a folyamatot most legalább vázlatosan felidézni.
A Főiskola történetének a rendszerváltásig terjedő időszakát, ami egyébként magán viselte az állampárti korszak túlpolitizált rendőrség-felfogását, a következőkkel lehet jellemezni:
- A rendészeti gyakorlat nagy súllyal volt jelen volt az oktatásban. A testületekkel való szoros kapcsolatot biztosította a zártpályás rendszer, a hallgatóság beiskolázás előtt teljesített 5-8 éves szolgálata és az, hogy az induló tanári kar szinte kivétel nélkül a rendészetből érkezett, korábban ott szerezte meg jártasságát, és ezzel a háttérrel vált szakpedagógussá.
- A jogi tárgyak oktatásának kiváló nívója, amit jeles jogtanárok közreműködése biztosított, amiként az ilyen tárgyú tankönyvek többségét is a budapesti tudományegyetem (ELTE) Állam- és Jogtudományi Karának oktatói írták. A jogi képzés színvonala a későbbiekben is erősödött, azáltal, hogy felnőtt a belső pedagógus gárda egy olyan generációja, amelynek soraiban többen a jogi karokon is oktatva gyarapították tudásukat.
- A rendészet rendszerszerű felfogásában a Főiskolának úttörő szerep jutott. A tagozatok és szakok hűen követték a rendészeti igazgatás struktúráját (rendőrség, határőrség, vám- és pénzügyőrség, büntetés-végrehajtási testület, napjainkban pedig a katasztrófa-védelem, továbbá a bűnügyi, igazgatásrendészeti, közrendvédelmi és közlekedésrendészeti szakirányok), ugyanakkor a tantervek összeállításánál valamint az egyes tantárgyak törzsanyagának kialakításánál messzemenően figyelemmel voltak a rendészeti beavatkozások komplex jellemzőire. A diploma megszerzésének feltételéül szabták a szintetizált, problémamegoldó gondolkodás elsajátítását.
- A tanintézeti élet zárt rendje, a kialakult szimbólumok nagyban hozzájárultak a hivatástudat fejlesztéséhez, a rendészetben megkövetelt áldozatvállalás elfogadásához, a fegyelemmel való azonosuláshoz.
Az 1990-es fordulat idején az előbbiekben leírt értékek jelentősen segítették a szükséges változások végrehajtását:
- Az oktatás megszabadult korábbi ideológiai terheitől, amit megkönnyített a magyar szellemi életnek a rendszerváltásban játszott szerepe, különösen a szociológia és a kriminológia fogékonysága a modern polgári tanítások befogadására. Ezek a tantárgyak friss és kritikus téziseikkel, már a nyolcvanas években jelen voltak a Főiskolán.
- A jogi szakképzés meghatározó súlyát "a jogállami forradalom" tényei igazolták. A Rendőrtiszti Főiskolára jellemző jogászi megalapozású szakképzés nagyban hozzájárult ahhoz, hogy a rendszerváltás a rendészet területén is a "legalitás talaján" történhetett.
- A komplex oktatásra tett korábbi kísérletek befogadóvá tették a tanintézetet a bontakozó rendvédelmi rendszer kiszolgálására. Ennek jegyében, jóval megelőzve a 2004. évi alkotmánymódosítást, amely megszüntette a határőrség kettős (katonai és rendvédelmi) jogállását, létrejött a határrendészeti tagozat, sikeresen megvalósult a vám-és pénzügyőrképzés, amiként a legutóbbi időkben a katasztrófavédelmi szakképzés is helyet talált magának.
- A modern rendészeti menedzsment elméleti kimunkálása a Főiskolára várt. A menedzser technikák jó része egyfelől a katonai vezetésből merített, másfelől pedig a vállalatirányításból került kialakításra. A Főiskola vezetéselméleti tanszéke és a '90-es évek közepétől újra indított vezetői továbbképzések arra alapoztak, hogy a rendvédelem a közigazgatás része, a bűnüldözés pedig az igazságszolgáltatás előkészítése. Mindkét területen meghatározó a jog uralma. Csak az a rendészeti vezetéselmélet lehet hasznos a gyakorlat számára, amely ezeket az adottságokat alázattal veszi tudomásul, amikor a hatékony és törvényes működés módszertanát megalkotja.
Az elmúlt tizenöt esztendő a Főiskola új arculatának kialakításában nehézségekkel is járt:
- A közbiztonsági stratégia hiánya és a rendvédelem elmaradt modernizációja, a szervezeti változások, amelyek nem a szakmai szükségletekhez, hanem a kormányváltásokhoz igazodtak, a rendvédelmi hivatásos státusz megőrzése, ami nem harmonizált az alkotmányos demokráciák megoldásaival, különösen nagy bizonytalanságot szültek egy olyan tipikusan stratégiai ágazatban, mint az oktatás.5 Megkérdőjeleződött a zárt- vagy nyitott rendszer, illetve a generális tudás primátusa avagy a specializálódás közötti választás, a hivatásos státusz fenntartása vagy a hallgatói jogviszony bevezetése, a civil felsőoktatás felé közeledés, vagy a rendvédelem napi kiképzési szükségleteihez való alkalmazkodás.
- A tanári kiválasztás konzervativizmusa és a részben nyitott felvételi rendszer együttesen a korábbi elmélet-gyakorlat arányt az elmélet javára billentette, éppen akkor, amikor a gyakorlati képzés erősítése vált sürgetővé. A kialakult feszültséget oldhatta volna az igazságszolgáltatásban és a közszolgálatban jól bevált gyakornoki rendszer, ami az elmélettel felvértezett pályakezdőket fokozatosan vezeti be a szolgálati teendők elsajátításába. Ilyen rendszer azonban a rendvédelemben nem jött létre, ellenkezőleg, nőtt a pályaelhagyók aránya, ami mind türelmetlenebb követelményekkel szembesítette a frissen végzetteket. (A magyar rendőrség állományának átlagéletkora alig haladja meg a 30 évet, tipikus, hogy 4-5 éves szolgálat után már komoly vezető állásokat foglalnak el, amúgy nagyon csekély tapasztalattal rendelkező munkatársak.)
- A teljes felsőoktatási autonómia deklarálása6 válaszút elé állította a Főiskolát. Az autonómia erősítése azt kockáztatta, hogy a tanintézet még távolabb kerül azoktól a szakmáktól, amelyeknek szakembereit felkészíteni hivatott és ahonnan ehhez a képzéshez a legtöbb támogatást kaphatja, az önállóság feladása viszont a felsőoktatásban már elnyert rang elvesztésével járt volna.
Az uniós csatlakozást követően az előbbiekben ismertetett nehézségek oldódni látszanak:
- Nagyszabású rendvédelmi stratégiai tervező munka indult, amelytől remélni lehet, hogy hamarosan megszületik egy átfogó közbiztonsági koncepció. Erre felépíthető a rendvédelem tíz-tizenöt éves programja, ami a közigazgatás és az igazságszolgáltatás modernizációjával összhangban törvényi felhatalmazást igényelne. A stratégiai célokban megjelent a rendészet visszaintegrálása a közigazgatásba, és a rendészeti személyzet beilleszkedése a civil közszolgálat általános követelmény-rendszerébe.
- A Főiskola elhatározta az egyetemi rang megszerzését, ami kettős kihívást jelent. Egyszerre kell erősíteni a gyakorlati képzést és fejleszteni a rendészeti tárgyú kutatásokat, különösen olyan területeken, ahol a főiskolának meghatározó szerepe van. Ehhez a tanári karnak vissza kell állítania a rendvédelmi szakterületekkel tartott korábbi szoros kapcsolatait, ugyanakkor pedig szükségesek az olyan elméleti teljesítmények, amelyek kiállják a tudományos közvélemény kritikáját.
A felsőoktatás európai fejlődése közelít a munka világához.7 Ez azt jelenti, hogy az olyan speciális területek, mint a rendészeti felsőoktatás felvételi rendszerében megőrizheti a részben zárt formákat (ahol a hallgatóktól rendészeti szakmai alapokat kívánnak meg), ami a közép- és a felső szintű rendészeti képzés egymásra épültségének is előfeltétele. Ennek azonban összhangba kell kerülnie a rendészeti közszolgálat reformjával, ami a továbbra is nyitott felvételt biztosító szakokkal összefüggésben az érintett szolgálatoknál (bűnügy, igazgatásrendészet stb.) a gyakornoki státusz bevezetését sürgeti. Az új felsőoktatási törvény lehet a biztosíték arra, hogy a főiskolai autonómia megőrzése mellett megmaradjon az a szakmai háttér és belügyi kormányzati támogatás, amelyet a rendvédelmi felsőoktatás nem nélkülözhet.8
Azokban az országokban, ahol már a korábbi években megtörtént a rendőrtisztképző intézmények egyetemi rangra emelése, ez a folyamat szorosan összefüggött azzal, hogy az állam és jogtudományok körében egy új szaktudomány, a rendészet elmélete követelt helyet a maga számára. Az új tudományterület alapításának az igénye az 1990-et követő esztendőkben először a rendszerváltó régióban merült fel. Hamarosan azonban több uniós ország is csatlakozott ehhez a kezdeményezéshez. Az első áttörést az új szuverenitásként létrejött Szlovákia és Szlovénia frissen létesült tudományos akadémiái tették meg, amikor önálló tudományágként fogadták be a rendészeti tant. Ennek alapján történt például a Pozsonyi Rendőrtiszti Akadémia akkreditálása, ahol egy időben doktori iskola is működött. Ausztriában, Németországban és Hollandiában ugyancsak a rendőri felsőoktatásnak a civil egyetemi rendszerhez történő csatlakozási terve sürgette a kérdés napirendre tűzését.9
A kapcsolat nyilvánvaló: ha szükség van a rendészet elméleti művelésére, akkor annak első számú kutató műhelye a megcélzott rendvédelmi egyetem lehet. Ha azonban az derülne ki, hogy a rendészet elmélete nem képes tudományági önállóságra, mi több, ilyen jogági tagozódásra nincs is szükség, akkor ezzel a rendvédelmi egyetemi szak alapítása is kérdőjelessé válhat. Itt több kérdés is felmerül, amelyekre a választ csak a gyakorlat és a tudományok kapcsolatának megismerése után adhatjuk meg.
A rendőrségek széles körben támaszkodnak a jogtudomány eredményeire. A jog uralma megkívánja az elméleti fundamentumokat. A jogállami rendőrségi modellben a jogalkalmazás a közjog általános elveihez igazodik, és nem lehet cél valamiféle különleges felhatalmazásokat tartalmazó "rendőrjog" kiépítése. A rendészet alkotmányossága nem tűri a kivételes felhatalmazást.
Az Európai Unió országainak alkotmányai igen eltérő módon szólnak a rendvédelemről.10 Vannak olyan charták, amelyek a rendészet szervezetét és működését részletesen szabályozzák, mások ellenben még csak említést sem tesznek a közbiztonság védelméről. A rendészeti igazgatás alkotmányos fundamentumainak kialakítása három úton történhet: Egyes alkotmányok részletes szabályokba foglalják, de legalább meghatározzák a rendészet szervezetét és működését. Ez a rendészet pozitív alkotmányos szabályozása. Más alaptörvények a közigazgatás törvényes működésének kereteit írják le, anélkül, hogy abban külön kiemelnék a rendőrséget és más rendészeti hatóságokat. Ez nevezhető a rendészeti igazgatás áttételes szabályozásának. A harmadik technika az alapjogok katalógusa, amely mintegy negatív szabályként azt fogalmazza meg, mit nem tehetnek a hatóságok, még abban az esetben sem, ha a tilalmazott eljárásokkal egyébként - legalább is rövid távon - a közbiztonság hatékonyabb oltalmazása elérhető lenne. Ezért ez a rendészet negatív alkotmányos szabályozása.
A bűnüldözés alkotmányosságát a legvilágosabban a célhoz kötöttség fejezi ki, ami a büntető igazságszolgáltatás előkészítését helyezi a központba, megtiltva azt, hogy a rendőrség információs monopólium birtokába kerülve szervezeti érdekeinek rendelje alá a titkos és a nyílt nyomozásokat. Ugyanezt a célt szolgálná a nyomozások irányításának kivonása a végrehajtó hatalom kompetenciájából, annál is inkább, mert gyakran a bűnüldözés törvényességét veszélyeztető szervezeti érdekek mögött valójában a büntetőjogot politikai eszközként használni akaró kormányzati szándékok is-merhetőek fel. Ha pedig olyan igazságszolgáltatási szervezetek, mint az ügyészség vagy a bíróságok nem tudják elhárítani maguktól a politikai befolyást (ami érkezhet akár a parlamenti ellenzék oldaláról is), akkor az egész jogszolgáltatás hitele kerül veszélybe.
A közbiztonsági rendészet területén a közjog uralmát a leghatékonyabban azzal lehet elérni, ha a rendőrségi intézkedések az általános közigazgatási hatósági eljárás szabályai szerint történnek, beleértve azoknak a garanciáknak az érvényesülését, amelyek demokratikus jogállamban az ügyfelek jogait védelmezik.11
A rendészetnek a jog uralma alá rendelését a rendszerváltás közjogi alapjait megteremtő 1989. év október 23-án hatályba lépett köztársasági alkotmánya valósította meg. Ezt követte egy egész sor, a rendvédelmet érintő jogalkotás. (A büntető anyagi- és eljárási jog módosítása, majd 1998-ban új büntetőeljárási kódex kiadása, a bíróságok függetlenségének helyreállítása, az Országos Igazságszolgáltatási Tanács létrehozása stb.)
Jelentős fordulatot a rendészet jogában a szervezeti törvények megalkotása hozott (a rendőrségről 1994-ben, a nemzetbiztonsági szolgálatokról 1995-ben, a határőrségről 1997-ben stb.). Ezek nem csupán abban voltak újak, hogy a pártállam joga ilyen szervezeti törvényeket nem ismert, hanem abban is, hogy felvetették a rendészeti jog jogági önállóságát. Azt, hogy a rendészet joga, a rendvédelmi szervezet és a rendőrségek működése számos sajátossággal bír, amiben nem osztozik sem az igazságszolgáltatással, sem pedig a közigazgatással, éppen a magyar Alkotmánybíróság fejtette ki több határozatában, amelyek a rendőrségi törvény alkotmányosságát vizsgálták.
A 13/2001. (V. 14.) AB határozatában az Alkotmánybíróság - többek között megállapította - hogy a nemzetbiztonsági érdekek védelme alkotmányos cél és állami kötelezettség. Az ország szuverenitása és alkotmányos rendje a demokratikus jogállam működéséhez nélkülözhetetlen alapértékek. Az ország szuverenitásának érvényre juttatása, politikai, gazdasági és honvédelmi érdekeinek megóvása a szuverenitást, illetőleg az alkotmányos rendet sértő, vagy veszélyeztető tevékenységek felderítése és elhárítása az államnak az Alkotmányból közvetlenül levezethető kötelezettsége. (ABH 2001, 177, 196.)
Az Alkotmánybíróság a 65/2003. (XII. 18.) AB határozatában a rendőri intézkedés eredményessége feltételeinek elemzése során kifejtette: ahhoz, hogy az ország belső rendje és közbiztonsága rendőri eszközökkel eredményesen védhető legyen, a belső rend és közbiztonság felett őrködő szervezet számára hatékony eszközöket kell biztosítani. Ez a közösség érdekét szolgáló követelmény indokolja az Rtv. 19. § (1) bekezdésének azon rendelkezését, amely szerint a jogszabályi előírások végrehajtását szolgáló rendőri intézkedéseknek köteles magát mindenki alávetni és a rendőr utasításainak engedelmeskedni. A rendőri intézkedés jogszerűségének feltételezése nem más, mint egy törvényes vélelem, amely azonban ellenbizonyítás révén utólagosan megdönthető, tehát a jogorvoslásnak a lehetősége adott. (ABH 2003, 707, 721.)
A rendőrségi törvénynek a jogsértő parancs iránti engedelmességi kötelezettséget előíró rendelkezését támadó beadványra az Alkotmánybíróság a következőket hangsúlyozta: "Az Alkotmánybíróság ismét utal arra, amit már számos korábbi határozatában is kifejtett: a fegyveres szervek feladatainak a jellege, valamint az ezek elérését elősegítő szigorú alá- és fölérendeltségi viszonyok folytán a törvény a szolgálati jogviszonyban állók tekintetében tartalmazhat speciális, csak a fegyveres szerveknél indokolt, az általánosnál kötöttebb előírásokat. Ezért a jogszabályellenes parancs és intézkedés végrehajtásának a kötelezettsége, ami a civil szférában nyilván nem állná ki az alkotmányosság próbáját, önmagában, további vizsgálat nélkül nem tekinthető az Alkotmányba ütközőnek. Nyilvánvaló ugyanakkor, hogy ez nem menti fel a törvényhozót az alól a követelmény alól, hogy csak a fegyveres szervek sajátos feladatai által feltétlenül indokolt mértékben térjen el a jogállamiságnak attól az alapvető követelményétől, hogy mindenki jogtisztelő, tehát jogszabályszerű magatartást köteles tanúsítani." A határozat a fegyveres szervek közös vonásai között említi a következőket: "együtt alkotják a rendészeti igazgatás szervezetét, mindegyikük az ország külső és belső biztonsága és a közrend védelme, illetőleg fenntartása érdekében végzi tevékenységét, feladataik teljesítése során bizonyos feltételek között jogosultak jogkorlátozó intézkedéseket alkalmazni, az állam egyéb szerveihez képest erő-sebb bennük az alá-fölérendeltség, a vezetésben meghatározó szerepet játszik a parancs." [8/2004. (III. 25.) AB határozat]
Látjuk, hogy az alkotmánybírósági határozatok a rendészeti jognak számos sajátos vonására mutatnak rá, ami ezt a joganyagot megkülönbözteti a közigazgatási jog általános szabályozási elveitől, miként a rendészeti igazgatás maga is elkülönül a közigazgatás egyéb ágazataitól. Ugyanakkor más alkotmánybírósági határozatok a jogbiztonság elvének kifejtése során éppen azt hangoztatják, hogy a jogállami követelményeket a rendészet jogának is ki kell állnia.
"A jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam - s elsősorban a jogalkotó - kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. Vagyis a jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is. Ezért alapvetőek a jogbiztonság szempontjából az eljárási garanciák. Csak formalizált eljárás szabályainak követésével keletkezhet érvényes jogszabály, csak az eljárási normák betartásával működnek alkotmányosan a jogintézmények.
A jogbiztonság elve mindemellett tág mérlegelési és döntési lehetőséget hagy nyitva a jogalkotó számára, hiszen a jogállamiság más elvek érvényesülését is megköveteli, s ezek a jogbiztonság követelményével ütközhetnek. Például az igazságosság egyedi esetekben való megvalósulását elősegítő méltányosság intézménye a jogbiztonsággal elvileg ellentétes. A jogbiztonság azonban mégsem szenved csorbát, mert a konkrét kivételek érvényesülési körét és feltételeit a jog előre tisztázza... Az anyagi igazságosság jogállami követelménye a jogbiztonságot szolgáló intézményeken és garanciákon belül maradva valósulhat meg. "Az anyagi igazság érvényesülésére" éppúgy nem biztosít (nem biztosíthat) alanyi jogot az Alkotmány, mint ahogy arra sem, hogy egyetlen bírósági ítélet se legyen törvénysértő. Ezek a jogállam céljai és feladatai, amelyek megvalósulása érdekében megfelelő - elsősorban eljárási garanciákat nyújtó - intézményeket kell létrehoznia, és az érintett alanyi jogokat garantálnia." [9/1992. (I. 30.) AB határozat]
"Az állam akkor nyúlhat az alapvető jog korlátozásának végső eszközéhez, ha másik jog védelme vagy érvényesülése, illetőleg egyéb alkotmányos célok védelme más módon nem érhető el és a korlátozás csak olyan mértékű lehet, amennyi ezekhez feltétlenül szükséges. Az alapvető jog lényeges tartalmának korlátozása tehát akkor állapítható meg, ha a korlátozás kényszerítő ok nélkül történik és az nem áll arányban az elérni kívánt cél fontosságával. A törvényhozó a korlátozás során tehát köteles az adott cél elérésére alkalmas legenyhébb eszközt kiválasztani, mert amennyiben az alkalmazott korlátozás a cél elérésére alkalmatlan, az alapjog sérelme megállapítható." [7/1990. (II. 28.) AB határozat]
"A jogállamiság és jogbiztonság elvéből fakadnak az eljárási garanciák. Ezek alapvető jelentőségűek az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatósága szempontjából. Csak a formalizált eljárás szabályainak követésével keletkezhet érvényes jogszabály, csak az eljárási normák betartásával működik alkotmányosan a jogszolgáltatás. A büntetőjog elévülési szabályai a törvényes büntetőjogi felelősségre vonást biztosítják, azáltal, hogy időbeli korlátok közé szorítják az állami büntetőhatalom gyakorlását. A büntetőhatalom gyakorlására rendelt hatóságok mulasztása vagy a kézrekerítés eredménytelensége - mint kockázat - az államot terheli. Ha az elévülés bekövetkezett, a büntethetőség kizárása alanyi jogként illeti meg az elkövetőt." [11/1992. (III. 5.) AB határozat]
"Az Alkotmánybíróság korábbi határozataiban a bűnmegelőzéshez fűződő érdeket a jogállamiságból következő olyan alkotmányos célként ismerte el, amelynek biztosítása érdekében még egyes alapjogok korlátozása sem zárható ki. Minden esetben hangsúlyozta ugyanakkor, hogy ezen alkotmányos cél megvalósítása érdekében sem adható fel a jogállamiság, a jogbiztonság követelményrendszere és az állam szervei nem kaphatnak túl széles, bizonytalan tartalmú felhatalmazásokat az általános, elvont értelemben vett bűnmegelőzés érdekében. [20/1997. (III. 19.) AB határozat, ABH 1997, 85, 92.; 24/1998. (VI. 9.) AB határozat, ABH 1998, 191, 195.; 13/2001. (V. 14.) AB határozat, ABH 2001, 177, 199-200.] [47/2003. (X. 27.) AB határozat, ABH 2003, 525, 533.]
"A bűnüldözési célból gyűjtött és tárolt személyes adatok "bűnüldözési" célra történő felhasználása egyértelmű, pontosan meghatározott, jól körülhatárolt olyan alkotmányos cél, amely az Alkotmány 40/A. § (2) bekezdésével összefüggésben korlátozhatja a személyes adatok védelméhez való jogot. A "rendőrségi" célra történő felhasználás ugyanakkor nem konkrétan megfogalmazott feladatra, hanem egy egész szervezetre vonatkozik minden tartalmi korlátozás nélkül. Ez a megfogalmazás túlzottan tág és önkényes értelmezést tesz lehetővé. A rendőrségi célok sokfélék lehetnek. Vannak közöttük olyanok, amelyek közérdekű feladat, illetőleg törvényi kötelezettség teljesítéséhez szorosan kötődnek. Pontos meghatározottságuk esetén a szükséges és arányos alapjogkorlátozás alkotmányos lehet, de vannak olyan szervezeti és egyéb célok is, amelyek tekintetében az adatkezelés kényszerítő volta, elkerülhetetlen szükségessége nem áll fenn. Mivel a "rendőrségi cél", mint törvényi definíció nem egyértelmű, nem pontosan meghatározott, így a bűnüldözési célból gyűjtött különleges adatok további felhasználásának rendeltetése nem állapítható meg és nem ítélhető meg, hogy a korlátozás összhangban van-e az elérendő céllal, indokolt és szükséges-e a személyes adatok védelméhez való jog korlátozása. Ennek hiányában pedig az adatfelhasználásra adott felhatalmazás alkotmányellenes alapjogi korlátozást valósít meg.
Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Rtv. 77. § (1) bekezdésében a "rendőrségi, illetve" szövegrész az Alkotmány 59. § (1) bekezdését sérti, ezért azt megsemmisítette és a hatályban maradó szövegét megállapította." (44/2004. AB határozat)
Az alkotmányossági kontrollnak előbbiekben összefoglalt következtetései világossá teszik, hogy a rendészeti jog a demokratikus társadalmakban engedelmeskedik a jogállami alapelveknek, miközben más szakjogokkal összehasonlítva tartalmi különbségeket is felmutat. Mindez csak megerősíti azt a felismerést, hogy a rendészeti beavatkozás minden formája a közjog által meghatározott. A rendőri eljárások között egy sincs, ami ne minősülne jogalkalmazásnak. Ebből pedig egyenesen következik, hogy a rendészeti jogtudomány művelése feltételezi a rendészeti igazgatás szervezetének és működésének alapos ismeretét, ellenben a rendészeti menedzsment nem lehet sikeres a rendőrség közjogának alapos tanulmányozása nélkül. Ez korábban is így volt, amit igazol az a tény, hogy a rendőrség vezető tisztviselői közül többen - még az egypártrendszer idején - az állam és jogtudományok terén elért kutatói eredményeik alapján nyertek el tudományos címeket.
Magyarország 1950-től az akkori Szovjetunióban meghonosított tudományos életpálya rendszert vette át. Ennek lényege, hogy a tudományos minősítés adományozására jogosult egyetlen fórum a Tudományos Akadémia volt. Az akadémiai minősítés két fokozatot ismert, a kandidátust és a tudomány doktorát. (A kandidátus önálló tudományos címet jelentett, de egyben nevében hordozta azt is, hogy aki e rangot megszerezte "kandidálhatott" a magasabb doktori fokozatra.) Az, hogy az egyetemek elveszítették a tudóssá válásban játszott korábbi szerepüket azzal a következménnyel járt, hogy a tudományos elismertséghez nem annyira a tárgyismeretek folyamatos gyarapítása, hanem az új eredmények elérése kellett. Ehhez pedig hosszabb kutatói gyakorlatot kívántak meg. A kandidátusi fokozat megszerzésére átlagosan csak az egyetemi diploma elnyerése után tíz-tizenöt évvel kerülhetett sor. Furcsa módon ez az egyetemi oktatók számára megnehezítette a kutató munkát, mert nekik bonyolultabb volt a kutatásokhoz szükséges empirikus tapasztalatok megszerzése, míg a kutató intézetekben és a gyakorlatban dolgozóknak a munkahely egyben kísérleti terepül szolgált vagy laboratóriumként működött. A kandida-túra nem iskolaszerű képzési forma, ezért abban az egyéni ambícióknak és a tehetségnek jóval több szerep jutott, mint a doktori iskolák hallgatói esetében, akiknek vállalkozása nem a tudományos pálya megkezdése, hanem az egyetemi tanulmányaik megkoronázása. (Ezt fejezi ki maga a phd megjelölés.) Ebből adódik az utolsóként említett, de nagyon is markáns különbség: a kandidátusi fokozat megszerzése a nem kutatói pályákon ritka kivételnek számított, míg a phd iskolák inkább a "tömegtermelés" irányába haladnak.
Évtizedekre visszatekintve is igazolható, hogy a jogtudományok rendőrségi kutatói stratégiai jelentőségű beosztásokat töltöttek be a testület hierarchiájában, ott voltak az országos vezetés törzskaraiban, a kriminalisztikai szakértői intézet irányító posztjain, a tanintézetek katedráin. Ha azt vizsgáljuk, hogy a kedvezőtlen szellemi légkörben hogyan tudtak sikereket elérni, az egyéni kvalitásokon túl, néhány ma is tanulsággal szolgáló körülményre érdemes felfigyelni. A magyar büntető-jogdogmatika magas színvonalát már a XIX. század végének nagyszabású törvényalkotó munkája is igazolta. Ezek a hagyományok az államszocializmus idején is hatottak. Hasonlóan ehhez, nálunk a bűnügyi tudományként művelt kriminalisztika ugyancsak százéves múltra tekintett vissza. A rendőrség jogtudósai között kiváló kriminalistákat találunk. Újabb fejleményként a hetvenes évek elejétől nagy lendületet vettek a kriminológiai kutatások. A rendőrség ehhez bőséges empíriát szállított, miközben több rendőrségi kutató, ugyancsak ebben az időszakban, kriminológiai tárgyú dolgozataival hívta fel magára a tudományos közélet figyelmét. A rendszerváltáshoz közeledve mind gyakrabban merült fel az emberi jogok és a rendőrség kapcsolata, a rendészetnek a közigazgatásban elfoglalt helye, a rendőrségi struktúrák centralizált vagy éppenséggel decentralizált felépítettsége. Új kérdés volt a rendőrség és a hadsereg funkcióinak az elkülönítése, amelyeket a diktatúrák igyekeztek a lehető legtökéletesebben összemosni. Így adódott, hogy a rendőrkutatók egy újabb nemzedéke az alkotmány- és közigazgatási jog területén jelentkezett nemzetközi figyelmet is kiérdemlő teljesítményekkel.
A rendszerváltozás e tudós csapat számára nagy reményeket és komoly csalódásokat egyaránt hozott. Kevesen voltak ugyan, de tevékenységük meghatározó lehetett abban, hogy a rendőrség rövid időn belül képes volt megfelelni a jogállami követelményeknek. A rendőrségi rangokat viselő jogkutatókra korábban mindig az volt a jellemző, hogy tudósként viselkedtek a rendőrséggel szemben, de soha nem viselkedtek rendőrként a tudománnyal szemben. Ez a gyakorlatot jól ismerő tudós gárda kész lett volna arra is, hogy részt vállaljon a magyar rendőrség jövőjét megtervező modernizációban. Az új politikai elit gondolkodásuk szuverenitását soha nem kérdőjelezte meg, de tudásukra nem tartott igényt. Az egymást váltó belügyi kormányzatok mindazokat a nagyszabású átalakításokat, amelyek elméleti alapvetést igényeltek volna a távoli jövőre halasztották, a rendőrségi jog kodifikációját pedig olyan hivatali törvényhozásnak tekintették, amit nem a tudománynak, hanem a gyakorlati igényeknek kell alávetni. (A híres francia matematikus, Lavoisier perében a jakobinus diktatúra bíróságától ered a mondás: A Köztársaságnak nincs szüksége tudósokra! Nos ezt a mindenkori belügyi vezetés is elmondhatta volna minisztériuma szellemi szükségleteiről.)
Úgy tűnik azonban, hogy a rögtönzések ideje lejárt. Az Európai Unió tagjaként olyan modern közigazgatásban hiszünk, amelyik képes jogszerűen, szolgálat-szerűen és szakszerűen működni. Ennek a közigazgatásnak része a rendőrség. Amiként a közigazgatás reformja nem készíthető elő a közjog kutatóinak támogatása nélkül, ugyanúgy a rendőrség modernizációja is igényli a legmagasabb szintű szakmai hozzáértést. Követeli továbbá a kutató értelmiségnek azt a moralitását is, amelyik a politikai marketing helyett a tények tiszteletét szorgalmazza, a kampány taktikák helyett a stratégiai tervezés szükségességét hirdeti. De még ha mindez nem is lenne elegendő parancsolat, modernizáció nélkül a rendvédelem végképp finanszírozhatatlanná válik. A "Köztársaságnak" úgy látszik mégis szüksége lenne tudósokra! Csakhogy ezek a tudós rendőrök már régen nincsenek hivatalaikban, utánpótlásuk pedig alig látható.
A magyar tudományos élet 1993-tól fokozatosan átvette az angolszász országokban kialakult kutatóvá nevelés rendszerét. A kandidátusi fokozat helyébe az egyetemek által adományozható ph.d. minősítés lépett. A felsőoktatási intézmények tehát visszakapták a polgári korszakban már viselt küldetésüket az ifjú kutatók kiképzésében. Sorra alakultak a doktori iskolák. Ezek valóban iskolák, amelyek az egyetemi képzés legmagasabb fokozatát képviselik. A ph.d. címet már fiatalon meg lehet szerezni, de csak folyamatos tanulással, ellenben nem kritérium a már kiérlelt kutatói teljesítmény. Kifejezetten hátrányba kerültek azok, akik hosz-szabb gyakorlatban töltött időszak után szánják el magukat a kutatásra. Az akadémiai doktorátus viszont megmaradt a tudományos elit számára, amivel egész tudományos életművek koronázhatók meg.
Egy új rendőrségi kutató értelmiség létrejöttéhez a doktori iskolák azért sem nyújtanak megfelelő kereteket, mert ezek nincsenek felkészülve a speciális rendészeti tárgyú témák befogadására. Ezért lenne szükség arra, hogy a jövőben a Rendőrtiszti Főiskola kerüljön egyetemi rangra, amikor majd már maga is alapíthat doktori iskolát, elsősorban rendvédelmi diplomával rendelkezők számára. Erre a fordulatra azonban 2012 előtt nem kerülhet sor. A rendészeti doktori iskola első végzettjei csak 2015. körül kerülhetnek kibocsátásra.
Az átmenet biztosításának egyik lehetséges útja az lenne, hogy a hadtudományi szakon akkreditált Nemzetvédelmi Egyetem, a magyar katonatiszt képzés bázisa, amelyik rendelkezik hadtudományi doktori iskolával, ide fogadja a rendvédelmi tárgyú kutatásokat is. Ennek voltak hagyományai a pártállami múltban, mert azok a belügyi témák, amelyek nem bírták el a tudományos közélet nyilvánosságát, hadtudományi szakon voltak megvédhetőek, zárt körben, szigorúan titkosnak minősített írásbeli dolgozatok által. Ma már a hadtudomány sem zárhatja ki a nyilvánosságot, ezért a titkosság maga nem lehet indoka annak, hogy rendészeti téma hadtudományi kritériumok szerint kerüljön elbírálásra. Ma is vannak viszont nézetek, amelyek a legújabb kor jelenségeire, de különösen a terrorizmusra hivatkozással, a katonai és a rendőri hivatások konvergenciáját hirdetik.
Magyarországon a kilencvenes évek elején megjelent egy általános védelemtudományi elmélet. Ennek művelői kidolgozták a biztonság legátfogóbb fogalmát, amelyet a globalizáció termékének tekintettek, elvárva az állami politikától, hogy ezeket a tanításokat a mindennapi gyakorlatban is alkalmazzák. Ilyen törekvések nem példa nélküliek a világban és szorosan kapcsolódnak a kétpólusú rendszer felbomlásához, valamint egy nagy termonukleáris világégés veszélyének a megszűnéséhez. A védelemtudomány problémafelvetései reálisak. A következőkben ezeket a realitásokat foglaljuk össze:
- A kétpólusú világ megszűnése nem tette Földünket biztonságosabbá, a globalizáció olyan új veszélyeket hívott életre, mint amilyen a nemzetközi szervezett bűnözés és a terrorizmus. 2001. szeptember 11-e után megerősödtek azok a nézetek, amelyek háborút hirdettek a terrorizmus ellen. Az európai jogi térségben nem volt kérdéses, hogy ezekre a kihívásokra a rendészeti korlátozásoknak és a bűnüldözésnek kell válaszolnia.12
- Az előbbi folyamatokkal szoros összefüggésben megjelent a biztonság komplex fogalma, amely a rendészeti igazgatásra tartozó jogellenes emberi magatartásokból származó veszélyeket összekapcsolta a környezeti és a természeti folyamatokból fakadó fenyegetésekkel, továbbá a politikai és a gazdasági fejlődés ellentmondásaival. A rendészet területén ez a szemlélet a gyanú helyébe a kockázatot, a gyanúsított helyébe az ellenséget, az igazságszolgáltatás helyébe pedig a hadiállapot kihirdetését helyezi. Több kiváló európai jogtudós hívta fel a figyelmet ennek a gondolkodásmódnak a veszélyeire.13
- A helyi háborúk és etnikai konfliktusok a Balkánon, Afrikában és Ázsiában egyaránt arra példák, hogy új veszélyek jelentek meg, amelyeknek a természetét még nem ismerjük elég jól. A katona és a rendőr mesterségének egyaránt az a különleges kompetenciája, hogy szakmai tudásuk képessé teszi e testületek tagjait a fenyegetések felismerésére és azok fizikai erőhatalommal történő elhárítására. Merőben eltérőek azonban a veszélyek, amelyek rendőri eszközökkel kezelhetőek, és azok a veszélyek, amelyek katonai fellépést igényelnek, amiként minőségi különbség van a rendőri erőszak eszközei és a katonai csapásmérő képességek között. Az ENSZ erők szomáliai kudarca azt példázta, hogy a katonai kötelékek nem alkalmasak alapvetően közbiztonsági és karhatalmi feladatok megoldására, amint ez fordítva is igaz.14
- Kérdésessé vált a nemzetbiztonsági védelem kompetenciája. Az alkotmányvédelem és a hírszerzés feladatai átalakultak, azok centrumába bűnüldözési célok léptek. Ezt jól példázza a nemzetbiztonsági szolgálatokról szóló 1995. évi CXXV. törvény. Mindez a közjogi szemlélet erősítését feltételezné, ehelyett, nem kevés mértékben éppen a védelemtudomány felfogásának következményeként, a felderítések titkos háborúként való értelmezése kapott hangsúlyt.15 Ez a törekvés élesen ellentmond a nemzetbiztonsági információgyűjtés célhoz kötöttségének és az állami büntető igény érvényesítéséhez fűződő alkotmányos követelményeknek. Az előbbiekben összefoglalt realitásokra a védelemtudomány a katonai és a rendészeti tevékenység konvergenciáját vizionálja, felvetve még azt is, hogy a katonai- és a rendvédelmi felsőoktatás integrációjára van szükség. Ez az integráció vállalhatja fel a jövőben a nemzetbiztonsági szakképzést is.16
Ezzel szemben a XXI. század első éveinek tapasztalatai azt igazolják, hogy a rendészetnek (beleértve a nemzetbiztonsági védelmet is) a megváltozott világhelyzetben is meg kell tartania az alkotmányos demokráciák alapértékeit, a jog uralmát, a hatalmi ágak elválasztását és az emberi jogok tiszteletét. A rendészeti szakterületen jelentős tanulmányok készültek, amelyek tipikus hadi helyzeteket hasonlítottak össze rendőri csapaterővel megoldandó közbiztonsági akciókkal.17 A következtetés az volt, hogy a rendészet nem teheti zárójelbe hatósági természetét, a legitim erőszak monopólium alkalmazásának karhatalmi formáit is csak közjogi felhatalmazás birtokában gyakorolhatja. A katonai és a rendőri mesterség különbözősége ezeken a területeken különösen plasztikusan mutatkozik meg. A rendészet esetében az alkotmányosságot a jogi megalapozás szigora és az erőszak monopólium jogi formák közé szorítása jelenti. Ezt a követelményt támasztják alá a rendészeti jog alkotmányos kontrollját elvégző alkotmánybírósági határozatok is.18 A rendészeti felsőfokú képzésnek az állam és jogtudományokkal kell mind szorosabbra fonni a kapcsolatait, azon az úton járva, amelyen a Rendőrtiszti Főiskola az első lépéseket már 1971-ben megtette.
Az Európai Unió alkotmányszerződése a szabadság, a biztonság és a jog térségének hirdeti kontinensünket. Ha az alkotmány hatályba lépése kérdésessé is vált, ezeknek az eszméknek az értéke nem tehető kétségessé.
A Belügyminisztérium a rendészeti jog európai hagyományai mellett foglalt állást akkor, amikor 2001-ben a Rendőrtiszti Főiskola részvételével megállapodást kötött a Pécsi Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Karával egy belügyi doktori iskola indításáról. Ebben a paktumban jól körvonalazhatóak a belügyi kormányzat szándékai:
- A rendvédelmi szerveknek szükségük van a rendészet gyakorlatát ismerő kutatókra, akik e tevékenységüket a jogtudomány területén fejtik ki.
- A Rendőrtiszti Főiskola a pécsi tapasztalatokat felhasználhatja ahhoz, hogy megfelelő időben saját doktori iskolát alapítson.
- Napirenden van a közigazgatás átfogó reformja, a közszolgálat és a rendészeti igazgatás uniós normák szerinti modernizációja, ami a rendészet már eltűnni látszó értelmiségének szerepét ismételten felértékeli.
Idézzünk néhány jellemző mondatot a belügyi doktori iskola küldetés nyilatkozatából:
"A Pécsi Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Karán működő Doktori Iskolában bűnmegelőzési program ad lehetőséget a közszolgálatban dolgozó, felső fokú végzettséggel rendelkező tisztségviselők számára ahhoz, hogy
- szerezzenek a szakterületük műveléséhez rendszerezett és a gyakorlatban is hasznosítható elméleti alapokat,
- sajátítsák el a tudományos kutató munka módszertanát és azok alkalmazását,
- szélesítsék a szakértelmiségi léthez nélkülözhetetlen műveltségüket,
- azonosuljanak a közszolgálati etikának az alkotmányos jogállamokban érvényesülő értékeivel,
- gazdagítsák a közigazgatás gyakorlatát az általuk választott egyéni kutatási téma kidolgozásával és az eredmények publikálásával,
- ismerkedjenek meg a polgári fejlődés élenjáró szellemi áramlataival, a nemzetközi gyakorlattal, az egyes közigazgatási modellekkel, különösen pedig az uniós integráció intézményeivel és normarendszerével,
- emeljék készség szintre idegen-nyelv tudásukat és váljanak alkalmassá hazánk képviseletére nemzetközi intézményekben,
- váljanak alkalmassá oktatói munkára a szakirányú felsőfokú tanintézetekben.
A bűnmegelőzési programon belül létesülő belügyi tagozat alkalmat ad arra, hogy az előbbiekben összefoglalt általános célkitűzéseket a tárca irányítása és felügyelete alá tartozó szakterületek speciális igényeihez közelítsék. Ennek megfelelően a doktori képzés során:
- kerüljenek feldolgozásra a nemzetközi tudományos szakirodalomnak a rendészeti igazgatást és a bűnüldözést érintő gazdag forrásai, amelyek eddig sem az állam- és jogtudományi, sem pedig a rendészeti szakképzésben és kutatási műhelyekben nem kaptak megfelelő figyelmet,
- nyíljék lehetőség a hallgatók számára, hogy a rendészeti igazgatásban elterjedt menedzser technikákat, együttműködési modelleket és minőségbiztosítási megoldásokat készség szinten, tréningeken és szituációs gyakorlatokon sajátítsák el,
- tanulmányozzák a rendőrségek működését feltáró nemzetközi kutatások eredményeit és azok módszertanát, legyenek készek ilyen elemzések elvégzésére hazai környezetben,
- a doktori iskola elvégzésével sajátítsák el a rendészeti igazgatás rendszerszemléletű megközelítését, amely elősegíti a civil közigazgatás egészével, a helyi autonómiákkal és a polgárok társulásaival történő együttműködést, valamint a büntető igazságszolgáltatás jogállami követelményeknek megfelelő előkészítését,
- készüljenek fel az európai rendőrségi együttműködés intézményeiben való munkára,
- tudományos képzettségük tegye alkalmassá őket arra, hogy saját szakmai karrierjük építése során olyan vezető közszolgálati posztokat is elfoglalhassanak, ahol megfelelnek az elkövetkezendő tíz-tizenöt esztendő kihívásainak, a hatékony és törvényes közigazgatás követelményének.
A pécsi jogi kar belügyi doktori iskolája negyedik éve folytatja munkáját az előbbiekben ismertetett elvek megvalósítása érdekében. Az első hároméves képzési ciklusban 18 hallgató szerzett abszolutóriumot. A 2005/2006. tanévben indított második kurzuson jelenleg 19-en tanulnak.
A doktori iskola tanárai abban bíznak, hogy a magyar rendvédelemnek egy olyan reformkora érkezett el, amelyben a rendészet új értelmisége kibontakoztathatja tehetségét, nélkülözhetetlenné teheti tudását és a legelismertebb hivatások magaslatába emelheti a rendőri munkát. ■
JEGYZETEK
1 Az Alkotmánybíróság az alapjog-korlátozás szükségességének és arányosságának megítélésénél eleve lemondott a közbiztonság fogalmi megközelítéséről. Határozatában erről a következőket állapította meg: "A közbiztonság mibenléte, viszonya a közrendhez, a belső rendhez, illetve utóbbiak fogalmi meghatározása tudományos viták tárgya. Az Alkotmánybíróságnak nem feladata ezekben állást foglalni. A jogrendszer e szempontból releváns elemeinek áttekintése is azt mutatja azonban, hogy a közbiztonság többértelmű kategória, a kifejezés mögött tartalmilag többféle érdek és érték, illetve több, alapvetően eltérő jellegű feladat húzódik. A közbiztonság kétségtelenül alkotmányos értéktartalommal bír. A fogalom, a jelenség és a cél struktúrája azonban olyan bonyolult és szerteágazó, hogy az értelmezésben nagyfokú bizonytalanságra, illetve önkényességre vezethet." Így általánosságban nem jelölhető meg valamely alapjog korlátozásának okaként." [13/2001. (V. 14.) AB határozat]
2 Korinek László: A rendőrség modernizációja. Rendészeti Szemle, 1992/2., 3-14. o.
3 Prestel, Bernhard: Police et management moderne. Revue internationale de Criminologie et de police technique, 1997/2., 134. p.
4 Prestel, Bernhard: i. m., 134. p.
5 Lásd az 1996. évi XLIII. törvényt a fegyveres szervek hivatásos állományú tagjainak szolgálati viszonyáról.
6 Az 1993. évi LXXX. törvény a felsőoktatásról.
7 Lásd a Belügyminisztérium Oktatási Főigazgatóságának koncepcióját a belügyi oktatás fejlesztéséről
8 Az új felsőoktatási törvény körül éles vita alakult ki abban a tekintetben, hogy az mennyire felel meg a tanszabadság és a tudomány szabadsága alkotmányos elveinek. Az Alkotmánybíróság már egy korábbi határozatában hitet tett a tanszabadság mellett: "Az Alkotmány 70/G. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság tiszteletben tartja és támogatja a tudományos élet szabadságát, valamint a tanszabadságot és a tanítás szabadságát. Ezt a szabadságot valósítja meg a felsőoktatási intézmények önkormányzata (autonómiája), amelyet a Fot. negyedik része fejt ki. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a felsőoktatási intézmény autonóm döntésére tartozó ügyekben az egyetemek és a főiskolák nem minősülnek a Kormány által irányított szervnek." [40/1995. (VI. 15.) AB határozat, ABH 1995, 170, 172.] Legutóbb a 41/2005. (X. 27.) AB határozat megsemmisítette a felsőoktatási törvény azon rendelkezéseit, amelyek az intézményi autonómiát korlátozták. Ha tehát napjainkban egy rendőriskola egyetemi rangra pályázik, akkor azzal kell számolnia a fenntartónak, hogy a tanintézetnek az egyetemeket megillető függetlenséget kell biztosítani. Miként fér ez össze azzal a hierarchikus irányítással, amely minden belügyi kormányzatnak szükségszerűen a sajátja?
9 Holcr, K. - Doz, Sc. - Chalka, R.: Rendőrtudományok és ambícióik. Bratislava, 2000., (Nyersfordítás, RTF)
10 Nemzeti alkotmányok az Európai Unióban, KJK-KERSZÖV kiadványa, Budapest, 2005.
11 A Magyar Köztársaság Legfelsőbb Bíróságának közigazgatási jogegységi tanácsa 1/1999. Közigazgatási jogegységi határozata a felettes rendőri szerv vezetőjének a panasz elbírálása tárgyában hozott határozata bíróság általi felülvizsgálatáról kifejtette: "A rendészeti feladatot ellátó rendőri szerv és a panaszos között létrejött jogviszony jellegét vizsgálva megállapítható, hogy a rendőrség részéről az Rtv.-ben meghatározott rendészeti feladatok ellátása során kifejtett tevékenység közigazgatási jellegű tevékenység, mert az eljáró szerv közhatalmi jogosítvánnyal élve egyoldalú akaratnyilvánítással intézkedik, melynek során az ügyfél terhére kötelezettséget állapít meg, és intézkedésének maga szerez érvényt. A rendőrség tehát - az Rtv.-ben meghatározott büntetőeljárási, valamint szabálysértési eljárási feladatai mellett - ellátja - a közigazgatás részét képező rendészeti igazgatás körébe tartozó feladatokat is. A rendőri intézkedéseket és kényszerítő eszközöket állami közhatalmat gyakorló, államigazgatási ügy intézésére feljogosított szerv [Áe. 3. § (2) bekezdés] alkalmazza, közte és az intézkedés (kényszerítés) alanya között - annak minden jellemzőjével rendelkező - közigazgatási jogviszony jön létre."
12 A terrorizmus visszaszorításáról szóló, Strasbourg-ban, 1977. január 27-én kelt egyezmény kihirdetéséről kiadott 1997. évi XCIII. törvény, továbbá a terrorizmus elleni küzdelemről, a pénzmosás megakadályozásáról szóló rendelkezések szigorításáról, valamint az egyes korlátozó intézkedések elrendeléséről kiadott 2001. évi LXXXIII. törvény. Az Európa Tanács parlamenti közgyűlésének 1426. (1999) számú ajánlása, amely az európai demokráciák a terrorizmus ellen címet viseli, annak a felfogásnak a dokumentuma, hogy a jogállam nem kiszolgáltatott a bűnözés eme legveszedelmesebb formájának sem, hiszen a nemzetközi rendészeti együttműködés, az információcsere, az elkövetők kiadatásának gyakorlata alkalmas eszközei az eredményes küzdelemnek. Ez a határozat ugyanakkor arra is felhívja a figyelmet, hogy az erőszakot száműzni kell a politikai, gazdasági és társadalmi konfliktusok megoldásából, az ilyen cselekményekre semmiféle erkölcsi magyarázat nem elfogadható. (Annál inkább nem, mert a terrorizmus számára az állami önkény "környezetbarát" viszonyokat teremt.) Az ajánlás nem adja fel a megelőzés lehetőségét, amikor arra biztat, hogy az oktatásban és a médiumokban előnyt szükséges biztosítani a szolidaritás és a tolerancia mintái elsajátításának, az emberségnek, a szabadság és a politikai pluralizmus eszméinek. (Ajánlás 9. és 10. pontjai) Fontos felhívást tartalmaz az idézett dokumentum 11. pontja, amely arra figyelmeztet, hogy a jogállami értékek a terroristák elleni harcban sem adhatók fel.
13 Hans-Jörg Albrecht (Max-Planck Institut für Ausländisches u. Internationales Strafrecht, Freiburg): A biztonság koncepciójának átalakulása és ennek következményei az európai bel- és jogpolitikára, (Nyersfordítás)
14 Brodeur, Jean-Paul: Maintien et imposition de la paix en Somalie 1992-1995. című 1996-os előadásában hivatkozik a jelzett vizsgálatra.
15 Várhalmi Miklós: A magyar nemzetbiztonsági szolgálatokról másként és mindenkinek (1990-2002 és a jövő), Novissima Kiadó Bt., Budapest, 2002.
16 Izsa Jenő: A nemzetbiztonsági tisztek képzésének új lehetőségei, Belügyi Szemle 2005/7-8. szám, 61. old., valamint Dunavölgyi Szilveszter: Reflexió a nemzetbiztonsági tisztek képzésének új lehetőségei c. tanulmányra, Belügyi Szemle 2005/7-8. szám, 74. old.
17 Loubet del Bayle, Jean-Louis: Du maintien de l'ordre en France. Revue internationale de criminologie et de police technique, 3/1996. 272. p.
18 "Az Alkotmánybíróság korábbi határozataiban a bűnmegelőzéshez fűződő érdeket a jogállamiságból következő olyan alkotmányos célként ismerte el, amelynek biztosítása érdekében még egyes alapjogok korlátozása sem zárható ki. Minden esetben hangsúlyozta ugyanakkor, hogy ezen alkotmányos cél megvalósítása érdekében sem adható fel a jogállamiság, a jogbiztonság követelményrendszere, és az állam szervei nem kaphatnak túl széles, bizonytalan tartalmú felhatalmazásokat az általános, elvont értelemben vett bűnmegelőzés érdekében. [20/1997. (III. 19.) AB határozat, ABH 1997, 85, 92.; 24/1998. (VI. 9.) AB határozat, ABH 1998, 191, 195.; 13/2001. (V. 14.) AB határozat, ABH 2001, 177, 199-200.] [47/2003. (X. 27.) AB határozat, ABH 2003, 525, 533.]
Lábjegyzetek:
[1] Dr. Finszter Géza, tudományos főosztályvezető OKRI, Budapest Dr. Korinek László, egyetemi tanár, PTE ÁJK, Pécs
Visszaugrás
